Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 февраля 2019 г. N 5-КГ18-301 Дело о признании незаконным решения ответчика о возврате заявления истца о формировании земельного участка передано на новое рассмотрение, поскольку отсутствие утвержденного проекта планировки территории не является основанием для отказа гражданам в реализации их права на формирование земельного участка

Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 февраля 2019 г. N 5-КГ18-301

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Козиной Елены Александровны на решение Никулинского районного суда города Москвы от 11 октября 2017 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 8 февраля 2018 г. по административному делу по административному исковому заявлению Козиной Е.А. о признании незаконным решения Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в городе Москве, возложении обязанности устранить нарушения прав, взыскании расходов на уплату государственной пошлины.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя административного истца по доверенности Король М.Р., поддержавшей доводы кассационной жалобы,

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Козина Е.А., которой на праве собственности принадлежит квартира 501 в многоквартирном жилом доме, расположенном по адресу г. Москва, ул. Покрышкина, домовладение 8, и которая в соответствии с решением общего собрания собственников указанного дома от 18 апреля 2016 г. является их уполномоченным представителем, 22 февраля 2017 г. обратилась в Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в городе Москве (далее - Управление) с повторным заявлением о формировании земельного участка под указанным многоквартирным жилым домом по границам фактического пользования.

Управление письмом от 17 марта 2017 г. N И22-08/4457 сообщило административному истцу, что формирование земельного участка под многоквартирным жилым домом производится на основании разработанного и утвержденного в установленном порядке проекта межевания территории. Поскольку проект межевания территории за счет средств бюджета не разработан Управление не имеет полномочий по формированию границ земельного участка под данным домом, административный ответчик вернул заявление о формировании земельного участка под указанным многоквартирным жилым домом и прилагаемые к нему документы.

Козина Е.А. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным решения Управления, выразившегося в возврате письмом от 17 марта 2017 г. N И22-08/4457 заявления о формировании земельного участка согласно прилагаемой к заявлению схеме, на котором расположен указанный многоквартирный дом, с элементами озеленения и благоустройства, а также иных элементов, предназначенных для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома и расположенных на указанном земельном участке объектов, включая ограждение и электрощитовую со стороны ул. Академика Анохина; возложении обязанности на административного ответчика устранить допущенные оспариваемым решением нарушения прав и законных интересов собственников помещений указанного дома по формированию под ним земельного участка и взыскании судебных расходов по уплате государственной пошлины в размере 300 руб.

Решением Никулинского районного суда города Москвы от 11 октября 2017 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 8 февраля 2018 г., в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Определением судьи Московского городского суда от 27 июля 2018 г. административному истцу отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

В кассационной жалобе Козина Е.А. просит отменить указанные судебные акты, ссылаясь на нарушение норм материального права.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 29 октября 2018 г. дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации и определением от 26 декабря 2018 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Нарушения такого характера были допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Согласно пунктам 1 и 3 части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если иное не предусмотрено Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих в том числе основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами, а также соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суды исходили из того, что в силу подпункта 4 пункта 3 статьи 113 Земельного кодекса Российской Федерации образование земельных участков в границах элемента планировочной структуры, застроенного многоквартирными домами, осуществляется исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории. Управление осуществляет полномочия по формированию земельного участка под многоквартирными домами на основании проектов межевания территории, которые в границах города Москвы разрабатывает Департамент городского имущества города Москвы (далее - Департамент) в соответствии с пунктом 4.2.8 Положения о Департаменте городского имущества города Москвы, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 20 февраля 2013 г. N 99-ПП. Поскольку проект межевания указанной территории на дату рассмотрения дела в суде не разработан, суды пришли к выводам, что оснований для удовлетворения административного иска не имеется.

Вместе с тем судами не учтено следующее.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом, принадлежит на праве общей долевой собственности собственникам помещений в этом доме и относится к их общему имуществу многоквартирного дома. Границы и размер земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, определяются в соответствии с требованиями земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности.

Конституционный Суд Российской Федерации, основываясь на принципе единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов (подпункт 5 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации), в постановлении от 28 мая 2010 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности частей 2, 3 и 5 статьи 16 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", частей 1 и 2 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации, пункта 3 статьи 3 и пункта 5 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Е.Ю. Дугенец, В.П. Минина и Е.А. Плеханова" (далее - Постановление N 12-П) указал, что федеральный законодатель в целях обеспечения прав собственников жилых и нежилых помещений в таких домах установил в ЖК РФ общее правило о принадлежности земельного участка собственникам помещений в расположенном на нем многоквартирном доме (части 1 и 2 статьи 36 ЖК РФ), а в статье 16 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон N 189-ФЗ) - специальные порядок и условия перехода такого земельного участка в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме, который на нем расположен.

Из частей 2-5 статьи 16 Закона N 189-ФЗ (с учетом разъяснений, приведенных в пунктах 66, 67 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2010 г. N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав") следует, что в случае, когда земельный участок под многоквартирным домом был сформирован до введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации и в отношении него проведен государственный кадастровый учет, право общей долевой собственности на него у собственников помещений в многоквартирном доме считается возникшим в силу закона с момента введения в действие ЖК РФ. Если земельный участок под многоквартирным домом был сформирован после введения в действие ЖК РФ и в отношении него проведен государственный кадастровый учет, право общей долевой собственности на него у собственников помещений в многоквартирном доме возникает в силу закона с момента проведения государственного кадастрового учета. Таким образом, переход земельного участка в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме связан с завершением процесса формирования земельного участка и проведения государственного кадастрового учета.

