Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 24 октября 2022 г. по делу N 8а-28708/2022[88а-28986/2022]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Найденовой О.Н, Шароновой Е.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации города Орла на решение Советского районного суда города Орла от 23 декабря 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Орловского областного суда от 18 августа 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению прокурора Советского района города Орла, действующего в интересах неопределенного круга лиц к администрации города Орла о признании незаконным бездействия и возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Шароновой Е.С, объяснения представителя администрации города Орла Кудряшова С.Л. и представителя Правительства Орловской области Карасевой Е.В, участвовавших в судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи и поддержавших кассационную жалобу, возражение прокурора четвертого отдела (апелляционно-кассационного) (с дислокацией в г. Самаре, г. Саратове) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дедова С.Б. относительно доводов кассационной жалобы, судебная коллегия

установила:

прокуратурой Советского района города Орла проведена проверка исполнения законодательства при предоставлении земельных участков многодетным семьям, в ходе которой сделан вывод о нарушении норм, регламентирующих решение вопроса предоставления многодетным семьям земельных участков бесплатно.

Прокурор Советского района города Орла (далее также прокурор), ссылаясь на нарушение администрацией города Орла (далее также орган местного самоуправления) прав неопределенного круга лиц, обратился в суд с уточненным административным исковым заявлением о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления, выразившегося в непроведении работ по формированию, постановке на кадастровый учёт земельных участков, предназначенных для предоставления гражданам, имеющим трёх и более детей, проживающих на территории города Орла, в объёме, обеспечивающим потребности граждан, состоящих на учёте в администрации города Орла, с целью последующего предоставления указанной категории лиц земельных участков, возложении обязанностей по проведению работы по формированию, постановке на кадастровый учёт земельных участков, предназначенных для предоставления гражданам, имеющим трёх и более детей, проживающим на территории города Орла, в объёме, обеспечивающие потребности граждан, состоящих на учёте в администрации города Орла, с целью последующего предоставления указанной категории лиц земельных участков, в течение пяти месяцев со дня вступления решения по настоящему делу в законную силу.

По мнению административного истца, приведенные обстоятельства свидетельствуют о бездействии органа местного самоуправления и не отвечают требованиям действующего законодательства в сфере предоставления права на получение земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан бесплатно, и нарушают гарантированные законом права многодетных семей на приобретение земельных участков.

В ходе рассмотрения настоящего дела к участию в нем в качестве заинтересованных лиц привлечены Правительство Орловской области, Департамент финансов Орловской области, Департамент государственного имущества и земельных отношений Орловской области.

Решением Советского районного суда города Орла от 23 декабря 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Орловского областного суда от 18 августа 2022 года, административные исковые требования прокурора Советского района города Орла, действующего в интересах неопределенного круга лиц, удовлетворены. Признано незаконным бездействие администрации города Орла по непроведению работ по формированию, постановке на кадастровый учёт земельных участков, предназначенных для предоставления гражданам, имеющим трёх и более детей, проживающим на территории города Орла, в объёме, обеспечивающем потребности граждан, состоящих на учёте в администрации города Орла, с целью последующего предоставления указанной категории лиц земельных участков. На администрацию города Орла возложена обязанность провести работы по формированию, постановке на кадастровый учёт земельных участков, предназначенных для предоставления гражданам, имеющим трёх и более детей, проживающим на территории города Орла, в объёме, обеспечивающем потребности граждан, состоящих на учёте в администрации города Орла, с целью последующего предоставления указанной категории лиц земельных участков - в течение одного года со дня вступления решения по настоящему делу в законную силу.

