Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 августа 2020 г. N 5-КА20-29 Суд отменил вынесенные ранее судебные акты об отказе в признании незаконным и отмене решения о признании истца неприобретшим гражданства РФ в установленном порядке и направил дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей, поскольку суды не учли, что при проведении административным ответчиком в отношении истца проверки не установлены бесспорные факты его неправомерных или виновных действий, а также должностных лиц уполномоченного органа государственной власти при выдаче паспорта гражданина РФ

Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 августа 2020 г. N 5-КА20-29

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Горчаковой Е.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Аветисяна Араза Самсоновича на решение Замоскворецкого районного суда г. Москвы от 24 января 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 18 июля 2019 года по административному делу N 2а-51/2019 по административному иску Аветисяна А.С. к Управлению по вопросам миграции Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Москве о признании незаконным и отмене решения о признании неприобретшим гражданства Российской Федерации в установленном порядке.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения представителя Аветисяна А.С. - Хижкина О.В., поддержавшего доводы кассационной жалобы, возражения на кассационную жалобу представителя Главного управления Министерства внутренних дел России по г. Москве Ивашечкиной С.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации,

установила:

Аветисян А.С. обратился в суд с административным иском к Управлению по вопросам миграции Главного управления Министерства внутренних дел России по г. Москве об отмене заключения от 14 мая 2018 года о признании его не приобретшим гражданство Российской Федерации в установленном законом порядке.

В обоснование требований административный истец указывал, что гражданство России им приобретено в 1996 году в Посольстве России в Республики Армения. В 2004 году заграничный паспорт серии ..., выданный в 1999 году в Посольстве России в Республики Армения, был заменен на паспорт гражданина России, тем самым был подтвержден факт законности получения гражданства. В 2014 году Отдел МВД России по району ... г. Москвы выдал справку о действительности его паспорта гражданина Российской Федерации. С момента получения гражданства Российской Федерации прошло более 20 лет, он постоянно проживает в России, работал, оформил пенсию, все близкие родственники проживают в России. Считает, что гражданство Российской Федерации он приобрел на законных основаниях.

Решением Замоскворецкого районного суда г. Москвы от 24 января 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 18 июля 2019 года, в удовлетворении административного искового заявления Аветисяна А.С. отказано.

Определением судьи Московского городского суда от 22 октября 2019 года Аветисяну А.С. отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании президиума Московского городского суда.

В кассационной жалобе, поданной Аветисяном А.С. в Верховный Суд Российской Федерации, ставится вопрос об отмене указанных судебных постановлений.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 6 марта 2020 дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 23 июня 2020 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия считает, что судами первой и апелляционной инстанций такие нарушения допущены.

Судами первой и апелляционной инстанций установлено и следует из материалов дела, что с 22 марта 2011 года Аветисян А.С. зарегистрирован по адресу: г. ...

Аветесян А.С. был документирован паспортом серии ..., выданным ... 2004 года ОВД района ... г. Москвы. В заявлении о выдаче (замене) паспорта формы N 1П имеется отметка о приобретении гражданства Российской Федерации 1 апреля 1996 года в Республике Армения.

В ходе проведения проверки в отношении Аветисяна А.С. были получены сведения о том, что административный истец, прибывший из г. Еревана Республики Армения, был зарегистрирован как иностранный гражданин (по национальному паспорту) по месту пребывания по адресам: г. ... - с 16 апреля 1999 года по 15 октября 1999 года; ... - с 21 сентября 2000 года по 21 марта 2001 года; г. ..., ... - с 12 апреля 2005 года по 22 марта 2011 года.

При этом в отношении Аветисяна А.С. в Посольство России в Республики Армения был направлен запрос. В ответе, поступившем из Посольства России в Республики Армения сообщалось, что Аветисян А.С. с заявлением о приобретении российского гражданства, так и по вопросу выхода из гражданства Российской Федерации в консульский отдел Посольства России в Республики Армения не обращался. Сведения о документировании паспортом отсутствуют. Также сообщалось, что консульским отделом Посольства России в Республики Армения паспорта серии "..." начали выдавать с сентября 2000 года.

По сведениям из базы данных АИС УФМС России по г. Москве Аветисян А.С. числится как иностранный гражданин, пересекавший границу Российской Федерации по иностранному паспорту Армении. Сведений об изменении гражданства нет.

Согласно заключению Управления по вопросам миграции Главного управления Министерства внутренних дел России по г. Москве от 14 мая 2018 года Аветисян А.С признан не приобретшим гражданство Российской Федерации в установленном законом порядке и документированным ... 2004 года паспортом серии ... в нарушение установленного законом порядка.

Отказывая в удовлетворении административного иска Аветисяна А.С. и признавая оспариваемое заключение обоснованным, суды первой и апелляционной инстанции, сославшись на пункты 51, 52 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 года N 1325 (далее - Положение), указали на отсутствие доказательств, с достоверностью подтверждающих, что административный истец приобрел гражданство Российской Федерации в установленном законом порядке. При этом суды сослались на ответ из Посольства России в Республике Армения об отсутствии данных об обращении Аветисяна А.С. с заявлением о приобретении гражданства Российской Федерации.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не может согласиться с выводами судов первой и апелляционной инстанций о законности и обоснованности оспариваемого заключения ввиду следующего.

