Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 15 сентября 2009 г. N Ф04-1735/2009(19305-А75-32) Отказывая в признании представления об устранении нарушений расходования средств бюджета муниципального образования незаконным, суд исходил из того, что работы по обслуживанию и содержанию свалки твердых бытовых отходов производились не в целях организации вывоза ТБО, в связи с чем у заявителя отсутствовали основания для их оплаты (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа
от 15 сентября 2009 г. N Ф04-1735/2009(19305-А75-32)
(извлечение)

Администрация городского поселения Приобье (далее по тексту - администрация) обратилась в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры с заявлением к Контрольно-счетной палате Октябрьского района (далее по тексту - Счетная палата) о признании представления от 07.05.2008 об устранении нарушений расходования средств бюджета муниципального образования, незаконным.

Заявленные требования мотивированы тем, что представление Счетной палаты является ненормативным правовым актом и незаконно возлагает на Администрацию обязанность по возмещению в бюджет Октябрьского района Ханты-Мансийского автономного округа - Югры денежных средств в общей сумме 7 151 486,51 рублей.

Решением от 24.09.2008 Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры требования Администрации удовлетворены по мотиву обоснованности.

Постановлением от 23.12.2008 Восьмого арбитражного апелляционного суда решение изменено, резолютивная часть изложена в другой редакции. Требование Администрации о признании недействительным представления от 07.05.2008 N 70 удовлетворено частично. Указанный акт признан недействительным в части предложения возместить в бюджет Октябрьского района 5 828 143, 54 рублей, как не соответствующего Бюджетному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону от 21.11.1996 N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете" (далее - Закон N 129-ФЗ).

Постановлением от 26.03.2009 Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа постановление от 23.12.2008 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А75-3954/2008 Арбитражного суда Ханты Мансийского автономного округа - Югры в части признания необоснованными расходов на выполнение работ по обслуживанию свалки твердых бытовых отходов в размере 378 661, 78 рубль и расходов на содержание свалки твердых бытовых отходов в сумме 762 935 рублей отменено и направлено в этой части дело на новое рассмотрение в Восьмой арбитражный апелляционный суд.

В остальной части постановление от 23.12.2008 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу оставлено без изменения.

При новом рассмотрении суду предложено установить: обстоятельства, имеющие значение для дела в отмененной части о неправомерном расходовании администрацией бюджетных средств на содержание и выполнение работ по ТБО (соответственно, в суммах 378 661,78 и 762 935,71 рублей): об основаниях и обоснованности сумм расходования средств, о фактическом расходовании денежных средств конкретного бюджета, установить соответствующий бюджет, какими доказательствами подтверждается расходование и уплата спорных сумм; исследовать доказательства, дать им надлежащую правовую оценку, принять обоснованный и законный судебный акт в указанной части.

Постановлением от 20.05.2009 Восьмого арбитражного апелляционного суда решение суда от 24.09.2008 по делу N А75-3954/2008 в части признания обоснованными расходов администрации на выполнение работ по обслуживанию свалки твердых бытовых отходов в размере 378 661, 78 рубль и расходов на содержание свалки твердых бытовых отходов в сумме 762 935 рублей отменено. В удовлетворении требований администрации о признании недействительным представления Счетной палаты от 07.05.2008 N 70 в этой части отказано.

В кассационной жалобе администрация городского поселения Приобье просит отменить постановление в части необоснованного расходования бюджетных средств на содержание свалки твердых бытовых отходов (далее - ТБО), ссылаясь на неправильное применение норм материального права, нарушение норм процессуального права.

Администрация считает, что полномочия Счетной палаты не распространяются на орган местного самоуправления муниципального образования городское поселение Приобье, судом была нарушена статья 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при установлении наличия полномочий по сбору и вывозу ТБО и необходимости размещения отходов.

По другим выводам суда апелляционной инстанции по данному делу возражений администрация не заявила.

В отзыве на кассационную жалобу администрации Счетная палата также не соглашается с доводами заявителя по делу, просит в удовлетворении кассационной жалобы отказать за необоснованностью, считает постановление в обжалуемой администрацией части выводы суда апелляционной инстанции правильными.