В кассационной жалобе, поданной 14 сентября 2022 года через Советский районный суд города Орла, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 26 сентября 2022 года, заявитель, не согласившись с решениями судов первой и апелляционной инстанций, просит отменить судебные акты, ссылаясь на нарушение судами норм материального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

Суть доводов жалобы сводится к тому, что суд первой инстанции подменил функции органа местного самоуправления и принял неисполнимое судебное решение. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов, при этом Законом Орловской области от 10 ноября 2015 года N 1872-03 "Об отдельных правоотношениях, связанных с предоставлением в собственность гражданам земельных участков на территории Орловской области" (далее также - Закон Орловской области от 10 ноября 2015 года N 1872-03) материальное обеспечение переданных государственных полномочий не предусмотрено. На территории города Орла в настоящее время отсутствуют свободные территории для формирования земельных участков в целях их последующего бесплатного предоставления многодетным семьям, Законом Орловской области от 10 ноября 2015 года N 1872-03 не предусмотрено право многодетных семей на внеочередное обеспечение земельными участками, также указанным законом не предусмотрена обязанность органа местного самоуправления по одномоментному обеспечению земельными участками всех нуждающихся лиц.

Обращается внимание на то обстоятельство, что органом местного самоуправления приняты меры по реализации Закона Орловской области от 10 ноября 2015 года N 1872-03 для оказания содействия в решении вопроса об обеспечении льготной категории граждан земельными участками администрация регулярно обращается в органы власти Орловской области. В жалобе также утверждается о том, что в соответствии с частью 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц, между тем, круг лиц, в интересах которых обратился с административным исковым заявлением прокурор определен многодетными семьями, состоящими на учете в целях бесплатного предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства. Прокурором заявлено требование о формировании земельных участков, между тем понятие формирования земельных участков в Земельном кодексе Российской Федерации отсутствует.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, ходатайств об отложении судебного заседания не заявили. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции оснований к отмене судебных актов не находит.

Судом установлено и следует из материалов дела, что при проведении прокуратурой Советского района города Орла проверки законодательства при предоставлении земельных участков многодетным семьям выявлено, что на учете в администрации города Орла состоит 1111 многодетных семей, имеющих право на получение земельного участка в собственность бесплатно.

За период с 2016 по 2021 годы земельными участками для индивидуального жилищного строительства было обеспечено 63 семьи.

Органом местного самоуправления образован 21 земельный участок, которые включены в перечень-реестр земельных участков для бесплатного предоставления в целях индивидуального жилищного строительства.

20 ноября 2020 года и 16 сентября 2021 года прокурором в адрес мэра города Орла внесены представления с требованием в месячный срок принять конкретные меры по устранению нарушений законодательства при предоставлении земельных участков многодетным семьям, направленные на формирование и внесение в перечень-реестр свободных земельных участков.

Согласно ответу на представление прокурора от 20 ноября 2020 года, администрацией города Орла принимаются меры для исполнения возложенных на орган местного самоуправления полномочий по обеспечению граждан бесплатными земельными участками.

В подтверждение доводов о принятии мер для исполнения возложенных на орган местного самоуправления полномочий по обеспечению граждан, имеющих трёх и более детей, проживающих на территории города Орла, бесплатными земельными участками, административным ответчиком представлены: обращение от 7 октября 2021 года к заместителю Губернатора и Председателю Правительства Орловской области по планированию, экономике и финансам Тарасову В. А, заместителю Председателя Правительства Орловской области по развитию инфраструктуры Тинькову И.В. по вопросу оказания содействия в предоставлении свободных земельных участков, расположенных на территории "адрес"; обращения от 24 ноября 2020 года и от 28 сентября 2021 года к Председателю комитета по аграрной политике, природопользованию и экологии Орловского областного Совета народных депутатов Ерохиной Т.И. с предложением о внесении изменений в региональное законодательство, предусматривающих установление возможности предоставления гражданам, имеющих троих и более детей, с их письменного согласия иных мер социальной поддержки взамен предоставления земельных участков в собственность бесплатно; письмо в адрес администрации Орловского района Орловской области от 3 ноября 2021 года о планировании финансирования организации уличной дорожной сети, прокладки инженерных сетей на территории земельного участка с кадастровым номером N площадью 908 819 кв.м. местоположением "адрес". Также указано на то, что в марте 2016 года было направлено обращение в Правительство Орловской области об оказании поддержки в реализации Закона Орловской области от 10 ноября 2015 года N 1872-03 в виде выделения земельных участков на территории "адрес". Решением Орловского Городского совета Народных депутатов от 27 февраля 2020 года N 64/1067-2 согласовано принятие в собственность муниципального образования "Город Орел" из собственности муниципального образования "Орловский район Орловской области" 122 земельных участка общей площадью 908 819 кв.м. в "адрес".

