Решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 03 марта 2015 г. по делу N 3-13/2015

Верховный суд Республики Саха (Якутия) в составе:

судьи Дмитриевой Л.А.

при секретаре Никитине В.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Якутске

заявление заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению приказа Министерства образования Республики Саха (Якутия) от 05.03.2014 г. N ... "Об утверждении форм заявлений о предоставлении, переоформлении лицензий на осуществление образовательной деятельности, справок и других документов, используемых в процессе лицензирования образовательной деятельности"

УСТАНОВИЛ:

05 марта 2014 года приказом N ... Министерства образования Республики Саха (Якутия) утверждены формы заявлений о предоставлении, переоформлении лицензий на осуществление образовательной деятельности, справок и других документов, используемых в процессе лицензирования образовательной деятельности. Данный приказ и приложения к нему опубликованы на сайте Министерства образования Республики Саха (Якутия) www.sakha.gov.ru/minobr.

Заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) обратился в суд с заявлением о признании названного нормативного правового акта противоречащим федеральному законодательству и недействующим.

В обоснование заявления указано, что государственный орган исполнительной власти субъекта РФ в настоящем случае превысил полномочия в сфере лицензирования образовательной деятельности, поскольку пунктом 2 части 1 статьи 7 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ) установлено, что к полномочиям Российской Федерации в сфере образования, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации (далее также - переданные полномочия), относится лицензирование образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта Российской Федерации (за исключением организаций, указанных в пункте 7 части 1 статьи 6 настоящего Федерального закона).

В силу пункта 1 части 6 статьи 7 названного Федерального закона федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, принимает нормативные правовые акты по вопросам осуществления переданных полномочий, в том числе административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий.

В данной части прокурор ссылается на приказ Минобрнауки России от 11.12.2012 N ... , которым утверждены формы заявлений о предоставлении, переоформлении лицензий на осуществление образовательной деятельности и справки о материально-техническом обеспечении образовательной деятельности по заявленным для лицензирования образовательным программам, и который применяется в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации, что следует из разъяснений, содержащихся в письме Рособрнадзора от 02.02.2014 г. N ... Формы, утвержденные названным приказом Минобрнауки России, заполняются в части, не противоречащей нормам Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ и Положения о лицензировании образовательной деятельности, утвержденного постановлением правительства Российской Федерации от 28.10.2013 N 966.

Также прокурор указывает на пункт 5 части 8 статьи 7 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ, по правилам которого высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) имеет право до принятия нормативных правовых актов, указанных в пункте 1 части 6 настоящей статьи, утверждать административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий, если данные регламенты не противоречат нормативным правовым актам Российской Федерации (в том числе не содержат не предусмотренные такими актами дополнительные требования и ограничения в части реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций) и разрабатываются с учетом требований к регламентам предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и исполнения государственных функций.

Вышеприведенные нормы действующего законодательства в их взаимосвязи, по мнению прокурора, указывают на то, что субъект Российской Федерации до принятия уполномоченным федеральным органом исполнительной власти нормативных правовых актов вправе разработать только административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий, которые утверждаются высшим должностным лицом субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В судебном заседании прокурор Птицына М.Е. требования поддержала, суду пояснила, что оспариваемый Приказ Минобразования РС (Я) требованиям, предъявляемым к форме и порядку принятия административных регламентов, не отвечает, издан с превышением полномочий исполнительного органа государственной власти в сфере образования. Просит заявление удовлетворить в полном объеме.

Представители заинтересованного лица Министерства образования Республики Саха (Якутия) Петухова В.Г., действующая на основании доверенности от 09.02.2015 г., Мыреев Г.Г., действующий на основании доверенности от 09.02.2015 г., в судебном заседании с требованиями прокурора не согласились.

Суду пояснили, что оспариваемый Приказ Минобразования РС (Я) издан в соответствии с полномочиями, предоставленными лицензирующему органу пунктом 3 части 2 статьи 5 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", предусматривающим, что к полномочиям таких органов относится утверждение форм заявлений о предоставлении лицензий, переоформлении лицензий, а также форм уведомлений, предписаний об устранении выявленных нарушений лицензионных требований, выписок из реестров лицензий и других используемых в процессе лицензирования документов.

Ссылаются на содержание части 3 статьи 91 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ, согласно которой к лицензирующим органам в сфере образования относятся также и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие переданные полномочия Российской Федерации в сфере образования, в соответствии с полномочиями, установленными статьями 6 и 7 настоящего Федерального закона.

Полагают, что приведенные нормы законодательства в совокупности предоставляют заинтересованному лицу право утверждения форм соответствующих заявлений, сведений и справок.

Также указывают на то, что оспариваемый приказ Минобразования РС (Я) нормативным правовым актом не является, не содержит правил поведения, обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений, в регистрации оспариваемого документа в качестве нормативного правового акта Государственным комитетом юстиции РС (Я) отказано.

Просят в удовлетворении требований прокурора отказать.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, представителей, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу об удовлетворении заявления о признании недействующим оспариваемого нормативного правового акта по следующим основаниям.

05 марта 2014 года приказом N ... Министерства образования Республики Саха (Якутия) утверждены формы заявлений о предоставлении, переоформлении лицензий на осуществление образовательной деятельности, справок и других документов, используемых в процессе лицензирования образовательной деятельности, а именно: заявления юридического лица на предоставление лицензии на осуществление образовательной деятельности (приложение 1); заявления индивидуального предпринимателя на предоставление лицензии на осуществление образовательной деятельности (приложение 2); заявления юридического лица о переоформлении лицензии на осуществление образовательной деятельности (приложение 3); заявления индивидуального предпринимателя о переоформлении лицензии на осуществление образовательной деятельности (приложение 4); заявления юридического лица о выдаче дубликата лицензии на образовательную деятельность (приложение 5); заявления индивидуального предпринимателя о выдаче дубликата лицензии на образовательную деятельность (приложение 6); заявления о прекращении действия лицензии на осуществление образовательной деятельности в связи с прекращением лицензируемого вида деятельности (приложение 7); справки о материально-техническом обеспечении образовательной деятельности по образовательным программам (приложение 8); справки о наличии у профессиональной образовательной организации, организации, осуществляющей образовательную деятельность по основным программам профессионального обучения, специальных условий для получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья (приложение 9); справки о наличии условий для функционирования электронной информационно-образовательной среды при наличии образовательных программ с применением исключительно электронного обучения, дистанционных образовательных технологий (приложение 10); справки о педагогических и научных работниках (приложение 11); справки о наличии печатных и электронных образовательных и информационных ресурсов (приложение 12); сведений о гражданах, являющихся учредителями организаций, планирующих осуществлять образовательную деятельность по основным программам профессионального обучения для работы в качестве частных детективов, частных охранников и дополнительным профессиональным программам руководителей частных охранных организаций, а также о гражданах, являющихся учредителями организаций, выступающих в качестве учредителей вышеуказанных организаций (приложение 13).

Данный приказ и приложения к нему опубликованы на сайте Министерства образования Республики Саха (Якутия) www.sakha.gov.ru/minobr, т.е. размещены в общедоступной сети Интернет, чем обеспечена возможность ознакомления с названными документами тех лиц, права и интересы которых они затрагивают.

В подпункте "е" пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации определено, что общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В силу части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В соответствии с пунктами 1, 4 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" отношения в сфере образования регулируются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, а также другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, содержащими нормы, регулирующие отношения в сфере образования.

Нормы, регулирующие отношения в сфере образования и содержащиеся в других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, правовых актах органов местного самоуправления, должны соответствовать настоящему Федеральному закону и не могут ограничивать права или снижать уровень предоставления гарантий по сравнению с гарантиями, установленными настоящим Федеральным законом.

Согласно пункту 5 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ в случае несоответствия норм, регулирующих отношения в сфере образования и содержащихся в других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, правовых актах органов местного самоуправления, нормам настоящего Федерального закона применяются нормы настоящего Федерального закона, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 7 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий по лицензированию образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта Российской Федерации (за исключением организаций, указанных в пункте 7 части 1 статьи 6 настоящего Федерального закона).

Отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности, регулируются Федеральным законом от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Порядок лицензирования в сфере образовательной деятельности в настоящее время определен Положением о лицензировании образовательной деятельности (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.10.2013 N 966), согласно пункту 10 которого для получения лицензии соискатель лицензии представляет в лицензирующий орган заявление, оформленное в соответствии с частями 1 и 2 статьи 13 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", а также перечисленные в пункте 10 названного Положения документы (копии документов) и сведения.

Согласно пункту 1 части 6 статьи 7 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ принятие нормативных правовых актов по вопросам осуществления переданных полномочий, в том числе административных регламентов предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий, относится к компетенции федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования.

