Приложение 2. Избранные примеры регуляторных провалов в законодательстве Российской Федерации регулирование в сфере противодействия терроризму

Регулирование в сфере строительства

Несмотря на декларируемые и предпринимаемые действия по сокращению административных барьеров в сфере строительства, данная отрасль по-прежнему остается одной из самых проблемных для инвесторов с точки зрения регулирования. В последние годы основные усилия Правительства Российской Федерации здесь носят преимущественно "технократический" характер и связаны с номинальным упрощением процедуры получения разрешения на строительство, являющейся одним из критериев при формировании оценки положения страны в рейтинге Doing Business, в том числе путем принятия актов по вопросам установления различного рода "исчерпывающих перечней процедур" - в сфере жилищного строительства, в сфере строительства объектов капитального строительства нежилого назначения, в сфере строительства сетей теплоснабжения, объектов водоснабжения и водоотведения, объектов электросетевого хозяйства.

Вместе с тем на второй план отходят многие другие вопросы качественного характера - содержания отдельных разрешительных процедур и их взаимной увязки, адекватности установленных нормативно-техническими документами в сфере строительства требований современным реалиям, избыточной степени детализации требований к проектированию объектов капитального строительства и т.п. Обновленный вариант перечня национальных стандартов и сводов правил, в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 26.12.2014 N 1521, основанный на переведенных в категорию сводов правил, но актуализированных преимущественно "методом обложки" строительных нормах и правилах, разработанных в период 60-х-80-х годов прошлого века, по-прежнему предписывает необходимость исполнения проектировщиками неоптимальных и устаревших требований.

1.

Несмотря на реализованный в Федеральном законе от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" отход от продекларированного законодательством о техническом регулировании принципа добровольности применения документов в области стандартизации, одновременно с этим законодательством в области градостроительной деятельности обеспечена возможность отступления от установленных "обязательных" требований посредством разработки и согласования с уполномоченными органами специальных технических условий, то есть установления в отношении конкретного объекта индивидуальных "обязательных" требований, отличных от существующих. Такая конструкция очевидным образом приводит к формированию специфического рынка навязанных услуг, основные игроки на котором оказываются заинтересованы в сохранении статус-кво - поддержании в неактуальном и нерабочем состоянии якобы обязательной для применения нормативно-технической базы.

Даже в случае, если требований существующих стандартов к конкретному объекту недостаточно или они в принципе отсутствуют, то есть государство, лишь продекларировав обязательность требований, де-факто их не установило, разработка специальных технических условий также будет являться вынужденной необходимостью и по меньшей мере будет навязана органами, осуществляющими экспертизу проектной документации и не желающими принимать на себя дополнительную ответственность, связанную с согласованием не нашедших отражения в действующей нормативно-технической документации проектных решений.

Деятельность по разработке специальных технических условий, обеспечивающих возможность применения в том числе и давно ставших типовыми архитектурно-проектировочных решений, является источником постоянного дохода соответствующих специализированных организаций. Нормы Технического регламента, касающиеся того, что согласованные в установленном порядке специальные технические условия могут являться основанием для включения содержащихся в них требований к зданиям и сооружениям, а также к связанным со зданиями и с сооружениями процессам проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки в национальные стандарты и своды правил, применение которых обеспечивает соблюдение его требований, на практике почти не применяются. В результате каждый новый заявитель, предполагающий применять уже неоднократно реализованные на практике проектные и технические решения, затрачивает значительные финансовые и временные ресурсы на разработку индивидуальных норм и требований под собственный проект*(80).

2.

Обновленные нормативно-технические документы и непоследовательные изменения нормативных правовых актов, регулирующих вопросы ведения градостроительной деятельности, сами по себе становятся источниками новых проблем для инвесторов.

Так, введенные в Градостроительный кодекс Российской Федерации положения, касающиеся признания проектной документации, в которую после получения положительного заключения экспертизы внесены изменения, модифицированной (то есть не требующей повторного проведения экспертизы) в тех случаях, когда такие изменения не затрагивают конструктивных и других характеристик безопасности объекта капитального строительства, без должной детализации соответствующих критериев привели на практике к тому, что практически любое изменение утвержденной проектной документации приводит к необходимости повторного проведения экспертизы. Указанное фактически означает, что для каждого такого изменения инвестиционный проект должен будет приостанавливаться на срок от 30 до 60 дней, а с учетом необходимости организации приемки проектной документации, оформления соответствующих договоров и т.п. - не менее чем на 3 месяца.

Результатом, исходя из существующей практики проектирования и строительства промышленных объектов, может стать увеличение сроков реализации инвестиционных проектов на срок до нескольких лет и, соответственно, исчисляющиеся миллиардами рублей потери как для инвесторов, так и для государства - в виде недополученных налогов.

3.

Целым рядом введенных в действие и признанных обязательными сводов правил установлены прямые требования о разработке специальных технических условий для проектов зданий и сооружений повышенного уровня ответственности, а также о "научно-техническом сопровождении" процесса проектирования и монтажа конструкций определенных видов объектов капитального строительства.

В результате инвестор при проектировании и строительстве любого промышленного предприятия вынужден нести дополнительные затраты в размере до нескольких десятков миллионов рублей, заключая договор об оказании лишенных всякого практического смысла услуг с соответствующими научными организациями, даже ответственность которых никак не урегулирована законодательством. Более того, статья 60 Градостроительного кодекса Российской Федерации содержит исчерпывающие требования по вопросу ответственности за причинение вреда вследствие разрушения, повреждения объекта капитального строительства, нарушения требований безопасности при строительстве такого объекта, требований к обеспечению безопасной эксплуатации здания, сооружения, целиком возлагая ее на собственника с правом последующего предъявления регрессного требования к участвовавшим в создании объекта лицам и организациям, включая проектировщика, ответственность которого, в свою очередь, также определена специальным образом.

4.

В соответствии с Положением о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 N 87, подраздел проектной документации, посвященный вопросам организации отопления, вентиляции и кондиционирования воздуха, а также тепловых сетей, должен, в числе прочего, содержать обоснование принятых систем и принципиальных решений по отоплению, вентиляции и кондиционированию воздуха помещений с приложением расчета совокупного выделения в воздух внутренней среды помещений химических веществ с учетом совместного использования строительных материалов, применяемых в проектируемом объекте капитального строительства, в соответствии с определенной методикой. Соответствующая методика, утвержденная приказом Минстроя России от 26.10.2017 N 1484/пр, устанавливает, что такой расчет должен осуществляться исходя из предельно допустимых концентраций с учетом выделения таких веществ при использовании всех применяемых при проектировании строительных и отделочных материалов, конструкций и мебели.

С учетом вышесказанного невозможным становится изменение даже мельчайших деталей проекта без риска возникновения требования о проведении повторной экспертизы проектной документации. При этом назначение такой избыточной детализации на стадии проекта в принципе непонятно, ведь и для мебели, и для отделочных материалов в законодательстве существует множество требований - санитарно-эпидемиологических и гигиенических, требований, установленных техническими регламентами Таможенного союза и т.п. и ответственность за их соблюдение несет производитель. Более того, и материалы отделки, и мебель могут быть неоднократно заменены и после ввода объекта в эксплуатацию, а надзор за соответствием воздуха в помещениях санитарно-эпидемиологическим требованиям будет осуществляться уполномоченными органами в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия и охраны труда.

5.

Нормы законодательства о градостроительной деятельности устанавливают требования о проведении общественных обсуждений и публичных слушаний в отношении проектов планировки территории и проектов межевания территории, решение об утверждении которых принимается органами местного самоуправления поселения, городского округа. Это в целом разумное требование в силу неточности формулировок закона выливается в то, что проведение таких слушаний предписывается и для линейных объектов, находящихся в границах территорий промышленных предприятий на землях, принадлежащих инвесторам.

Иными словами предприятиям, строящим на собственных землях, к примеру, трубопровод предлагается увеличить срок реализации такого проекта на 5 месяцев с тем, чтобы провести публичные слушания для объекта, который участники таковых никогда не видели и не смогут увидеть - ведь объект режимный.

6.

Требованиями ГОСТ 27751-2014 "Надежность строительных конструкций и оснований. Основные положения" и СП 56.13330.2011 "Производственные здания", также отнесенных к числу документов в области стандартизации, в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований к безопасности объектов капитального строительства, введено условие о том, что проектная документация должна содержать расчет строительных конструкций к прогрессирующему обрушению для всех производственных объектов, независимо от уровня ответственности здания и сооружения (расчет на устойчивость к разрушению конструкций здания по принципу "карточного домика" при исключении несущего элемента), применение которого потребует усиления несущих конструкций или добавления новых конструктивных элементов, что приведет к значительному удорожанию строительства, в том числе и для вспомогательных объектов производственного назначения, независимо от класса опасности и уровня ответственности.

Врезка 1

Промышленное предприятие отрасли черной металлургии представило для проведения государственной экспертизы проектной документации проект модернизации доменной печи. В ходе экспертизы, в числе прочего, произведена оценка последствий исключения одной из колонн литейного двора. В результате проведенных расчетов получен вывод, что здание литейного двора, эксплуатируемое предприятием на протяжении нескольких десятилетий, необходимо сносить и строить заново.

Предъявление соответствующих требований, возможно, было бы оправдано для стадионов, торговых центров и иных объектов массового пребывания людей, но для промышленности, с учетом современных решений и минимального присутствия людей, они оказываются лишь дополнительной финансовой нагрузкой, не имеющей практического смысла.

7.

С 1 января 2019 года вступают в силу положения Градостроительного кодекса Российской Федерации*(81), в соответствии с которыми оценка соответствия экологическим требованиям для проектной документации на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, относящихся, в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды, к объектам I категории, не осуществляется в рамках экспертизы проектной документации, а выводится в самостоятельную процедуру, реализуемую в форме государственной экологической экспертизы.

На сегодняшний день раздел проектной документации, посвященный природоохранным решениям и мероприятиям, рассматривается в рамках экспертизы проектной документации, которую в отношении практически всех промышленных объектов выполняет ФАУ "Главгосэкспертиза", еще в 2007 году определенное в качестве "единого окна", в которое обращается инвестор, чтобы получить согласование проектной документации для начала строительства. Регламент работы ФАУ "Главгосэкспертиза" не исключает привлечения недостающих специалистов (например, экологов) при отсутствии штатных экспертов.

Тем самым в очередной раз наблюдается попытка реализации масштабной реформы путем усиления "ведомственного" характера регулирования: в отличие от стран ОЭСР, где общий подход состоит в том, чтобы увязать максимально доступное число разрешений в рамках единой процедуры, в России законодатель и исполнительная власть предпочитают "по отдельности" изучать вопрос безопасности объекта как объекта капитального строительства, как опасного производственного объекта, как объекта, оказывающего воздействие на окружающую среду, и т.д., и при первой удобной возможности стараются развить подход, при котором каждый отдельный орган исполнительной власти приобретает право окончательного решения относительно специфичных и "поднадзорных" исключительно ему свойств и характеристик сложного объекта. Единственным публично озвучиваемым аргументом в пользу этого подхода является указание на "некомпетентность" и (или) "коррумпированность" иных участников отношений, в данном случае - органов государственной экспертизы проектной документации.

Нужно сказать, что этот аргумент выглядит в значительной мере абсурдным: бизнес-сообщество не воспринимает и не должно воспринимать государство как набор отдельно взятых самостоятельных ведомств. Напротив, в глазах предпринимателей государство является агентом, который, координируя усилия отдельных органов, отвечающих за регулирование в той или иной сфере, реализует взвешенную и последовательную политику в интересах всего общества. И если проблема действительно состоит в недостатке компетенций или недобросовестности отдельных представителей государства, то есть проблема является "кадровой", то и решать эту задачу государство должно кадровыми, административными и иными доступными способами - вплоть до уголовного преследования, а не перекладывать решение проблемы на предприятия, вынуждая их тратить собственные время и ресурсы на прохождение дополнительных экспертиз или бюрократических процедур. У государства не должно быть проблемы доукомплектовать один из органов недостающими компетентными специалистами, организовать привлечение к той или иной проверке или экспертизе всех необходимых специалистов из заинтересованных ведомств или бюджетных организаций, если это позволяет сэкономить время и ресурсы хозяйствующих субъектов - потребителей соответствующих государственных услуг и, собственно, самого государства. Это все вполне решаемые хозяйственно-административные вопросы, но в их решении - огромный потенциал, поскольку интеграция процедур и создания условий, в которых ведомства сами будут согласовывать интересы, а не принимать индивидуальные решения без оглядки на действия других органов, даст колоссальное снижение рисков и повышение предсказуемости для бизнеса.