В своей кассационной жалобе контрольно-счетная палата Думы муниципального образования Октябрьский район, ссылаясь на нарушение судом норм процессуального права, просит отменить постановление суда апелляционной инстанции. Полагает, что оспариваемое представление не обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку не содержит властно-распорядительных предписаний, влекущих для заявителя юридические последствия, следовательно, производство по делу подлежит прекращению.

В судебном заседании представители сторон, каждый, поддержали доводы, изложенные, соответственно, в кассационных жалобах и отзыве.

Суд кассационной инстанции в соответствии со статьями 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, изучив материалы дела, проанализировав доводы кассационных жалоб и отзывов на них, выслушав представителей сторон по делу, проверив правильность применения судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права при принятии обжалуемого постановления, считает, что кассационные жалобы удовлетворению не подлежат.

Из материалов дела следует, что в период с 04.02.2008 по 07.03.2008 контрольно-счетной палатой Октябрьского района Ханты - Мансийского автономного округа - Югры проведена проверка на предмет целевого и эффективного использования средств бюджета Октябрьского района администрацией городского поселения Приобье, как главного распорядителя бюджетных средств, по результатам которой был составлен акт от 21.03.2008. В данном акте отражены нарушения, выразившиеся, по мнению Счетной палаты, в необоснованном расходовании средств муниципального бюджета по разным направлениям деятельности Администрации.

Для принятия мер по устранению нарушений в адрес Администрации направлено представление от 07.05.2008, в котором ей предложено:

1. принять меры по возмещению в бюджет Октябрьского района Ханты-Мансийского автономного округа - Югры средств в сумме 7 151 486,51 руб., в том числе:

- бюджетных средств, расходование которых осуществлено необоснованно и незаконно в размере 5 201 337,34 руб.;

- суммы нецелевого использования бюджетных средств в размере 113 846,49 руб.;

- стоимости нефинансовых активов списанных необоснованно без подтверждающих документов в размере 1 612 689,48 руб.;

- суммы необоснованно списанной дебиторской задолженности в размере 109 613,20 руб.

2. Принять меры по повышению эффективности использования бюджетных средств.

3. Принять меры по привлечению к ответственности, лиц, допустивших нарушение.

Полагая, что оспариваемое представление не соответствует действующему законодательству, нарушает её права и законные интересы как органа местного самоуправления, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением, поскольку расходование бюджетных средств осуществляла в соответствии с полномочиями, установленными Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, оценив представленные сторонами доказательства с учетом требований статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пришел к выводу о том, что, проводя проверку целевого и эффективного использования средств бюджета Октябрьского района, Счетная палата действовала с превышением соответствующих полномочий в части осуществления контроля исполнения муниципального заказа: договоров, заключенных в порядке Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ). Суд указал в решении на то, что Счетной палатой не представлены доказательства нецелевого использования бюджетных денежных средств.

Суд апелляционной инстанции, изменяя решение суда в вышеназванной части, исходил из следующего.

Пункты 1, 2, 3 (в части необоснованного списания нефинансовых активов стоимостью 114 000 рублей), 8 описательной части, а также пунктов 2 и 3 резолютивной части представления, лишь отражают отношение проверяющих к установленным правонарушениям, не налагая на заявителя каких-либо дополнительных обязанностей и не привлекая его к ответственности за такие нарушения. Суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что факт доказанности Администрацией обстоятельств, свидетельствующих о нарушении ее прав и законных интересов, не подтвержден материалами дела.

1. В части возмещения в бюджет Октябрьского района средств, расходование которых осуществлено необоснованно и незаконно в размере 5 201 337,34 рублей, состоящих из сумм: 411 687,.4 рублей, 861 981,44 рублей, 2 672 985,52 рублей, 1 220 000,78 рублей, 34 594,20 рублей, суд апелляционной инстанции не согласился с выводом суда первой инстанции в части, что не привело к принятию неправильного решения.

