Определение Конституционного Суда РФ от 26 ноября 2018 г. N 3063-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общероссийской общественной организации "Всероссийское добровольное пожарное общество" на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 4 статьи 4, пунктом 2 части 1 статьи 11, частями 1 и 2 статьи 40, статьями 45-45.2 Федерального закона "О защите конкуренции", а также положениями статьи 14.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

рассмотрев вопрос о возможности принятия жалобы общероссийской общественной организации "Всероссийское добровольное пожарное общество" к рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, установил:

1. Общероссийская общественная организация "Всероссийское добровольное пожарное общество" оспаривает конституционность следующих положений Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции":

пункта 4 статьи 4 "Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе", согласно которому товарным рынком признается сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров, в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами;

пункта 2 части 1 статьи 11 "Запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения хозяйствующих субъектов", в соответствии с которым признаются картелем и запрещаются соглашения между хозяйствующими субъектами-конкурентами, т.е. между хозяйствующими субъектами, осуществляющими продажу товаров на одном товарном рынке, если такие соглашения приводят или могут привести к повышению, снижению или поддержанию цен на торгах (в редакции Федерального закона от 6 декабря 2011 года N 401-ФЗ);

частей 1 и 2 статьи 40 "Комиссия по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства", содержащих общие положения о создании и составе названной комиссии;

статей 45 "Рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства", 45.1 "Доказательства и доказывание по делу о нарушении антимонопольного законодательства" и 45.2 "Порядок доступа лиц, участвующих в деле о нарушении антимонопольного законодательства, к материалам дела, содержащим коммерческую тайну".

Кроме того, заявитель оспаривает положения статьи 14.32 КоАП Российской Федерации (как в действующей редакции, так и в редакции Федерального закона от 2 ноября 2013 года N 285-ФЗ), предусматривающей административную ответственность за заключение ограничивающего конкуренцию соглашения, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, координацию экономической деятельности.

Как следует из представленных материалов, постановлением Федеральной антимонопольной службы от 9 декабря 2016 года заявитель был привлечен к административной ответственности за административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 14.32 КоАП Российской Федерации, с назначением административного наказания в виде административного штрафа в размере 2 497 935,08 рублей, что составляет одну двадцать пятую совокупного размера его выручки от реализации товара. При рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства было установлено, что заявитель заключил с другими организациями картельное соглашение, которое привело к повышению (на 47 процентов) начальной (максимальной) цены контракта при ее формировании и поддержанию цены на торгах в форме аукциона по закупке Министерством внутренних дел Российской Федерации специальных защитных средств.

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда города Москвы от 22 мая 2017 года подтверждена законность выводов Федеральной антимонопольной службы. Как указал суд, заявитель, достигнув с другими организациями предварительной договоренности об уровне предоставляемых цен на поставку товара, осуществлял впоследствии согласованные действия по подготовке и направлению государственному заказчику коммерческих предложений по завышенной цене, что подтверждено в том числе анализом электронных почтовых файлов, скопированных в ходе проверочных мероприятий.

Оспаривая названные законоположения, заявитель приводит доводы, которые сводятся к тому, что антимонопольный орган имеет чрезмерные полномочия, позволяющие ему произвольно (без установления вины лица) привлекать к административной ответственности с применением санкции, размер которой не отвечает критериям соразмерности. В связи с этим заявитель полагает, что оспариваемые нормы противоречат ряду положений Конституции Российской Федерации, в частности ее статьям 2, 4, 6, 8, 10 и 15-19.

2. Конституционный Суд Российской Федерации, изучив представленные материалы, не находит оснований для принятия данной жалобы к рассмотрению.

2.1. Как ранее указывал Конституционный Суд Российской Федерации, государство вправе и обязано осуществлять в сфере экономических отношений контрольную функцию, которая по своей конституционно-правовой природе производна от его организующего и регулирующего воздействия на общественные отношения и присуща всем органам государственной власти в пределах закрепленной за ними компетенции (постановления от 18 июля 2008 года N 10-П и от 17 января 2013 года N 1-П; определения от 3 апреля 2012 года N 630-О, от 14 мая 2015 года N 1076-О, от 26 октября 2017 года N 2496-О и др.).

Для реализации конституционных целей государственной экономической политики и исходя из необходимости защиты прав и свобод лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, принят ряд федеральных законов, включая Федеральный закон "О защите конкуренции", а также сформирована система федеральных органов исполнительной власти по контролю за их соблюдением. В настоящее время функциями по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства наделена Федеральная антимонопольная служба (пункты 1 и 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года N 331).

Федеральный закон "О защите конкуренции" относит к функциям Федеральной антимонопольной службы и ее территориальных органов обеспечение государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; выявление нарушений антимонопольного законодательства, принятие мер по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлечение к ответственности за такие нарушения; предупреждение монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции, других нарушений антимонопольного законодательства; осуществление государственного контроля за экономической концентрацией (статья 22). В целях исполнения возложенных на нее функций Федеральная антимонопольная служба наделена соответствующими полномочиями, к числу которых относятся полномочия по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства, привлечению к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства и проведению проверок соблюдения антимонопольного законодательства хозяйствующими субъектами (пункты 1, 5 и 11 части 1 статьи 23).

