Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 4 марта 2010 г. по делу N А82-6327/2009 Установив льготы для медицинских работников, проживающих в сельской местности, Российская Федерация не исполнила свою обязанность по их компенсации, в связи с чем суд правомерно удовлетворил требование истца о взыскании с Министерства финансов Российской Федерации убытков, связанных с предоставлением льгот медицинским работникам за отопление, текущий ремонт и содержание жилья

Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа
от 4 марта 2010 г. по делу N А82-6327/2009

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Самуйлова С.В.,

судей Синякиной Т.В., Терешиной Н.М.

без участия представителей сторон

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу ответчика - Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Ярославской области на решение Арбитражного суда Ярославской области от 04.09.2009, принятое судьей Карташовой Н.В., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 28.10.2009, принятое судьями Поляковой С.Г., Великоредчаниным О.Б., Губиной Л.В., по делу N А82-6327/2009 по иску муниципального учреждения "Управляющая компания" к Министерству финансов Российской Федерации, Управлению Федерального казначейства по Ярославской области, Департаменту финансов Ярославской области, Управлению финансов администрации Ярославского муниципального района о взыскании 477 301 рубля 08 копеек и установил:

с учетом уточненных в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации требований муниципальное учреждение "Управляющая компания" (далее - Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области, к Министерству финансов Российской Федерации, Управлению федерального казначейства по Ярославской области, Департаменту финансов Ярославской области, Управлению финансов администрации Ярославского муниципального района о взыскании в солидарном порядке 477 301 рубля 08 копеек убытков, связанных с предоставлением льгот медицинским работникам за отопление, текущий ремонт и содержание жилья.

Суд первой инстанции решением от 04.09.2009 взыскал с Российской Федерации за счет казны 477 301 рубль 08 копеек убытков. Суд исходил из того, что при наделении органов местного самоуправления полномочиями по социальной поддержке медицинских работников муниципальных учреждений здравоохранения не была обеспечена передача им необходимых материальных и финансовых средств. Установив льготы для медицинских работников, проживающих в сельской местности, Российская Федерация не исполнила свою обязанность по компенсации льгот.

При принятии судебного акта суд руководствовался пунктом 50 статьи 35 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ, Законом Ярославской области от 27.06.2007 N 44-з "О мерах социальной поддержки работников государственных учреждений, работающих в сельской местности и малых городах Ярославской области" с учетом позиции, изложенной Конституционным Судом Российской Федерации в постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации в постановлении от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации".

Второй арбитражный апелляционный суд постановлением от 28.10.2009 оставил решение суда без изменения по тем же мотивам.

Не согласившись с принятыми судебными актами, Министерство финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Ярославской области обратилось в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит изменить решение от 04.09.2009 и постановление от 28.10.2009 и принять новый судебный акт о взыскании убытков с Управления финансов администрации Ярославского муниципального района.

Заявитель жалобы считает, что убытки, понесенные Учреждением в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг медицинским работникам, занятым и проживающим в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа), подлежат возмещению за счет средств муниципального образования.

Департамент финансов Ярославской области в отзыве отклонил доводы кассационной жалобы и просил оставить в силе оспариваемые судебные акты, как законные и обоснованные.

Стороны, надлежащим образом извещенные о времени и месте слушания жалобы, явку представителей в заседание суда округа не обеспечили. Департамент финансов Ярославской области заявил ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя. Дело рассмотрено в отсутствие представителей сторон.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области от 04.09.2009 и постановления Второго арбитражного апелляционного суда от 28.10.2009 по делу N А82-6327/2009-21 проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Учреждение в период с 01.06.2008 по 31.12.2008 предоставляло медицинским работникам МУЗ "Дубковская амбулатория", МУЗ "Ярославская центральная районная больница" и МУЗ "Курбская участковая больница" льготы за отопление, текущий ремонт и содержание жилья.

Решениями Ярославского районного суда 2008 - 2009 годов с истца в пользу медицинских работников взысканы суммы не предоставленных в полном объеме льгот. Тот же суд обязал истца произвести перерасчет платежных балансовых лицевых счетов медицинским работникам учреждений здравоохранения (МУЗ "Дубковская амбулатория", МУЗ "Ярославская центральная районная больница" и МУЗ "Курбская участковая больница") и зачесть уплаченные платежи за отопление, текущий ремонт и содержание жилья в счет будущих платежей за коммунальные услуги.

Указанные решения суда были исполнены путем перечисления денежных средств, что подтверждается представленными истцом платежными поручениями от 13.04.2009 N 192 - 208, 211, 212, 222 - 224, от 14.04.2009 N 225, 226, 229, 232 - 235.