Проведена государственная регистрация права собственности муниципального образования "Город Орел" на указанные земельные участки, однако включить их в перечни-реестры не представилось возможным, поскольку они не обеспечены инженерной, транспортной и социальной инфраструктурой.

На запрос в администрацию Орловского района Орловской области о сроках проектирования и строительства объектов инфраструктуры на указанной площадке получен ответ о том, что планируется выполнение мероприятий, направленных на подготовку необходимых документов в отношении объектов инженерной и транспортной инфраструктуры.

Помимо этого распоряжением Правительства Орловской области от 22 июля 2019 года N 354-р в собственность муниципального образования "Город Орел" передан земельный участок с кадастровым номером N, местоположением "адрес", представляющий собой массив площадью 14, 3 га без разбивки на отдельные земельные участки.

Для освоения указанной территории и раздела участка на самостоятельные земельные участки для индивидуального жилищного строительства требуется корректировка генерального плана и правил землепользования и застройки городского округа "Город Орел", корректировка проекта планировки с проектом межевания территории, ограниченной "адрес", обеспечение доступа к землям общего пользования, обеспечение необходимой инфраструктурой.

По ходатайству администрации города Орла Управлением градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области подготовлены проекты внесения изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки городского округа "Город Орел", согласно которым в границах земельного участка N установлена зона индивидуальной жилой застройки.

Вместе с тем, судами также установлено, что вопрос обеспечения 122 земельных участков, расположенных в Лошаковском сельском поселении Орловской области необходимой инфраструктурой, а также об их включении в Перечни-реестры участков, находящихся в муниципальной собственности, в целях последующего предоставления многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства, администрацией города Орла до настоящего времени не разрешен.

Переданный администрацией Орловской области земельный участок с кадастровым номером N, местоположением "адрес", площадью 14, 3 га не пригоден для формирования и дальнейшего предоставления льготным категориям граждан по причине расположения в непосредственной близости загородной учебной базы юридического института, включающей в себя учебный автодром и стрелковый тир, которые являются объектами негативного воздействия на жилые объекты. Указанное обстоятельство изложено в письме администрации города Орла в адрес заместителя Губернатора и Председателя Правительства Орловской области по планированию, экономике и финансам Тарасова В.А, заместителя Председателя Правительства Орловской области по развитию инфраструктуры Тинькова И.В.

Установив указанные обстоятельства, свидетельствующие о том, что административным ответчиком ненадлежащим образом реализуются положения действующего законодательства, гарантирующего право многодетных семей на получение земельных участков в собственность для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, ведения садоводства бесплатно, поскольку принятые администрацией города Орла меры, в том числе, переписка с органами исполнительной власти Орловской области, не способствуют реализации данного права в полном объеме и не освобождают орган местного самоуправления от исполнения обязанности по формированию и предоставлению земельных участков многодетным семьям, суд первой инстанции, позицию которого поддержал суд апелляционной инстанции, руководствуясь статьями 39, 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, статьями 15, 39.5, 39.19 Земельного кодекса Российской Федерации, Законом Орловской области от 10 ноября 2015 года N 1872-0З "Об отдельных правоотношениях, связанных с предоставлением в собственность гражданам земельных участков на территории Орловской области", пришел к выводу об удовлетворении заявленных требований.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции не усматривает оснований не согласиться с выводами судов первой и апелляционной инстанций.

Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, регламентируется главой V.1 Земельного кодекса Российской Федерации, где в статье 39.1 указаны основания возникновения прав на земельный участок, в том числе на основании решения органа государственной власти или органа местного самоуправления в случае предоставления земельного участка в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование (подпункт 1 пункта 1).

Случаи предоставления таких земельных участков в собственность бесплатно установлены статьей 39.5 поименованного кодекса, которая к таковым в подпункте 6 относит предоставление земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, особенности предоставления предусмотрены в статье 39.19 названного кодекса.