Пунктом 5 части 8 названной правовой нормы предусмотрено право высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) до принятия нормативных правовых актов, указанных в пункте 1 части 6 настоящей статьи, утверждать административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий, если данные регламенты не противоречат нормативным правовым актам Российской Федерации (в том числе не содержат не предусмотренные такими актами дополнительные требования и ограничения в части реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций) и разрабатываются с учетом требований к регламентам предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и исполнения государственных функций.

В свою очередь, Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 11.12.2012 N 1032, зарегистрированном в качестве нормативного правового акта Министерством юстиции РФ 23.01.2913 г. под N 26701, утверждены формы заявлений о предоставлении лицензии на осуществление образовательной деятельности, о переоформлении лицензии на осуществление образовательной деятельности и справки о материально-техническом обеспечении образовательной деятельности по заявленным для лицензирования образовательным программам, которые согласно разъяснениям, изложенным в Письме Рособрнадзора от 02.02.2014 N 01-19/06-01 "О лицензировании образовательной деятельности", в связи с принятием Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ заполняются в части, не противоречащей нормам данного Федерального закона и Положения о лицензировании образовательной деятельности.

Кроме того, суд учитывает общие требования к разработке проектов административных регламентов, установленные положениями Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". В частности, пунктом 4 статьи 2 названного законодательного акта предусмотрено, что административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги. Из содержания пунктов 13.1, 14 статьи 13 того же Федерального закона следует, что порядок разработки и утверждения административных регламентов федеральными органами исполнительной власти устанавливается Правительством Российской Федерации, порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

При этом подпунктом "ж" пункта 14 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 16.05.2011 N 373, предусмотрено, что стандарт предоставления государственной услуги должен содержать, в том числе, исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с нормативными правовыми актами для предоставления государственной услуги, которые находятся в распоряжении государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, и которые заявитель вправе представить, а также способы их получения заявителями, в том числе в электронной форме, порядок их представления (бланки, формы обращений, заявлений и иных документов, подаваемых заявителем в связи с предоставлением государственной услуги, приводятся в качестве приложений к регламенту, за исключением случаев, когда формы указанных документов установлены актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, а также случаев, когда законодательством Российской Федерации предусмотрена свободная форма подачи этих документов).

Аналогичные по содержанию нормы изложены в Порядке разработки и утверждения административного регламента предоставления государственной услуги, утвержденном Указом Президента РС(Я) от 16.03.2011 N 529, согласно пункту 1.1 которого регламентом является нормативный правовой акт, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий), осуществляемых по запросу физического или юридического лица либо их уполномоченных представителей (далее - заявитель) в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и Республики Саха (Якутия) полномочий в соответствии с требованиями Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

В соответствии с подпунктом "е" пункта 2.4 вышеназванного Порядка стандарт предоставления государственной услуги должен содержать и порядок предоставления необходимых документов с указанием на то, что бланки, формы обращений, заявления и иные документы, подаваемые заявителем в связи с предоставлением государственной услуги, приводятся в качестве приложений к регламенту, за исключением случаев, когда формы указанных документов установлены нормативными актами Российской Федерации и нормативными актами Республики Саха (Якутия), а также случаев, когда законодательством Российской Федерации и Республики Саха (Якутия) предусмотрена свободная форма подачи этих документов.

Вышеприведенные правовые нормы в их взаимосвязи дают суду основания полагать, что законодателем на федеральном уровне установлена компетенция федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования на принятие соответствующих нормативных правовых актов по вопросам осуществления переданных субъектам РФ полномочий, в том числе административных регламентов предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий.

Вместе с тем, исходя из общих требований, предъявляемых к разработке административных регламентов, следует, что бланки, формы обращений, заявлений и иных документов, подаваемых заявителем в связи с предоставлением государственной услуги, являются частью стандарта предоставления государственной услуги. Следовательно, в данном случае, применимо к рассматриваемым правоотношениям в сфере образовательной деятельности, формы таких заявлений и иных документов, могут быть приняты и утверждены в рамках разработки соответствующего административного регламента, право на принятие которого до осуществления таких полномочий соответствующим федеральным органом исполнительной власти, предоставлено пунктом 5 части 8 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Оспариваемый же приказ об утверждении форм заявлений принят иным лицом, которому такое право в силу закона не предоставлено, т.е. в отсутствие полномочий на издание нормативного правового акта и без соблюдения процедуры, установленной для разработки административных регламентов.