Суд также признал, что в соответствии с Положением о контрольно-счетной палате Октябрьского района, утвержденным распоряжением Думы от 31.09.2005 N 299, Счетная палата вправе осуществлять функции органа финансового контроля вне зависимости от порядка заключения и исполнения договоров, в том числе в соответствии с положениями Закона N 94-ФЗ либо без применения таковых.

Выводы суда первой инстанции о необоснованном расходовании бюджетных средств на содержание свалки ТБО в сумме 762 935,71 рублей, суд апелляционной инстанции признал необоснованными, в связи с чем, в этой части решение отменил.

Вывод суда первой инстанции о необоснованном расходовании бюджетных средств на содержание сквера памяти воинам, погибшим в локальных конфликтах и боевых действий на территории других государств в сумме 99 045,73 рублей суд апелляционной инстанции поддержал. Администрация одновременно имеет право и обязанность действовать по содержанию сквера памяти воинам, погибшим в локальных конфликтах и боевых действиях на территории других государств.

2. Выводу суда первой инстанции по суммам 113 846,49 рублей и 109 613, 20 рублей суд апелляционной инстанции дал оценку, исходя из представленных в деле подтверждающих доказательств.

3. При рассмотрении представления по возмещению 1 612 689 рублей, суд первой инстанции данному эпизоду не дал надлежащей оценки.

Суд апелляционной инстанции по нему установил, что выводы проверяющих являются обоснованными и правомерными, в связи с чем, отменил решение в этой части.

Суд апелляционной инстанции в соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации проверил обоснованность оспариваемого ненормативного правового акта по всем эпизодам, дал оценку всем доказательствам, подтверждающим спорные суммы бюджетных средств.

Однако, суд кассационной инстанции отменяя постановление от 23.12.2008 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А75-3954/2008 Арбитражного суда Ханты Мансийского автономного округа - Югры в части признания необоснованными расходов на выполнение работ по обслуживанию свалки твердых бытовых отходов в размере 378 661,78 руб. и расходов на содержание свалки твердых бытовых отходов в сумме 762 935 рублей посчитал вывод суда ошибочным, поскольку при принятии судебного акта по названному эпизоду были неполно исследованы обстоятельства и материалы дела, что повлияло на принятое решение в данной части.

При новом рассмотрении суд апелляционной инстанции установил, что согласно распоряжению председателя Приобского территориального комитета от 24.07.1998 N 230 земельный участок для обслуживания полигона бытовых отходов предоставлен в постоянное пользование Базе Производственно-Технического Обслуживания и Комплектации предприятия "Тюменьтрансгаз" РАО "Газпром".

В соответствии с договором аренды земельного участка от 17.10.2007 N 182 земельный участок для обслуживания полигона утилизации бытовых отходов (пункт 1.1 договора аренды земельного участка) по передаточному акту от 17.10.2007 передан ООО "Тюментрансгаз" сроком до 30.06.2011.

Также установлено, что Администрацией 12.02.2007 заключен договор N 02 с ООО "Экопром" на исполнение муниципального заказа по выполнению работ по содержанию санкционированной свалки твердых бытовых отходов. Договор на содержание свалки ТБО с ООО "Экопром" заверен печатью ООО "Югра-Электросеть".

В 2007 году заявителем произведено расходование бюджетных средств на содержание свалки ТБО, находящейся в собственности ООО "Тюментрансгаз", в размере 762 935,71 рублей, что органом финансового контроля расценено как нарушение - необоснованное расходование бюджетных средств.

В части расходов на выполнение работ по обслуживанию и содержанию свалки твердых бытовых отходов в размере 378 661,78 рубль, в ходе проверки установлено, что администрацией на основании договора с ООО "Приобье - Гранд" заключен договор на исполнение муниципального заказа по содержанию свалки твердых бытовых отходов. При этом свалка не является собственностью администрации.

Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции, исходил из того, что, поскольку договоры с ООО "Экопром" и ООО "Приобье-Гранд" заключены по результатам конкурса, то у контрольно-счетной палаты, осуществляющей контроль за использованием бюджетных средств, отсутствуют полномочия на проведение мероприятий по контролю за исполнением Федерального закона N 94 ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Из материалов дела следует, что работы по содержанию и обслуживанию свалки ТБО выражались в гуртовке ТБО, их рекультивации, круглосуточной охране свалки, устройстве ограждения свалки, подведение линии электропередач с установкой светильников на подъезде к территории свалки (акты выполненных работ - л.д. 58, 68, 83, 88, т. 9; л.д. 66, 69 80, т.8).

Выполнение вышеуказанных работ не отнесено к вопросам ведения поселений, данные вопросы отнесены к вопросам местного значения муниципального района, что подтверждается положениями норм Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации", а именно: пунктом 18 статьи 14 указанного Закона определено, что к вопросам местного значения поселения отнесены организация и вывоза бытовых отходов и мусора; пунктом 14 части 1 статьи 15 этого же Закона организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов отнесены к вопросам местного значения муниципального района.

Вывод суда апелляционной инстанции о том, что поскольку вышеуказанные работы производились не в целях организации вывоза ТБО, то у Администрации отсутствовали основания для их оплаты, является правильным.

Суд апелляционной инстанции установил, что источником финансирования расходов администрации на оплату работ по обслуживанию и содержанию свалки ТБО являются средства бюджета Октябрьского района (пункт 3.1 договора на исполнение муниципального заказа от 01.08.2006 -л. 59 т. 8, и пункт 3.1 договора N 02 от 12.02.2007 на исполнение муниципального заказа по обслуживанию и содержанию санкционированной свалки твердых бытовых отходов - л. 54 т. 9).

Таким образом, выполняя указания суда кассационной инстанции, суд апелляционной инстанции правильно пришел к выводу, что расходы на содержание свалки твердых бытовых отходов в сумме 762 935,71 рублей и на выполнение работ по обслуживанию и содержанию свалки твердых бытовых отходов в размере 378 661,78 рубль являются необоснованными, данные расходы произведены за счет средств бюджета Октябрьского района и спорные суммы реально выплачены третьим лицам (ООО "Экопром" и ООО "Приобье-Гранд").

Таким образом, доводы кассационной жалобы администрации городского поселения Приобье несостоятельны, направлены на переоценку установленных обстоятельств и доказательств, они были предметом рассмотрения суда апелляционной инстанции, и им дана правильная правовая оценка.

Довод Счетной палаты о том, что оспариваемое представление не является ненормативным правовым актом, в данном конкретном случае является неправомерным, поскольку при рассмотрении дела в первой и апелляционной инстанциях не заявлялся и не рассматривался. Кроме того, судом дана оценка содержания оспариваемого акта, который поименован как представление, но по своему содержанию отвечает признакам ненормативного акта в части наложения обязанности перечислить в соответствующий бюджет сумм средств, использованных не по целевому назначению. За неисполнение указанной обязанности предусмотрена административная ответственность (ст. 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Согласно статье 46 Конституции Российской Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Согласно статье 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности: об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом под ненормативным актом, подлежащим обжалованию в арбитражном суде, понимается документ, содержащий обязательные предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия, который может нарушать гражданские права и охраняемые законом интересы конкретного лица.

Независимо от наименования оспариваемого по настоящему делу акта, по субъектному составу и характеру спорного правоотношения в соответствии с параграфом 1 главы 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации его рассмотрение подведомственно арбитражному суду.

Арбитражный суд правильно применил нормы материального права. Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием отмены принятого судебного акта в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не имеется.

В суде кассационной инстанции на основании статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказательства по делу и выводы суда переоценке не подлежат.

По изложенным мотивам кассационные жалобы удовлетворению не подлежат.

Руководствуясь статьями 284-286, пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа постановил:

постановление от 20.05.2009 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А75-3954/2008 оставить без изменения, кассационные жалобы администрации городского поселения Приобье, Контрольно-счетной палаты Думы муниципального образования Октябрьского района - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.