В соответствии с пунктом 2 статьи 39.19 Земельного кодекса Российской Федерации если иное не предусмотрено федеральными законами порядок постановки граждан на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно по основаниям, указанным в подпунктах 6 и 7 статьи 39.5 названного Кодекса, порядок снятия граждан с данного учета, порядок предоставления гражданам земельных участков в собственность бесплатно, основания для отказа в данном предоставлении, предельные размеры земельных участков, предоставляемых этим гражданам, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда РФ выраженной в определении от 09 ноября 2017 года N 2516-О, устанавливая такое правовое регулирование, законодатель принимал во внимание, в частности, цели улучшения жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставленных указанной категории граждан на бесплатной основе (подпункт "а" пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг"; распоряжение Правительства Российской Федерации от 29 июня 2012 года N 1119-р "Комплекс мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих 3 и более детей").

Между тем, в системе как прежнего, так и действующего на уровне Российской Федерации законодательного регулирования не установлен специальный порядок обеспечения объектами инфраструктуры земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, при их предоставлении в собственность гражданам бесплатно в качестве одной из мер государственной поддержки семей, имеющих детей. Поскольку земельные участки предоставляются для индивидуального жилищного строительства, подлежит учету нормативное регулирование застройки территорий городских и сельских поселений, которое должно осуществляться в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и основанными на его положениях актами территориального планирования, а также документами градостроительного зонирования - правилами землепользования и застройки, включающими в себя градостроительные регламенты (пункт 3 части 2 статьи 30 данного Кодекса). В таких регламентах, как следует из пункта 4 части 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются в том числе расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур.

Следовательно, при решении вопроса о предоставлении земельного участка в собственность гражданам бесплатно должны приниматься во внимание реальные показатели пригодности конкретного земельного участка для целей ведения индивидуального жилищного строительства с точки зрения его оснащенности объектами необходимой инфраструктуры, что получило свое отражение в Методических рекомендациях субъектам Российской Федерации по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей (утверждены приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 9 сентября 2013 года N 372; подпункты 3 и 4 пункты 17).

Исходя из анализа вышеприведенных норм с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации следует, что полномочия по определению случаев и порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность гражданам бесплатно в качестве меры государственной поддержки многодетных семей и в иных такого рода случаях, связанных с обеспечением социальной поддержки определенных категорий граждан, закреплены за органами государственной власти субъектов Российской Федерации и взаимосвязаны с положениями Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В свою очередь, органы местного самоуправления при определении земельных участков для предоставления в установленных субъектом Российской Федерации случаях в собственность гражданам, имеющим трех и более детей, должны исходить из оснащенности такого земельного участка объектами необходимой инфраструктуры, организация которой возложена, в частности, на органы местного самоуправления городских округов положениями пунктов 4 и 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". При отсутствии же на территории городского округа земельных участков, отвечающих критериям инфраструктурной пригодности для индивидуального жилищного строительства, не исключается возможность предоставления органами местного самоуправления на основе взаимодействия с органами государственной власти субъекта Российской Федерации в собственность гражданам бесплатно иных находящихся в муниципальной собственности земельных участков, на которых создание объектов необходимой инфраструктуры должно в таких случаях обеспечиваться органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке исполнения полномочий, установленных подпунктами 24 и 29 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Данная позиция также отражена в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 9 ноября 2017 года N 2516-0.

На момент рассмотрения настоящего административного дела на территории Орловской области действует Закон Орловской области от 10 ноября 2015 года N 1872-03, которым, как следует из его статьи 1, в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации установлены случаи предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной собственности Орловской области или муниципальной собственности муниципальных образований Орловской области, либо из земель, государственная собственность на которые не разграничена, отдельным категориям граждан в собственность бесплатно; предельные размеры земельных участков из земель, находящихся в собственности области или муниципальной собственности, либо из земель, государственная собственность на которые не разграничена, предоставляемых гражданам в собственность бесплатно; порядок постановки граждан на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков из земель, находящихся в собственности области или муниципальной собственности, либо из земель, государственная собственность на которые не разграничена, в собственность бесплатно; порядок снятия граждан с данного учета; порядок предоставления гражданам земельных участков из земель, находящихся в собственности области или муниципальной собственности, либо из земель, государственная собственность на которые не разграничена, в собственность бесплатно; основания для отказа в данном предоставлении.

В соответствии со статьей 2 указанного Закона земельные участки из земель, находящихся в собственности области или муниципальной собственности, либо из земель, государственная собственность на которые не разграничена, предоставляются бесплатно многодетным семьям для целей ведения личного подсобного хозяйства (подпункт "в" пункт 1 часть 1), ведения садоводства, огородничества (подпункт "е" пункт 3 часть 1), а для целей индивидуального жилищного строительства земельные участки предоставляются бесплатно многодетным семьям, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях или имеющим основания для постановки их на данный учет (подпункт "е" пункт 2 часть 1).

При этом для индивидуального жилищного строительства, в том числе, в случае, предусмотренном в подпункте "е" пункта 2 части 1 настоящей статьи, семьям, проживающим на территории "адрес", земельные участки из земель, находящихся в собственности области, могут предоставляться на территории Орловского "адрес" соответственно.

На основании статьи 4 Закона Орловской области от 10 ноября 2015 года N 1872-03 перечни-реестры земельных участков, предназначенных для предоставления в собственность бесплатно отдельным категориям граждан на территории Орловской области (далее также - Перечень-реестр земельных участков), формируются в частности органами местного самоуправления городских округов, муниципальных округов Орловской области - из земель, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территориях соответствующих городских округов, муниципальных округов Орловской области, а также из земель, находящихся в муниципальной собственности городских округов, муниципальных округов Орловской области, в порядке, установленном муниципальными правовыми актами.

Порядок формирования Перечня-реестра земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, а также из земель, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории города Орла, предназначенных для предоставления в собственность бесплатно отдельным категориям граждан, утвержден постановлением администрации города Орла от 10 мая 2016 года N 2053 (далее Порядок N 2053), которым установлено, что образование земельных участков для индивидуального жилищного строительства, для садоводства, дачного хозяйства осуществляется из свободных земельных участков в порядке, установленном земельным и градостроительным законодательством, Правилами землепользования и застройки городского округа "Город Орел", утвержденными решением Орловского городского Совета народных депутатов от 30 октября 2008 года N 38/616-ГС (пункт 2.2 Порядка N 2053).

Финансирование расходов, связанных с проведением работ по образованию земельных участков из земель, находящихся в муниципальной собственности, а также земельных участков из земель, государственная собственность на которые не разграничена, на территории города Орла, осуществляется за счет средств бюджета города Орла (пункт 2.4 Порядка N 2053).

Судами установлено, что на протяжении длительного периода времени с момента принятия Федерального закона от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", которым Земельный кодекс Российской Федерации дополнен статьей 39.5 и поименованных выше региональных нормативно-правовых актов, администрацией города Орла образован только 21 земельный участок, которые включены в Перечень-реестр, в течении более 2 лет в полной мере не проводятся работы по формированию земельных участков для индивидуального жилищного строительства, переданных из собственности муниципального образования "Орловский район Орловской области" в собственность муниципального образования "Город Орел", 122 таких земельных участка не оснащены необходимой инфраструктурой и не включены в Перечень-реестр в целях последующего предоставления многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства.

На основании изложенного, принимая во внимание, что Конституция Российской Федерации, провозглашая Россию социальным государством, обязывает к осуществлению государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства (статья 7 части 1, 2), а разработка комплекса мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, как находящихся потенциально в наиболее уязвимом социальном положении и нуждающихся в особой заботе со стороны государства и общества, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставляемых указанной категории граждан на бесплатной основе, предусмотрена Указом Президента Российской Федерации от 07 мая 2012 года N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг", суды пришли к обоснованным выводам об удовлетворении заявленных требований.

Доводы кассационной жалобы об отсутствии достаточных финансовых средств на осуществление возложенных законом на орган местного самоуправления полномочий к отмене судебных актов несостоятельны.

Как установлено пунктом 2.4 Порядка N 2053 финансирование расходов, связанных с проведением работ по образованию земельных участков из земель, находящихся в муниципальной собственности, а также земельных участков из земель, государственная собственность на которые не разграничена, на территории города Орла, осуществляется за счет средств бюджета города Орла.