Ссылка представителей заинтересованного лица на положения пункта 3 части 2 статьи 5 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", которые во взаимосвязи с частью 3 статьи 91 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ предоставляют лицензирующим органам право утверждать формы заявлений о предоставлении лицензий, переоформлении лицензий, а также форм уведомлений, предписаний об устранении выявленных нарушений лицензионных требований, выписок из реестров лицензий и других используемых в процессе лицензирования документов, не может быть принята судом.

В данной части суд руководствуется пунктом 3 части 4 статьи 1 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ, в силу которой федеральными законами, регулирующими такой вид деятельности, как образовательная деятельность, могут устанавливаться особенности лицензирования соответствующей деятельности, в том числе в части, касающейся порядка принятия решения о предоставлении лицензии, срока действия лицензии и порядка продления срока ее действия, приостановления, возобновления и аннулирования действия лицензии.

По смыслу вышеизложенной правовой нормы для отдельных видов деятельности предусмотрено исключение в виде возможности конкретизации особенностей лицензирования федеральными законами, регулирующими осуществление этих видов деятельности. При этом устанавливаемые федеральными законами особенности могут касаться как общих основных положений, так и прямо перечисленных в указанном положении вопросов.

Такие особенности для лицензирования образовательной деятельности и установлены положениями Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ, которые являются специальной нормой по отношению к общим законодательным нормам в сфере лицензирования, и, как указано выше, предусматривают необходимость принятия в установленном порядке нормативных правовых актов - административных регламентов, частью которых является порядок предоставления необходимых документов, а также непосредственно утверждение бланков, форм обращений, заявлений и иных документов, подаваемых заявителем в связи с предоставлением государственной услуги.

Следовательно, право лицензирующих органов на утверждение форм заявлений о предоставлении лицензий, переоформлении лицензий и др., может быть реализовано в сфере лицензирования образовательной деятельности только с соблюдением условий и порядка, установленного специальными положениями Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ.

Доводы представителей заинтересованного лица об отсутствии в оспариваемом Приказе Минобразования РС (Я) признаков нормативного правового акта, являются необоснованными.

Анализ исследованных судом правовых норм указывает на необходимость утверждения форм соответствующих заявлений нормативным правовым актом, действующий Приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 11.12.2012 N 1032, которым утверждены формы заявлений о предоставлении лицензии на осуществление образовательной деятельности, о переоформлении лицензии на осуществление образовательной деятельности и справки о материально-техническом обеспечении образовательной деятельности по заявленным для лицензирования образовательным программам, также зарегистрирован в качестве нормативного правового акта Министерством юстиции РФ 23.01.2913 г. под N ... Кроме того, утвержденные оспариваемым Приказом Минобразования РС (Я), формы заявлений и иных документов предназначены для неопределенного круга лиц, претендующих на получение (переоформление) лицензии на осуществление образовательной деятельности, очевидно рассчитаны на неоднократное применение, и направлены на урегулирование общественных отношений, касающихся предоставления государственных услуг.

Из разъяснений, содержащихся в пункте 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" следует, что при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности:

полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы;

форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты;

предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.

Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.

Таким образом, установленные судом обстоятельства, являются достаточными для удовлетворения требований прокурора о признании оспариваемого нормативного правового акта недействующим и не подлежащим применению.

Согласно части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Оценивая вышеисследованные обстоятельства дела в их совокупности, суд приходит к выводу об удовлетворении требований прокурора о признании названного нормативного правового акта недействующим.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 194-198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Требование заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению приказа Министерства образования Республики Саха (Якутия) от 05.03.2014 г. N ... "Об утверждении форм заявлений о предоставлении, переоформлении лицензий на осуществление образовательной деятельности, справок и других документов, используемых в процессе лицензирования образовательной деятельности" удовлетворить.

Признать противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению приказ Министерства образования Республики Саха (Якутия) от 05.03.2014 г. N ... "Об утверждении форм заявлений о предоставлении, переоформлении лицензий на осуществление образовательной деятельности, справок и других документов, используемых в процессе лицензирования образовательной деятельности" со дня вступления в силу решения суда.

Сведения о принятом решении суда опубликовать в средствах массовой информации со дня вступления решения суда в законную силу.

На решение могут быть поданы апелляционная жалоба, апелляционное представление прокурора в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Л.А.Дмитриева

Решение изготовлено в окончательной форме 10.03.2015 г.