Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 08 апреля 2021 г. по делу N 66а-1703/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Селиверстовой И.В, судей Ефремовой О.Н. и Жудова Н.В.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Казуровой В.Н, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-1219/2020 по административному исковому заявлению Семененко Александра Михайловича о признании не действующими в части Генерального плана городского округа Дубна Московской области, утвержденного решением Совета депутатов города Дубна Московской области от 29 июня 2017 года N РС-7(42)-61/9 по апелляционным жалобам Совета депутатов городского округа Дубна Московской области и администрации городского округа Дубна Московской области на решение Московского областного суда от 16 сентября 2020 года, которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Жудова Н.В, объяснения представителя административного ответчика Совета депутатов городского округа Дубна Московской области и заинтересованного лица администрации городского округа Дубна Московской области Левкович А.Ю, представителя заинтересованного лица Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области Черновой М.Н, поддержавших апелляционные жалобы, объяснения представителя административного истца Глазова С.М, возражавшего по жалобам, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В, полагавшего решение законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Совета депутатов города Дубна Московской области от 29 июня 2017г. N РС-7(42)-61/9 был утвержден Генеральный план городского округа Дубна Московской области (далее - Генеральный план).

Указанное Решение Совета депутатов было опубликовано в газете "Вести Дубны" N 29 (416) от 19.07.2017г.

Семененко А.М. обратился в суд с административным иском о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Генерального плана в части установления границ второго пояса зоны санитарной охраны источника питьевого водоснабжения из поверхностного источника водозаборных сооружений АО "ПТО ГХ".

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что является собственником земельного участка с кадастровым номером N, категория земель- земли населенных пунктов, разрешенное использование- земельный участок для содержания индивидуального жилого дома, общая площадь 600 кв.м, адрес объекта: "адрес" В 2019 году ему было отказано со стороны администрации г. Дубны Московской области в перераспределении прилегающих к его земельному участку свободных городских земель со ссылкой на то, что образуемый земельный участок полностью расположен в указанной зоне с особыми условиями использования территорий.

Полагает, что в оспариваемой части Генеральный план не соответствует Градостроительному кодексу РФ; Водному кодексу РФ; Федеральному закону от 30 марта 1999г. N 52- ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"; СанПиН 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения", поскольку в нарушение приведенных нормативных правовых актов зона санитарной охраны не устанавливалась, нормативный правовой акт Министерства экологии и природопользования Московской области с описанием границ и режима зоны санитарной охраны не принимался. В связи с чем, закрепление в Генеральном плане положений о зоне санитарной охраны источника питьевого водоснабжения из поверхностного источника водозаборных сооружений АО "ПТО ГХ", не утвержденной в установленном порядке, противоречит приведенным актам большей юридической силы.

В ходе судебного разбирательства административный истец уточнил первоначально заявленные требования, просил признать недействующим со дня принятия Генеральный план городского округа Дубна Московской области в части установления границ второго пояса зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения из поверхностного источника водозаборных сооружений АО "ПТО ГХ" в границах земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес" а также прилегающего к нему земельного участка площадью 175 кв.м. в конкретных координатах характерных точек его границ.

Решением Московского областного суда от 16 сентября 2020 года административное исковое заявление удовлетворено частично. Судом постановлено признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план городского округа Дубна Московской области, утвержденный решением Совета депутатов города Дубна Московской области от 29 июня 2017 года N РС-7(42)-61/9 в части установления границ второго пояса зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения из поверхностного источника водозаборных сооружений АО "ПТО ГХ".

