Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 ноября 2017 г. N 72-АПГ17-6 Суд частично отменил решение суда первой инстанции и отказал в удовлетворении требования о признании недействующими пунктов 1, 3, 4 и 5 решения Совета муниципального района "Борзинский район" от 24 января 2017 года N 347 "О размере выплаты пенсии за выслугу лет муниципальным служащим в муниципальном районе "Борзинский район"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 ноября 2017 г. N 72-АПГ17-6

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Калининой Л.А. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе главы муниципального района "Борзинский район" на решение Забайкальского краевого суда от 1 августа 2017 года, которым удовлетворён административный иск Шимохиной Г.М. об оспаривании решения Совета муниципального района "Борзинский район" от 24 января 2017 года N 347 "О размере выплаты пенсии за выслугу лет муниципальным служащим в муниципальном районе "Борзинский район".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что решение суда подлежит в одной части отмене, а в другой части изменению, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Совета муниципального района "Борзинский район" от 28 октября 2014 года N 113 утверждено Положение о пенсионном обеспечении за выслугу лет муниципальных служащих муниципального района "Борзинский район".

24 января 2017 года Совет муниципального района "Борзинский район" принял решение N 347 "О размере выплаты пенсии за выслугу лет муниципальным служащим в муниципальном районе "Борзинский район", пунктом 1 которого действие названного выше Положения в части определения размера пенсии за выслугу лет на период с 1 февраля 2017 года по 31 декабря 2017 года приостановлено, а пунктом 2 - гражданам, уволенным с муниципальной службы муниципального района "Борзинский район", пенсия за выслугу лет в 2017 году установлена в размере, равном фиксированной выплате к страховой пенсии по старости, установленной частью 1 статьи 16 Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях" с учётом районного коэффициента, действующего на территории Борзинского района в соответствии с федеральным и краевым законодательством.

На основании пункта 3 указанного решения гражданам, которым пенсии за выслугу лет (доплаты к пенсии) назначены до вступления в силу этого же решения, в 2017 году производится перерасчёт размера пенсии за выслугу лет (доплаты к пенсии) с учётом положений части 1 данного решения с 1 февраля 2017 года по 31 декабря 2017 года включительно, а на основании пункта 4 указанного решения гражданам, которым пенсии за выслугу лет назначены после вступления в силу этого же решения, с 1 января 2018 года производится перерасчёт размера пенсии за выслугу лет без учёта положений данного решения.

Согласно пункту 5 указанного решения данное решение вступило в силу на следующий день после дня его официального опубликования (обнародования) и распространяется на правоотношения, возникшие с 1 февраля 2017 года.

Не согласившись с таким решением, Шимохина Г.М. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании данного решения недействующим в полном объёме.

Такое решение заявитель посчитала противоречащим статье 1 Закона Забайкальского края от 14 декабря 2016 года N 1423-ЗЗК "О выплате пенсии за выслугу лет (доплаты к пенсии) в 2017 году и о приостановлении действия статьи 5 Закона Забайкальского края "О пенсионном обеспечении за выслугу лет государственных гражданских служащих Забайкальского края" в части определения минимального размера пенсии за выслугу лет".

Поводом для обращения в суд с настоящим административным исковым заявлением послужило установление Шимохиной Г.М., имеющей стаж муниципальной службы более 36 лет и замещавшей должность председателя комитета по финансам администрации муниципального района "Борзинский район", на основании оспариваемого решения пенсии за выслугу лет в размере 6 727,15 рублей вместо прежних 42 997,05 рублей.

Решением Забайкальского краевого суда от 1 августа 2017 года административный иск удовлетворён, и оспариваемое решение признано недействующим в полном объёме с момента его принятия.

В апелляционной жалобе глава муниципального района "Борзинский район" просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Относительно доводов апелляционной жалобы Шимохиной Г.М. и прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующим выводам.

Пунктом 6 статьи 5 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" предусмотрено, что посредством соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу Российской Федерации, обеспечивается взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации.

