Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 марта 2019 г. N 46-АПА19-2 Решение суда первой инстанции о признании не действующим в части Генерального плана городского округа город Самара, утв. решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 г. N 539, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 марта 2019 г. N 46-АПА19-2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Гроховской В.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Середавиной Александры Филипповны, Субханкуловой Адили Абдулкадировны о признании не действующим в части Генерального плана городского округа город Самара, утвержденного решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 г. N 539,

по апелляционным жалобам Думы городского округа Самара, Администрации городского округа Самара, Департамента градостроительства городского округа Самара, Коноваловой Светланы Александровны, Самойлова Никиты Михайловича на решение Самарского областного суда от 23 октября 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителей Коноваловой С.В. - Долговой С.М., Администрации городского округа Самара - Егоровой Е.С., поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения представителя Середавиной А.Ф., Субханкуловой А.А. по доверенности Ларионовой Н.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Середавина А.Ф. и Субханкулова А.А. обратились в Самарский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим генерального плана городского округа город Самара, утвержденного решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 г. N 539 (далее также - Генеральный план), в части установления на схеме N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" красных линий в границах земельных участков с кадастровыми номерами ...

В обоснование требований административные истцы указали, что являются собственниками указанных выше земельных участков. Согласно сведениям Информационной системы обеспечения градостроительной деятельности городского округа Самара эти участки с учетом красных линий частично расположены на территории общего пользования (проезд к земельным участкам с кадастровыми номерами ...). Полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт в указанной части принят без учета фактически сложившегося землепользования, нарушает требования Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ).

Решением Самарского областного суда от 23 октября 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено: Генеральный план признан не действующим со дня вступления судебного акта в законную силу в части установления на схеме N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" красных линий в границах земельных участков с кадастровыми номерами N ...

В апелляционных жалобах Дума городского округа Самара, Администрация городского округа Самара и Департамент градостроительства городского округа Самара просят отменить решение суда как принятое с нарушением норм материального права при неправильно определенных обстоятельствах, имеющих значение для дела, и их недоказанности, и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований. Полагают, что судом не дана надлежащая оценка представленным ответчиком и заинтересованными лицами доказательствам установления на земельных участках административных истцов красных линий до принятия оспариваемого Генерального плана, не применены нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта.

Коновалова С.А. и Самойлов Н.М. в апелляционной жалобе также просят отменить решение суда с принятием нового судебного акта об отказе в удовлетворении административных исковых требований. Полагают, что установление оспариваемых красных линий было произведено в соответствии с действовавшей градостроительной документацией. При этом наложение красных линий на земельные участки административных истцов произошло вследствие увеличения их площади и самовольного изменения конфигурации.

Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов прокурором, участвовавшим в деле, и представителем административных истцов представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 1 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 ГрК РФ утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальное образование город Самара является городским округом с внутригородским делением (статья 1 Закона Самарской области от 30 марта 2015 г. N 23-ГД "Об осуществлении местного самоуправления на территории городского округа Самара Самарской области").

Генеральный план городского округа Самара утвержден решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 г. N 539 и включает, среди прочего, схему N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры".

Указанная схема, на которой отображены красные линии застройки, включена в Генеральный план решением Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 г. N 181.

Судом установлено и не оспаривается лицами, участвующими в деле, что генеральный план городского округа Самара в оспариваемой редакции утвержден уполномоченным на дату его принятия органом с соблюдением процедуры, установленной статьей 24 ГрК РФ, и официально опубликован.

Разрешая административный спор, суд первой инстанции исходил из того, что Генеральный план в оспариваемой части не соответствует градостроительному законодательству, в связи с чем подлежит признанию недействующим.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда, поскольку он соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на правильном применении норм материального права.

Приведенные в апелляционных жалобах доводы о соответствии Схемы N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" градостроительному законодательству, действовавшему на дату ее включения в Генеральный план, подлежат отклонению в силу следующего.

В пункте 11 статьи 1 ГрК РФ в редакции, действовавшей на 7 февраля 2012 г., красные линии определены как линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (далее - линейные объекты).

Наряду с этим пунктом 2 части 3, частью 5 статьи 23 ГрК РФ в указанной редакции предусмотрено, что генеральный план содержит в том числе карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

На указанных картах отображаются:

планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; автомобильные дороги местного значения; физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа; иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа;

границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;

границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения;

границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;

границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

Таким образом, названные нормы, действовавшие в период внесения изменений в Генеральный план решением Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 г. N 181, не предусматривали отображения в генеральном плане красных линий застройки.