В апелляционных жалобах Совет депутатов городского округа Дубна Московской области и администрация городского округа Дубна Московской области просят отменить решение суда, как постановленный с нарушением норм материального права, и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного иска. В обоснование жалоб указывается, что на территории Московской области вплоть до 2017 года, а именно до окончания публичных слушаний по проекту Генерального плана и направления его на доработку в уполномоченный орган, не был определен орган исполнительной власти, ответственный за принятие решения об установлении зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения, что было оставлено судом первой инстанции без внимания. При этом авторы жалоб обращают внимание, что генеральным планом границы второго пояса ЗСО отражены не произвольно, а на основании СанПиН 2.1.4.1110-02 и проекта обоснования ЗСО источника питьевого водоснабжения из поверхностного источника р.Волга для водозаборных сооружений МУП "ПТО ГХ" от 2011 года, имеющего санитарно-эпидемиологическое заключение Управления Роспотребнадзра по Московской области и заключение ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Московской области". Кроме этого, ссылаются на то, что согласно указанным СанПиН отсутствие утвержденного проекта зон санитарной охраны не является основанием для освобождения владельцев водопровода, владельцев объектов, расположенных в границах зон санитарной охраны, организаций, индивидуальных предпринимателей, а также граждан от выполнения требований, предъявляемых настоящими СанПиН. Обращают внимание на вступившее в законную силу решение суда, которым Семененко А.М. отказано в удовлетворении требований о признании незаконным решения об отказе в перераспределении земель и земельного участка.

В заседании суда апелляционной инстанции Советом депутатов городского округа Дубна Московской области было заявлено ходатайство о прекращении производства по административному делу в связи с утратой оспариваемым актом своей силы.

Административный истец, заинтересованные лица Министерство экологии и природопользования Московской области, акционерное общество "Производственно-техническое объединение городского хозяйства" о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме, в связи с чем судебная коллегия находит возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Выслушав участников процесса, проверив материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения.

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, оспариваемый Генеральный план принят уполномоченным на дату его принятия органом с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 24 - 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, официально опубликован в установленном порядке и по этим основаниям не оспаривается.

В статье 2.9 Положения о территориальном планировании (являющегося неотъемлемой частью Генерального плана), приведены характеристики зон с особыми условиями использования территорий городского округа Дубна.

В частности определено, что граница 2-го пояса зоны санитарной охраны (ЗСО) водозаборных сооружений АО ПТО ГХ проходит вверх по течению - на расстоянии 37 км выше водозаборных сооружений, вниз по течению - на расстоянии 2, 15 км ниже водозаборных сооружений, по берегам - на расстоянии 500 м от уреза воды.

В этой же статье одновременно содержится и другое описание указанной границы 2-го пояса ЗСО водозаборных сооружений АО ПТО ГХ, согласно которому граница проходит вверх по течению - на расстоянии 26 км выше водозаборных сооружений, вниз по течению - на расстоянии 250 м ниже водозаборных сооружений, по берегам - на расстоянии 500 м от уреза воды.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает названный кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к этим отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации (часть 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации), к которому относится и законодательство о санитарном благополучии населения.

Так, пунктами 1 и 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года N52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" определено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания.

Судом установлено и не оспаривается лицами, участвующими в деле, что земельный участок с кадастровым номером N, собственником которого является административный истец, а также прилегающий к нему земельный участок площадью 175 кв.м, относящийся к землям, государственная собственность на которые не разграничена, о перераспределении которого ходатайствовал истец, в соответствии со статьей 2.9 Положения о территориальном планировании оспариваемого Генерального плана расположены в 500-метровой зоне границы 2-го пояса санитарной охраны водозаборных сооружений АО "ПТО ГХ".

Частично удовлетворяя требования административного иска, суд первой инстанции исходил из того, что при установлении зоны санитарной охраны водозаборного узла АО "ПТО ГХ" в Генеральном плане, административным ответчиком не соблюден предусмотренный законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения порядок.

Позиция суда первой инстанции основана на правильном применении норм материального права, соответствует фактическим обстоятельствам дела и подтверждена имеющимися в материалах дела доказательствами.

Так, частью 2 статьи 43 Водного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В зонах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения осуществление деятельности и отведение территории для жилищного строительства, строительства промышленных объектов и объектов сельскохозяйственного назначения запрещаются или ограничиваются в случаях и в порядке, которые установлены санитарными правилами и нормами в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Согласно пункту 1 статьи 18 Закона N52-ФЗ водные объекты, используемые в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также в лечебных, оздоровительных и рекреационных целях, в том числе водные объекты, расположенные в границах городских и сельских населенных пунктов, не должны являться источниками биологических, химических и физических факторов вредного воздействия на человека.

Зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются, изменяются, прекращают существование по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. При этом решения об установлении, изменении зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения принимаются при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии границ таких зон и ограничений использования земельных участков в границах таких зон санитарным правилам. Положение о зонах санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения утверждается Правительством Российской Федерации (пункт 5 статьи 18 Закона N52-ФЗ в редакции Федерального закона от 3 августа 2018 года N342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации").

Пунктом 5 статьи 18 Закона N52-ФЗ в редакции, действовавшей в период подготовки и принятия оспариваемого Генерального плана также устанавливалось предписание о том, что границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.

Как следует из пунктов 1.4 и 1.5 СанПиН 2.1.4.1110-02, зоны санитарной охраны организуются на всех водопроводах в составе трех поясов, вне зависимости от ведомственной принадлежности, подающих воду как из поверхностных, так и из подземных источников в целях санитарной охраны от загрязнения источников водоснабжения и водопроводных сооружений, а также территорий, на которых они расположены. При этом второй пояс (пояс ограничений) включает территорию, предназначенную для предупреждения загрязнения воды источников водоснабжения.

В каждом из трех поясов, а также в пределах санитарно-защитной полосы соответственно их назначению устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды.

Организации зоны санитарной охраны должна предшествовать разработка ее проекта, в который включается в том числе определение границ зоны и составляющих ее поясов. Проект зоны санитарной охраны с планом мероприятий должен иметь заключение центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора и иных заинтересованных организаций, после чего утверждается в установленном порядке (пункты 1.6 и 1.13 СанПиН 2.1.4.1110-02).

Зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации) и отображаются на картах генерального плана муниципального образования в составе материалов по его обоснованию (подпункт 7 части 8 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из приведенных норм, а также положений Закона N52-ФЗ следует, что вопросы установления размера и границ зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, а отображению в документах территориального планирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, которые определены с соблюдением требований соответствующего законодательства.

Из дела следует, что по заказу МУП г.Дубны Московской области "Производственно-техническое объединение городского хозяйства" в 2011 году силами ООО "Экологическая ассоциация" разработан проект обоснования размеров зон санитарной охраны источника питьевого водоснабжения из поверхностного водного источника р.Волга для водозаборных сооружений МУП "ПТО ГХ", расположенного по адресу: "адрес" Данным проектом в том числе определены границы второго пояса ЗСО (т.2 л.д.68-90).

Согласно санитарно-эпидемиологическому заключению от 27.07.2011 года N N, выданному Управлением Роспотребнадзора по Московской области, данный проект соответствует государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам (т.2 л.д.91).

Вместе с тем, нормативный правовой акт уполномоченного органа исполнительной власти Московской области устанавливающего в городском округе Дубна зоны санитарной охраны водозаборных сооружений АО ПТО ГХ, отсутствует.

Доказательств обратного в процессе рассмотрения спора по существу административным ответчиком представлено не было.

Доводы апелляционных жалоб со ссылкой на то, что проект ЗСО 2011 года не был утвержден по причине отсутствия на территории Московской области уполномоченного органа исполнительной власти не могут быть признаны заслуживающими внимания, как не имеющие правового значения.