В силу пункта 12 части 1 статьи 11 данного федерального закона пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации является одним из основных прав муниципального служащего.

Пенсионное обеспечение за выслугу лет муниципальному служащему гарантировано пунктом 5 части 1 статьи 23 этого же федерального закона.

Частями 1 и 2 статьи 24 указанного федерального закона закреплено, что в области пенсионного обеспечения на муниципального служащего в полном объёме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Определение размера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным законом субъекта Российской Федерации соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации по соответствующей должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.

Из определения Конституционного Суда Российской Федерации от 10 октября 2013 года N 1591-О следует, что законоположение, содержащееся в части 1 статьи 24 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" и находящееся в системном единстве с пунктом 6 статьи 5 этого же федерального закона, направлено на определение основных начал правового статуса муниципальных служащих в сфере государственных пенсионных отношений путём введения общего требования, предполагающего гарантирование пенсионных прав муниципальных служащих на уровне, сопоставимом с тем, какой установлен для государственных гражданских служащих. Следовательно, условия пенсионного обеспечения муниципального и государственного гражданского служащего должны быть сходными по своим основным параметрам, хотя и не обязательно во всем тождественными (идентичными), а гарантии, устанавливаемые соответственно муниципальным служащим и государственным гражданским служащим в части дополнительного пенсионного обеспечения (каковым является пенсионное обеспечение за выслугу лет), должны быть аналогичными.

Согласно пунктам 2 и 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" пенсия за выслугу лет устанавливается к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях", и выплачивается одновременно с ней.

Условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления. При этом государственные гражданские служащие субъектов Российской Федерации, муниципальные служащие имеют право на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях" либо досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", при наличии стажа государственной гражданской службы, стажа муниципальной службы, минимальная продолжительность которых для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению к Федеральному закону "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации".

Основания возникновения права на пенсию за выслугу лет и порядок её назначения государственным гражданским служащим Забайкальского края установил Закон Забайкальского края от 11 февраля 2009 г. N 145-ЗЗК "О пенсионном обеспечении за выслугу лет государственных гражданских служащих Забайкальского края", статьёй 2 которого регламентированы условия назначения пенсии за выслугу лет государственным гражданским служащим Забайкальского края, а статьёй 4 - размеры пенсии за выслугу лет.

Согласно абзацам первому и второму части 1 статьи 4 указанного закона Забайкальского края размер пенсии за выслугу лет исчисляется исходя из среднемесячного денежного содержания за последние полные 12 месяцев государственной службы, предшествующих, по выбору лица, обратившегося за установлением пенсии за выслугу лет, дню её прекращения либо дню достижения возраста, дающего право на страховую пенсию по старости в соответствии с частью 1 статьи 8 и статьями 30-33 Федерального закона "О страховых пенсиях" (дававшего право на трудовую пенсию по старости в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации"), включая начисление надбавок за работу в местностях с особыми климатическими условиями, с учётом стажа государственной службы, за вычетом страховой пенсии по старости (инвалидности), фиксированной выплаты к страховой пенсии и повышений фиксированной выплаты к страховой пенсии, установленных в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях" на момент вынесения решения о назначении пенсии за выслугу лет.

При наличии стажа государственной службы не менее стажа, минимальная продолжительность которого для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению к Федеральному закону "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", пенсия за выслугу лет устанавливается в размере 45 процентов от среднемесячного денежного содержания за стаж государственной службы. За каждый полный год стажа государственной службы сверх указанного стажа пенсия за выслугу лет увеличивается на 3 процента от среднемесячного денежного содержания за стаж государственной службы. При этом размер пенсии за выслугу лет за стаж государственной службы не может превышать 75 процентов от среднемесячного денежного содержания.

