Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 15 декабря 2020 г. по делу N 66а-1213/2020

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Павловой О.А, судей Бутковой Н.А. и Белоногого А.В, с участием прокурора Яковлевой Н.В, при секретаре - Швец К.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-208/2020 по апелляционной жалобе Рыженковой Т.Н. на решение Верховного Суда Республики Карелия от 7 октября 2020 года, которым в удовлетворении ее административного искового заявления о признании не действующим в части Закона Республики Карелия от 10 января 1997 года N 167-ЗРК "О государственной службе Республики Карелия" отказано.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой Н.А, объяснения Рыженковой Т.Н. и ее представителя Белоголового А.О, заключение прокурора, полагавшего, что решение суда подлежит оставлению без изменения, судебная коллегия

установила:

25 декабря 1996 года Палатой Республики Законодательного Собрания Республики Карелия принят, в силу статьи 61 Конституции Республики Карелия, действующей в редакции на дату принятия, 10 января 1997 года подписан Председателем Палаты Республики Закон Республики Карелия N 167-ЗРК "О государственной службе Республики Карелия" (далее - Закон Республики Карелия от 10 января 1997 года N 167-ЗРК), опубликованный в газете "Карелия" 17 января 1997 года, N 3, а также в издании "Собрание законодательства Республики Карелия", N 2, 1997.

Статьей 21 Закона Республики Карелия от 10 января 1997 года N 167-ЗРК установлено право на получение государственными служащими при выходе на трудовую пенсию доплаты к ней, а также определены условия приобретения этого права.

Статья 22 этого республиканского Закона регулирует вопросы, касающиеся стажа государственной службы, дающего право на получение доплаты к трудовой пенсии.

Согласно части 2 названной статьи (в редакции Закона Республики Карелия от 6 июня 2011 года N 1489-ЗРК) в стаж государственной службы, дающий право на ежемесячную доплату в соответствии со статьей 21 настоящего Закона, также включается:

1). Время работы в аппаратах органов государственной власти и управления:

- высших органов представительной и исполнительной власти Союза ССР и Российской Федерации;

- министерствах и ведомствах Союза ССР и Российской Федерации;

- Верховного Совета и Совета Министров Республики Карелия, Законодательного Собрания Республики Карелия и Администрации Председателя Правительства Республики Карелия, министерств и ведомств и их органов управления на местах, а также органов государственного управления, созданных при Совете Министров Республики Карелия;

- местных органов государственной власти и управления органов местного самоуправления, а также органов прокуратуры и судов всех уровней;

- органов народного контроля, государственного арбитража;

- республиканских объединений, созданных на базе ликвидированных министерств, управлений по решению Правительства Республики Карелия.

2). Время работы в аппаратах профсоюзных органов, а также в качестве освобожденных работников профсоюзных организаций в аппарате органов государственной власти и управления до 1 января 1992 года.

3). Время работы в аппаратах КПСС и ВЛКСМ, а также в качестве освобожденных работников в первичных партийных, комсомольских организациях до 14 марта 1990 года.

4). Время обучения работников органов государственной власти и управления в учебных заведениях КПСС и ВЛКСМ, осуществлявших переподготовку кадров, если они работали в этих органах до поступления на учебу.

5). Время работы на выборных должностях на постоянной основе в органах государственной власти и местного самоуправления.

6). Время обучения работников органов государственной власти и управления в учебных заведениях, осуществляющих переподготовку, повышение квалификации кадров, если они работали в этих органах до поступления на учебу.

7). Время работы в посольствах, представительствах органов государственной власти и управления за границей.

8). Стаж работы в должности редактора периодического издания, являющегося печатным органом представительной и исполнительной власти (до вступления в силу Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации").

9). Время военной службы.

Действие настоящей части не распространяется на лиц, занимавших должности, которые включались в штатное расписание для технического обеспечения деятельности аппаратов органов государственной власти и управления, профсоюзных органов, КПСС, ВЛКСМ, посольств, представительств органов государственной власти и управления за границей.