Тем не менее в результате принятого решения разрешительные процедуры для предприятий в очередной раз видоизменяются, но не становятся проще и понятнее: с 1 января 2019 года бизнесу придется отказаться от привычной практики представления проектной документации в "одно окно" и заново учиться параллельно взаимодействовать с несколькими органами экспертизы, что, очевидно, не будет способствовать упрощению реализации инвестиционных проектов. Последовательное рассмотрение проектной документации в различных инстанциях (общественные слушания, предшествующие государственной экологической экспертизе, непосредственно государственная экологическая экспертиза, а затем государственная экспертиза проектной документации) значительно увеличивает сроки прохождения административных процедур, предшествующих получению разрешения на строительство, добавляя к ним от 6 до 18 месяцев в зависимости от характера и масштаба конкретного проекта, количества изменений, а также порядка работы локальных природоохранных органов. Следует отметить, что принятый закон не содержит указания на какие-либо возможности арбитража и не предписывает органам, уполномоченным на проведение отдельных экспертиз, обеспечивать какую-либо координацию своих действий, что, в принципе, позволит при желании затягивать решение вопроса о получении разрешительной документации на сколь угодно долгий срок.

Помимо очевидного роста прямых затрат, связанных с организацией подготовки и проведением государственной экологической экспертизы в отношении проектной документации, отсутствие каких-либо разъяснений со стороны уполномоченных органов о порядке работы такой "распределенной" системы экспертизы проектной документации, по всей видимости, выльется в инвестиционную паузу в промышленности длиной в 1-1,5 года, пока не произойдет адаптация самих государственных органов к новым требованиям.

Регулирование в области промышленной безопасности

Регулирование в области промышленной безопасности во многом представляет из себя смежную по отношению к сфере строительства отрасль права. Предпринятая в период 2011-2013 годов попытка системного реформирования законодательства в данной сфере не принесла ожидаемого результата, но являлась весьма иллюстративной с точки зрения перспектив и ограничений пересмотра крупного отраслевого сегмента регулирования, под действие которого подпадает подавляющее большинство предприятий реального сектора экономики.

По оценкам предпринимательского сообщества, состояние данной отрасли российского права является одним из наиболее существенных сдерживающих факторов для повышения инвестиционной привлекательности Российской Федерации, генерируя избыточные расходы, обусловленные чрезмерными административными барьерами и устаревшими и противоречивыми требованиями, в объеме свыше 1 трлн. рублей в год (порядка 30% от валовой стоимости реализуемых инвестиционных проектов). Во Врезке 2 представлены отдельные результаты прямого применения требований в области промышленной безопасности к строящимся вновь и реконструируемым опасным объектам.

Врезка 2

Установка изомеризации на одном из нефтеперерабатывающих предприятий: в соответствии с международной практикой, площадь, занимаемая под установку, составляет 10 600 , для той же установки в России с учетом требований стандартов промышленной безопасности необходима площадь 21 700 , то есть необходимо увеличение площади почти в 2 раза, что приводит к увеличению стоимости строительства более чем на 20% уже на стадии формирования проектной документации.

Реконструкция систем газоочистки конвертеров для предприятия черной металлургии: выполнение установленных норм приводит к затратам в 24,6 млн. евро, за рубежом - 13,91 млн. евро, то есть избыточные затраты составляют 10,69 млн. евро (1,8 раза).

Выполнение требования установки дублирующих задвижек для отключения отдельных участков газопровода на металлургическом предприятии приводит к увеличению затрат по сравнению с зарубежными аналогами на 120 млн. рублей.

Установка производства полипропилена: требуемая площадь с учетом выполнения требований промышленной безопасности - 42 000 (при строгом соблюдении норм РФ - 52 000 ); за рубежом - 26 000 .

Такое положение дел является следствием того, что нормативная правовая база проектирования, строительства и эксплуатации промышленных производств, действующая в Российской Федерации в настоящее время, полностью унаследована от СССР. Она предписывает обязательные для субъектов хозяйственной деятельности требования к организационно-техническим параметрам производств, устанавливающие систему запретов и ограничений. Эти требования исторически обусловлены спецификой создания промышленности за счет импорта производств и технологий и фактически представляют собой пошаговую инструкцию для проектировщиков и персонала организаций, эксплуатирующих опасные объекты. При этом если в плановой экономике СССР государство само устанавливало к себе требования, имея возможность при необходимости их совершенствовать или отступать от них, то на текущий момент задачи проектирования и эксплуатации возложены на предприятия, что отделило инструктивно-предписывающее регулирование от интересов производства и превратило его в тормоз для модернизации и технологического обновления.

В силу описанных обстоятельств в настоящее время у проектировщиков отсутствует возможность варьировать параметры разработок и снижать риски аварий, комбинируя старые и новые системы безопасности и применяя наиболее эффективные и экономичные решения. Следствием этого является ситуация, когда в России, к примеру, для нефтегазовой отрасли стоимость строительства и эксплуатации производств на 30% выше, удельная производительность - в 1,5 раза ниже, удельные трудозатраты - в 4 раза выше, чем в США. При этом удельный травматизм в России - в 3 раза, смертность - в 2 раза, а удельная аварийность - в 14 раз выше, чем в США.

Более того, предписывающая модель государственного регулирования порождает избыточную модель государственного контроля и надзора. Согласно формальной юридической логике, каждая установленная норма должна быть проверена и ее соответствие должно быть подтверждено, что на практике способно привести к существованию легальной возможности для проведения неограниченного количества проверок, назначения экспертиз, получения согласований и разрешений, то есть возложения любого объема административных и иных ограничений на субъектов предпринимательской деятельности в целях получения выгод от проведения экспертиз в рамках закона. Сумма издержек, связанных с указанными мероприятиями (проверки, назначения экспертиз, проведения согласований, получение разрешений), оценивается представителями предпринимательского сообщества в 55-60 млрд. рублей в год.

Ключевым элементом разработанного в соответствии с планом мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг, оказываемых Ростехнадзором, проекта Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившим силу подпункта 114 пункта 1 статьи 333.33 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" должно было стать внедрение риск-ориентированного подхода к регулированию в области промышленной безопасности. Вместе с тем разработчиком законопроекта - Ростехнадзором - в качестве приемлемой изначально рассматривалась лишь статическая модель оценки рисков, то есть возможность нормативного закрепления значений определенных параметров (объемов опасных веществ), обусловливающих отнесение объекта к одному из четырех классов опасности вне зависимости от индивидуальных технологических характеристик конкретного производственного объекта. Такой подход очевидным образом консервировал сложившуюся традицию регулирования промышленной безопасности, поскольку не обеспечивал увязки объема применяемых к объекту мер регулирования с предпринятыми собственником усилиями по повышению безопасности такого объекта.

В связи с этим основным итогом широкого публичного обсуждения и проведенной оценки регулирующего воздействия законопроекта стали включенные в него положения, обеспечивающие возможность отступления от обязательных требований в области промышленной безопасности при проектировании, строительстве и эксплуатации опасных объектов на основании специально разработанного документа - обоснования безопасности, в котором проектировщик на базе собственных научно-обоснованных доказательств описывал бы возможность применения технических и конструктивных решений, по тем или иным причинам не предусмотренных нормативными правовыми актами в области промышленной безопасности. Указанное решение являлось своего рода компромиссом бизнеса и власти, постулируя, с одной стороны, принцип обязательности исполнения норм и правил промышленной безопасности по умолчанию, но при этом создавая возможность отклонения от установленных параметров для группы наиболее продвинутых пользователей, представленных крупнейшими инвесторами, - с другой.

В октябре 2012 года описанный компромисс был одобрен на выездном совещании с участием Председателя Правительства Д.А. Медведева и членов экспертного совета при Правительстве, прошедшем на московском "Электрозаводе", в ноябре законопроект внесен в ГД РФ. Вместе с тем по итогам подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой во втором чтении, проведенной в закрытом и "авральном" (особенно принимая во внимание общую значимость законопроекта) режиме, были нивелированы практически все ключевые договоренности с бизнес-сообществом, включая и предусматривавшуюся законопроектом в первоначальной редакции возможность отступления от требований промышленной безопасности при проектировании и строительстве опасных производственных объектов.

Принятый во втором и третьем чтениях Федеральный закон наряду с исключением норм, предусматривавших возможность обоснования безопасности опасных объектов и разработки проектной документации для производств на основании индивидуальных требований с учетом оценки рисков, расширил сферу применения деклараций промышленной безопасности, обязал промышленные предприятия I и II классов опасности разрабатывать и обеспечивать функционирование системы управления промышленной безопасностью в дополнение к уже установленным требованиям по разработке положения о производственном контроле и созданию в организации системы управления охраной труда, создал предпосылки для расширения состава предприятий, отнесенных к I классу опасности, для которых законом предусмотрено ужесточение правового регулирования и, в частности, введен режим постоянного государственного надзора.

Работа по актуализации и устранению избыточных требований нормативных правовых актов в области промышленной безопасности путем издания отраслевых норм и правил в области промышленной безопасности проведена преимущественно формально - путем сведения "под одну обложку" всех действовавших ранее нормативных правовых актов, количество установленных отдельными федеральными нормами и правилами обязательных требований исчисляется несколькими тысячами пунктов.

Проблема сохранения предписывающего и безальтернативного характера требований в области промышленной безопасности имеет целый ряд негативных последствий, основным из которых является блокирование инновационных решений и создание препятствий для развития инженерной мысли на предприятиях - ведь формируемое годами четкое ощущение того, что любое не описанное исчерпывающим образом в нормах и правилах в области промышленной безопасности техническое решение вызовет неприятие разрешительных органов, обусловливает стремление "придерживаться канонов" и минимально выходить за рамки, очерченные требованиями законодательства в области промышленной безопасности.

Врезка 3

При проведении на одном из российских предприятий отрасли цветной металлургии проверки для целей ввода в эксплуатацию электролизного цеха спроектированного финскими инженерами с учетом уже функционирующих на территории Европейского союза аналогичных предприятий, Ростехнадзором выявляется порядка 90 нарушений требований в области промышленной безопасности.

Одним из таких нарушений, по мнению инспекторов, является отсутствие в мостовом кране, расположенном над электролизными ваннами, люка для аварийной эвакуации. Такое требование в нормативных правовых актах по вопросам промышленной безопасности действительно существует, однако кран в рассматриваемом случае представляет собой полностью автоматизированную машину-робота, в котором машинист отсутствует как таковой. Тем не менее без дополнительного проведения экспертизы промышленной безопасности в отношении такого крана ввод цеха в эксплуатацию оказывается невозможен.

Следует сказать, что, как и во многих других отраслях регулирования, проблема невозможности обеспечения надлежащего надзора за соблюдением значительного объема обязательных требований, нежелание надзорных органов брать на себя ответственность за принятие в эксплуатацию технических устройств, не описанных ведомственными правилами, конфликт интересов, порождаемый правом надзорного органа самостоятельно устанавливать требования в отношении поднадзорных субъектов, находят свое решение в создании искусственных рынков "оценки соответствия": большинство крупных промышленных предприятий ежегодно проводит до нескольких тысяч "экспертиз промышленной безопасности" в отношении эксплуатируемых на них технических устройств. Исходя из существующей практики, к числу проектных решений, для которых может потребоваться проведение такой экспертизы, к примеру, относится замена регулирующего клапана одного производителя на идентичный по характеристикам, но произведенный другим производителем.