Руководствуясь Законом Забайкальского края от 29 декабря 2008 года N 108-ЗЗК "О муниципальной службе в Забайкальском крае" и Уставом муниципального района "Борзинский район", суд первой инстанции пришёл к правильным выводам о том, что действующим законодательством предусмотрено право представительного органа местного самоуправления регулировать вопросы определения условий предоставления права на пенсию за выслугу лет, порядка её назначения и выплаты лицам, замещавшим должности муниципальной службы. Правовое регулирование вопросов дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих, осуществляемого за счёт средств соответствующего бюджета, относится к компетенции органов местного самоуправления, в связи с чем порядок и условия выплаты пенсии за выслугу лет должны определяться с учётом возможностей местного бюджета.

Рассматривая вопрос о правовой природе пенсии за выслугу лет или ежемесячной доплаты к пенсии государственным служащим субъектов Российской Федерации и о допустимости уменьшения субъектом Российской Федерации размера такого рода выплат, Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 21 октября 2008 года N 643-О-О пришёл к выводу, что предоставляемые за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации пенсии за выслугу лет (доплаты к пенсии) - при наличии у государственного служащего определённого стажа государственной службы (выслуги лет) - являются дополнительным, помимо назначаемой на общих основаниях пенсии, обеспечением бывших государственных служащих субъекта Российской Федерации, в силу чего при изменении правил исчисления таких дополнительных выплат и их размера право на социальное обеспечение, в том числе конституционное право на получение пенсии в установленных законом случаях и размерах, не нарушается (определения от 1 декабря 1999 года N 189-О, от 11 мая 2006 года N 88-О и от 3 апреля 2007 года N 332-О-П).

Следовательно, законодатель субъекта Российской Федерации при отсутствии федерального закона о государственном пенсионном обеспечении граждан, проходивших государственную службу, и членов их семей вправе вводить и изменять порядок и условия предоставления за счёт собственных средств лицам, замещавшим государственные должности в данном субъекте Российской Федерации, дополнительного обеспечения (в виде ежемесячной доплаты либо пенсии за выслугу лет) к установленным этим лицам в рамках системы обязательного пенсионного страхования трудовым пенсиям, в том числе корректировать правила исчисления таких выплат, и само по себе это не противоречит предписаниям статей 39 (части 1 и 2) и 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

Суд первой инстанции правомерно исходил из того, что изложенную выше правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации в полной мере возможно отнести и к вопросу о компетенции органов местного самоуправления по определению порядка установления и изменения пенсионного обеспечения, осуществляемого за счёт средств местных бюджетов, в отношении муниципальных служащих.

При таком положении суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что Совет муниципального района "Борзинский район" исходя из возможностей местного бюджета был вправе приостановить на определённый период действие Положения о пенсионном обеспечении за выслугу лет муниципальных служащих в части определения размера пенсии за выслугу лет гражданам, уволенным с муниципальной службы, и изменить размер пенсии за выслугу лет указанной категории граждан, что не может рассматриваться как снижение уровня правовых гарантий, предусмотренных федеральным законодательством.

Вместе с тем в противоречие со своими же выводами суд первой инстанции признал недействующими части 1, 3, 4 и 5 оспариваемого решения Совета муниципального района "Борзинский район", посчитав данные нормы противоречащими нормативным правовым актам большей юридической силы.

С таким заключением суда первой инстанции согласиться нельзя, поскольку указанные нормы оспариваемого решения Совета муниципального района "Борзинский район", приостановившие на определённый период действие Положения о пенсионном обеспечении за выслугу лет муниципальных служащих в части определения размера пенсии за выслугу лет гражданам, уволенным с муниципальной службы, и установившие иной размер пенсии за выслугу лет данной категории граждан, федеральному законодательству не противоречат и прав данной категории граждан на социальное обеспечение, в том числе их конституционное право на получение пенсии, не нарушают.

В этой связи оснований для признания частей 1, 3, 4 и 5 оспариваемого решения Совета муниципального района "Борзинский район" недействующими у суда первой инстанции не имелось.