Рыженкова Т.Н. обратилась в Верховный Суд Республики Карелия с административным исковым заявлением, в котором оспаривает часть 2 статьи 22 Закона Республики Карелия от 10 января 1997 года N 167-ЗРК "О государственной службе Республики Карелия".

По мнению Рыженковой Т.Н, оспариваемая норма не соответствует частям 1, 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации, пунктам 1, 2 статьи 4 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе", пункту 20 Перечня должностей, периоды службы (работы) в которых включаются в стаж государственной гражданской службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных гражданских служащих, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 20 сентября 2010 года N 1141 (далее - Перечень), поскольку, не предусматривая включения в стаж государственной гражданской службы Республики Карелия, дающий право на ежемесячную доплату к страховой пенсии по старости, периодов работы, аналогичных периодам, установленным вышеуказанным пунктом 20 Перечня, не позволяет зачесть в указанный стаж период ее работы в Карельском территориальном фонде обязательного медицинского страхования.

Решением Верховного Суда Республики Карелия от 7 октября 2020 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит решение суда первой инстанции отменить как незаконное и необоснованное, принять по делу новое решение об удовлетворении требований административного иска.

Относительно доводов апелляционной жалобы Законодательным Собранием Республики Карелия, Главой Республики Карелия, Администрацией Главы Республики Карелия, а также заместителем прокурора Республики Карелия представлены возражения.

Изучив доводы апелляционной жалобы и поступившие на нее возражения, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

Разрешая заявленные требования, суд правомерно исходил из того, что оспариваемый закон принят органом законодательной власти субъекта Российской Федерации в пределах имеющихся у него полномочий по вопросу, отнесенному к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, с соблюдением требований законодательства, предъявляемых к форме нормативного правового акта, процедуре и порядку принятия, а также введению его в действие.

Проанализировав нормы действующего законодательства, суд пришел к выводу о том, что установление порядка и условий дополнительных выплат лицам, замещавшим государственные должности и должности государственной гражданской службы в субъекте Российской Федерации является правом законодателя такого субъекта, который уполномочен устанавливать и в дальнейшем изменять порядок, условия, размеры данных выплат, что само по себе не противоречит федеральному законодательству.

При этом суд правомерно исходил из того, что в соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Принимая оспариваемый в части нормативный правовой акт представительный орган власти субъекта Российской Федерации в данном случае реализовал полномочие, предусмотренное пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" по принятию нормативного правового акта, регулирующего отношения в сфере дополнительного пенсионного обеспечения отдельных категорий граждан, в отсутствие федерального закона, регулирующего спорные правоотношения.

В соответствии с пунктом 11 части 1 статьи 52 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" гражданским служащим, к числу которых относятся и гражданские служащие субъектов РФ, гарантируется государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей, который не принят до настоящего времени.

Федеральным законом от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" определение условий предоставления права на пенсию государственным служащим субъектов Российской Федерации за счет средств субъектов Российской Федерации отнесено к ведению субъектов Российской Федерации (пункт 4 статьи 7).

В связи с изложенным вывод суда о том, что законодатель субъекта Российской Федерации вправе вводить и изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств лицам, замещавшим государственные должности в данном субъекте Российской Федерации, дополнительного обеспечения (в виде ежемесячной доплаты или пенсии за выслугу лет) является правильным.

Указанный вывод соотносится с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой субъект Российской Федерации, устанавливая - при отсутствии федерального закона о государственном пенсионном обеспечении граждан, проходивших государственную службу, и членов их семей - условия назначения лицам, замещавшим должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (должности муниципальной службы), пенсии за выслугу лет, предоставляемой за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации дополнительно к их трудовой (с 1 января 2015 года - страховой) пенсии, вправе определять, периоды какой трудовой деятельности, предшествовавшей государственной гражданской (муниципальной) службе, помимо предусмотренной непосредственно федеральным законодательством, подлежат зачету в стаж, дающий право на такую пенсию, исходя в том числе из своих финансовых возможностей. При этом закрепление в законе субъекта Российской Федерации перечня периодов трудовой деятельности, признаваемой равнозначной государственной гражданской (муниципальной) службе и засчитываемой в соответствующий стаж, отличающегося от установленного на федеральном уровне применительно к определению стажа государственной службы федеральных гражданских служащих, само по себе не может рассматриваться как нарушение требований Конституции Российской Федерации (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2007 года N 12-П, Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 20 апреля 2017 года N 785-О и другие).