Размер некомпенсированных расходов истца, связанных с предоставлением льгот, составил 477 301 рубль 08 копеек.

Расходы, связанные с предоставлением льгот, учреждению не возмещены, что и явилось основанием для обращения с настоящим иском в суд.

В соответствии с частью второй статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (далее - Основы) до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

Согласно пункту 50 статьи 35 Федерального закона N 122-ФЗ часть вторая статьи 63 Основ признана утратившей силу. Указанная статья дополнена частями четвертой, пятой и шестой. Решение вопросов социальной поддержки медицинских работников было передано тем властным структурам, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения.

В соответствии с частью 6 статьи 63 Основ меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников муниципальных организаций здравоохранения устанавливаются органами местного самоуправления.

Конституционный суд Российской Федерации в судебных актах (определения от 01.03.2007 N 129-О-П, от 04.12.2003 N 415-О, от 15.02.2005 N 17-О и от 01.12.2005 N 521-О, постановлениях от 16.12.1997 N 20-П, от 24.05.2001 N 8-П, от 19.06.2002 N 11-П, от 23.04.2004 N 9-П) неоднократно высказывал правовую позицию, согласно которой изменение законодателем ранее установленных правил предоставления населению льгот и компенсаций должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определённость, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, в том числе в социальной сфере, с тем, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретённых прав, действенности их государственной защиты, то есть в том, что приобретённое ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано; Российская Федерация как правовое социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, и отмена либо приостановление предоставления выплат либо льгот компенсационного характера допустимы только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться.

Во исполнение Федерального закона N 122-ФЗ на территории Ярославской области был принят Закон Ярославской области от 21.12.2004 N 62-з "О мерах социальной поддержки работников бюджетных учреждений, расположенных в сельской местности, рабочих поселках и малых городах Ярославской области", предусматривающий предоставление бесплатного жилья с отоплением и освещением для работников государственных учреждений здравоохранения Ярославской области.

Указанный закон утратил силу с 01.07.2007 в связи с принятием закона Ярославской области от 27.06.2007 N 44-з "О мерах социальной поддержки работников государственных учреждений, работающих в сельской местности и малых городах Ярославской области", предусматривающего аналогичную меру социальной поддержки для медицинских работников государственных учреждений Ярославской области.

Главой Ярославского муниципального района были приняты постановление от 29.03.2005 N 436 "О мерах социальной поддержки работников бюджетных учреждений, расположенных на территории Ярославского муниципального округа" и постановление от 12.12.2007 N 1836 "О мерах социальной поддержки работников муниципальных учреждений, расположенных на территории Ярославского муниципального района и финансируемых из районного бюджета". Постановлениями определены категории работников и условия предоставления льгот по оплате жилого помещения, отопления и энергоснабжения. Предоставление мер социальной поддержки производится в пределах социальной нормы площади жилья и социальных норм потребления коммунальных услуг, установленных органами местного самоуправления.

Согласно пункту 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

В пункте 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 указано, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Возложение Российской Федерацией обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации.

Наделив органы местного самоуправления полномочиями по социальной поддержке медицинских работников муниципальных учреждений здравоохранения, федеральный законодатель не обеспечил передачу им необходимых материальных и финансовых средств. Российская Федерация, установившая льготы для медицинских работников, проживающих в сельской местности, не исполнила свою обязанность по компенсации таких льгот.

Следовательно, предъявленные истцом к возмещению расходы на погашение задолженности, образовавшейся в силу предоставления льгот по оплате оказанных услуг, должны возмещаться из средств федерального бюджета.

Согласно статьям 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

В силу пункта 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, необходимо иметь в виду, что ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование (статья 16) в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа.

На основании изложенного с учетом названных норм права суды первой и второй инстанций правомерно удовлетворили исковые требования за счет казны Российской Федерации.

Приведенные в кассационной жалобе доводы проверены окружным судом в полном объеме и подлежат отклонению в силу их несостоятельности по указанным мотивам.

Кассационная жалоба Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Ярославской области не подлежит удовлетворению.

Оспариваемые судебные акты соответствуют нормам материального права, а содержащиеся в них выводы - установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловными основаниями для отмены судебных актов, судом округа не выявлено.

Вопрос об уплате государственной пошлины с кассационной жалобы не рассматривался, поскольку заявитель на основании пункта 1 статьи 333.27 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от ее уплаты.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 04.09.2009 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 28.10.2009 по делу N А82-6327/2009 оставить без изменения, кассационную жалобу Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий Судьи

С.В. Самуйлов Т.В. Синякина Н.М. Терешина