В условиях сохранения колоссального объема предписывающих требований едва ли может считаться существенным достижением в области дерегулирования предусмотренный законопроектом отказ от проведения плановых проверок промышленных предприятий, отнесенных к IV классу опасности.Так, российское "техническое" законодательство, в том числе и законодательство о промышленной безопасности опасных производственных объектов, наряду с предписывающими требованиями непосредственно к регулируемым объектам и организации (технологиям) производственного процесса, изобилует требованиями к наличию и (или) оформлению различного рода документов, прямо или косвенно указывающих на то, что установленные требования исполнены, а производственный объект или процесс может считаться безопасным. Поскольку требования к таким документам зачастую весьма расплывчаты, их назначение и содержание для многих субъектов предпринимательской деятельности, в особенности относящихся к категории малого бизнеса, представляются неопределенными, и для целей их разработки представители бизнеса вынуждены привлекать те или иные специализированные организации.

При этом, помимо непосредственно прямых финансовых затрат на разработку соответствующих документов, малый бизнес зачастую испытывает проблемы, подвергаясь длительным проверкам со стороны контролирующих органов, предметом которых преимущественно оказываются наличие и соответствие установленным требованиям различного рода схем, инструкций, планов, паспортов, документов о повышении квалификации персонала, внутренних приказов, положений и т.п.

Задача иметь в наличии такой объем документации для малого бизнеса зачастую становится непосильной. Для иллюстрации данного тезиса можно привести результаты имевшей место на практике проверки территориальным управлением Ростехнадзора деревообрабатывающей компании, расположенной в г. Екатеринбурге, на которой было занято в общей сложности 3 человека.

Врезка 4

Предметом проверки являлось соблюдение обществом требований законодательства о промышленной безопасности производственных объектов, поскольку по критерию наличия взрывоопасной растительной пыли лесопилка была отнесена к категории опасных производственных объектов.

В ходе проведения проверки в том числе были выявлены следующие нарушения:

1. отсутствие лицензии на эксплуатацию взрывопожароопасного производственного объекта;

2. отсутствие аттестации по правилам промышленной безопасности у руководителей и специалистов организации;

3. отсутствие плана ликвидации аварий и защиты персонала;

4. отсутствие технического паспорта взрывобезопасности опасного производственного объекта;

5. отсутствие приказа о назначении ответственного за промышленную безопасность;

6. отсутствие должностных инструкций на инженерно-технических работников предприятия;

7. отсутствие положения об организации и осуществлении производственного контроля на предприятии;

8. непроведение инструктажей по охране труда и промышленной безопасности;

9. отсутствие видимых заземлений электродвигателей технологического оборудования*(82).

Указанные нарушения и выданные предписания об их устранении повлекли за собой проведение серии внеплановых проверок, продолжавшихся в период с мая 2011-го по май 2012 года, с отрывом от производства работников, наложением на предприятие нескольких административных штрафов, необходимостью личного посещения руководителем предприятия территориального органа Ростехнадзора и т.п.

Весьма показателен с точки зрения оценки влияния на состояние промышленной безопасности рассматриваемого производственного объекта технический паспорт взрывобезопасности, который в конечном счете все-таки был разработан предприятием и принят надзорным органом как соответствующий установленным требованиям. В указанном документе, за исключением общей площади объекта и перечисления имеющихся основных средств и помещений, какие-либо сведения отсутствуют.

В III квартале 2012 года ООО "Деревообрабатывающая компания" прекратило свое существование.

Следует отметить, что декларируемое в качестве одного из достижений принятого Федерального закона существенное сокращение подпадающих под его действие объектов (порядка 100 тыс. объектов) также достижением не является. Абсолютное большинство выведенных из-под действия законодательства о промышленной безопасности объектов - это лифты, по-прежнему поднадзорные Ростехнадзору в соответствии с техническим регламентом Таможенного союза "Безопасность лифтов" (ТР ТС 011/2011).

Природоохранное регулирование

Одним из знаковых законодательных актов последних лет, предполагавшим системный пересмотр отдельного крупного блока законодательства Российской Федерации, непосредственно затрагивающего вопросы осуществления инвестиционной деятельности на всей территории России, является Федеральный закон от 21.07.2014 N 219-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", более известный как Закон о наилучших доступных технологиях или Закон о технологическом нормирования воздействия на окружающую среду.

Исходя из задач, сформулированных в ходе принятия закона, он должен был создать предпосылки для поэтапного сокращения административных барьеров на пути предпринимательской и производственной деятельности, в первую очередь за счет:

перехода к установлению природоохранных нормативов на основании показателей негативного воздействия на окружающую среду, достижимых при современном уровне технологического развития, и отказа от установления заведомо невыполнимых (как экономически, так и технически) требований к промышленным предприятиям;

введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов, осуществляющих мероприятия по снижению негативного воздействия и применяющих наилучшие технологии.

Результатом принятия указанного закона должно было стать создание логичной и непротиворечивой системы регулирования воздействия промышленных предприятий на окружающую среду, предусматривающей получение предприятием комплексного экологического разрешения, то есть единого разрешения на все виды воздействия на окружающую среду, при условии соответствия такого предприятия легко верифицируемым показателям наилучших доступных технологий. Реализация такого подхода, в свою очередь, обеспечила бы возможность ликвидации нагромождения административных процедур при принятии решений в области охраны окружающей среды, сокращения непроизводственных издержек предприятий, снижения уровня неопределенности.

Несмотря на продолжительный период подготовки*(83), принятый федеральный закон имеет невысокое качество проработки*(84), и в отсылочные нормы на более чем 30 подзаконных актов вынесен целый ряд принципиальных с точки зрения практической реализации закона вопросов.

Это во многом обусловило установление крайне продолжительного переходного периода, отведенного на вступление в силу закона и составившего более 4 лет. Отдельные его положения вступали в силу и ранее - в 2015-2018 годах, однако нормы, предполагающие изменение подхода к нормированию деятельности наиболее опасных в экологическом смысле предприятий и выдаче им природоохранных разрешений были отнесены на 1 января 2019 года.

Более того, в процессе обсуждения проекта закона была достигнута договоренность об "экспериментальном" характере регулирования: применение его положений в период с 2019-го по 2022 год было решено распространить лишь на 300 предприятий - крупнейших загрязнителей, перечень которых должен был быть установлен отдельным подзаконным актом. Несмотря на наличие значительного числа замечаний ко многим положениям принятого закона, сами по себе эти нормы следовало бы признать определенным достижением.

На момент подготовки настоящего Доклада, то есть менее чем за 9 месяцев до истечения срока, отведенного на вступление в силу закона (а значит, и на подготовку предприятий к переходу на новые принципы регулирования и новые правила получения разрешительной документации), указанный перечень так и не был издан. Представлявшиеся в разное время для публичного обсуждения версии указанного перечня неизменно получали вопросы относительно подхода к его формированию и указания на конкретные ошибки, касающиеся неверного указания наименований, адресов и организационно-правовых форм предприятий, неверно используемых критериев отнесения к I категории объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, включения в перечень предприятий, чьи вклады в валовое загрязнение на территории соответствующих субъектов Российской Федерации составляют сотые доли процентов, повторного включения одних и тех же предприятий под разными наименованиями и др.

Это можно было бы считать досадным недоразумением или технической ошибкой, если бы не вступившие в силу задолго до этого положения закона, обязывающие владельцев уже существующих предприятий поставить их на государственный учет в течение двух лет начиная с 1 января 2015 года. Указанной нормой и принятыми в ее развитие подзаконными актами предприятиям (несмотря на то, что в отношении каждого из них природоохранными ведомствами на протяжении всего периода функционирования предприятий осуществлялся государственный надзор, каждое из таких предприятий неоднократно получало природоохранные разрешения и ежегодно представляло отчетность по вопросам реализации мер, направленных на защиту окружающей среды, и декларации о плате за негативное воздействие и т.п.) предписывалось представить в Росприроднадзор детальнейшие сведения о предприятии, включая информацию обо всех имеющихся источниках выбросов и сбросов загрязняющих веществ, объеме эмитируемых в окружающую среду загрязняющих веществ (с разбивкой по отдельным веществам на каждом источнике), сведения об образовании отходов и многие другие сведения, уже имеющиеся в распоряжении надзорного органа.

Такое очевидное отступление от требований Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", запрещающего требовать от заявителя представления документов и информации, которые находятся в распоряжении органов государственной власти, органов местного самоуправления и подведомственных указанным органам бюджетных организаций, объяснялось тем, что имеющаяся информация не структурирована и не обработана, имеется преимущественно на бумажных носителях и распределена по многочисленным территориальным органам надзорного ведомства и подведомственным ему организациям.

Несмотря на возражения предпринимательского сообщества, описанный подход был принят, и до 1 января 2017 года постановка на государственный учет действующих предприятий была завершена. По информации многих компаний, на представление всей необходимой информации в соответствующую государственную систему в электронном виде (на физический ввод данных) было затрачено до полной рабочей недели.

Тем не менее при подготовке реестра крупнейших загрязнителей созданная информационная база, по всей видимости, не используется, иначе сложно объяснить присутствие в ней такого количества ошибок, отсутствие уникальных номеров, присвоенных объектам, оказывающим негативное воздействие на окружающую среду, и т.п. Фактически колоссальные трудозатраты десятков тысяч предприятий пошли лишь на то, чтобы формальным образом осуществить их постановку на учет в соответствии с требованиями закона и присвоить поставленным объектам категорию, хотя информация, необходимая и достаточная для этих целей, имеется (должна иметься) в распоряжении практически любого надзорного ведомства.

Возвращаясь к основным задачам законопроекта, необходимо отметить, что переход к новой системе природоохранного нормирования, предусматривающей установление технологических нормативов на основании технологических показателей, содержащихся в справочниках по наилучшим доступным технологиям, должен был бы существенно упростить процедуру получения разрешений и последующее проведение контрольных мероприятий, поскольку требования в этом случае должны были бы устанавливаться непосредственно к содержанию загрязняющих веществ на конкретном источнике (контроль на конце трубы) в отношении незначительного числа загрязняющих веществ, являющихся "маркерами" соответствующего процесса.

В соответствии с действующими в Российской Федерации требованиями, в настоящее время природопользователи обязаны разрабатывать нормативы допустимых выбросов, сбросов для всех веществ, вовлекаемых в производственные процессы или образующихся в ходе реализации этих процессов. Для этого не реже чем раз в 5 лет предприятия должны проводить подробнейшую инвентаризацию источников выбросов, определять перечни веществ, присутствующих в выбросах, сбросах по каждому источнику выбросов или выпуску сбросов, вести расчеты рассеивания или разбавления в водных объектах и разрабатывать проекты указанных нормативов. Реализация каждой из перечисленных позиций связана с существенными финансовыми затратами (которые нередко в разы превышают соответствующие размеры платы за загрязнение окружающей среды, ежегодно вносимой предприятием). Требование разработки нормативов допустимых выбросов и сбросов распространяется практически на всех хозяйствующих субъектов вне зависимости от того, каковы характер и масштабы их производственной деятельности, фактические объемы оказываемого ими воздействия на окружающую среду.

До принятия распоряжения Правительства Российской Федерации от 08.07.2015 N 1316-р, утвердившего перечень загрязняющих веществ, в отношении которых применяются меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды, количество нормируемых веществ законодательно фактически не ограничивалось и, к примеру, для водных объектов число вредных веществ, для которых установлены значения санитарно-гигиенических и рыбохозяйственных ПДК, составляло 1350 и 1071 веществ соответственно.

Это приводило к тому, что количество веществ, для которых конкретным природопользователям установлены значения нормативов выбросов и сбросов, могло приближаться к сотне. При этом такой "тотальный контроль" не способствовал решению задачи снижения воздействия на окружающую среду, поскольку более 90% массы эмиссии загрязняющих веществ приходится максимум на десяток позиций, и необходимость определять нормативы по всем идентифицируемым веществам вела лишь к многократному росту издержек предприятий и государства.

Врезка 5

Известна практика включения в проекты нормативов веществ, содержание которых в природных средах измерить невозможно или объемы эмиссий которых ничтожны (в пределах статистической ошибки), хотя такие эмиссии не могут оказывать сколь-нибудь значимого воздействия на состояние окружающей природной среды. Нередко для аналогичных производств, расположенных в разных регионах, устанавливались нормативы по различной номенклатуре загрязняющих веществ, причем их количество могло различаться на порядок - это зависело в каждом конкретном случае исключительно от подходов, используемых разработчиками проектов нормативов, и согласующих эти проекты контролирующих органов.

