Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Москве от 6 декабря 2017 г. N 2-57-15441/77-17

Комиссия по контролю в сфере закупок товаров, работ, услуг Управления Федеральной антимонопольной службы по г. Москве (далее - Комиссия Управления) в составе:

Председателя комиссии - Начальника отдела обжалования государственных закупок Е.А. Исаевой,

Членов комиссии:

Главного специалиста-эксперта отдела обжалования государственных закупок З.У. Несиева,

Ведущего специалиста-эксперта отдела проверок государственных закупок К.А. Сомова,

при участии представителей ГКУ "Дирекция ЖКХиБ СВАО": Абясова Ш.Р., Смирнова А.Н.,

в отсутствие представителей ООО "РОС-М", уведомленных надлежащим образом, письмом Московского УФАС России NМГ/62067/17 от 04.12.2017,

рассмотрев жалобу ООО "РОС-М" (далее - Заявитель) на действия ГКУ "Дирекция ЖКХиБ СВАО" (далее - Уполномоченное учреждение) при проведении электронных аукционов на право заключения государственных контрактов на выполнение работ по содержанию катка с искусственным льдом (Закупки NN 0373200017517001245, 0373200017517001251, 0373200017517001272, 0373200017517001273) (далее - аукцион) в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе), Административным регламентом, утвержденным Приказом ФАС России от 19.11.2014 N 727/14,

УСТАНОВИЛА:

В Московское УФАС России поступила жалоба Заявителя на действия Заказчика при проведении электронного аукциона.

На заседании Комиссии Управления Заказчиком представлены запрашиваемые письмом Московского УФАС России от 04.12.2017 NМГ/62067/17 документы и сведения.

В результате рассмотрения жалобы, рассмотрев представленные документы и сведения, Комиссия Управления установила следующее.

1. По мнению Заявителя, Заказчиком нарушены нормы Закона о контрактной системе при составлении Аукционной документации в части установления неправомерных требований к товарам.

Согласно п.1 ч.1 ст.64 Закона о контрактной системе документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со ст.33 Закона о контрактной системе.

Ч.1 ст.33 Закона о контрактной системе установлено, что Заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться следующими правилами:

1) описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки.

2) использование при составлении описания объекта закупки показателей, требований, условных обозначений и терминологии, касающихся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иных требований, связанных с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика. Если заказчиком при составлении описания объекта закупки не используются установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, законодательством Российской Федерации о стандартизации показатели, требования, условные обозначения и терминология, в документации о закупке должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии.

Кроме того, согласно ч.2 ст.33 Закона о контрактной системе документация, о закупке в соответствии с требованиями, указанными в ч.1 ст.33 Закона о контрактной системе должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться.

Согласно п.2 ч.1 ст.64 Закона о контрактной системе документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать следующую информацию: требования к содержанию, составу заявки на участие в таком аукционе в соответствии с - Закона о контрактной системе и инструкция по ее заполнению. При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников такого аукциона или ограничение доступа к участию в таком аукционе.

Заявитель обжалует неправомерное установление Заказчиком в аукционной документации следующих требований к товарам, необходимых при выполнении работ:

1) В п. "Болты" Заказчиком установлено требование к 10 показателям, при этом в соответствие с ГОСТ 7798-70 показателями позволяющими определить соответствие закупаемых товаров установленным заказчиком требованиям, являются только 5 из них, а именно "Класс точности", "Размер "под ключ" S", "Номинальный диаметр резьбы d", "Длина болта 1", "Тип шага резьбы", "Исполнение". Значение остальных показателей определяется согласно ГОСТ - в таблицах и зависит исключительно от значений первых пяти и по своей сути является вторичными. Аналогичные нарушения допущены Заказчиком в п. "Шайба", п. "Болты с шестигранной головкой", п. "Кабели силовые с пластмассовой изоляцией", п. "Шайба", п. "Веревка пеньковая техническая", п. "Гайки".

2) Согласно инструкции по заполнению заявки: "Если в поле "Требуемый показатель" наименования показателей перечислены с использованием символа "запятая" или союза "и", то это означает, что Участнику требуется для каждого показателя из поля "Требуемый показатель" указать свое значение, соответствующее требуемым значениям". При этом, при описании объекта закупки Заказчиком объединяются две различные характеристики в отдельный параметр с указанием одного общего значения, тогда как для каждой характеристик необходимо указать отдельное значение, так, например по п. "Отвод изогнутый НПВХ (тип 1)" (Средний наружный диаметр минимальный, максимальный должен быть не более 50.2 мм). При этом, согласно инструкции слова "не более" означают, что участник закупки предоставляет в заявке конкретный показатель, менее указанного значения или равный ему.