Учитывая, что для принятия решения о наличии или отсутствии нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган должен собрать достаточное количество доказательств и полно (всесторонне) установить фактические обстоятельства, положениями Федерального закона "О защите конкуренции" закреплены правила рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства (статьи 40, 45-45.2), с тем чтобы государственный орган действовал не произвольно, а в пределах нормативно установленной компетенции и закрепленными полномочиями в определенной сфере контрольной деятельности государственного управления.

Это согласуется с выводами Конституционного Суда Российской Федерации о том, что в качестве необходимого элемента общего понятия состава правонарушения выступает вина, наличие которой является во всех отраслях права предпосылкой возложения юридической ответственности; учитывая публично-правовой характер правоотношений между контролирующими государственными органами и субъектами предпринимательской деятельности, названные органы не могут ограничиваться формальной констатацией лишь факта нарушения нормативных правил, не выявляя иные связанные с ним обстоятельства, в том числе наличие (отсутствие) вины соответствующих субъектов; при этом в силу специфики предпринимательской деятельности, в связи с которой предусматривается возложение на хозяйствующие субъекты неблагоприятных последствий совершения ими определенных злоупотреблений, не исключается возможность возложения бремени доказывания невиновности на осуществляющие предпринимательскую деятельность субъекты; вместе с тем юридическая оценка тех или иных действий хозяйствующих субъектов должна осуществляться государственным органом в любом случае с учетом системного анализа правовых предписаний, содержащих элементы антимонопольного регулирования применительно к конкретным отраслям промышленности (Постановление от 24 июня 2009 года N 11-П; Определение от 29 января 2015 года N 185-О).

Такое регулирование во взаимосвязи с положениями статьи 4, устанавливающими в том числе критерии для определения понятия "товарный рынок" (пункт 4), а также статьи 11 Федерального закона "О защите конкуренции", содержащей запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения хозяйствующих субъектов, направлено на воспрепятствование монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции и, тем самым, на реализацию статьи 34 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Следовательно, оспариваемые нормы данного Федерального закона сами по себе не могут расцениваться как нарушающие конституционные права заявителя в указанном им аспекте. Тем более что субъекты экономической деятельности в любом случае имеют возможность реализовать право на судебный контроль за действиями органов государственной власти, в том числе за действиями антимонопольного органа.

2.2. Запрет экономической деятельности, направленной на ограничивающие конкуренцию соглашения хозяйствующих субъектов, подразумевает возможность применения мер государственного воздействия в отношении лиц, нарушающих антимонопольное законодательство. Такой мерой воздействия является административная ответственность, предусмотренная статьей 14.32 "Заключение ограничивающего конкуренцию соглашения, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, координация экономической деятельности" КоАП Российской Федерации, санкция которой определяет размер административного штрафа, исчисляемый исходя из суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение.

В силу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административный штраф - это один из основных видов административных наказаний (часть 1 статьи 3.3), устанавливается за совершение административных правонарушений, предусмотренных данным Кодексом и законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, может применяться как в судебном, так и в административном порядке; будучи денежным взысканием, административный штраф выражается в рублях, в том числе в величине, исчисляемой исходя из суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, при этом его размер не может превышать одну двадцать пятую совокупного размера суммы выручки от реализации всех товаров (работ, услуг) за календарный год, предшествующий году, в котором было выявлено административное правонарушение, либо за предшествующую дате выявления административного правонарушения часть календарного года, в котором было выявлено административное правонарушение, если правонарушитель не осуществлял деятельность по реализации или приобретению товаров (работ, услуг) в предшествующем календарном году (пункт 3 части 1 и часть 4 статьи 3.5).

Учитывая изложенное, а также принимая во внимание, что определенный положениями статьи 14.32 КоАП Российской Федерации размер административного штрафа согласуется с одним из способов установления штрафной санкции, предусмотренных статьей 3.5 "Административный штраф" данного Кодекса, и позволяет назначить наказание с учетом указанных в части 3 статьи 4.1 "Общие правила назначения административного наказания" этого же Кодекса обстоятельств, сами по себе оспариваемые заявителем положения статьи 14.32 КоАП Российской Федерации также не могут рассматриваться как нарушающие его конституционные права.

Выяснение же того, имелись ли у правоприменительных органов основания для применения при определении размера административного штрафа иных параметров выручки заявителя от реализации товара (работы, услуги), как и проверка законности правоприменительных решений по его делу, не относится к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации (статья 125 Конституции Российской Федерации и статья 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43, частью первой статьи 79, статьями 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы общероссийской общественной организации "Всероссийское добровольное пожарное общество", поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д. Зорькин