С утверждением перечня загрязняющих веществ, в отношении которых применяются меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды, число таковых существенно сокращено, но и сегодня оно составляет 254 вещества для атмосферного воздуха и 249 - для водных объектов.

Вместе с тем, согласно принятому и вступающему в силу с 1 января 2019 года закону, введение требований, касающихся технологического нормирования негативного воздействия на окружающую среду и получения комплексного экологического разрешения, не сопровождается пересмотром сложившегося порядка разрешительных процедур, а лишь формирует дополнительную процедурную надстройку, расширяющую уже существующие разрешительные процедуры и соответствующую доказательную базу. Эффект от введения прогрессивной новации в виде "комплексного экологического разрешения" фактически обесценен закреплением обязанности организаций предоставлять расчеты нормативов предельно допустимых выбросов и сбросов загрязняющих веществ I и II класса опасности в рамках процедуры получения такого разрешения, то есть действующая громоздкая и неэффективная система экологического нормирования остается практически неизменной. Отсутствие корреспондирующих поправок в законодательство Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов указывает на то, что порядок разработки данных показателей, основанный на применении для этих целей санитарно-гигиенических и рыбохозяйственных нормативов, будет сохранен. Более того, сохраняющиеся требования законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия, обязывающие предприятия устанавливать санитарно-защитные зоны, могут свести на нет установленные ограничения на количество нормируемых веществ в выбросах, ведь число вредных веществ, для которых определены показатели предельно допустимой концентрации, превосходит 1000. Аналогично, существующие положения Водного кодекса Российской Федерации и законодательства, касающегося вылова, охраны и восполнения водных биологических ресурсов, также не содержат статей, позволяющих предприятиям нормировать свое воздействие на водные объекты на основе принципов наилучших доступных технологий.

В результате на текущий момент отсутствует понимание относительно порядка взаимодействия различных контрольно-надзорных органов в ходе рассмотрения заявки предприятия на получение комплексного экологического разрешения, и велика вероятность того, что каждый такой орган будет рассматривать такую заявку исходя из "отраслевого" законодательства, которое не содержит понятий о технологическом нормировании. Такое положение вещей приведет к тому, что законом не будут достигнуты цели, поставленные при его разработке:

не будут созданы стимулы к модернизации и повышению экологической эффективности производственных объектов, поскольку установленные характеристики экологичности производств по-прежнему будут являться недостижимыми;

не будет обеспечено снижение объемов негативного воздействия на окружающую среду предприятиями промышленности.

Врезка 6

Согласно данным, представлявшимися отдельными компаниями в ходе обсуждения проекта Закона о наилучших доступных технологиях:

для двух лесопромышленных комбинатов сумма текущих платежей по действующему регулированию составляет 1,6 млн. рублей, а затраты на переход на применение наилучших доступных технологий - 2,3 млрд. рублей. Даже при применении коэффициента 100 сумма платежей без устанавливаемых лимитов составит 0,4% от необходимых инвестиций;

по данным крупной металлургической компании, в случае установления лимитов сумма платежей при применении коэффициента 100 (без перехода на применение наилучших доступных технологий после принятия закона) составит 1,3% от необходимых инвестиций, при отказе в лимитах - 4,7%.

Абсурдность такого подхода становится очевидной, если рассмотреть его на примере автомобильного парка, в котором на сегодня есть машины наилучшего класса ("Евро-6") и всех остальных ниже (до "Евро-0" и ГОСТ-1984) включительно. Проводя аналогию, можно сказать, что разработчики закона предполагают, что, предписав владельцу автомобиля "Евро-5" достижение показателей "Евро-6", они "стимулируют" его к "модернизации". При этом полностью игнорируется то, что такая модернизация по цене превышает стоимость замены автомобиля "Евро-5" на "Евро-6", отсутствует рынок для сбыта автомобилей "Евро-5", и на владельцев этих в общем-то экологичных автомобилей налагаются невыполнимые требования (при парке автомобилей в 40 млн. единиц и естественном обновлении 2 млн. автомобилей в год, замена всего парка в течение 7 лет требует менять в год не 2 млн, а 5,7 млн. автомобилей, то есть утроить темпы обновления без учета экономической возможности и экологической целесообразности).

Верный подход, заключающийся в постепенном запрете использования "наихудших" технологий (например, запрет на эксплуатацию автомобилей класса ниже "Евро- 0" после 2025 года - когда их средний возраст превысит 30 лет, то есть возникнет естественная потребность в замене), при разработке регулирующего решения не рассматривается.

В законе предпринята попытка совместить гибкое регулирование на основе показателей наилучших доступных технологий, предусматривающее практически индивидуальное рассмотрение и установление норм для каждого крупного предприятия, с действующим на сегодня в России ошибочным стремлением к "единому" регулированию, невозможному в технической сфере по причине отсутствия хотя бы двух одинаковых промышленных предприятий: все крупные предприятия имеют свои собственные индивидуальные характеристики географии, сырья, технологии, продукции и экономики. При разработке закона проигнорирована основная проблема государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды - предъявление предприятию заведомо невыполнимых (как экономически, так и технически) требований, вследствие чего предприниматель, по большому счету, имеет выбор: понести существенные затраты и, не достигнув показателей, оказаться нарушителем, либо оказаться таким же нарушителем, но без дополнительных затрат.

Проводя аналогию между автомобилями и промышленными предприятиями, следует учитывать, что окупаемость капитальных вложений и сроки полезного использования крупных промышленных объектов составляют несколько десятилетий. В течение этого срока возможно постепенное, последовательное (и на длительных промежутках времени - даже существенное) снижение негативного воздействия за счет локальных мероприятий и повышения эффективности менеджмента, не подпадающих под понятие "внедрение наилучших технологий".

Несмотря на это, ключевыми положениями Закона о наилучших доступных технологиях являются вступающие в силу после завершения переходного периода запреты на проектирование, строительство и реконструкцию объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, без учета технологических показателей наилучших доступных технологий и на ввод в эксплуатацию таких объектов, если на них применяются технологические процессы с технологическими показателями, превышающими технологические показатели наилучших доступных технологий. При этом органы государственного управления на сегодня не располагают данными о существующем уровне развития промышленности, кадрами, способными такие данные обобщить и обработать, а также обеспечить должное правоприменение.

Решение задачи экономического стимулирования хозяйствующих субъектов, осуществляющих мероприятия по снижению негативного воздействия и применяющих наилучшие технологии, законом решается преимущественно методом "кнута": несоблюдение снижения объема или массы выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ в течение 6 месяцев после наступления сроков, определенных планом мероприятий по охране окружающей среды или программой повышения экологической эффективности, влечет за собой пересчет платы за объем или массу превышения с применением коэффициента 100.

Более того, никак не рассматривается и не анализируется тот факт, что "инвестиций в охрану окружающей среды" как таковых не существует, поскольку любые очистные сооружения - это дополнительные затраты (как минимум, энергии и материалов), не создающие дополнительного продукта. Практика показывает, что экологический эффект могут иметь обычные инвестиции, предусматривающие создание новых мощностей, увеличение существующих производственных объектов и т.п. При осуществлении этих инвестиций, как правило, происходит замена оборудования и технологий на новые, более эффективные, в том числе в части расхода энергии и снижения негативного воздействия на окружающую среду.

Вместе с тем принятый закон фактически устанавливает блок на такие "обычные" инвестиции. Помимо уже упомянутого выделения в отдельную административную процедуру государственной экологической экспертизы проектной документации объектов с высоким экологическим риском, законом устанавливается еще ряд решений сугубо "ведомственного" характера, которые могут существенным образом влиять на инвестиционный процесс.

Так, при строительстве и реконструкции объектов, оказывающих значительное негативное воздействие на окружающую среду и отнесенных к I категории, законом предусмотрена возможность осуществления иных, кроме государственного строительного надзора, видов государственного надзора, а в соответствии с проектом Федерального закона N 113578-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части повышения эффективности федерального государственного экологического надзора при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства и усиления ответственности за нарушение установленных экологических требований", внесенным Правительством Российской Федерации в марте 2017 года в ГД РФ, предусматривается осуществление федерального государственного экологического надзора при строительстве, реконструкции указанных объектов.

Кроме того, в соответствии с требованиями закона, подача заявки на получение комплексного экологического разрешения осуществляется не позднее чем за 2 месяца до ввода в эксплуатацию построенного, реконструированного объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду. Тем самым процедура выдачи комплексного экологического разрешения оказывается никак не скоррелирована со всеми предшествующими ей разрешительными мерами, и в итоге получается абсурдная ситуация: экспертиза проектной документации проведена, выдано разрешение на строительство, сделаны огромные инвестиции, но за комплексным экологическим разрешением для нового объекта нужно обратиться за два месяца до его предполагаемого ввода в эксплуатацию - когда предприятие уже практически готово. В чем состоит расчет законодателя в данном случае - неясно, ведь на данном этапе не будет возможности ни изменить проект, ни реализовать какие-либо дополнительные меры по охране окружающей среды, ни заменить технологическое оборудование, поскольку это приведет к нарушению требований законодательства о градостроительной деятельности и промышленной безопасности. Одновременно риск невыдачи разрешения или предъявления в ходе рассмотрения заявки на его получение требований, выходящих за рамки проекта, будет являться существенным ограничением для принятия инвестиционных решений.

Более того, принятый за основу подход к определению объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду, и выдаче ему комплексного экологического разрешения основывается исключительно на рассмотрении в качестве объекта регулирования промышленной площадки в целом. Это фактически означает, что любое изменение - даже в пределах одного из десятков цехов, которые могут находиться на одной такой площадке - будет вести к необходимости пересмотра условий согласованных ранее документов, то есть крупные предприятия могут превратиться в перманентных соискателей комплексного экологического разрешения, что влечет за собой повышение риска привлечения к ответственности за ведение деятельности с нарушением требований природоохранного законодательства или без соответствующего разрешения.

Такой "узковедомственный" подход к принятию решения об экологических аспектах реализации крупных инвестиционных проектов в отрыве и даже в ущерб всем остальным аспектам не согласуется с практикой комплексного предотвращения и контроля загрязнений, используемой в странах Европейского союза, где разрешительные режимы выстраиваются преимущественно по принципу одного окна, зачастую выходя за рамки выдачи разрешения для одной обособленной сферы регулирования.

Врезка 7

Так, например, законодательство в области охраны окружающей среды является центральным элементом регуляторной системы Федеративной Республики Германия: именно его требования в общем случае составляют процедурную основу для выдачи разрешений промышленным предприятиям самой разной направленности. В соответствии с "принципом объединения", предусмотренным статьей 13 Закона ФРГ об охране окружающей среды от вредного воздействия*(85), выдача экологического разрешения*(86) сопровождается предоставлением заявителю комплекта основных разрешений, необходимых для работы предприятия (установки): разрешений на строительство и эксплуатацию, лицензий на определенные виды деятельности, разрешений в области промышленной безопасности*(87), охраны труда, пожарной защиты, обращения с опасными веществами, безопасности оборудования и иных согласований и разрешений.

Такой подход обеспечивает не только "удобство" для инвестора, но и согласованность действий отдельных регуляторов, задачей которых становится подготовка согласованного и внутренне непротиворечивого решения, содержащего все необходимые условия эксплуатации промышленной установки, соблюдение которых впоследствии и будет являться предметом надзора.

При этом наряду с "первичным" интегрированным разрешением, выдаваемым, как правило, на площадку в целом, присутствует и такой инструмент, как "разрешение на изменение", который применяется во всех случаях, когда речь идет о модернизации отдельного цеха на промышленной площадке. Такой подход избавляет от ненужной волокиты и повторения уже проведенных в отношении объекта в целом разрешительных процедур, позволяет разрешительному органу сфокусировать свое внимание именно на тех элементах, которые меняют характер воздействия объекта на окружающую среду.

Несмотря на то, что в России на протяжении всей современной истории существует институт государственной экспертизы проектной документации, в ходе которой рассматриваются документы и сведения даже более детальные, чем требуется в Германии для подачи заявки на выдачу интегрированного разрешения, наличие положительного заключения экспертизы само по себе никак не влияет на содержание и исход многих других ведомственных процедур, а необходимо лишь для получения разрешения на строительство.

Множество вопросов имеется и к реализации целого ряда иных предусмотренных принятым законом обязанностей для природопользователей.

Так, например, с 1 января 2018 года должно было вступить в силу требование об оснащении стационарных источников, расположенных на объектах I категории по уровню воздействия на окружающую среду, автоматическими средствами измерения и учета объема или массы выбросов и сбросов загрязняющих веществ, концентрации загрязняющих веществ, а также техническими средствами фиксации и передачи соответствующей информации в государственный фонд данных государственного экологического мониторинга. С учетом того, что соответствующие подзаконные акты Правительства Российской Федерации, включая перечень таких стационарных источников, не были изданы, а также не был создан и введен в эксплуатацию предусмотренный законом государственный фонд данных государственного экологического мониторинга, срок вступления в силу указанного требования был технически перенесен на 1 января 2019 года*(88).

В марте 2018 года Правительством Российской Федерации в ГД РФ внесен законопроект N 425725-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и в Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в части создания систем автоматического контроля выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ"*(89), предлагающий в очередной раз существенным образом пересмотреть концепцию автоматизированного контроля загрязнений.

Законопроектом в целом предлагается более взвешенный подход, заключающийся в установлении предельного срока создания системы автоматизированного контроля, ограниченного для каждого предприятия индивидуально - четырьмя годами со дня получения или пересмотра комплексного экологического разрешения, что в целом соответствует временным и организационным потребностям предприятий на подготовку соответствующих проектов строительства и реконструкции объектов, прохождение государственной экспертизы проектной документации и государственной экологической экспертизы, подготовку и проведение тендеров на поставку оборудования, преимущественно не производящегося на территории Российской Федерации, строительство, монтаж и наладку такого оборудования. Однако несмотря на это, целый ряд проблем, включая вопрос о составе загрязняющих веществ, объем, масса или концентрация которых в принципе подлежат измерению и учету с использованием автоматических средств измерений, или об особых условиях, которые должны устанавливаться для предприятий, на которых программой повышения экологической эффективности предусмотрены реконструкция либо вывод из эксплуатации соответствующих стационарных источников выбросов и сбросов загрязняющих веществ, остается нерешенным.

Врезка 8

Подход, при котором предписание об оснащении предприятиями источников выбросов, сбросов средствами автоматизированного контроля без увязки с первым получаемым комплексным экологическим разрешением и разрабатываемой программой повышения экологической эффективности выглядит абсурдно, ведь по итогам реализации такой программы могут существенно измениться условия наблюдения. Например, создание замкнутой системы водооборота на предприятии может привести к ликвидации точки сброса; строительство сернокислотной установки на предприятии, технологический процесс которого характеризуется выбросами оксида серы, или перевод угольной генерации на газ - к изменению источника выбросов и (или) состава выбрасываемых вредных веществ.

Из указанного следует, что текущее законодательство понуждает предприятия, продолжение деятельности которых будет связано с реализацией программой повышения экологической эффективности, совершать бессмысленные инвестиции: во многих случаях наличие систем автоматизированного контроля в конкретных точках по завершении реализации такой программы может оказаться лишено смысла.

Более того, учитывая, что общий срок вступления в силу норм о переходе на новую систему природоохранного нормирования установлен на 1 января 2019 года, даже принятие внесенного Правительством Российской Федерации законопроекта в осеннюю сессию не позволит предприятиям в условиях отсутствия подзаконных актов и установленных требований к средствам автоматизированного контроля надлежащим образом сформировать программу оснащения ими источников выбросов и сбросов загрязняющих веществ для целей подачи заявки на получение комплексного экологического разрешения.

Собственно, форма заявки и порядок выдачи комплексных экологических разрешений органами исполнительной власти до настоящего времени также не подготовлены. Менее чем за 9 месяцев до запуска новой системы нормирования в области охраны окружающей среды природопользователи как де-юре, так и де-факто лишены возможности приступить к подготовке заявок на получение таких разрешений.

В соответствии с законом, в случае невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов, технологических нормативов операторами объектов I категории, на период поэтапного достижения нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов, технологических нормативов в обязательном порядке разрабатывается и утверждается программа повышения экологической эффективности, включающая в себя перечень мероприятий по реконструкции, техническому перевооружению объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, сроки их выполнения, объем и источники финансирования, перечень ответственных за их выполнение должностных лиц. Многие объекты из упомянутого перечня трехсот предприятий - крупнейших загрязнителей должны будут подпасть именно под процедуру согласования и утверждения программы повышения экологической эффективности, которая, в свою очередь, потребует высокой компетенции лиц, ответственных за ее согласования, и определенной гибкости от органов власти.

Вместе с тем какие-либо действия, направленные на описание принципов работы межведомственной комиссии, в задачи которой будет входить согласование таких программ, в настоящее время не ведутся, равно как отсутствуют и установленные законом требования к процедуре этого согласования. Утвержденное Правительством Российской Федерации еще в сентябре 2015 года положение о межведомственной комиссии содержит ответы на сугубо бюрократические вопросы о председателе, секретаре комиссии, правах ее членов и частоте проведения заседаний и т.п.

Описанные проблемы ставят под вопрос возможность запуска реформы в 2019 году, поскольку на сегодняшний день сложно себе представить, руководствуясь какими принципами межведомственная комиссия должна будет согласовывать программы повышения экологической эффективности с учетом отсутствия ясности даже по таким вопросам, как следующие:

Что будет происходить с предприятиями, которые бессмысленно модернизировать, но их присутствие в том или ином регионе жизненно необходимо, по крайней мере в некоей обозримой перспективе?

Какие переговорные возможности у предприятий будут в процессе получения разрешений, согласования программы повышения экологической эффективности, как будет организован арбитраж? Как будет выглядеть такая программа, как будут учитываться финансовые возможности предприятий?

Будет ли существовать возможность временно отказаться от реализации одних природоохранных мероприятий в целях форсированной реализации других, более существенных на конкретном этапе экологической модернизации предприятия?

Установление санитарно-защитной зоны для предприятий

Задачи охраны атмосферного воздуха от загрязнения и охраны здоровья населения от вредного воздействия, опосредованного загрязнением атмосферного воздуха, в России причудливым образом распределены между разными ведомствами. В то время как Росприроднадзор обеспечивает нормирование выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух в целях защиты окружающей среды, отдельные полномочия, напрямую связанные с теми же эмиссиями вредных веществ в атмосферу, закреплены за Роспотребнадзором. Одним из таких полномочий является установление санитарно-защитной зоны для широкого круга предприятий.

Как указывает сам надзорный орган, в основе организации санитарно-защитных зон лежит один из фундаментальных принципов защиты здоровья населения - защита расстоянием, которое, согласно физическим законам, ослабляет интенсивность физического и химического загрязнения воздушной среды. В случаях, когда невозможно снизить воздействие на население вредных химических или биологических компонентов выбросов в атмосферный воздух, почву и водоемы, а также физических факторов до установленных гигиенических нормативов за счет технологических решений, установление санитарно-защитной зоны является приемлемой мерой по обеспечению безопасных условий проживания населения в районе размещения предприятий и иных объектов, являющихся источниками негативного воздействия на среду обитания и здоровье человека.

В соответствии с законодательством Российской Федерации в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, санитарно-защитная зона представляет собой специальную территорию с особым режимом использования, размер которой обеспечивает уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух до значений, установленных гигиеническими нормативами, а для наиболее опасных предприятий I и II классов опасности - как до значений, установленных гигиеническими нормативами, так и до величин приемлемого риска для здоровья населения.

Исторически первое применение подобных инструментов защиты населения на селитебных территориях от загрязнения атмосферного воздуха в результате выбросов загрязняющих веществ промышленными предприятиями относится к периоду послевоенного восстановления народного хозяйства во второй половине 40-х - начале 50-х годов ХХ века*(90). Невозможность достичь требуемых нормативов качества воздуха в непосредственной близости от промышленных предприятий в условиях государственной собственности на землю трансформировалась в идею о возможности территориального разделения промышленных зон и зон жилой застройки с соответствующей инфраструктурой.

Следует отметить, что принцип защиты расстоянием сам по себе не является исключением из правил и широко используется на сегодняшний день во многих странах мира. Однако детали применяющегося до настоящего времени в России подхода к реализации данного принципа заслуживают отдельного обсуждения.

Решение о возможном месте размещения и необходимой удаленности производственного объекта, для которого характерны опасные для здоровья человека эмиссии, от мест постоянного проживания людей относится к вопросам территориального планирования и принимается в странах Запада на этапе выбора местоположения планируемой к созданию промышленной площадки. Как правило, данное решение увязывается с комплексом иных вопросов, исследуемых в ходе проведения оценки воздействия на окружающую среду, то есть еще до начала проектирования объекта, и не выносится в компетенцию какого-либо отдельного органа власти.

Аналогичный подход применялся и во времена СССР - в период зарождения механизма установления санитарно-защитной зоны все нормы, касающиеся выдерживания определенного расстояния от промышленной площадки (источника выбросов) до селитебных территорий, распространялись только на проектирование вновь строящихся или полностью реконструируемых предприятий, а контроль за их соблюдением осуществляли санитарные инспекторы на стадии утверждения проектов.

Эволюция отдельных норм, касающихся разработки и утверждения санитарно-защитных зон, и правоприменительной практики в постсоветский период привела к тому, что требования об их установлении стали применяться и к действующим предприятиям, расположенным в исторически сложившихся зонах жилой застройки. Анализ судебной практики по вопросам применения положений санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", введенных в действие постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25.04.2007 N 74, указывает на то, что зачастую суды приходят к выводу о необходимости установления санитарно-защитной зоны и для действующих объектов.

Такой подход не мог не вызвать целого ряда проблем при реализации на практике. Критерием для определения размера санитарно-защитной зоны является непревышение на ее внешней границе и за ее пределами предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ для атмосферного воздуха населенных мест, предельно допустимых уровней физического воздействия на атмосферный воздух. При попытке установления такой зоны в отношении промышленного объекта, находящегося в границах населенного пункта и окруженного исторически сложившейся застройкой, в ее границах может оказаться множество земельных участков и прочего недвижимого имущества, принадлежащих различным правообладателям. При этом наличие санитарно-защитной зоны как зоны с особыми условиями использования территорий, допуская, с одной стороны, превышение нормативов качества атмосферного воздуха за пределами промышленной площадки, накладывает ограничения на использование объектов недвижимости в пределах такой зоны и обусловливает ответственность предприятия-загрязнителя за соблюдение соответствующего режима при отсутствии у него каких-либо прав на земли и объекты недвижимости, находящиеся в ее границах. Это приводит к возникновению всевозможных конфликтов, связанных с ограничением прав владельцев соответствующих земельных участков и объектов недвижимости и предъявлением ими претензий лицу, эксплуатирующему промышленный объект.

Сложившаяся в результате система крайне громоздка и обременительна для предприятий: на различного рода экспертизы и исследования, связанные с определением размера санитарно-защитной зоны, могут затрачиваться десятки миллионов рублей, а срок принятия решения - достигать нескольких лет. При этом система малоэффективна, и установление для отдельного предприятия санитарно-защитной зоны отнюдь не гарантирует отсутствия в ее пределах жилых домов, и в ряде случаев такое "соседство" может длиться десятилетиями.

Фактически законодательством предложен подход, предполагающий по меньшей мере номинальное переложение ответственности за территориальное планирование на предприятия, причем как в части уже завершенного планирования, когда речь идет о необходимости установления санитарно-защитной зоны для предприятия, функционирующего в исторически сложившейся застройке, так и перспективного - ведь санитарно-защитную зону необходимо будет установить предприятию, достаточно отдаленному от мест проживания людей. Потребуется таковая и предприятию, уровень выбросов которого позволяет соблюсти установленные предельно допустимые концентрации загрязняющих веществ уже в границах промышленной площадки. Таким образом, вместо создания рабочего механизма, допускающего возможность решения проблемы расселения людей из зон, исторически оказавшихся в под влиянием вредных выбросов от предприятий, совместно с муниципальными и региональными властями, или создания условий для ускоренной модернизации предприятий, оказывающих существенное негативное влияние на районы проживания людей, законодательством был выстроен бюрократический механизм, направляющий значительные усилия предприятий на проведение исследований и экспертиз, но почти ничего не меняющий по существу.

