Решение Верховного Суда РФ от 19 июля 2019 г. N АКПИ19-432 Об отказе в признании недействующим распоряжения Правительства РФ от 22 февраля 2019 г. N 260-р

Решение Верховного Суда РФ от 19 июля 2019 г. N АКПИ19-432
Именем Российской Федерации

ГАРАНТ:

Определением Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 31 октября 2019 г. N АПЛ19-381 настоящее решение оставлено без изменения

Верховный Суд Российской Федерации в составе

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.

при секретаре Комиссаровой Н.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Родиной Елены Николаевны, Акимовой Елены Юрьевны, Шелкова Михаила Юрьевича, Василенко Михаила Владимировича, Маркина Василия Александровича, Елкиной Марии Викторовны, Аникина Виктора Николаевича, Шевченко Елены Викторовны, Шевченко Валерия Серафимовича, Смирновой Елены Александровны об оспаривании распоряжения Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2019 г. N 260-р, установил:

распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2019 г. N 260-р (далее - Распоряжение) постановлено перевести земли лесного фонда площадью 16,9535 гектара (Московская область, Клинское лесничество, кадастровый номер земельного участка 50:09:0020544:160) в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения для размещения завода по термическому обезвреживанию твердых коммунальных отходов.

Распоряжение опубликовано 25 февраля 2019 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru и 4 марта 2019 г. в Собрании законодательства Российской Федерации.

Родина Е.Н., Акимова Е.Ю., Шелков М.Ю., Василенко М.В., Маркин В.А., Елкина М.В., Аникин В.Н., Шевченко Е.В., Шевченко В.С., Смирнова Е.А. (далее - административные истцы) обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением (далее - Заявление) о признании Распоряжения недействительным, ссылаясь на то, что оно издано с нарушением требований Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ) и Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Федеральный закон N 172-ФЗ), ограничивающих перевод земель, занятых защитными лесами, в иные категории земель, положений Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее - Федеральный закон N 174-ФЗ) и СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74 (далее - СанПиН), создает препятствия для реализации прав жителей района на благоприятную окружающую среду, санитарно-эпидемиологическое благополучие и охрану здоровья.

Родина Е.Н., Акимова Е.Ю., Маркин В.А., Елкина М.В., Смирнова Е.А. в судебном заседании поддержали заявленное требование.

Представитель Родиной Е.Н., Акимовой Е.Ю., Шелкова М.Ю., Маркина В.А. и Смирновой Е.А. - Чуевская Е.Б. просила удовлетворить Заявление.

Шевченко Е.В. и Шевченко В.С. в судебное заседание не явились, просили рассмотреть дело в их отсутствие.

Шелков М.Ю., Аникин В.Н. и Василенко М.В. в судебное заседание 19 июля 2019 г. после перерыва, объявленного в судебном заседании 16 июля 2019 г., не явились. Шелков М.Ю., Аникин В.Н. о причинах неявки не сообщили.

Василенко М.В. направил в суд заявление, в котором просил не рассматривать дело в его отсутствие.

Протокольным определением от 19 июля 2019 г. суд отказал в удовлетворении заявления, рассмотрев дело в его отсутствие, учитывая, что Василенко М.В. надлежащим образом извещен о времени и месте рассмотрения дела, о причинах невозможности рассмотрения административного дела в его отсутствие и уважительности причины его неявки доказательств не представил.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в суде Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее - Минприроды России) (поручение от 4 июня 2019 г. N КЧ-П9-4558), которое в письменных возражениях на административный иск указало, что Распоряжение издано Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий, в соответствии требованиями законодательства, не нарушает прав и законных интересов административных истцов.

В судебном заседании его представители Сорокин И.А., Кольцова Ю.О., Подвигина А.Ю. поддержали изложенную в возражениях правовую позицию и просили в удовлетворении Заявления отказать.

Выслушав стороны, проверив материалы дела, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.

В силу статьи 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издаёт постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации. Датой официального опубликования постановления или распоряжения Правительства Российской Федерации считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий Российской Федерации. Распоряжения Правительства Российской Федерации вступают в силу со дня их подписания.

В соответствии с частью 1 статьи 8 ЛК РФ лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.

Подпунктом 1 пункта 1 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) закреплено, что перевод земель, находящихся в федеральной собственности, из одной категории в другую осуществляется Правительством Российской Федерации.

Порядок перевода земель лесного фонда в земли иных категорий установлен Федеральным законом N 172-ФЗ.

Из положений статей 2 и 3 названного закона следует, что акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую принимается в течение трех месяцев со дня поступления ходатайства заинтересованного лица о переводе.

Минприроды России внесло проект Распоряжения в Правительство Российской Федерации 18 января 2019 г. (письмо N 02-16-07/902).

22 февраля 2019 г. Правительством Российской Федерации издано Распоряжение, которое было официально опубликовано в порядке, предусмотренном Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти".

Таким образом, Распоряжение принято компетентным органом с соблюдением формы и порядка введения в действие.

Отношения, возникающие в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, регулируются ЗК РФ, Федеральным законом N 172-ФЗ, иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (статья 1 Федерального закона N 172-ФЗ).

Из материалов дела следует, что указанный в Распоряжении участок земель лесного фонда площадью 16,9535 гектара (Московская область, Клинское лесничество, кадастровый номер земельного участка 50:09:0020544:160) относится к защитным лесам категории "леса, расположенные в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения".

Пунктом 3 части 1 статьи 11 Федерального закона N 172-ФЗ разрешается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. N 326 утверждена государственная программа Российской Федерации "Охрана окружающей среды".

В рамках реализации приоритетного проекта Правительства Российской Федерации "Чистая страна" государственной программы Российской Федерации "Охрана окружающей среды" на 2012-2020 годы предусмотрено строительство четырех заводов по термическому обезвреживанию отходов на территории Московской области.

Строительство заводов по термическому обезвреживанию твердых коммунальных отходов предусмотрено Территориальной схемой обращения с отходами, в том числе твердыми коммунальными отходами, Московской области, утвержденной постановлением Правительства Московской области от 22 декабря 2016 г. N 984/47, и Схемой территориального планирования транспортного обслуживания Московской области, утвержденной постановлением Правительства Московской области от 25 марта 2016 г. N 230/8.

Согласно Территориальной схеме обращения с отходами, в том числе твердыми коммунальными отходами, Московской области, разработанной и утвержденной Правительством Московской области в порядке, предусмотренном статьей 6 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", анализ различных вариантов размещения заводов по термическому обезвреживанию продемонстрировал, что оптимальным является их размещение по периметру Малого Московского бетонного кольца или на небольшом удалении от него. Текущие и перспективные потребности в обезвреживании и размещении отходов Московской области и г. Москвы возможно обеспечить за счет строительства 4 заводов по термическому обезвреживанию мощностью 700 тыс. т каждый. Половина мощности заводов будет зарезервирована для термического обезвреживания твердых коммунальных отходов, поступающих из Москвы. Наилучшими земельными участками для их расположения, отвечающими требованиям природоохранного законодательства, использование которых позволит минимизировать расходы на транспортирование отходов, являются площадки в районе Наро-Фоминска (МО-2) (рисунок 4), Солнечногорска (МО-4) (рисунок 5), Ногинска (МО-3) (рисунок 6) и Воскресенска (МО-1) (рисунок 7).

Указанная схема содержит ситуационный план земельного участка в Солнечногорском районе (схему расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, описание местоположения: Московская область, городское поселение Солнечногорск, д. Хметьево) (рисунок 5), на котором обозначен земельный участок с кадастровым номером 50:09:0020544.

Как следует из содержания статьи 2 Федерального закона N 172-ФЗ, для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую (далее также - ходатайство) в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства (часть 1). Содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации (часть 2).

Положение о составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 г. N 48 (далее - Положение).

Ходатайство о переводе земель должно содержать в том числе обоснование перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую (пункт 3 части 3 статьи 2 Федерального закона N 172-ФЗ).

Пунктом 2 Положения определен состав документации о переводе, представляемой в Правительство Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений, связанных с переводом земель лесного фонда в земли другой категории, куда входят в том числе акт выбора участка земель лесного фонда (далее - акт выбора) с приложением к нему плана (чертежа) с краткой характеристикой участка по материалам лесоустройства, описанием имеющихся на участке сооружений и объектов и указанием категории земель, прилегающих к границам участка; решение органа об утверждении акта выбора; схема (проект) размещаемого на участке земель лесного фонда объекта, составленная с учетом схем территориального планирования соответствующих территорий в соответствии с требованиями законодательства о градостроительной деятельности и согласованная с органами архитектуры и градостроительства; проект акта Правительства Российской Федерации о переводе; положительное заключение государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами.

Материалами дела подтверждается, что такие документы были представлены Минприроды России в Правительство Российской Федерации.

Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 24 ноября 2004 г. N 702 утверждена форма акта выбора участка лесного фонда, предусматривающая требование о рассмотрении нескольких возможных вариантов выбора участка земель лесного фонда.

Из акта выбора участка земель лесного фонда от 19 ноября 2018 г. N 145, утвержденного первым заместителем председателя Комитета лесного хозяйства Московской области 20 ноября 2018 г., и приложенных к нему чертежей с краткой характеристикой участков усматривается, что были рассмотрены два варианта участков земель лесного фонда.

По результатам рассмотрения возможных вариантов было принято решение о выборе участка земель лесного фонда, расположенного в квартале 68, выделах 2, 3, 4, 9, 10, и квартале 69, выделах 1, 24, 26 Верхне Клязьминского участкового лесничества Клинского лесничества, площадью 16,9535 га.

При выборе было учтено, что, поскольку второй вариант лесного участка имеет большую площадь и относится к категории защитных лесов "лесопарковые зоны", наиболее оптимальным является первый вариант.

Таким образом, вопреки доводам административных истцов при выборе участка под размещение завода по термическому обезвреживанию твердых коммунальных отходов рассматривались альтернативные варианты его размещения.

Исходя из требований пункта 2 Положения была представлена схема (проект) размещаемого на участке земель лесного фонда объекта, составленная с учетом схем территориального планирования соответствующих территорий в соответствии с требованиями законодательства о градостроительной деятельности.

В силу части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений (часть 3 статьи 9 ГрК РФ).

Схема территориального планирования муниципального района содержит карту планируемого размещения объектов местного значения муниципального района, а также карту функциональных зон, установленных на межселенных территориях, в случае, если на межселенных территориях планируется размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) (часть 1 статьи 19 ГрК РФ). На указанных картах отображаются в том числе планируемые для размещения объекты местного значения муниципального района, относящиеся к области обработки, утилизации, обезвреживания, размещения твердых коммунальных отходов (пункт 1 части 3 статьи 19 ГрК РФ).

В Правительство Российской Федерации в составе документации о переводе были представлены указанные выше Территориальная схема обращения с отходами, в том числе твердыми коммунальными отходами, Московской области и Схема территориального планирования транспортного обслуживания Московской области.

Из изложенного следует, что перевод земель лесного фонда площадью 16,9535 га осуществлен с целью строительства завода по термическому обезвреживанию твердых коммунальных отходов в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 11 Федерального закона N 172-ФЗ, государственное значение которого подтверждается документами территориального планирования Московской области.

Судом установлено, что в составе документации о переводе было представлено положительное заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы проектной документации "Завод по термическому обезвреживанию твердых коммунальных отходов мощностью 700 000 тонн ТКО в год "(Россия, Московская область, городское поселение Солнечногорск)", утвержденное распоряжением Министерства экологии и природопользования Московской области от 13 сентября 2018 г. N 566-РМ.

Исходя из положений подпункта 7.2 статьи 11 Федерального закона N 174-ФЗ проектная документация объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I-V классов опасности, в том числе проектная документация на строительство, реконструкцию объектов, используемых для обезвреживания и (или) размещения отходов I-V классов опасности, а также проекты вывода из эксплуатации указанных объектов, проекты рекультивации земель, нарушенных при размещении отходов I-V классов опасности, и земель, используемых, но не предназначенных для размещения отходов I-V классов опасности, является объектом государственной экологической экспертизы федерального уровня.

По смыслу статьи 10 названного закона и в соответствии с подпунктом 5.5(12) Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 400, организацию и проведение государственной экологической экспертизы федерального уровня осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (далее - Росприроднадзор).

На основании положений статьи 26.8 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Правил заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2008 г. N 924, распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 августа 2016 г. N 1646-р утверждено Соглашение между Росприроднадзором и Правительством Московской области о передаче Правительству Московской области осуществления части полномочий Российской Федерации в области охраны окружающей среды и обращения с отходами производства и потребления (далее - Соглашение).

Подпунктом 2.3.5 статьи 2 Соглашения определено, что Росприроднадзор передает, а Правительство Московской области принимает полномочие по организации и проведению в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, государственной экологической экспертизы федерального уровня в отношении проектной документации объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I-V классов опасности, в том числе проектной документации на строительство, реконструкцию объектов, используемых для обезвреживания и (или) размещения отходов I-V классов опасности, а также проектов вывода из эксплуатации указанных объектов, проектов рекультивации земель, нарушенных при размещении отходов I-V классов опасности, и земель, используемых, но не предназначенных для размещения отходов I-V классов опасности.

На основании положений приведенных актов распоряжением Министерства экологии и природопользования Московской области было утверждено положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации "Завод по термическому обезвреживанию твердых коммунальных отходов мощностью 700 000 тонн ТКО в год "(Россия, Московская область, городское поселение Солнечногорск)".

Из изложенного следует, что при переводе земель лесного фонда площадью 16,9535 гектара в земли промышленности и иного специального назначения были соблюдены требования Федерального закона N 174-ФЗ.

Нельзя согласиться с доводом административных истцов о том, что перевод земель осуществлен с нарушением, поскольку он ничем не подтвержден.

Из материалов дела усматривается, что до внесения Минприроды России проекта Распоряжения в Правительство Российской Федерации документация о переводе земель лесного фонда площадью 16,9535 гектара в категорию земель промышленности и иного специального назначения для строительства завода по термическому обезвреживанию твердых коммунальных отходов была рассмотрена и одобрена Федеральным агентством лесного хозяйства (Рослесхоз), которое в пояснительной записке к проекту Распоряжения указало, что строительство названного объекта позволит обеспечить снижение негативного воздействия на окружающую среду посредством ликвидации объектов накопления вреда окружающей среде и уменьшения доли захоронения твердых коммунальных отходов. Для строительства были рассмотрены альтернативные варианты расположения планируемого объекта, однако выбранный вариант является наилучшим, отвечающим требованиям природоохранного законодательства, и позволит минимизировать расходы на транспортирование отходов.

Поскольку Распоряжение о переводе спорного участка издано полномочным органом с соблюдением установленного порядка перевода земель лесного фонда, прав и законных интересов административных истцов не нарушает, оснований для удовлетворения их требования не имеется.

Руководствуясь статьями 175-180, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации решил:

в удовлетворении административного искового заявления Родиной Елены Николаевны, Акимовой Елены Юрьевны, Шелкова Михаила Юрьевича, Василенко Михаила Владимировича, Маркина Василия Александровича, Елкиной Марии Викторовны, Аникина Виктора Николаевича, Шевченко Елены Викторовны, Шевченко Валерия Серафимовича, Смирновой Елены Александровны об оспаривании распоряжения Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2019 г. N 260-р отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

А.М. Назарова