С учетом неоднократно высказанной Конституционным Судом Российской Федерации позиции местный бюджет не существует изолированно, а является составной частью финансовой системы Российской Федерации; недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации, в абзаце третьем пункта 1 и пункте 3 его статьи 86, а также статьях 129 и 135 (постановление от 17 июня 2004 года N 12-П; определения от 12 апреля 2005 года N 142-О, от 13 июня 2006 года N194-О, от 2 ноября 2006 года N 540-О, от 10 октября 2013 года N 1591-О).

Правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, изложенная в определении от 09 ноября 2017 года N 2516-О, актуальна и при решении вопросов, связанных с объективной невозможностью органов местного самоуправления за счет собственных финансовых средств обеспечить в полной мере соблюдение требований, предъявляемых к наличию объектов необходимой инфраструктуры на земельных участках, передаваемых в собственность гражданам бесплатно в качестве меры государственной поддержки семей, имеющих детей, в случаях, установленных субъектом Российской Федерации. Конкретные формы финансового покрытия таких расходов в рамках межбюджетных отношений и установление соответствующего механизма определяются в законодательном порядке, а для разрешения возможных разногласий могут быть использованы судебные процедуры.

Судами учтено, что отсутствие денежных средств для обеспечения земельных участков необходимой инфраструктурой, в данном случае не освобождало орган местного самоуправления от обязанности по обеспечению многодетных семей земельными участками, пригодными для целей ведения индивидуального жилищного строительства с точки зрения их оснащенности объектами необходимой инфраструктуры.

Ссылки на то, что круг лиц, в интересах которых обратился прокурор с административным исковым заявлением, определен многодетными семьями, состоящими на учете по бесплатному предоставлению земельных участков для индивидуального жилищного строительства, судебной коллегией во внимание не принимаются.

Пунктом 4 статьи 27, пунктом 3 статьи 35 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" предусмотрено право прокурора на обращение в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан, либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.

В обоснование своих требований прокурор указал, что действует в защиту прав неопределенного круга лиц в соответствии с частью 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и сослался на бездействие административного ответчика, выразившееся в непроведении работ по формированию, постановке на кадастровый учёт земельных участков, предназначенных для предоставления гражданам, имеющим трёх и более детей, проживающих на территории города Орла.

В свою очередь, для целей Закона Орловской области от 10 ноября 2015 года N 1872-03 под гражданами, имеющими трех и более детей, понимаются проживающие на территории Орловской области граждане Российской Федерации (родители (усыновители), опекуны (попечители), приемные родители), состоящие в браке между собой, либо один гражданин Российской Федерации (единственные родитель (усыновитель), опекун (попечитель), приемный родитель), которые имеют трех и более детей до 18-летнего возраста, а также достигших совершеннолетия одного или несколько детей - учащихся, студентов (курсантов), осваивающих образовательные программы в организациях, осуществляющих образовательную деятельность на территории Российской Федерации, либо проходящих военную службу по призыву, но не более чем до достижения ими возраста 23 лет (статья 1), а статьей 4 названного Закона установлен порядок, предусматривающий постановку граждан на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков из земель, находящихся в собственности области или муниципальной собственности, либо из земель, государственная собственность на которые не разграничена, в собственность бесплатно на территории Орловской области.

Соответственно, невозможно заранее предвидеть поименный состав круга всех лиц, изъявивших желание воспользоваться льготным порядком предоставления земельных участков в собственность бесплатно применительно к любому отдельно взятому моменту времени.

В целом в кассационной жалобе заявитель выражает несогласие с судебными постановлениями, однако обстоятельства, на которые он ссылается в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения судов нижестоящих инстанций, получили надлежащую правовую оценку, при этом выводов судов не опровергают, а сводятся лишь к несогласию с правовой оценкой установленных обстоятельств и фактически являются позицией заявителя, что не может служить основанием для отмены состоявшихся по делу судебных актов в кассационном порядке, поскольку в соответствии с частью 3 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими и определять, какой судебный акт должен быть принят при новом рассмотрении административного дела.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

определила:

решение Советского районного суда города Орла от 23 декабря 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Орловского областного суда от 18 августа 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации города Орла - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 8 ноября 2022 года.

Председательствующий

Судьи