Следует отметить, что до недавнего времени предусмотренные санитарно-эпидемиологическим законодательством требования об установлении санитарно-защитных зон никак не были увязаны ни с градостроительным, ни с земельным законодательством, ни с законодательством о кадастровой деятельности, что лишний раз подчеркивает отношение регулирующих органов к этому механизму как к бюрократической формальности, нежели как к эффективному способу предотвращения загрязнения атмосферного воздуха населенных мест. Представляется очевидным, что без отражения информации о санитарно-защитных зонах на публичных кадастровых картах их установление лишено какого-либо смысла с точки зрения защиты здоровья населения, так как делает возможным строительство*(91) (в том числе и жилищное) на данной территории: ни органы местного самоуправления, выдающие разрешения на строительство, ни инвесторы не обладают информацией о наличии зон с особыми условиями использования территорий в границах предполагаемой застройки.

Упомянутый СанПиН предусматривает согласование и установление санитарно-защитной зоны в формате выдачи Роспотребнадзором своего рода разрешения субъекту предпринимательской деятельности, никак не учитывая конечную цель данной процедуры - обеспечение безопасных условий проживания населения в районе размещения предприятий. Сами решения об установлении санитарно-защитной зоны не содержат информации, необходимой для однозначного определения ее контуров, то есть координат характерных точек ее границы*(92).

Более того, для вновь создаваемых предприятий вся необходимая информация для установления расчетной санитарно-защитной зоны содержится в проектной документации на строительство, в отношении которой в обязательном порядке проводится государственная экспертиза проектной документации, и, таким образом, принятие соответствующего решения без каких-либо потерь могло бы быть перенесено на этап такой экспертизы, позволив сократить временные потери и финансовые затраты предприятий. Тем не менее, затрачивая значительные усилия и средства на установление санитарно-защитных зон, предприятия остаются не в полной мере защищены от претензий со стороны третьих лиц, выражающихся в том числе в исках с требованиями о расселении из мест, подверженных влиянию выбросов загрязняющих веществ.

Описанными противоречиями проблема не исчерпывается. 15 марта текущего года вступило в силу постановление Правительства РФ от 03.03.2018 N 222 "Об утверждении правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон", по всей видимости, существенным образом изменяющее порядок установления санитарно-защитных зон для предприятий и создающее дополнительные риски для них.

Исходя из пункта 2 указанного постановления, правообладатели объектов капительного строительства, для которых должны быть установлены санитарно-защитные зоны, обязаны провести исследования (измерения) атмосферного воздуха, уровней физического и (или) биологического воздействия на атмосферный воздух за контурами объектов. Ни в Федеральном законе "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", ни в Градостроительном кодексе Российской Федерации, ни в Земельном кодексе Российской Федерации нет определения понятия "контур объекта", и более того - такое определение противоречит смыслу СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", который предполагает проведение исследований на границе расчетной или установленной санитарно-защитной зоны.

После проведения обследований собственник объекта должен представить в Роспотребнадзор заявление об установлении санитарно-защитной зоны, с приложением ряда определенных утвержденными постановлением правилами документов. В силу отсутствия в принятом акте каких-либо специальных переходных норм указанное означает, что постановлением предписывается переустановить ранее утвержденные санитарно-защитные зоны в соответствии с новыми правилами, для чего отводится срок лишь в один год.

В пункте 16 утвержденных постановлением правил приведены обязательные требования к содержанию проекта санитарно-защитной зоны и, в частности, указано, что обоснование размеров такой зоны должно проводиться с учетом оценки риска для здоровья населения. Таким образом неограниченно увеличивается количество объектов, для которых должно проводиться исследование, стоимость которого исчисляется миллионами рублей, поскольку СанПиН предусматривал ее проведение лишь в отношении объектов I и II класса опасности при условии, что жилые объекты находятся ближе, чем на расстоянии в 2 величины санитарно-защитной зоны.

Помимо этого, постановлением установлена обязанность по приведению вида разрешенного использования земельных участков и расположенных на них объектов капитального строительства в соответствие с режимом использования земельных участков, предусмотренным решением об установлении санитарно-защитной зоны. Из текста акта не представляется возможным установить, кому адресовано это предписание, однако очевидно, что наличие данной нормы создает дополнительные риски для собственников объектов, которые, в частности, могут выражаться в исковых требованиях о возмещении убытков, вызванных ограничением прав владельцев соответствующих земельных участков и расположенных на них объектов капитального строительства.

По оценкам одной из российских нефтедобывающих компаний, только на одном из принадлежащих ей крупных нефтедобывающих предприятий затраты на выполнение требований принятого акта Правительства Российской Федерации могут составить более 1 млрд. рублей.

Регулирование в области обращения с отходами

В отличие от подхода, который принят в мировой практике*(93) и на котором основывается Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, ратифицированная Российской Федерацией в соответствии с Федеральным законом от 25.11.1994 N 49-ФЗ и подразделяющая все множество отходов на 2 категории: опасные отходы, регулирование при обращении с которыми осуществляется по специальным правилам, и неопасные отходы, обращение с которыми осуществляется как с обычной товарной продукцией, - в России действует громоздкая, запутанная и по-своему уникальная система классификации отходов и регулирования обращения с ними.

Регулирование в сфере ветеринарии

В рамках формирования системы технического регулирования Таможенного союза при подготовке проекта технического регламента Таможенного союза "О безопасности пищевой продукции" было принято системное для производства и обращения всей пищевой продукции решение, позволяющее исключить дублирование форм оценки соответствия пищевой продукции животного происхождения посредством разделения ее в зависимости от факта переработки. Данный подход, в частности, нашел отражение в постановлении Правительства Российской Федерации от 14.12.2009 N 1009 "О порядке совместного осуществления Министерством здравоохранения Российской Федерации и Министерством сельского хозяйства Российской Федерации функций по нормативно-правовому регулированию в сфере контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов и по организации такого контроля", установившем, что контроль и надзор за безопасностью готовой (переработанной) пищевой продукции в России осуществляется Роспотребнадзором, в то время как Россельхознадзору поднадзорно продовольственное сырье животного происхождения, не подвергшееся промышленной или тепловой обработке.

Тем не менее в настоящее время переработанная пищевая продукция животного происхождения продолжает подвергаться двум формам оценки соответствия со стороны каждого из указанных федеральных органов исполнительной власти, и при этом, по оценкам участников рынка, затраты на ветеринарное обслуживание, включая оформление ветеринарных документов, для крупного сетевого предприятия розничной торговли могут составлять более 500 млн. рублей в год.

Несмотря на то, что по результатам экспертизы*(100) приказа Минсельхоза России от 16.11.2006 N 422 "Об утверждении Правил организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов" часть его положений были признаны необоснованно затрудняющими ведение предпринимательской деятельности и были сформулированы предписания о необходимости пересмотра установленных им требований в целях исключения избыточной административной нагрузки на бизнес*(101), нормативное правовое регулирование в данной сфере с 2014 года развивается, скорее, в обратном направлении.

Принимаемые с этого момента ведомственные акты Минсельхоза России, в частности, предполагают распространение требований о проведении ветеринарной сертификации на значительную долю готовой (переработанной) пищевой продукции, содержащей сырье животного происхождения, которая прошла тепловую обработку и упакована в герметичную потребительскую упаковку, в том числе и продукции, не подлежавшей до этого ни обязательной, ни добровольной ветеринарной сертификации в рамках оборота на территории Российской Федерации по причине отсутствия каких-либо ветеринарных рисков. В соответствии с действующими приказами Минсельхоза России от 27.12.2016 N 589 "Об утверждении Ветеринарных правил организации работы по оформлению ветеринарных сопроводительных документов, Порядка оформления ветеринарных сопроводительных документов в электронной форме и Порядка оформления ветеринарных сопроводительных документов на бумажных носителях" и от 18.12.2015 N 648 "Об утверждении Перечня подконтрольных товаров, подлежащих сопровождению ветеринарными сопроводительными документами", с учетом положений статьи 4 Федерального закона от 13.07.2015 N 243-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О ветеринарии" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", с 1 июля 2018 года*(102) вступают в силу требования о необходимости оформления ветеринарных сопроводительных документов (далее также - ВСД) в электронном виде для такой готовой (переработанной) пищевой продукции, как молочная продукция, мороженое, супы и бульоны, продукция для детского питания на молочной основе, макаронные изделия с начинкой и т.п.

Нужно сказать, что такой подход не соответствует международной практике (в частности, европейской): готовая пищевая продукция в рамках перемещения по территории Европейского союза не сопровождается ветеринарными сертификатами. Подтверждение эпизоотического (ветеринарного) благополучия территории обеспечивается внесением в товарно-сопроводительные документы на подконтрольные грузы информации (идентификационных номеров) о ветеринарной аттестации производственного объекта, производящего ветеринарно-подконтрольные товары, или предприятия, поставляющего животное сырье для производства готовой пищевой продукции.

Вместе с тем, согласно позиции Россельхознадзора и Минсельхоза России, оформление электронных ветеринарных сопроводительных документов на подконтрольные товары, помимо подтверждения безопасности в ветеринарном отношении, должно позволить решить две основные задачи: обеспечить прослеживаемость продукции животного происхождения и создать механизм для борьбы с фальсифицированной продукцией.

Если говорить о необходимости подтверждения безопасности в ветеринарном отношении, то для готовой (переработанной) пищевой продукции таковая в целом отсутствует. Так, например, в статье 31 Технического регламента Таможенного союза 033/2013 "О безопасности молока и молочной продукции", указано, что производство молочной продукции должно осуществляться из сырого молока, и (или) сырого обезжиренного молока, и (или) сырых сливок, соответствующих требованиям безопасности, установленным данным техническим регламентом, и подвергнутых термической обработке, обеспечивающей получение молочной продукции, соответствующей установленным требованиям. Таким образом, готовая молочная продукция произведена из молока, подвергнутого термической обработке, гарантирующей уничтожение в нем вирусов и вегетативных тел бактерий, и в связи с данным особенностями производства полностью безопасна в ветеринарном отношении.

В части обеспечения прослеживаемости уполномоченными ведомствами не приведено никаких обоснований наличия объективной необходимости в реализации подобной системы, не имеющей аналогов ни в одной стране мира. Кроме того, ни один из документов, регламентирующих оформление ветеринарных сопроводительных документов, на сегодняшний день не дает определения прослеживаемости, и ни в одном из таких документов не установлены требования по обеспечению прослеживаемости в рамках внедрения системы электронной ветеринарной сертификации (далее также - ЭВС) и параметры прослеживаемости.

Избыточность предлагаемой Россельхознадзором системы обеспечения прослеживаемости обусловлена тем, что при смене собственника прослеживаемость всех товаров (в том числе и продукции животного происхождения) уже обеспечена в рамках оформления товарно-сопроводительных - товарно-транспортных документов. Прослеживаемость продукции в рамках одного предприятия, занятого в сфере производства пищевой продукции, обеспечивается путем реализации принципов ХАССП (Hazard Analysis and Critical Control Points (HACCP) - анализ рисков и критические контрольные точки). Внедрение процедуры обеспечения прослеживаемости является обязательным в соответствии с подпунктом 12 пункта 3 статьи 10 Технического регламента Таможенного союза "О безопасности пищевой продукции" (ТР ТС 021/2011). Существующий в настоящий момент механизм прослеживаемости в формате "шаг вперед - шаг назад", при котором каждый из участников цепи товародвижения может идентифицировать своих поставщиков и покупателей, соответствует общепринятым во всем мире стандартам в этой сфере.

Кроме того, обеспечение прослеживаемости в режиме реального времени для значительной доли готовой продукции в рамках системы ЭВС невозможно ввиду технологии производства, предполагающей постоянную поточность - смешение множества партий сырья для производства широкой номенклатуры продукции. В этих условиях отсутствует возможность связать конкретную партию сырья с конкретной партией готовой продукции.

Что касается борьбы с фальсифицированной продукцией, то здесь можно отметить несколько основных моментов, которые не позволят системе ветеринарной сертификации стать сколько-нибудь эффективным механизмом для борьбы с фальсификатом в пищевой отрасли.

