Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по государственному строительству и законодательству на проект федерального закона N 87925-7 "О внесении изменений в Федеральный закон от 25 июля 1998 г. N 128-ФЗ "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации" в части установления обязательной дактилоскопической регистрации при въезде на территорию Российской Федерации и выезде из неё иностранных граждан и лиц без гражданства прибывших в порядке, не требующем получения визы", внесенный депутатом Государственной Думы О.А. Ниловым

Досье на проект федерального закона

Комитетом Государственной Думы по государственному строительству и законодательству рассмотрен проект федерального закона N 87925-7 "О внесении изменений в Федеральный закон от 25 июля 1998 г. N 128-ФЗ "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации" в части установления обязательной дактилоскопической регистрации при въезде на территорию Российской Федерации и выезде из неё иностранных граждан и лиц без гражданства прибывших в порядке, не требующем получения визы", внесенный депутатом Государственной Думы О.А. Ниловым.

Данным законопроектом в статьи 9 и 11 Федерального закона от 25 июля 1998 года N 128-ФЗ "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации" предлагаются дополнения, согласно которым в отношении всех иностранных граждан и лиц без гражданства, имеющих право прибывать в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, должна быть введена обязательная дактилоскопическая регистрация при их въезде в Российскую Федерацию и при выезде с территории нашей страны, а также предусматривается зафиксировать полномочие органов Пограничной службы ФСБ России по проведению такой регистрации.

Комитет по государственному строительству и законодательству обращает внимание на то, что представленная законодательная инициатива по своему содержанию является почти полностью идентичной ранее подготовленным депутатом Государственной Думы О.А. Ниловым одноименным законопроектам N 436351-6 и N 507232-6, (вносившемуся им совместно с депутатом Государственной Думы А.С. Старовойтовым), единственное различие с которыми состоит в иной предлагаемой дате вступления нового проекта в силу (с 1 января 2018 года). Как известно, обозначенные законопроекты N 436351-6 и N 507232-6 по результатам их рассмотрения Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации соответственно "4" апреля 2014 г. и "19" декабря того же года, - согласно Постановлениям Государственной Думы N 4103-6 ГД и 5889-6 ГД - были отклонены.)

Поэтому, учитывая аналогичное содержание представленного проекта федерального закона N 87925-7 с упомянутыми законодательными инициативами N 436351-6 и N 507232-6, - и в связи с отсутствием за прошедший период времени нормативных изменений и концептуальных подходов к регулированию соответствующих правоотношений, - при оценке рассматриваемой законодательной инициативы Комитет по государственному строительству и законодательству руководствуется сходными доводами и мотивами с теми, которые были выработаны прежним ответственным Комитетом по конституционному законодательству и государственному строительству Государственной Думы 6-ого созыва и поддержаны Государственной Думой по итогам обсуждения обозначенных проектов N 436351-6 и N 507232-6.

В связи с этим Комитет по государственному строительству и законодательству отмечает, что рассматриваемая законодательная инициатива - как и упомянутые проекты федеральных законов N 436351-6 и 507232-6 - соответствует Конституции Российской Федерации, однако вызывает определенные разночтения с отдельными нормативными правовыми актами Российской Федерации и в то же время не согласуется с целым рядом международных договоров нашей страны

Так, предлагаемое представленным проектом дополнение Федерального закона "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации" положениями об обязательном характере такой регистрации для всех иностранных граждан и лиц без гражданства, въезжающих в Российскую Федерацию и выезжающих из нашей страны в порядке, не требующем получения визы, необходимым образом не соотносится с действующими нормами статьи 25.11 Федерального закона от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", согласно которым установлен специальный безвизовый режим въезда и пребывания в нашей стране в течение 72 часов для всех иностранных граждан, прибывающих в нашу страну в туристических целях в качестве пассажиров морских и речных круизных судов и паромов через определенные для этого морские и речные порты.

Ещё более существенным, по мнению Комитета, моментом, вызывающим обоснованные нарекания в отношении представленного законопроекта, следует считать его несоответствие нескольким международным договорам, участником которых является Российская Федерация, - а именно, международным (межправительственным) соглашениям и иным договорам, устанавливающим безвизовый режим взаимных поездок граждан иностранных государств (то есть, в первую очередь, соответствующим договорам с большинством стран СНГ). В контексте соотнесения с ними возможное принятие изменений, инициируемых в рассматриваемом проекте, таким изменениям прямо противоречит, - что в силу статьи 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации, (устанавливающей приоритет признаваемых нашей страной норм международных права над положениями российского законодательства), повлечет невозможность применения соответствующих нововведений, предлагаемых в рамках представленного законопроекта.

Кроме того, Комитет по государственному строительству и законодательству полагает, что предлагаемая рассматриваемым законопроектом повсеместная государственная дактилоскопическая регистрация всех иностранных граждан и всех лиц без гражданства, прибывающих в Российскую Федерацию (и убывающих из нашей страны) в безвизовом порядке, является просто нецелесообразной вследствие того, что такая регистрация сопряжена с весьма значительными, - и по большей части, по мнению Комитета, - вряд ли оправданными финансовыми затратами. К тому же и в законопроекте, и в пояснительной записке к нему не предусматривается создание каких-либо механизмов, позволяющих сформировать и задействовать использование безусловно необходимых оптимизационных схем по осуществлению прохождения дактилоскопической регистрации пересекающими Государственную границу Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства в некоем оперативном режиме, (в то время как отсутствие подобных механизмов создаст объективные дополнительные - и весьма существенные - организационные, технические и экономические сложности при проведении пограничного контроля в процессе въезда в Российскую Федерацию прибывающих в безвизовом порядке иностранных граждан и лиц без гражданства и при их выезде с территории нашей страны.).

В данной связи Комитет по государственному строительству и законодательству обращает внимание на то, что поскольку реализация инициируемых законопроектом нововведений предполагает определенные расходы за счет средств федерального бюджета, в отношении предмета регулирования и содержания данной законодательной инициативы имеется Заключение Правительства Российской Федерации (от 21 января 2014 г. N 219п-П4), согласно которому законопроект в представленной редакции не поддерживается, (и которое прилагалось также и к ранее рассмотренному Государственной Думой и отклонённому ею законопроекту N 507232-6).

С учетом изложенного, Комитет Государственной Думы по государственному строительству и законодательству рекомендует Государственной Думе отклонить проект федерального закона N 87925-7 "О внесении изменений в Федеральный закон от 25 июля 1998 г. N 128-ФЗ "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации" в части установления обязательной дактилоскопической регистрации при въезде на территорию Российской Федерации и выезде из неё иностранных граждан и лиц без гражданства прибывших в порядке, не требующем получения визы", внесенный депутатом Государственной Думы О.А. Ниловым

Председатель Комитета

П.В. Крашенинников