В соответствии с частью 7 статьи 4 Федерального закона от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" наличие у лица гражданства Российской Федерации либо факт наличия у лица в прошлом гражданства СССР определяется на основании законодательных актов Российской Федерации, РСФСР или СССР, международных договоров Российской Федерации, РСФСР или СССР, действовавших на день наступления обстоятельств, с которыми связывается наличие у лица соответствующего гражданства.

Статьей 42 поименованного Федерального закона предусмотрено, что документы, выданные в соответствии с ранее действовавшим законодательством о гражданстве Российской Федерации, сохраняют юридическую силу, если они оформлены надлежащим образом, и считаются действительными на день вступления в силу данного Федерального закона.

На момент документирования административного истца в 2004 году паспортом гражданина Российской Федерации действовала Инструкция о порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации, утвержденная приказом МВД России от 15 сентября 1997 года N 605 (далее - Инструкция).

Инструкцией было предусмотрено, что организацию и методическое руководство работой, связанной с выдачей и заменой паспортов, осуществляет Министерство внутренних дел Российской Федерации через Паспортно-визовое управление МВД России (пункт 10); начальники паспортно-визовых подразделений органов внутренних дел организуют работу по выдаче и замене паспортов гражданам, а также несут персональную ответственность за соблюдение законности и состояние работы в паспортно-визовых подразделениях (пункт 11).

В силу пункта 13 упомянутой инструкции выдача и замена паспортов производится органами внутренних дел по месту жительства граждан. В соответствии с пунктами 14.1, 14.4 названной инструкции среди прочего для получения паспорта гражданин должен представить заявление о выдаче (замене) паспорта по форме N 1П заполненное лично гражданином, обратившимся за получением паспорта, а также документы, свидетельствующие о принадлежности к гражданству Российской Федерации (если требуется подтвердить гражданство лица, обратившегося за получением паспорта).

В силу пункта 21 Инструкции поступившие от граждан документы рассматриваются начальником паспортно-визового подразделения, а в случае отсутствия - заместителем или должностным лицом, исполняющим его обязанности (далее - руководитель), которые были обязаны проверить представленные документы.

Особое внимание при этом было предписано обращать на полноту и правильность заполнения заявлений о выдаче (замене) паспорта по форме N 1П, а также визуально определять подлинность документов, являющихся основанием для выдачи или замены паспорта. При выявлении в предъявленных документах признаков подделки руководитель рапортом докладывает об этом начальнику органа внутренних дел или его заместителю для проведения соответствующей проверки личности гражданина, обратившегося за получением паспорта.

После проверки представленных документов руководитель принимает решение о выдаче или замене паспорта, о чем делает соответствующую запись в заявлении о выдаче (замене) паспорта по форме N 1П (пункт 23).

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что процедура выдачи или замены паспорта гражданина Российской Федерации, во всяком случае, предполагает проведение уполномоченным органом государственной власти полной и всесторонней проверки документов, представленных заявителем, и, как следствие, установление наличия (отсутствия) правовых оснований для выдачи (отказа в выдаче) паспорта гражданина Российской Федерации. При этом осуществляя выдачу лицу паспорта гражданина Российской Федерации, уполномоченный орган тем самым подтверждает (удостоверяет) наличие у такого лица гражданства Российской Федерации.

Учитывая тот факт, что ... 2004 года Аветисян А.С. был документирован паспортом гражданина Российской Федерации, у проводивших проверку должностных лиц органов внутренних дел не имелось сомнений в наличии у него гражданства Российской Федерации.

Пунктами 51, 52 Положения при возникновении сомнений в подлинности или обоснованности выдачи документа, удостоверяющего гражданство Российской Федерации, а также при обстоятельствах, позволяющих предполагать наличие либо отсутствие у лица гражданства Российской Федерации, полномочным органом осуществляется проверка законности выдачи лицу указанного документа и (или) наличия соответствующих обстоятельств. Проверка осуществляется по заявлению лица, составленному в произвольной форме, по инициативе полномочного органа или иного государственного органа. При необходимости в ходе проверки могут быть направлены запросы в соответствующие органы по месту выдачи лицу документа, удостоверяющего гражданство Российской Федерации, или по месту жительства лица, а также в органы исполнительной власти и суд. После получения необходимой информации полномочный орган составляет мотивированное заключение о результатах проверки, в котором указываются обстоятельства, свидетельствующие о наличии или отсутствии у лица гражданства Российской Федерации. О результатах проверки сообщается заявителю или органу, обратившемуся с соответствующим запросом. Лицу, у которого подтверждается наличие гражданства Российской Федерации, выдается соответствующий документ.

При этом действующее законодательство в ряде случаев допускает, возможность проверки обоснованности выдачи лицу уполномоченным органом документа, удостоверяющего гражданство Российской Федерации, однако такая проверка не предполагает произвольного вмешательства государства в осуществление права лица на уважение его личной и семейной жизни и направлена на защиту публичных интересов.