Вопросы подготовки и утверждения градостроительной документации в указанный период регламентировались также Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 29 октября 2002 г. N 150, которая утратила силу с 23 июля 2018 г. (далее - Инструкция по разработке градостроительной документации N 150), и Инструкцией о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, введенной в действие постановлением Государственного комитета Российской Федерации по жилищной и строительной политике от 6 апреля 1998 г. N 18-ЗО "О принятии и введении в действие РДС 30-201-98 "Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации" (далее - Инструкция РДС 30-201-98), которые применялись в части, не противоречащей Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Так, пунктом 9 раздела 3.1.5 Инструкции по разработке градостроительной документации N 150 предусматривалась возможность нанесения проектируемых красных линий на план современного использования территории (опорный план) при разработке генерального плана, совмещенного с проектом планировки.

Из пунктов 3.8 и 4.1 Инструкции РДС 30-201-98 также следует, что красные и другие линии градостроительного регулирования подлежат обязательному отражению и учету в генеральных планах, совмещенных с проектами детальной планировки (согласно Таблице соответствия Градостроительному кодексу Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ наименований градостроительной документации, утвержденной до его принятия, подлежащей инвентаризации, утвержденной приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 30 августа 2007 г. N 85 "Об утверждении документов по ведению информационной системы обеспечения градостроительной деятельности", проект детальной планировки соответствует проекту планировки территории).

В пункте 4.3 Инструкции РДС 30-201-98 предусматривается, что в отдельных случаях красные линии могут устанавливаться до разработки градостроительной документации, закрепляя исторически сложившуюся систему улично-дорожной сети застроенных и озелененных территорий. В этом случае чертеж и акт установления (изменения) красных линий сопровождаются указанием на необходимость последующей детальной разработки.

При этом следует также учесть, что в пунктах 12 и 13 раздела 3.1.5 Инструкции по разработке градостроительной документации N 150 также не предусмотрено отображение красных линий застройки на схеме транспортной инфраструктуры и схеме инженерной инфраструктуры генерального плана городского округа.

Таким образом, градостроительным законодательством, действовавшим в 2012 г., допускалась возможность нанесения на карты генерального плана красных линий только при их детальной разработке в соответствующих документах.

Изложенные выводы, вопреки доводам апелляционной жалобы, согласуются и с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции, действующей на дату вынесения судом решения.

Так, как следует из пункта 2 статьи 1, части 1 статьи 9, статьи 23 ГрК РФ, территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципальных образований отнесен генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа. На указанных картах соответственно отображаются: планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; автомобильные дороги местного значения; физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа; иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа; границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (части 3, 5 статьи 23 ГрК РФ).

Реализация документов территориального планирования осуществляется в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 ГрК РФ).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (части 1, 4 статьи 41 ГрК РФ).

Основная часть проекта планировки включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых помимо прочего отображаются красные линии (подпункт "а" пункта 1 части 3 статьи 42 ГрК РФ).

Согласно части 2 статьи 43 ГрК РФ подготовка проекта межевания территории осуществляется для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования.

В соответствии с пунктами 2 и 3 части 6 статьи 43 ГрК РФ на чертежах межевания территории отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 названной статьи; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений.

Из анализа приведенных выше положений ГрК РФ следует вывод, что отображение на картах генерального плана местоположения объектов местного значения, автомобильных дорог, улично-дорожной сети носит общий, планируемый характер, и не преследует цель детальной разработки границ территорий, занятых этими объектами, то есть сами по себе не могут служить препятствием осуществления прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Границы таких территорий прорабатываются при подготовке документации по планировке территории, которая предусматривает отображение на соответствующих картах красных линий.

Такое толкование учитывает правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в определении от 25 февраля 2016 г. N 242-О, о недопустимости произвольного установления красных линий уполномоченными органами и необходимости разработки специального проекта красных линий на основе генеральных планов муниципальных образований и проектов детальной планировки территорий.

Приведенные Коноваловой С.А. и Самойловым Н.М. в апелляционной жалобе доводы о том, что наложение красных линий на земельные участки административных истцов произошло вследствие увеличения площади этих участков и самовольного изменения конфигурации, на правильность решения суда не влияют, поскольку причины наложения красных линий на границы конкретных участков не являются обстоятельствами, подлежащими проверке и исследованию в рамках дела об оспаривании нормативного правового акта.

Иные доводы апелляционных жалоб основаны на неверном толковании норм материального права, выводов суда первой инстанции не опровергают и не содержат обстоятельств, которые влекут отмену судебного акта в силу норм статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Самарского областного суда от 23 октября 2018 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Думы городского округа Самара, Администрации городского округа Самара, Департамента градостроительства городского округа Самара, Коноваловой Светланы Александровны, Самойлова Никиты Михайловича - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.