Во-первых, вопросы качества продукции животного происхождения и контроля содержания нутриентов не входят в компетенцию Россельхознадзора. Ведомство контролирует соблюдение требований Технических регламентов Таможенного союза (ТР ТС 021/2011 "О безопасности пищевой продукции", ТР ТС 033/2013 "О безопасности молока и молочной продукции", ТР ТС 034/2013 "О безопасности мяса и мясной продукции", ТР ТС 040/2016 "О безопасности рыбы и рыбной продукции") исключительно в рамках осуществления государственного ветеринарного надзора в соответствии с рядом актов Правительства Российской Федерации.

Таким образом, Россельхознадзор может контролировать только соблюдение обязательных требований в сфере ветеринарии, но никак не в сфере качества, состава и содержания нутриентов в пищевой продукции. Указанные параметры для всей продукции, в том числе продукции животного происхождения, контролируются Роспотребнадзором, и попытки Россельхознадзора контролировать какие-либо параметры данной продукции, кроме безопасности в ветеринарном отношении, являются, по факту, превышением собственных полномочий и ведут к возникновению дублирования контрольно-надзорных функций двух ведомств.

Во-вторых, предполагаемый механизм для выявления фальсифицированной молочной продукции в рамках системы ЭВС (соотнесение объемов входящего сырья с объемами выпускаемой продукции) не является эффективным инструментом для выявления фальсификата. Необходимо отметить, что нормы расхода сырья для схожих продуктов могут существенно различаться от предприятия к предприятию, и анализ данных системы не даст однозначно интерпретируемых результатов, указывающих на фальсификацию продукции.

Так, например, наиболее распространенным способом фальсификации молочных продуктов является замещение в продукции молочного жира различными растительными жирами. Фальсификации подвергаются, в подавляющем большинстве случаев, молокоемкие продукты: сыры, сливочное масло и т.д. При этом замещается обычно не вся жировая фаза, а ее часть.

Выявить такое замещение ввиду его незначительных объемов только на основании данных информационной системы "Меркурий", в которой оформляются электронные ВСД, не представляется возможным, поскольку в системе не реализован механизм прослеживаемости для молочного жира. Система не учитывает характеристики поступающего на заводы молока-сырья - ни в части содержания жира, ни в части белка. Между тем жирность сырого молока существенно варьируется в зависимости от породы коров, условий содержания, кормов и множества других факторов, и она может различаться от партии к партии более чем в 1,5 раза. В связи с этим определить, сколько именно молочного жира поступило на предприятие и было переработано в готовую молочную продукцию, не представляется возможным в рамках системы ЭВС.

В системе ЭВС также не реализован механизм учета технологических потерь при производстве молочной продукции, которые могут существенно различаться в зависимости от оснащенности перерабатывающих предприятий и применяемых технологий, и без учета этого фактора анализ данных системы по нескольким молокоперерабатывающим предприятиям не даст сколько-нибудь точной информации о производстве фальсифицированной продукции.

Также необходимо отметить, что в рамках производства молочной продукции происходит смешение сырья животного и неживотного происхождения (например, при производстве йогуртов с фруктами, злаками, печеньем и т.д.). Продукция неживотного происхождения в системе не учитывается, и в этих условиях учет и сопоставление в системе ЭВС расхода сырья и выхода готовой продукции не даст желаемого результата, так как с учетом технологий и разнообразия ассортимента на одном предприятии объем сырья и готового продукта значительно различается, а единые нормы расхода сырья для разных предприятий не могут быть закреплены на законодательном уровне.

В дополнение к вышеизложенному необходимо отметить, что доказательством фальсификации могут служить только результаты лабораторных анализов продукции, а данные ИС "Меркурий" могут использоваться исключительно в целях определения продукции, которую необходимо проанализировать в приоритетном порядке в рамках мониторинговых мероприятий, которые проводит Роспотребнадзор. При этом целесообразность подобного подхода, предполагающего использование громоздкой и дорогостоящей для производителей системы для определения "рискованной" продукции, вызывает обоснованные сомнения.

Отбор проб в магазинах розничной торговли для лабораторных анализов на основании анализа цен на полке является значительно более эффективным и менее затратным методом борьбы с фальсификатом. Фальсифицированную продукцию производят с целью снижения себестоимости продукта и, соответственно, цен для конечного потребителя, поэтому ценовые индикаторы могут являться прозрачным и понятным "маркером" для определения потенциально фальсифицированной продукции.

Несмотря на отсутствие убедительных доводов в пользу внедрения системы электронной ветеринарной сертификации в отношении готовой (переработанной) пищевой продукции, указанный вопрос находится на повестке дня уже на протяжении 4 лет - пересмотру подвергается лишь срок вступления в силу соответствующих требований. Однако риск вступления в силу требований, генерирующих весьма существенный объем непроизводительных расходов, продолжает держать отрасль производства пищевой продукции и смежные отрасли, такие как розничная торговля, в напряжении.

Вступление в силу требований о необходимости оформления на каждую партию готовой пищевой продукции ветеринарных сопроводительных документов в электронной форме приведет к возникновению целого ряда издержек для производителей пищевой продукции, связанных как с необходимостью закупки дополнительного оборудования, так и с созданием новых непроизводительных рабочих мест, которые нужны будут исключительно для обеспечения взаимодействия с системой.

Наряду с затратами, которые необходимо будет понести для адаптации производственных процессов к требованиям, обеспечивающим, по мнению регуляторов, прослеживаемость при производстве пищевой продукции, и которые с трудом поддаются оценке в силу технической невозможности связать конкретную партию продукции с отдельно взятой партией сырья*(103), существенная административная нагрузка придется и на логистическую отрасль.

Необходимо отметить, что количество транспортных партий продукции, выходящей со склада для доставки на предприятия торговли, как правило, в сотни раз превышает количество производственных партий, поступающих на него с завода, поскольку продукция отгружается в адрес сотен различных покупателей. В связи с этим основная доля расходов на внедрение электронной ветеринарной сертификации будет связана с администрированием процесса оформления электронных сертификатов. Так, например, на крупном региональном складе количество отгружаемых транспортных партий (в случае с подконтрольной продукцией каждая партия отдельного наименования продукции требует оформления ВСД) составляет около 17-20 тыс. в день. Также в связи с появлением ЭВС как нового процесса, отражающего логистические процессы в реальном времени, возникает необходимость перестройки ряда операций.

Затраты на оформление ветеринарных сертификатов связаны со временем создания электронного ВСД: продукция по товарно-транспортной накладной (ТТН) не может быть отгружена, если хоть на одну строку ТТН не оформлен сертификат. В настоящий момент среднее время отклика системы на создание одного сертификата составляет 1-3 минуты. При этой скорости для склада, отгружающего порядка 140 тонн продукции ежедневно, в условиях непрерывной работы одним специалистом может быть создано порядка 80 сертификатов, а для своевременной отгрузки в период пиковой нагрузки*(104) их требуется сформировать около 15 тыс. Таким образом, для этой операции потребуется дополнительный персонал в количестве 176 человек, расходы на заработную плату которых с учетом налогов, должны будут составить 7,2 млн. рублей в месяц. Затраты на организацию рабочих мест составят порядка 8,82 млн. рублей (50 тыс. рублей на 1 рабочее место с учетом необходимости закупки компьютерного оборудования, мебели, подведения интернета и т.д.). Капитальные затраты на дополнительное программное обеспечение для повышения эффективности работы склада составят порядка 8 млн. рублей.

Необходимость оформления ВСД повлечет за собой увеличение времени сбора заказов на складе в связи с возникающей необходимостью точной физической идентификации производственной партии и номера электронного сертификата товара примерно в 2 раза, что также потребует найма дополнительного персонала. В среднем численность персонала, отвечающего за сбор заказов, на складе мощностью 140 тонн в сутки составляет порядка 26 человек, таким образом дополнительно потребуется еще 26 человек, что повлечет за собой увеличение фонда оплаты труда на 0,8 млн. рублей в месяц.

Аналогичным образом удлинится и время приемки заказа в торговой точке или складе по месту назначения. В связи с необходимостью идентификации товара (транспортной партии, номера сертификата) увеличится длительность операции, что сократит показатель "количество торговых точек на маршруте на 1 автомашину)" в среднем с 12 до 8, что повлечет за собой увеличение транспортных расходов на 30%. В настоящее время на складах готовой молочной продукции отсутствуют внедренные технологические решения, позволяющие автоматизировать эту задачу, такие как, например, соответствующая маркировка групповых или потребительских упаковок товаров с возможностью их автоматического сканирования. Дополнительные расходы составят порядка 3,5 млн. рублей в месяц.

Итого годовые операционные расходы склада составят: 11,6 млн. рублей в месяц или 139 млн. рублей в год. Капитальные затраты составят порядка 16 млн. рублей. При этом следует понимать, что для крупных компаний затраты растут пропорционально объемам операций.

В то же время перемещение подконтрольной продукции без сопровождения ветеринарными сопроводительными документами влечет за собой ответственность, предусмотренную частью 2 статьи 10/8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в соответствии с которой перевозка сельскохозяйственных животных и (или) продуктов животноводства без ветеринарных сопроводительных документов, за исключением перевозки сельскохозяйственных животных и (или) продуктов животноводства для личного пользования, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 3 тыс. до 5 тыс. рублей; на должностных лиц - от 30 тыс. до 40 тыс. рублей; на юридических лиц - от 300 тыс. до 500 тыс. рублей.

Следует учитывать, что указанный штраф может быть наложен за перемещение каждой партии товара без сопровождения ВСД. Например, если производитель перемещает в магазин абсолютно безопасные в ветеринарном отношении йогурт, сметану, творог и пакетированное молока (то есть 4 различные партии товара, на каждый из которых с 1 июля 2018 года должен будет оформляться ветеринарный сопроводительный документ) без сопровождения ВСД, он может быть оштрафован на сумму до 2 млн. рублей.

Регулирование в сфере карантина растений

Схожая ситуация с реализацией ранее принятых решений сложилась и в ходе принятия Федерального закона от 21.07.2014 N 206-ФЗ "О карантине растений" (далее - Закон о карантине растений), который, несмотря на несоответствие положениям плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг, оказываемых федеральными органами исполнительной власти, в сфере сельского хозяйства, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 09.03.2010 N 299-р, в соответствии с которым он и был разработан, наличие огромного числа замечаний бизнес-сообщества и общее несоответствие принципам законодательства о техническом регулировании и законодательства в области государственного контроля (надзора), был принят в последний день весенней сессии 2014 года.

1. Закон, на вступление в силу отдельных положений которого (в том числе и положений, предусматривавших некоторую "либерализацию" рынка) было отведено около трех с половиной лет, в целом консервировал сложившийся разрешительный порядок обращения с подкарантинной продукцией и подкарантинными объектами, предусматривая, в числе прочего, необходимость оформления карантинных сертификатов на каждую партию перевозимой продукции; обязанность "извещать немедленно" уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (Россельхознадзор) о доставке подкарантинной продукции и подкарантинных объектов; исключительное право указанного органа на выполнение работ по карантинному фитосанитарному обеззараживанию таких продукции и объектов.

К подкарантинной продукции законом отнесены растения, растительная продукция, тара, упаковка, в том числе упаковочные материалы, грузы, почва, организмы или материалы, которые могут быть носителями карантинных объектов и (или) способствовать их распространению и в отношении которых необходимо принятие карантинных фитосанитарных мер. В соответствии с Перечнем подкарантинной продукции (подкарантинных грузов, подкарантинных материалов, подкарантинных товаров), подлежащей карантинному фитосанитарному контролю (надзору) на таможенной границе таможенного союза и таможенной территории таможенного союза, утвержденным Решением Комиссии Таможенного союза от 18.06.2010 N 318, к подкарантинной продукции относятся, наряду с живыми насекомыми для научных целей, самые обыденные товары, например: срезанные цветы, свежие картофель, капуста, морковь, лук, помидоры и прочие овощи, а также орехи и фрукты: бананы, яблоки, цитрусовые, виноград и прочие. Подкарантинной продукцией являются также злаки (пшеница, гречка, рис, овес и т.п.), мука и крупы. Фитосанитарным риском обладают также кофе, чай и какао-бобы. Наконец, к подкарантинной продукции отнесена и определенная упаковка - ящики и коробки из гофрированной бумаги или гофрированного картона, а также деревянные ящики, коробки, упаковочные клети или корзины, барабаны и аналогичная тара из древесины, а также деревянные паллеты, поддоны и прочие погрузочные щиты*(105).