При этом каких-либо актов органов государственной власти или органов местного самоуправления о предоставлении земельного участка или о возникновении права собственности не требуется, как и государственной регистрации права общей долевой собственности на земельный участок в Едином государственном реестре недвижимости.

Если земельный участок не сформирован и в отношении него не проведен государственный кадастровый учет, земля под многоквартирным домом находится в собственности соответствующего публично-правового образования. В свою очередь, собственники помещений в многоквартирном доме вправе владеть и пользоваться этим земельным участком в той мере, в какой это необходимо для эксплуатации ими многоквартирного дома, а также объектов, входящих в состав общего имущества в таком доме. При определении пределов правомочий собственников помещений в многоквартирном доме по владению и пользованию указанным земельным участком необходимо руководствоваться частью 1 статьи 36 ЖК РФ.

В данном случае собственник жилого помещения в многоквартирном доме как законный владелец земельного участка, на котором расположен данный дом и который необходим для его эксплуатации, в силу статьи 305 Гражданского кодекса Российской Федерации имеет право требовать устранения всяких нарушений прав, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения, а также право на защиту своего владения, в том числе против собственника земельного участка (пункт 67 названного выше постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации).

На основании части 4 статьи 16 Закона N 189-ФЗ формирование земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, осуществляется органами государственной власти или органами местного самоуправления.

Согласно разъяснениям, изложенным в Постановлении N 12-П, формирование земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома, относится к области публичных правоотношений, следовательно, органы государственной власти или органы местного самоуправления, на которые возложена эта обязанность, не вправе произвольно отказаться от ее выполнения, если для формирования земельного участка имеются все предусмотренные законом основания. Обращение любого собственника помещений в многоквартирном доме в органы государственной власти или в органы местного самоуправления с заявлением о формировании земельного участка, на котором расположен данный многоквартирный дом, должно рассматриваться как основание для формирования земельного участка и проведения его государственного кадастрового учета, что не отменяет необходимость формирования и проведения кадастрового учета земельных участков в разумный срок органами публичной власти, на которые возложена соответствующая функция.

Как установлено судами и усматривается из материалов дела, земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом, находится в собственности Российской Федерации.

Согласно пункту 1 Положения о Территориальном управлении Федерального агентства по управлению государственным имуществом в городе Москве (далее - ТУ Росимущества по г. Москве), утвержденного приказом Федерального агентства по управлению государственным имуществом от 5 марта 2009 г. N 67 "О реорганизации территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом" (далее - Положение), ТУ Росимущества по г. Москве осуществляет функции по управлению федеральным имуществом, в том числе по оказанию государственных услуг, и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений.

В частности, в соответствии с пунктами 4.1.2 и 4.1.18 Положения Управление осуществляет контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности, а также принимает в соответствии с законодательством Российской Федерации решения об образовании земельных участков из земельных участков, находящихся в федеральной собственности, площадью, равной либо меньше десяти гектаров.

Управление осуществляет свою деятельность во взаимодействии с Территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах (пункт 3 Положения).

Проект межевания относится к документации по планировке территории, решение о подготовке которой, по общим правилам, принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления (пункт 2 части 4 статьи 41, часть 1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

Утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя документации по планировке территории осуществляется в порядке, установленном настоящим Кодексом и нормативными правовыми актами органов исполнительной власти городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя (часть 9 статьи 63 ГрК РФ).

Согласно части 1 статьи 46 ГрК РФ решение о подготовке документации по планировке территории применительно к территории поселения, территории городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2-4 и 5 статьи 45 Кодекса, принимается органом местного самоуправления поселения, органом местного самоуправления городского округа по инициативе указанных органов либо на основании предложений физических или юридических лиц о подготовке документации по планировке территории.

В соответствии с частью 1 статьи 42 Градостроительного кодекса города Москвы, утвержденного Законом города Москвы от 25 июня 2008 г. N 28, основанием для разработки проектов межевания территории являются правовые акты Правительства Москвы или уполномоченных органов исполнительной власти города Москвы, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством.

Следовательно, именно на административном ответчике лежит обязанность сформировать земельный участок под многоквартирным жилым домом, при этом отсутствие утвержденного проекта планировки территории не является основанием для отказа гражданам в реализации их права на формирование земельного участка, поскольку Управление вправе инициировать вопрос о разработке проекта межевания уполномоченным органом.

Таким образом, судами допущено существенное нарушение норм материального права, повлиявшее на исход дела, без устранения которого невозможно восстановление и защита нарушенных прав и законных интересов, что служит основанием для отмены судебного акта и направления дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Никулинского районного суда города Москвы от 11 октября 2017 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 8 февраля 2018 г. отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Никулинский районный суд города Москвы в ином составе судей.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.