Что касается пункта 2 оспариваемого решения Совета муниципального района "Борзинский район", то суд первой инстанции правильно учёл положения части 2 статьи 11 Закона Забайкальского края "О муниципальной службе в Забайкальском крае", в силу которых определение размера пенсии за выслугу лет муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным настоящим законом соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы Забайкальского края. Максимальный размер пенсии за выслугу лет муниципального служащего не может превышать максимальный размер пенсии за выслугу лет государственного гражданского служащего Забайкальского края по соответствующей должности государственной гражданской службы Забайкальского края с учётом продолжительности стажа муниципальной или гражданской службы соответственно.

Согласно части 1 статьи 5 Положения о пенсионном обеспечении за выслугу лет муниципальных служащих муниципального района "Борзинский район" (в редакции от 24 января 2017 года) пенсия за выслугу лет назначается муниципальным служащим при наличии определённого стажа муниципальной службы в размере, исчисляемом от среднемесячного денежного содержания.

Размер пенсии за выслугу лет исчисляется исходя из среднемесячного денежного содержания за последние полные двенадцать месяцев муниципальной службы, предшествующих, по выбору лица, обратившегося за установлением пенсии за выслугу лет, дню её прекращения либо дню достижения возраста, дающего право на страховую пенсию в соответствии с частью 1 статьи 8 и статьями 30-33 Федерального закона "О страховых пенсиях" (часть 1 статьи 7 этого же Положения).

Являются правильными суждения суда первой инстанции о том, что Совет муниципального района "Борзинский район", установив фиксированный размер пенсии за выслугу лет, фактически предусмотрел правило пенсионного обеспечения лиц, замещающих должности муниципальной службы, отличное от правил пенсионного обеспечения лиц, замещающих должности государственной гражданской службы Забайкальского края, ухудшив, тем самым, положение лиц, замещающих должности муниципальной службы, по сравнению с лицами, замещающими должности государственной гражданской службы Забайкальского края, что противоречит приведённым выше положениям законодательства.

Также суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что действующее федеральное законодательство и законодательство Забайкальского края установления пенсии за выслугу лет в едином фиксированном размере для всех лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы муниципального образования, не допускают и предусматривают, что размер пенсии за выслугу лет должен исчисляться индивидуально исходя из должности муниципальной службы, которую замещал муниципальный служащий, и продолжительности стажа муниципальной службы.

Таким образом, пункт 2 оспариваемого решения Совета муниципального района "Борзинский район" и подлежал признанию недействующим только в указанной части, между тем суд признал данную норму недействующей в полном объёме.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 2 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Забайкальского краевого суда от 1 августа 2017 года в части признания недействующими пунктов 1, 3, 4 и 5 решения Совета муниципального района "Борзинский район" от 24 января 2017 года N 347 "О размере выплаты пенсии за выслугу лет муниципальным служащим в муниципальном районе "Борзинский район" отменить и принять по административному делу в данной части новое решение, которым в удовлетворении административного иска Шимохиной Г.М. об оспаривании указанных норм отказать.

Это же решение суда в части признания недействующей пункта 2 названного решения Совета муниципального района "Борзинский район" изменить и принять по административному делу в данной части новое решение, которым указанную норму признать недействующей со дня вступления настоящего нового решения в законную силу в той мере, в которой размер пенсии за выслугу лет гражданам, уволенным с муниципальной службы муниципального района "Борзинский район", установлен в 2017 году без учёта стажа муниципальной службы муниципального служащего муниципального района "Борзинский район" и среднемесячного денежного содержания муниципального служащего муниципального района "Борзинский район" за последние полные двенадцать месяцев муниципальной службы, предшествующих, по выбору лица, обратившегося за установлением пенсии за выслугу лет, дню её прекращения либо дню достижения возраста, дающего право на страховую пенсию в соответствии с частью 1 статьи 8 и статьями 30-33 Федерального закона от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О страховых пенсиях".

Настоящее апелляционное определение подлежит размещению на официальном сайте муниципального района "Борзинский район" в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" admin-borzya.ru в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Калинина Л.А.

Корчашкина Т.Е.