Понятие "подкарантинные объекты" не должно вводить в заблуждение: законом оно также сформулировано предельно широко и включает в себя "земельные участки любого целевого назначения, здания, строения, сооружения, резервуары, места складирования (помещения), оборудование, транспортные средства, контейнеры, иные объекты, которые способны являться источниками проникновения на территорию Российской Федерации и (или) распространения по ней карантинных объектов".

Как и в описанном выше случае с законодательством Российской Федерации в области ветеринарии, избыточное вмешательство надзорного органа в повседневные бизнес-процессы по крайне широкому перечню оснований едва ли способно дать ощутимый результат в смысле повышения безопасности или эффективности государственного регулирования - хотя бы потому, что эффективная обработка и анализ такого объема информации силами сотрудников уполномоченного ведомства невозможны: под действие одного лишь требования об извещении о доставке подкарантинных продукции и объектов подпадают сотни тысяч предприятий по все стране - вся продуктовая розница, цветочные магазины, хлебокомбинаты и кондитерские производства, организации общественного питания, оптовые склады, строительные магазины и т.п., и эти организации получают десятки и сотни партий такой продукции в ежедневном режиме. Тем не менее эти хозяйствующие субъекты по всей стране продолжают получать штрафы за неисполнение соответствующей обязанности. Информационные справочно-правовые системы позволяют обнаружить и весьма экзотические случаи привлечения хозяйствующих субъектов к административной ответственности в связи с нарушением данного требования, например, штрафы, возложенные на горно-металлургический комбинат или металлургический завод*(106).

За неисполнение рассматриваемой обязанности предусмотрена административная ответственность по статье 10.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях - нарушение правил производства, заготовки, перевозки, хранения, переработки, использования и реализации подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза). Она предусматривает штраф для индивидуальных предпринимателей от 500 до 1000 рублей, для юридических лиц - от 5 тыс. до 10 тыс. рублей, или для тех и других - административное приостановление деятельности до 90 суток. На практике Россельхознадзор, как правило, ограничивается минимальным штрафом. Однако штраф накладывается за каждый случай неуведомления о каждой партии подкарантинной продукции. То есть если мука поступила по 10 разным накладным, то надзорный орган составит 10 протоколов и вынесет 10 постановлений с 10 одинаковыми размерами штрафов. Если накладные разные, а груз прибыл в одно время и в одном вагоне (одним автотранспортом), количество эпизодов можно уменьшить. В данном случае Россельхознадзор руководствуется пунктом 28 статьи 2 Закона о карантине растений, который понимает под партией подкарантинной продукции "количество однородной подкарантинной продукции, предназначенной для отправки одним транспортным средством в один пункт назначения одному получателю". Направление извещения в адрес уполномоченного органа требуется и в тех случаях, когда подкарантинная продукция перемещается по стране внутри одного юридического лица, например из распределительного центра в розничные магазины*(107).

Существование данного требования не обеспечивает ничего, кроме сохранения возможности произвольного применения мер административной ответственности к широкому кругу хозяйствующих субъектов, поступление извещения в адрес уполномоченного органа не дает ему оснований для проведения фактической проверки в отношении доставленной в адрес уведомившего его о прибытии подкарантинных продукции и объектов предприятия, а самой по себе информации, содержащейся в извещении, недостаточно для принятия каких-либо управленческих решений. Тем не менее в отчетах о результатах осуществления контрольно-надзорной деятельности значительного числа территориальных управлений Россельхознадзора указанное нарушение занимает лидирующие позиции, составляя в отдельных случаях до 80% от общего числа нарушений, выявленных в ходе проведения плановых и внеплановых проверок.

Отдельные крупные торговые компании, ежедневно уведомляющие надзорный орган о прибытии на свои склады десятков партий подкарантинной продукции, указывают на случаи наложения штрафа за "недостаточно своевременное" извещение, в связи с непредставлением документов о соответствии, хотя соответствующее требование законодательством Российской Федерации в сфере карантина растений не предусмотрено, или за то, что компания приступала к реализации продукции (в том числе скоропортящейся), не дожидаясь проведения мероприятий по контролю в области карантина растений.

2. Другим важным обстоятельством, влекущим за собой возникновение существенных затрат для российских производителей сельскохозяйственной продукции, является необходимость оформления карантинного сертификата на каждую партию продукции, вывозимую из карантинной фитосанитарной зоны. Выполнение этого, на первый взгляд, совершенно оправданного требования на поверку оказывается крайне обременительным, в том числе с учетом принятых подзаконных актов в сфере карантина растений и непрозрачности принятия решений об установлении ограничений, связанных с введением карантинного фитосанитарного режима.

Так, незадолго до вступления в силу Закона о карантине растений был принят приказ Минсельхоза России от 15.12.2014 N 501 "Об утверждении Перечня карантинных объектов", более чем вдвое увеличивший количество регулируемых фитосанитарных угроз - с 85 до 175. Установление карантинной фитосанитарной зоны по любому из таких объектов влечет за собой возникновение обязанности для широкого круга хозяйствующих субъектов, производящих подкарантинную продукцию в такой зоне, оформлять для ее вывоза карантинные сертификаты и проводить дорогостоящие исследования, необходимые для выдачи заключений о карантинном фитосанитарном состоянии подкарантинной продукции.

При этом представители предпринимательского сообщества неоднократно указывали на необоснованное расширение указанного перечня, проведенное без должного анализа фитосанитарного риска. В силу того, что большинство включенных в перечень карантинных объектов, на исследования в целях подтверждения отсутствия которых затрачиваются значительные средства, давно заселили все те ареалы, которые могли заселить, и распространиться дальше не способны, они не должны признаваться карантинными. Характерным примером может служить такой знаменитый сорняк, как амброзия полыннолистная (Ambrosia artemisiifolia L.). Во всех регионах, где она способна расти, она уже давно растет. В других она просто не размножается. Перевозка зерна, зараженного амброзией, из Ставропольского края, скажем, в Пермский не порождает никаких рисков. Тем не менее, например, в Вологодской области завод по производству комбикормов несет только прямых затрат до 30 млн. рублей в год на исследования, связанные с установлением карантинной зоны там, где ее быть не может. Вместе с косвенными убытками (простой транспорта, потеря рабочего времени сотрудников и т.д.) сумма достигает 45-60 млн. рублей в год.

По данным, представлявшимся Ассоциацией компаний розничной торговли в 2014 году, общее число торговых объектов и складов распределения членов Ассоциации, куда могут быть доставлены подкарантинная продукция, подкарантинные объекты, составляет более 15 тыс. Количество ежедневно доставляемых в торговые объекты и склады распределения партий подкарантинной продукции составляет более 600 тыс., а число перемещений (перевозок) подкарантинной продукции между складами распределения и торговыми объектами, в отношении которых требуется оформление карантинных сертификатов, оценивается членами АКОРТ более чем в 14 тыс. ежедневно. Стоимость оформления карантинных сертификатов для указанного количества перевозимых партий продукции (с учетом предварительного лабораторного исследования продукции, оформления заключения), по оценкам Ассоциации, могло составить, таким образом, более 7 млн. рублей ежедневно.

Следует отметить, что, в соответствии с утвержденной приказом Минсельхоза России от 27.10.2016 N 478 "Об утверждении форм фитосанитарного сертификата, реэкспортного фитосанитарного сертификата, карантинного сертификата" формой карантинного сертификата, в нем должно указываться транспортное средство, выполняющее перевозку подкарантинной продукции, и его регистрационный номер.

Аналогичное требование уже вызывало ожесточенную критику предпринимательского сообщества: вплоть до 2012 года отдельные управления Россельхознадзора при оформлении фитосанитарных сертификатов требовали от заявителей указывать идентифицирующие номера транспортных средств (например, номер железнодорожного вагона), на которых осуществляется перевозка фитосанитарной продукции, притом что в законодательстве не была установлена обязанность указания в фитосанитарном сертификате номера транспортного средства.Указание данного номера в сертификате сложно выполнимо для лесопромышленных предприятий, поскольку номер вагона становится известен за несколько часов до погрузки, а заявка на выдачу сертификата подается заблаговременно (нормативный срок рассмотрения заявки - 3 дня). В связи со сложившейся ситуацией лесопромышленные предприятия были вынуждены заранее заказывать вагоны или нарушать процесс отгрузки древесины, что влекло за собой наложение штрафов за простой вагонов и несвоевременную поставку продукции.

ОАО "Российские железные дороги" оценило свои убытки в виде упущенной выгоды, связанные с наличием требования об указании номера транспортного средства в фитосанитарном сертификате, за период с апреля 2008 года по январь 2009 года в размере 2 млрд. рублей. Существенные расходы несли также экспортеры леса - в виде штрафов за простой вагонов*(108).

Россельхознадзор и его территориальные управления, оправдывая свое требование указывать в фитосанитарных сертификатах номера транспортных средств, на которых перевозится подкарантинная продукция, ссылались на положения Международного стандарта по фитосанитарным мерам (МСФМ) и Руководство по фитосанитарным сертификатам. Однако указанные документы трактуют сведения о номере вагонов как полезные дополнения к описанию подкарантинной продукции, которые могут быть включены в соответствующую графу сертификата, если они известны. Обязательность включать данные сведения в сертификат нормативными правовыми актами Российской Федерации и международными стандартами не подтверждена.

Территориальные управления ФАС России стали рассматривать жалобы предпринимателей на указанное требование Россельхознадзора начиная с 2006 года. По жалобе ОАО "РЖД" ФАС России 9 февраля 2009 года выдало предписание центральному аппарату Россельхознадзора устранить нарушения законодательства о защите конкуренции.

Несмотря на очевидные убытки российских экспортеров и ОАО "РЖД", Россельхознадзор до последнего упорствовал в своей позиции и обжаловал решение ФАС России в арбитражных судах. В результате дело дошло до высшей судебной инстанции. Постановлением Президиума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 09.12.2010 N 9125/10 было признано законным решение ФАС России.

3. Еще одним ограничением, связанным с обращением подкарантинной продукции и предусмотренным утвержденной формой карантинного сертификата, является указание на то, что переадресовка подкарантинной продукции, груза, материала без разрешения уполномоченного должностного лица Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору запрещается. Информация о том, насколько часто такое требование препятствует хозяйственному обороту подкарантинной продукции, отсутствует, однако следует отметить, что его назначение в случае, когда речь идет о подкарантинной продукции, присутствие в которой карантинных объектов не выявлено, вызывает вопросы.

4. С 1 января 2018 года утратила силу часть 4 статьи 10 Федерального закона от 15.07.2000 N 99-ФЗ "О карантине растений", сохранявшая действие в течение 3 лет с момента вступления в силу нового Закона о карантине растений и предусматривавшая монопольное право органа государственного надзора на проведение работ по обеззараживанию подкарантинных объектов методом газации и работ по их дегазации.

До указанного времени такое обеззараживание подкарантинных объектов являлось полномочием органов государственной власти Российской Федерации. На практике соответствующие услуги оказывались государственными учреждениями и государственными унитарными предприятиями, что приводило к ограничению конкуренции на рынке соответствующих услуг и, соответственно, излишним издержкам субъектов предпринимательской и иной деятельности на выполнение фитосанитарных требований по обеззараживанию продукции.

Переход к регулированию, предполагающему лицензирование деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на право проведения карантинного фитосанитарного обеззараживания, должно было привести к открытию соответствующего рынка услуг и, как следствие, снижению издержек субъектов предпринимательской и иной деятельности на проведение обеззараживания. Вместе с тем по завершении I квартала 2018 года реестр таких лицензий, опубликованный на сайте Россельхознадзора, содержит информацию о 8 лицензированных организациях, из которых только 3 имеют право на проведение работ по обеззараживанию подкарантинных объектов методом газации и работ по их дегазации, а 2 из них, в свою очередь, образованы в форме федерального государственного бюджетного учреждения и федерального казенного предприятия.