Признание государством факта необоснованной выдачи лицу документа, удостоверяющего гражданство Российской Федерации, влечет для такого лица определенные (в ряде случаев неблагоприятные) правовые последствия, в том числе и в случае, если на основании указанного документа лицо в течение длительного периода времени осуществляло реализацию своих прав и обязанностей, в том числе вытекающих из правового статуса гражданина Российской Федерации.

Поэтому, с учетом конституционных принципов справедливости, равенства, соразмерности, а также стабильности и гарантированности прав граждан, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, решение о необоснованности выдачи лицу указанного выше документа может быть принято уполномоченным органом исключительно по результатам проведения комплекса проверочных мероприятий, в ходе которых будут установлены бесспорные факты, свидетельствующие о наличии неправомерных и (или) виновных действий со стороны заявителя и (или) со стороны должностных лиц уполномоченного органа, в нарушение установленных требований допустивших возможность выдачи лицу паспорта гражданина Российской Федерации при отсутствии на то законных оснований (в том числе при отсутствии документа, свидетельствующего о принадлежности такого лица к гражданству Российской Федерации).

В случае, если такие факты не были установлены, указанное решение уполномоченного органа не может быть признано законным, обоснованным и оправданным.

Изложенное согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой федеральный законодатель, определяя средства и способы защиты государственных интересов при регулировании прав и свобод человека и гражданина, должен использовать лишь те из них, которые исключают возможность несоразмерного ограничения соответствующих прав и свобод, и исходить из того, что публичные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, оправдывают правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату и, не будучи чрезмерными, необходимы и строго обусловлены этими публичными интересами (постановления от 20 декабря 1995 года N 17-П, от 14 ноября 2005 года N 10-П, от 26 декабря 2005 года N 14-П, от 16 июля 2008 года N 9-П и др.).

Также в постановлении от 16 мая 1996 года N 12-П Конституционный Суд Российской Федерации указал, что Конституция Российской Федерации и международно-правовые акты, формулируя запрет произвольного лишения гражданства или права изменить свое гражданство, исходят из того, что в сфере любых правоотношений, включая связанные с гражданством, личность выступает не как объект государственной деятельности, а как полноправный субъект, что обязывает государство обеспечивать при реализации права на гражданство уважение достоинства личности (часть 1 статьи 21 Конституции Российской Федерации).

Согласно позиции Европейского Суда по правам человека, изложенной в постановлении от 12 июня 2018 года по делу "Алпеева и Джалагония против Российской Федерации", изъятие выданного ранее в установленном порядке внутреннего паспорта в связи с отсутствием регистрационных записей о том, что лицу когда-либо предоставлялось гражданство Российской Федерации, свидетельствует о небрежном отношении властей к процедуре предоставления гражданства, выражающемся в отсутствии четких процедур и единых баз данных. Данные обстоятельства приводят к вмешательству в частную жизнь и нарушению статьи 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Отказывая в удовлетворении требований о признании данного заключения Управления по вопросам миграции Главного управления Министерства внутренних дел России по г. Москве от 14 мая 2018 года незаконным, суды не учли, что при проведении в отношении Аветисяна А.С. проверки административным ответчиком не установлены бесспорные факты неправомерных и (или) виновных действий как Аветисяна А.С, так и должностных лиц уполномоченного органа государственной власти при выдаче паспорта гражданина Российской Федерации, поставив под сомнение лишь саму возможность выдачи Аветисяну А.С. в Посольстве Российской Федерации в Республике Армения документа, свидетельствующего о принадлежности к гражданству Российской Федерации. Суд не привлек к участию МИД России с целью выяснения вопроса паспортизации Аветисяна А.С. паспортом гражданина Российской Федерации.

Кроме того, судами не учтено, что уполномоченные органы государственной власти неоднократно подтверждали принадлежность Аветисяна А.С. к гражданству Российской Федерации посредством выдачи паспорта гражданина Российской Федерации, регистрации Аветисяна А.С. в Пенсионном фонде Российской Федерации; на основании этих документов Аветисян А.С. осуществлял реализацию своих прав и обязанностей, что свидетельствует о его устойчивой правовой связи с Российской Федерацией, выражающейся в совокупности взаимных прав и обязанностей, что определяет гражданство Российской Федерации (статья 3 Федерального закона от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ).

При таких обстоятельствах Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что отказ в удовлетворении административных исковых требований Аветисяна А.С. о признании незаконным оспариваемого заключения Главного управления Министерства внутренних дел России по г. Москве от 14 мая 2018 года по вопросу гражданства и документирования паспортом нельзя признать законным, в связи с чем обжалуемые судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

отменить решение Замоскворецкого районного суда г. Москвы от 24 января 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского городского суда от 18 июля 2019 года.

Административное дело направить на новое рассмотрение в Замоскворецкий районный суд г. Москвы в ином составе судей.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Горчакова Е.В.