3) В инструкции по заполнению заявки установлены примеры описания объекта закупки в виде условных обозначений, которые являются не типовыми поскольку в инструкции указано: "В случае, если значения или диапазоны значений параметра указаны с использованием символа "запятая", союза "и", - участнику закупки необходимо предоставить все значения показателя или все диапазоны значений, указанных через данные символ, союз", "В случае, если значения или диапазоны значений параметра указаны с использованием символа "точка с запятой", союза "или", - участнику закупки необходимо предоставить одно из указанных значений или диапазонов значений, указанных через данный символ", однако, при их тождественности по смыслу, отсутствует общность трактовки при их совместном использовании: "В случае, если значения или диапазоны значений параметра указаны одновременно с использованием символов "точка с запятой", "запятая", - участнику закупки необходимо представить в заявке значения или диапазоны значений, разделенных символом "точка с запятой"", "В случае, если значения или диапазоны значений параметра указаны одновременно с использованием союзов "или", "и", то союз "или" относится только к двум соседним значениям, разделенным этим союзом". Таким образом, для необходимости выбора одного значения из нескольких в одних случаях установлен приоритет, а в других нет. Например, по п. "Шайба" (Класс точности должен быть А; С,А), п. "Электроды" (Стержни электродов из сварочной проволоки должны быть низкоуглеродистой или легированной и высоколегированной), в данном случае используются наборы идентичных в своем содержании символов, однако, смысл требований в каждом из двух случае будет разным.

4) В инструкции по заполнению заявки предусмотрены условные обозначения в виде "ромба", что является нестандартным символом и может вводить в заблуждение участников закупки.

Таким образом, Комиссия Управления приходит к выводу, что Заказчиком установлены требования к вышеуказанным товарам таким образом, что могут вводить в заблуждение участников закупки и могут препятствовать корректному заполнению заявки на участие в электронном аукционе, что является нарушением положений п. 1, 2 ч. 1 и ч. 2 ст. 33, п.2 ч.1 ст.64 Закона о контрактной системе и может повлечь ограничение количества участников закупки.

Таким образом, Комиссия Управления приходит к выводу об обоснованности данного довода жалобы.

Кроме того, согласно доводам жалобы Заказчиком нарушены нормы Закона о контрактной системе при установлении следующих требований к товарам:

1) В инструкции по заполнению заявки установлены требования о необходимости соответствия предлагаемых товаров требованиям конкретных ГОСТ, а именно: "Все предлагаемые материалы должны соответствовать нормативным документам, в том числе их обязательным и рекомендуемым приложениям: гост 103-2006, гост 1033-79, гост 10503-71, гост 11371-78, гост 14254-2015, гост 14918-80, гост 15521-70, гост 16214-86, гост 1779-83, гост 18288-87, гост 1868-88, гост 190-78, гост 19113-84, гост 19177-81, гост 19710-83, гост 21235-75, гост 2162-97, гост 24222-80, гост 24454-80, гост 25346-2013, гост 2768-84, гост 28196-89, гост 283-75, гост 31996-2012, гост 4028-63, гост р исо 4014-2013, гост 4643-75, гост 481-80, гост 5152-84, гост 5583-78, гост 5631-79, гост 6267-74, гост 6465-76, гост 7338-90, гост 7798-70, гост 8267-93, гост iso 898-1-2014, гост 8486-86, гост 8509-93, гост 9466-75, гост 9467-75, гост р 52318-2005, гост р 53444-2009". При этом, в описании требований к товарам отсутствует указание на необходимость соответствия каждой товарной позиции требованиям соответствующего ГОСТ.

На заседании Комиссии Управления представитель Заказчика пояснил, что наименование ГОСТ позволяет определить участникам закупки характеристики какого именно товара должны быть представлены в соответствии с требованиями указанных в Аукционной документации ГОСТ.

2) Заказчиком в описании требуемых свойств товаров наряду с текстовыми формулировками требований используются схематические изображения. При этом, схематические изображения устанавливаются дополнительно параметры, значения которых требуют конкретизации. Таким образом, рисунки использованы Заказчиком в качестве минимальных и максимальных значений показателей.

На заседании Комиссии Управления представитель Заказчика пояснил, что все присутствующие в Форме-2 схематические изображения, рисунки, чертежи и т.  п. использованы с целью предоставления участникам закупки возможности соотнести требования к размерам товара с непосредственно самим товаров. Предоставление схематических изображений, рисунков и чертежей от участников закупки не требуется.

Вместе с тем, в соответствии с ч. 9 ст. 105 Закона о контрактной системе к жалобе прикладываются документы, подтверждающие ее обоснованность. При этом жалоба должна содержать перечень прилагаемых к ней документов.

На заседании Комиссии Управления представителем Заявителя не представлено доказательств и сведений, подтверждающих обоснованность доводов жалобы, а также свидетельствующих о нарушении Заказчиком норм законодательства об осуществлении закупок.

Таким образом Комиссия Управления приходит к выводу о необоснованности данного довода жалобы Заявителя.

2. Заявитель обжалует установление в технической части документации неправомерных требований к товарам, используемым при выполнении работ.

Согласно п.1 ч.1 ст.64 Закона о контрактной системе документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со ст.33 Закона о контрактной системе.

Ч.1 ст.33 Закона о контрактной системе установлено, что Заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться следующими правилами:

1) описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки.

2) использование при составлении описания объекта закупки показателей, требований, условных обозначений и терминологии, касающихся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иных требований, связанных с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика. Если заказчиком при составлении описания объекта закупки не используются установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, законодательством Российской Федерации о стандартизации показатели, требования, условные обозначения и терминология, в документации о закупке должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии.

Согласно п.2 ч.1 ст.64 Закона о контрактной системе документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать требования к содержанию, составу заявки на участие в таком аукционе в соответствии с частями 3 - 6 статьи 66 Закона о контрактной системе и инструкция по ее заполнению. При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников такого аукциона или ограничение доступа к участию в таком аукционе.

Кроме того, согласно ч.2 ст.33 Закона о контрактной системе документация, о закупке в соответствии с требованиями, указанными в ч.1 ст.33 Закона о контрактной системе должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться.

Согласно доводам жалобы, Заказчиком установлены избыточные требования к товарам, которые могут вводить в заблуждение участников закупки, так например по п. "Известь хлорная" (Внешний вид должен быть порошок белого цвета или слабоокрашенный и с наличием комков), п. "Отходы потребления текстильные (ветошь)" (Размеры куска: площадь должна быть не менее 300 см), п. "Состав консервирующий, ингибитор коррозии" (Минеральное масло должно не быть > 15%) и т.д.

По мнению Заявителя, конкретные значения по вышеуказанным характеристикам вышеуказанной позиции не предоставляется возможным установить на этапе подготовки заявки на участие в аукционе, что также препятствует корректному заполнению первой части заявки на участие в аукционе и проводит к ограничению участия в аукционе.

Вместе с тем, в жалобе Заявитель не указывает в виду чего данные требования являются избыточными, а также каким образом данные требования не позволяют участникам закупки подать заявку.

На заседании Комиссии Управления представитель Заказчика пояснил, что требования к вышеуказанным параметрам установлены в соответствие со сведениями от производителей, что не ограничивает количество участников закупки.

Согласно ч.9 ст.105 Закона о контрактной системе к жалобе прикладываются документы, подтверждающие ее обоснованность. При этом жалоба должна содержать перечень прилагаемых к ней документов.

Вместе с тем, в составе жалобы отсутствует обоснование неправомерности данных требований к товарам, которые, по мнению Заявителя, являются неправомерными.

Таким образом, Комиссия Управления приходит к выводу о необоснованности данного довода жалобы.

3. Согласно доводам жалоб, Заказчиками размещена аукционная документация в формате, создающем препятствия при подготовке заявки на участие в аукционе, поскольку использованный Заказчиками формат не позволяет надлежащим образом осуществить поиск и копирование произвольных фрагментов текста.

В силу п. 1 ч. 1 ст. 33 Закона о контрактной системе в описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки.

Порядок пользования единой информационной системой в сфере закупок (далее - Порядок, ЕИС) утвержден приказом Федерального казначейства от 30.12.2015 N 26н.

Согласно пункту 1.2 Порядка в ЕИС размещаются файлы следующих форматов: bmp, jpg, jpeg, gif, tif, tiff, docx, doc, rtf, txt, pdf, xls, xlsx, rar, zip.

Правила функционирования ЕИС (далее - Правила) утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2015 г. N 1414.

Согласно подпункту "л" пункта 14 Правил технологические (технические и программные) средства официального сайта ЕИС должны обеспечивать возможность поиска пользователями официального сайта ЕИС текстовой информации и документов, размещенных на официальном сайте ЕИС, по их реквизитам, наименованию, по фрагментам текста, за исключением возможности поиска текстовой информации в документах, сформированных в виде электронного образа документа, а также возможность получения запрашиваемых информации и документов.

Таким образом, вышеуказанные положения Закона о контрактной системе устанавливают обязательность доступности вышеуказанной информации для ознакомления в ЕИС.

Комиссией Управления установлено, что при проведении указанных аукционов Заказчиком, в ЕИС, размещены файлы, которые формально соответствуют требованиям законодательства о контрактной системе, однако их содержание сформировано таким образом, что без применения специальных программных и аппаратных средств, не представляется возможным осуществить копирование и поиск произвольных фрагментов текста.

Файлы "Приложение 1 к ТЗ (требования к товарам)" содержат в себе информацию в видимой табличной форме о товарах, значениях характеристик товаров, а также графы, предназначенные для заполнения их участниками закупки, в которых каждый участник должен внести сведения о товаре, предлагаемом им, и характеристиках такого товара.

Вместе с тем, из материалов дела усматривается, что Заказчик при формировании аукционной документации допустил злоупотребление правом на установление формы, в которой размещается соответствующая информация, тем самым поставив участников закупок в зависимость от возможности их технических средств по распознаванию и переводу файлов "Приложение 1 к ТЗ (требования к товарам)" в вид, позволяющий надлежащим образом заполнить предназначенные для участников графы.

В данном случае, Заказчик вольно подошел к толкованию положений Порядка пользования единой информационной системой в сфере закупок и Правил функционирования единой информационной системы в сфере закупок, поскольку не учел, что создание копируемого документа, обязанность, предусмотренная указанными актами, не позволяет Заказчику самостоятельно определять тот фрагмент текста, который участники могут копировать, а какой им не позволит скопировать объектная структура документа.

Для недопущения подобных действий действующим законодательством в сфере закупок установлены требования по объективному описанию объекта закупки и включению такого описания в документацию о закупке, в данном случае в электронный аукцион (статьи 33, 65 Закона о контрактной системе), и установлены соответствующие правила проведения электронного аукциона посредством программных средств, установленных на электронных вычислительных машинах.

Вместе с тем, Заказчик, зная данные требования, фактически установил дополнительный барьер к допуску участников в указанном аукционе.

Установлено, что файл "Приложение 1 к ТЗ (требования к товарам)" размещены в формате *PDF, однако копирование произвольных фрагментов текста, а также всей таблицы указанных файлов не представляется возможным. Таким образом, формат размещенных в файле сведений не позволяет участникам закупок (как и любому другому лицу) совершить действия по копированию и перемещению отдельных фрагментов текста с тем, чтобы участники закупок могли без ошибок (то есть без риска быть отклоненным за предоставление ненадлежащих сведений о товаре) внести в графы своей заявки те сведения, которые указали Заказчики.

Комиссией Управления установлено, что размещенная Заказчиком на официальном сайте аукционная документация, в частности файлы с требованиями к товарам, значения которых необходимо представить в составе заявок, создают препятствия при осуществлении копирования и поиска произвольных фрагментов текста, что нарушает п.1 ч.1 ст.33 Закона о контрактной системе.

В данном случае, Комиссия Управления соглашается с доводами жалобы о необоснованном ограничении количества участников закупок, путем создания искусственных препятствий для надлежащего заполнения файла "Приложение 1 к ТЗ (требования к товарам)" аукционной документации.

При этом, следует отметить, что, включив в состав аукционной документации специальные формы для заполнения сведений о товарах и их характеристиках, Заказчик фактически предлагает участникам закупок использовать их при подготовке своих заявок.

Таким образом, такие действия Заказчика по своей сути означают злоупотреблением правом на формирование аукционной документации, поскольку нивелируют свободу предоставления коммерческого предложения, установленную Законом о контрактной системе.

Тем более, что положения нормативных правовых актов, регулирующих порядок размещения информации в Единой информационной системе в сфере закупок, определяют необходимость осуществления свободного копирования и поиска информации.

В связи с этим, Комиссия Управления полагает, что сформированные подобным образом аукционные документации не отвечают, прежде всего, принципам, заложенным п.1 ч.1 ст.33 Закона о контрактной системе, так само по себе объективное описание закупки должно быть не только содержательным, но и не должно никоим образом ограничивать количество участников закупок, если только такое описание надлежащим образом не обосновано самими Заказчиками, что в настоящем случае последними сделано не было.

Исследовав представленные материалы, руководствуясь ст.106 Закона о контрактной системе, Комиссия Управления

РЕШИЛА:

1.Признать жалобу ООО "РОС-М" на действия ГКУ "Дирекция ЖКХиБ СВАО" обоснованной в части установления неправомерных требований к товарам, в части нарушений при формировании инструкции по заполнению заявки, в части нарушений при публикации Приложения N 1 к Техническому заданию.

2.Признать в действиях Заказчика нарушение п. 1, п.2 ч. 1 и ч. 2 ст. 33, п.2 ч.1 ст.64 Закона о контрактной системе.

3.Выдать Заказчику обязательное для исполнения предписание об устранении нарушений Закона о контрактной системе.

Решение может быть обжаловано в суде (Арбитражном суде) в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Председатель Комиссии Е.А. Исаева

Члены Комиссии З.У. Несиев

К.А. Сомов

Исп.: Несиев З.У.