Суд первой инстанции также обоснованно учел, что определением Конституционного Суда Российской Федерации от 26 сентября 2019 года N 2221-О отказано в принятии жалобы Рыженковой Т.Н. на нарушение ее конституционных прав частью 2 статьи 22 Закона Республики Карелия от 10 января 1997 года N 167-ЗРК, определением Конституционного Суда Республики Карелия от 26 июня 2017 года также отказано в принятии к рассмотрению обращения административного истца о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия оспариваемой в рамках настоящего дела нормы.

В названных определениях отмечено, что оспариваемое Рыженковой Т.Н. законоположение является частью правового механизма, направленного на реализацию права на дополнительное пенсионное обеспечение государственных гражданских служащих Республики Карелия, продолжительное время замещавших должности государственной гражданской службы Республики Карелия, в равной мере распространяется на всех граждан, относящихся к указанной категории, и не может рассматриваться как нарушающее права заявительницы.

Ссылки административного истца на противоречие оспариваемой нормы принципам гражданской службы, закрепленным в пунктах 1 и 2 статьи 4 ФЗ от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", а именно: приоритет прав и свобод человека и гражданина, единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации правильно отвергнуты судом как необоснованные, так как федеральным законодательством порядок и условия дополнительного пенсионного обеспечения государственных служащих субъектов Российской Федерации не урегулированы.

Поскольку оспариваемая норма устанавливает условия назначения ежемесячной доплаты к страховой пенсии лицам, замещавшим должности государственной службы Республики Карелия, которая является дополнительным обеспечением указанных лиц, порядок и условия которого не регламентируются Указом Президента Российской Федерации от 20 сентября 2010 года N 1141, на который ссылалась административный истец, оснований для вывода о ее несоответствии данному Указу у суда не имелось.

В данном случае Закон Республики Карелия от 10 января 1997 года N 167-ЗРК принят субъектом РФ по предмету совместного ведения до принятия соответствующего федерального закона, регулирующего данные правоотношения в соответствии с предоставленными ему федеральным законом полномочиями, в связи с чем основания для вывода о необходимости применения Указа Президента Российской Федерации от 20 сентября 2010 года N 1141, как регулирующего сходные отношения, у суда отсутствовали.

Решение вопроса о дополнении перечня периодов работы, службы, засчитываемых в стаж государственной службы, дающих право на ежемесячную доплату в соответствии со статьей 21 Закон Республики Карелия от 10 января 1997 года N 167-ЗРК, на чем фактически настаивает административный истец, относится к компетенции законодателя Республики Карелия, в которую суд внедряться не вправе.

Реализация субъектом Российской Федерации предоставленных ему полномочий и установление не противоречащего нормам федерального законодательства нормативного правового регулирования спорных правоотношений вопреки доводам административного истца правовую неопределенность не порождает и не может рассматриваться как нарушение права на получение пенсии в установленных законом случаях и размерах, либо дискриминация граждан по должностному положению.

В этой связи отсутствуют основания полагать, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит запрещающей дискриминацию со стороны публичных властей статье 14 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, пунктам 1 и 2 статьи 1 протокола N 12 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Иные доводы апелляционной жалобы повторяют позицию подателя жалобы в суде первой инстанции, выводы суда первой инстанции по существу рассмотренного административного дела не опровергают, основаны на неправильном толковании норм материального права, основанием для отмены обжалуемого судебного акта являться не могут.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

Решение Верховного Суда Республики Карелия от 7 октября 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Рыженковой Т.Н. - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Карелия в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: