Вопрос: Подлежит ли обжалованию протест прокурора и в каком порядке? (ответ службы Правового консалтинга ГАРАНТ, январь 2022 г.)

Подлежит ли обжалованию протест прокурора и в каком порядке?

Согласно п. 1 ст. 23 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) в рамках прокурорского надзора за соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации (ст. 28 Закона о прокуратуре).

Протест является мерой прокурорского реагирования. При выборе форм реагирования на выявленные незаконные правовые акты руководствоваться тем, что прокурор обязан безотлагательно принести протест на незаконный правовой акт, в случае его отклонения - в установленном порядке обратиться с заявлением в суд (п. 4.2 Приказа Генеральной Прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" (далее - Приказ N 195)).

В протесте прокурор указывает, какой именно акт нарушил тот или иной закон и по каким основаниям. При этом само по себе принесение протеста не приостанавливает действия опротестованного акта. Кроме того, в соответствии с п. 4 ст. 23 Закона о прокуратуре протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста (п. 2 ст. 23 Закона о прокуратуре). Общий срок рассмотрения протеста прокурора исчисляется со дня получения протеста и истекает в день поступления прокурору результатов его рассмотрения (смотрите Вопрос N 2 Обзора практики рассмотрения судьями Пермского края дел об административных правонарушениях за второй квартал и второе полугодие 2010 года, утвержденный на заседании президиума Пермского краевого суда 04.03.2011).

При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест (п. 3 ст. 23 Закона о прокуратуре). Конкретное должностное лицо, которому внесен протест, не обязано уведомлять прокурора о дне и времени рассмотрения внесенного протеста (смотрите определение Белгородского облсуда от 21.08.2012 по делу N 33-2670).

В силу прямого указания соответствии с п. 2 ст. 23 Закона о прокуратуре о результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

Отметим, что, в отличие от представления прокурора, в течение месяца со дня внесения которого должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, протест прокурора должен лишь быть рассмотрен. Норм, предусматривающих обязательное исполнение протеста, Закон о прокуратуре не содержит.

Лицо, принявшее опротестовываемый прокурором акт, не обязано отменять или изменять его (смотрите постановление ВС РФ от 21.12.2011 N 59-АД11-1). Более того, рассмотрение протеста не предполагает обязательного рассмотрения протеста по существу, а свидетельствует о том, что прокурору в любом случае должен быть направлен ответ (смотрите определение Тульского облсуда от 28.03.2013 по делу N 33-675). Протест прокурора носит характер предложения (рекомендации) органу либо должностному лицу, которому он внесён, а сам орган либо должностное лицо вправе сообщить прокурору в письменной форме о несогласии с содержанием протеста (смотрите определение Приморского краевого суда от 14.03.2013 по делу N 33-2126).

Таким образом, протест прокурора не возлагает на орган или должностное лицо, издавшее акт, никаких иных обязанностей, кроме обязанности в силу закона рассмотреть протест и о результатах рассмотрения сообщить прокурору (смотрите определение Оренбургского облсуда от 13.02.2013 по делу N 33-986/2013). Более того, отмена опротестованного прокурором акта впоследствии может быть признана незаконной, невзирая на наличие протеста (смотрите решение Кисловодского горсуда Ставропольского края от 09.04.2015 по делу N 2-561/2015).

Обращаем внимание, что ни Закон о прокуратуре, ни Приказ N 195, ни процессуальное законодательство не содержит положений, позволяющих обжаловать принесенный протест как вышестоящему прокурору, так и в судебном порядке.

Протест не подлежит оспариванию в арбитражном суде, поскольку не является ненормативным правовым актом, не затрагивает прав и законных интересов адресата в сфере экономической деятельности, не влечет для него последствий экономического характера, не создает препятствий для осуществления такой деятельности и не порождает экономического спора (смотрите постановление ФАС Дальневосточного округа от 26.11.2013 N Ф03-5780/13).

Полагаем, что при оспаривании протеста прокурора в рамках главы 22 КАС судом также может быть отказано в удовлетворении иска, поскольку неисполнение требования прокурора по отмене опротестованного акта не влечёт для заявителя негативных последствий, а, следовательно, не нарушает его прав; сама по себе обязанность по рассмотрению протеста прокурора установлена законом, а потому не может быть расценена как нарушение прав заявителя (смотрите определение Самарского облсуда от 05.04.2013 по делу N 33-2689).

Отметим, что нерассмотрение протеста в установленный срок и (или) неинформирование прокурора в письменном виде о результате рассмотрения влечет ответственность, предусмотренную ст. 17.7 КоАП РФ.

Вместе с тем, с учетом того, что действующее законодательство предусматривает лишь обязательное рассмотрение протеста прокурора, не предполагая его обязательное удовлетворение, принятие мотивированного решения по результатам рассмотрения в срок и порядке, установленном федеральным законом, протеста прокурора с изложением обоснования несогласия с его позицией, при отсутствии внесенного в соответствии со ст. 24 Закона о прокуратуре представления, содержащего требование устранить нарушения закона, не может расцениваться как умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом (смотрите постановление Самарского областного суда от 11 октября 2016 г. по делу N 4А-1119/2016).

Ответ подготовил:

Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ

Парасоцкая Елена

Ответ прошел контроль качества

12 января 2022 г.

Материал подготовлен на основе индивидуальной письменной консультации, оказанной в рамках услуги Правовой консалтинг. Для получения подробной информации об услуге обратитесь к обслуживающему Вас менеджеру.