Кроме этого, суд первой инстанции правильно указал, что в оспариваемом нормативном правовом акте описание зоны санитарной охраны источника питьевого водоснабжения АО "ПТО ГХ" содержится только в текстовой части; на картографическом материале, который прилагается к Генеральному плану в качестве его обоснования, указанная зона с особыми условиями использования территории, не нанесена, что является нарушением требований части 8 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Вопреки доводам жалоб, из объяснений представителя Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области Черновой М.Н, данных в судебном заседании суда апелляционной инстанции следует, что на картографическом материале не отображены границы 2-го пояса ЗСО водозаборного узла АО ПТО ГХ, а отображены границы ЗСО источника питьевого водоснабжения - р.Волга.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, осуществляемое правовое регулирование должно отвечать требованиям ясности и непротиворечивости, а механизм его действия должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений из содержания конкретных нормативных положений, поскольку конституционное равноправие может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями (постановление от 27 июня 2013 г. N 15-П); неопределенность содержания правовой нормы допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению не только принципов равенства и верховенства закона, но и установленных статьями 45 и 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации гарантий (постановления от 25 апреля 1995 г. N 3-П, от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 25 февраля 2004 г. N 4-П, от 20 апреля 2009 г. N 7-П, от 6 декабря 2011 г. N 27-П, от 29 июня 2012 г. N 16-П и др.).

Основываясь на приведенной позиции Конституционного Суда Российской Федерации, судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что при наличии существенных различий в описании протяженности границ второго пояса зон санитарной охраны водозаборных сооружений АО "ПТО ГХ", содержащихся в статье 2.9 Положения о территориальном планировании Генерального плана, оспариваемые положения нормативного правового акта по своему содержанию не являются ясными и определенными.

Обязанность доказывать соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации возлагается на орган, принявший оспариваемый нормативный правовой акт (часть 9 статьи 213). Однако административным ответчиком не приведено иных доказательств законности отображения в оспариваемом документе территориального планирования границ 2 пояса зоны санитарной охраны водозаборного сооружения.

Доводы жалоб со ссылкой на пункт 1.17 СанПиН 2.1.4.1110-02, которым установлено, что отсутствие утвержденного проекта зон санитарной охраны не является основанием для освобождения владельцев водопровода, владельцев объектов, расположенных в границах зон санитарной охраны, организаций, индивидуальных предпринимателей, а также граждан от выполнения требований, предъявляемых настоящими СанПиН, не могут быть признаны состоятельными, поскольку предметом настоящего судебного разбирательства является проверка законности отображения зоны с особыми условиями использования территории в Генеральном плане, а не осуществление хозяйственной деятельности Семененко А.М. на принадлежащем ему земельном участке на предмет соответствия указанным выше СанПиН.

Обосновывая ходатайство о прекращении производства по административному делу, административный ответчик представил копию решения Совета депутатов городского округа Дубна от 20 февраля 2021 года NРС6-2(28)-6/1, которым Генеральный план изложен в новой редакции (и в частности его статья 2.9, которая уже не содержит характеристик границ 2-го пояса ЗСО)

Исходя из положений статей 208, 213 и 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предметом судебного рассмотрения может быть нормативный правовой акт, который на время его оспаривания является действующим и влекущим нарушение прав, свобод и законных интересов лиц, в отношении которых применен этот акт, а также лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.

Нормативный правовой акт, действие которого прекращено, сам по себе основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей не является и каких-либо нарушений охраняемых законом прав, свобод и интересов граждан и юридических лиц повлечь не может, следовательно, такой акт не может быть предметом судебной проверки.

В силу части 2 статьи 194, пункта 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд вправе прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.

В то же время, как указано в разъяснениях, приведенных в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50, производство по делу подлежит прекращению, если оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя.

С учетом того, что в деле по административному иску Семененко А.М. о признании незаконным решения об отказе в перераспределении земельных участков были применены оспариваемые положения Генерального плана, что подтверждается решением Дубненского городского суда Московской области от 17 декабря 2019 года об отказе в удовлетворении указанного административного иска, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для прекращения производство по настоящему делу.

Доводы апелляционных жалоб не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы надлежащую правовую оценку в решении суда.

Решение суда основано на анализе исследованных доказательств, мотивированно, соответствует материалам дела и требованиям законодательства. Судом соблюдены нормы процессуального права, нормы материального права правильно применены и истолкованы.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Учитывая изложенное, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Московского областного суда от 16 сентября 2020 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Совета депутатов городского округа Дубна Московской области и администрации городского округа Дубна Московской области - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи