Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 25 мая 2022 г. N Ф02-2214/22 по делу N А78-10871/2020

город Иркутск

25 мая 2022 г.

Дело N А78-10871/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 25 мая 2022 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 мая 2022 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Загвоздина В.Д.,

судей: Рудых А.И., Шелёминой М.М.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Сковородиным А.С.,

при участии в судебном заседании, проводимом с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Ингондинского районного суда г. Читы Забайкальского края, представителя федерального казенного учреждения "Управление Федеральных автомобильных дорог на территории Забайкальского края Федерального дорожного агентства" - Еремеева А.Ю. (доверенность от 15.10.2021, диплом о высшем юридическом образовании), а также явившихся лично индивидуальных предпринимателей Салтанова Николая Михайловича и Салтановой Натальи Геннадьевны,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу федерального казенного учреждения "Управление Федеральных автомобильных дорог на территории Забайкальского края Федерального дорожного агентства" на решение Арбитражного суда Забайкальского края от 14 октября 2021 года по делу N А78-10871/2020, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 10 февраля 2022 года по тому же делу,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальные предприниматели Салтанов Николай Михайлович (ОГРНИП 304753418700372, ИНН 753400000403) и Салтанова Наталья Геннадьевна (ОГРНИП 304753421200250, ИНН 753600388078) (далее соответственно - Салтанов Н.М., Салтанова Н.Г., а также предприниматели) обратились в Арбитражный суд Забайкальского края с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконным отказа федерального казенного учреждения "Управление Федеральных автомобильных дорог на территории Забайкальского края Федерального дорожного агентства" (далее - Управление, административный орган), выраженного в письме от 09.10.2020 N 11-29/3747, а также об обязании выдать согласование на строительство примыкания от земельных участков 75:22:662501:2467, 75:22:662501:2468 к земельному участку с кадастровым номером 75:22:662501:6 дороги Р-297 "Амур" Чита-Хабаровск (участок 9+030 км), содержащее технические требования и условия, подлежащие обязательному исполнению.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация сельского поселения "Смоленское" (далее - администрация), Федеральное дорожное агентство, Щербаков Роман Сергеевич, Ченский Владимир Владимирович, федеральное бюджетное учреждение "Кадастровая палата" по Забайкальскому краю, Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии.

Решением Арбитражного суда Забайкальского края от 14 октября 2021 года, оставленным без изменения постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 10 февраля 2022 года, отказ Управления, выраженный в письме от 09.10.2020 N 11-29/3747, признан недействительным. Суд обязал административный орган устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Салтанова Н.М. и Салтановой Н.Г. в установленном законом порядке.

Не согласившись с решением суда первой инстанции и постановлением суда апелляционной инстанции, административный орган обратился в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит обжалуемые судебные акты отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных предпринимателями требований.

Управление ссылается на то, что оспариваемый предпринимателями отказ был вынесен в отношении земельных участков с кадастровыми номерами 75:22:662501:133 и 75:22:662501:135, которые не являлись смежными с земельным участком с кадастровым номером 75:22:00000:312, на котором расположена автомобильная дорога. Однако судебные акты приняты в отношении согласования строительства примыкания к автомобильной дороге иных земельных участков с кадастровыми номерами 75:22:662501:2467 и 75:22:662501:2468, которые образованы путем перераспределения земель кадастрового квартала 75:22:660109 и в результате этого стали смежными с земельным участком, занятым автомобильной дорогой.

Кроме того, суды пришли к ошибочному выводу о том, что пункт 3.1.3 ГОСТ Р 52398-2005 "Классификация автомобильных дорог. Основные параметры и требования", утвержденного приказом Ростехрегулирования от 22.11.2005 N 296-ст (далее - ГОСТ Р 52398-2005), не регулирует вопросы обустройства примыканий к земельным участкам, предназначенным для размещения объектов дорожного сервиса, а определяет вопросы обустройства примыканий между автомобильными дорогами. По мнению Управления, данный пункт рассматриваемые правоотношения регулирует с учетом положений пункта 4.5.3 ГОСТ Р 58653-2019 "Национальный стандарт Российской Федерации. Дороги автомобильные общего пользования. Пересечения и примыкания. Технические требования", утвержденного приказом Росстандарта от 13.11.2019 N 1120-ст (далее - ГОСТ Р 58653-2019).

Строительство спорного примыкания на рассматриваемом участке дороги Р-297 "Амур" Чита-Хабаровск в нарушение ГОСТ Р 52398-2005 и ГОСТ Р 58653-2019 приведет к снижению безопасности дорожного движения, создаст предпосылки к повышению аварийности на данном участке дороги, угрозу для жизни и здоровья участников дорожного движения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте проведения заседания судом округа извещены в соответствии с положениями статей 121-123, 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (первичные извещения - т. 1 л.д. 53-57, 136, 138, т. 2 л.д. 102, 132, 42-49, информация о рассмотрении настоящей кассационной жалобы размещена в установленном порядке на сайтах Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа и картотеки арбитражных дел в сети "Интернет").

Салтанов Н.М. в отзыве на кассационную жалобу выразил несогласие с ее доводами, просил обжалуемые судебные акты оставить без изменения как законные и обоснованные.

В заседании суда округа представитель административного органа поддержал доводы кассационной жалобы, предприниматели поддержали доводы отзыва на жалобу.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Проверив соответствие выводов судов первой и апелляционной инстанций установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, правильность применения судами норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемых судебных актов и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, 11.09.2020 Салтанов Н.М., как собственник земельных участков с кадастровыми номерами 75:22:662501:135, 75:22:662501:133, 75:22:662501:136, 75:22:662501:134 (вид их разрешенного использования - для размещения объектов торговли, торговые центры), обратился с заявлением в Управление о согласовании строительства примыкания на км 9+030 (слева) автомобильной дороги общего пользования федерального значения Р-297 "Амур" Чита - Хабаровск.

Письмом от 09.10.2020 N 11-29/3747 административный орган отказал в согласовании строительства примыкания на испрашиваемом участке дороги на основании того, что в соответствии с пунктом 3.1.3 ГОСТ Р 52398-2005 минимальное допустимое расстояние между существующими примыканиями и предполагаемым к строительству примыканием составляет 600 метров, в связи с чем, ссылаясь на недопущение снижения уровня безопасности дорожного движения на данном участке дороги, предложил осуществлять съезд с дороги к земельным участкам с кадастровыми номерами 75:22:662501:135, 75:22:662501:133, 75:22:662501:134, 75:22:662501:136 через существующий съезд на км 9+261 (слева), выезд осуществлять через существующий съезд на км 8+860 (слева).

Салтанов Н.М. и Салтанова Н.Г., полагая, что отказ Управления не соответствует действующему законодательству и нарушает их права и законные интересы, обратились в арбитражный суд с заявлением.

В период рассмотрения дела в суде первой инстанции к земельным участкам с кадастровыми номерами 75:22:662501:135, 75:22:662501:133 были присоединены перераспределенные земли кадастрового квартала 75:22:660109, прилегающие к спорному участку дороги Р-297, в результате чего были образованы земельные участки с кадастровыми номерами 75:22:662501:2467 и 75:22:662501:2468.

Предприниматели в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации уточнили свои требования с учетом приведенного выше обстоятельства.

Суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований исходя из следующего.

Земельные участки с кадастровыми номерами 75:22:662501:2467, 75:22:662501:2468 (ранее - 75:22:662501:135, 75:22:662501:133) имеют разрешенное использование - для размещения объектов торговли, торговые центры, расположены вдоль автомобильной дороги Р-297 "Амур" Чита-Хабаровск и доступ к ним возможен лишь при условии выполнения примыкания к указанной автомобильной дороге.

Кадастровый квартал 75:22:662501, в который входят участки, принадлежащие Салтанову Н.М., включен в границы сельского поселения "Смоленское" (общественно-деловая территориальная зона), в связи с чем администрацией указанного сельского поселения 20.01.2021 выданы разрешения на строительство объектов капитального строительства - магазина и гаража.

Согласно письму администрации от 20.09.2021 N 718, дорог местного значения для осуществления подъезда к земельным участкам предпринимателя у Салтанова Н.М. не имеется.

Возможности проезда к рассматриваемым земельным участкам, кроме как со стороны автомобильной дороги Р-297, не существует, так как земельный участок с кадастровым номером 75:22:662501:495, напрямую граничащий с участками Салтанова Н.М., находится в зоне сооружений и коммуникаций инженерной инфраструктуры, имеет разрешенное использование для сельскохозяйственного использования и не предназначен для организации автомобильных дорог.

В связи с изложенным, нарушается гарантированное статьей 35 Конституции Российской Федерации и статьей 209 Гражданского кодекса Российской Федерации право Салтанова Н.М. пользования принадлежащими ему земельными участками.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 17.11.2010 N 928 "О перечне автомобильных дорог общего пользования федерального значения" (пункт Р-297), автомобильная дорога Чита-Хабаровск является федеральной автомобильной дорогой общего пользования.

Указанная автомобильная дорога, располагается на земельном участке 75:22:00000:312 и проходит по границе сельского поселения "Смоленское", полоса отвода участка дороги Р-297 "Амур" Чита-Хабаровск на участке 9+030 км непосредственно примыкает к границе вышеуказанного поселения и земельным участкам предпринимателя. Участок федеральной дороги проходит между землями населенных пунктов.

В уточненных требованиях предприниматели просили выдать согласование на строительство примыкания от своих земельных участков к дороге Р-297 "Амур" Чита-Хабаровск, то есть от границы населенного пункта к автомобильной дороге.

Планируемые к застройке в соответствии с разрешениями на строительство объекты коммерческого назначения, с учетом их расположения на земельных участках, смежных с полосой отвода дороги федерального значения, будут являться объектами дорожного сервиса, и в соответствии с требованиями части 6 статьи 22 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ) должны быть оборудованы стоянками и местами остановки транспортных средств, а также подъездами, съездами и примыканиями в целях обеспечения доступа к ним с автомобильной дороги. При этом факт прохождения автомобильной дороги федерального значения по землям, смежным с границей населенного пункта, в границах которого не устанавливается придорожная полоса автомобильной дороги (часть 1 статьи 26 Закона N 257-ФЗ), не исключает возможность расположения на указанной территории объектов дорожного сервиса.

Кроме того, по мнению судов, в пункте 3.1.3 ГОСТ Р 52398-2005 речь идет не о примыкании к земельным участкам, предназначенным для размещения объектов дорожного сервиса, и на строительство которых уже получены разрешения на строительство, а о примыкании к дороге обычного типа. Подъезды, съезды и примыкания в целях обеспечения доступа к объектам дорожного сервиса с автомобильной дорогой не являются примыкающей автомобильной дорогой.

Суды также указали, что Управление не обосновало с учетом вида разрешенного использования земельных участков вывод о возможности съезда с автомобильной дороги к земельным участкам с кадастровыми номерами 75:22:662501:136, 75:22:662501:135, 75:22:662501:134, 75:22:662501:133 через существующий съезд на км 9+261 (слева), а выезд на дорогу через существующий съезд на км 8+860 (слева). Кроме того, Щербаков Р.С. и Ченский В.В. не обязаны предоставлять части принадлежащих им соседних земельных участков для строительства дороги. Управлением не доказана обязанность владельца примыкания к автомобильной дороге Р-297 "Амур" Чита-Хабаровск на участке 8+860 (слева) предоставить Салтанову Н.М. возможность его использования для съезда на дорогу общего назначения.

Суд кассационной инстанции полагает решение и постановление подлежащими отмене на основании следующего.

Согласно части 1 статьи 20 Закона N 257-ФЗ строительство примыкания автомобильной дороги к другой автомобильной дороге допускается при наличии разрешения на строительство, выдаваемого в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и данным Законом, и согласия в письменной форме владельцев автомобильных дорог.

Необходимость получения при строительстве примыканий согласия, выданного в письменной форме владельцем автомобильной дороги федерального значения, при наличии разрешения на строительство, выдаваемого в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и Законом N 257-ФЗ, содержится и в приказе Минтранса России от 18.08.2020 N 313 "Об утверждении Порядка установления и использования полос отвода автомобильных дорог федерального значения" (далее - Порядок N 313), а также в письме Федерального дорожного агентства от 29.08.2017 N 01-28/30655 "О согласовании проектов технических требований и условий".

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.09.2009 N 767 "О классификации автомобильных дорог в Российской Федерации" утверждены Правила классификации автомобильных дорог в Российской Федерации и их отнесение к категориям автомобильных дорог в зависимости от транспортно-эксплуатационных характеристик и потребительских свойств (далее - Правила N 767).

Приказом Минтранса России от 09.07.2018 N 261 утвержден Порядок выдачи согласия в письменной форме владельцем автомобильной дороги федерального значения в целях строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта являющихся сооружениями пересечения автомобильной дороги федерального значения с другими автомобильными дорогами и примыкания автомобильной дороги федерального значения к другой автомобильной дороге, а также перечень документов, необходимых для выдачи такого согласия (далее - Порядок N 261).

В силу пункта 15 Порядка N 261 владелец автомобильной дороги федерального значения принимает решение об отказе в выдаче согласия, в том числе, в случаях, если расстояние между пересечением и (или) примыканием противоречит требованиям к расстоянию между пересечениями и (или) примыканиями для соответствующей категории автомобильной дороги (пункт 2), а также, если планируемое место размещения пересечения и (или) примыкания противоречит требованиям по безопасности дорожного движения (пункт 3).

Судами установлено и сторонами по делу не оспаривается, что Управление является уполномоченным лицом по согласованию строительства примыкания на км 9+030 (слева) автомобильной дороги общего пользования федерального значения Р-297 "Амур" Чита - Хабаровск.

Кроме того, из установленных судами обстоятельств следует, что вышеуказанная автомобильная дорога находится вне границ населенных пунктов, в связи с чем на нее распространяются требования ГОСТ Р 58653-2019 (пункт 1), который в соответствии с пунктом 2 статьи 4 Федерального закона от 29.06.2015 N 162-ФЗ "О стандартизации в Российской Федерации" включен в пункт 17(3) Перечня документов по стандартизации, обязательное применение которых обеспечивает безопасность дорожного движения при его организации на территории Российской Федерации, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 04.11.2017 N 2438-р.

Пунктом 4.5.3 ГОСТ Р 58653-2019 установлено, что на главной автомобильной дороге расстояние от подъезда, съезда, примыкания к объекту дорожного и придорожного сервиса до ближайшего примыкания другой автомобильной дороги или иного объекта дорожного и придорожного сервиса согласно ГОСТ Р 52398-2005 должно составлять не менее: 600 м - на автомобильных дорогах категорий IB, II и III; 100 м - на автомобильных дорогах категории IV; 50 м - на автомобильных дорогах категории V.

Такие же требования к расстояниям между примыканиями предусмотрены пунктом 3.1.3 ГОСТ Р 52398-2005.

Аналогичным образом данный вопрос регулировался в пункте 11 Порядка установления и использования придорожных полос автомобильных дорог федерального значения, утвержденным приказом Минтранса России от 13.01.2010 N 4 (действовал в период спорных правоотношений и рассмотрения дела в суде первой инстанции), который прямо предусматривал, что соответствующие расстояния между примыканиями должны учитываться как при размещении объектов дорожного сервиса в пределах придорожной полосы, так и за ее пределами, при наличии необходимости присоединения к автомобильной дороге федерального значения.

Данное положение согласуется с частями 1, 3, 6 статьи 22 Закона N 257-ФЗ, пунктом 5.1.1 ГОСТ 33062-2014 "Межгосударственный стандарт. Дороги автомобильные общего пользования. Требования к размещению объектов дорожного и придорожного сервиса", принятого протоколом Межгосударственного совета по стандартизации, метрологии и сертификации от 05.12.2014 N 46.

Следовательно, вывод судов о том, что пункт 3.1.3 ГОСТ Р 52398-2005 (и как следствие, пункт 4.5.3 ГОСТ Р 58653-2019) не подлежит учету при организации доступа к объектам придорожного сервиса без обустройства примыкания с автомобильной дороги обычного типа, противоречит указанным выше нормам права.

В случае иного правового подхода к решению данного вопроса у Салтанова Н.М. применительно к положениям статьи 20 Закона N 257-ФЗ вообще не имелось бы необходимости обращения в Управление для получения рассматриваемого согласия владельца автомобильных дорог для строительства примыкания, а у компетентного органа - оснований для его рассмотрения по существу. Между тем, Салтанов Н.М. обратился в Управление именно для согласования строительства примыкания (т.1 л.д. 12)

В результате указанного нарушения норм материального права в предмет исследования судами не включен вопрос о том, к какой конкретной категории относится автомобильная дорога, согласовать строительство примыкания к которой просил Салтанов Н.М.

Без установления категории дороги и проверки на предмет соответствия фактическим обстоятельствам всех данных, указанных в письме Управления от 09.10.2020 N 1729/3747 (в том числе о наличии съезда и выезда, расположенных в переделах участка автомобильной дороги протяженностью 600 метров), не может быть осуществлена проверка законности отказа в согласовании строительства примыкания в объеме, необходимом для рассмотрения спора по существу.

При этом суд округа, проверяя выводы арбитражных судов первой и апелляционной инстанций о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, не наделен правом устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении или постановлении либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства (часть 3 статьи 286, часть 2 статьи 287, часть 3 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Кроме того, суды неправомерно посчитали, что право собственника земельного участка пользоваться предоставленными ему земельными участками в соответствии с их целевым назначением допускает неприменение обязательных требований стандартов, направленных на обеспечение безопасности дорожного движения.

Согласно статье 2 Федерального закона от 29.12.2017 N 443-ФЗ "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 443-ФЗ) принципом организации дорожного движения в Российской Федерации является соблюдение интересов граждан, общества и государства при осуществлении организации дорожного движения, при этом установлен приоритет безопасности дорожного движения по отношению к потерям времени (задержкам) при движении транспортных средств и (или) пешеходов.

Согласно подпункту 2 пункта 1 статьи 11 Закона N 443-ФЗ уполномоченные органы обязаны обеспечивать эффективность организации дорожного движения путем повышения пропускной способности дорог, в том числе посредством устранения условий, способствующих созданию помех для дорожного движения или создающих угрозу его безопасности, формирования кольцевых пересечений и примыканий дорог, реконструкции перекрестков и строительства транспортных развязок.

Требования к обеспечению эффективности организации дорожного движения, указанные в статье 11 вышеуказанного указанного Закона, должны быть учтены при размещении объектов капитального строительства в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности. Размещение объектов капитального строительства в нарушение требований по обеспечению эффективности организации дорожного движения не допускается (пункты 1, 2 статьи 14 Закона N 443-ФЗ).

Кроме того, делая вывод о незаконности отказа в согласовании строительства примыкания по мотиву отсутствия возможности его строительства в соответствии с требованиями пункта 3.1.3 ГОСТ Р 52398-2005, принятого административным органом исходя из границ земельных участков с кадастровыми номерами 75:22:662501:133, 75:22:662501:135, суды основывались на границах участков с кадастровыми номерами 75:22:662501:2467, 75:22:662501:2468, образованных уже в ходе рассмотрения настоящего дела. Неизменность границ земельных участков, либо причины их изменения и добросовестность поведения лиц, участвующих в деле, применительно к обстоятельствам образования новых земельных участков судами в предмет исследования не включены.

При изложенных обстоятельствах выводы судов первой и апелляционной инстанций, послужившие основаниями к удовлетворению заявленных требований, нельзя признать законными и обоснованными.

Таким образом, на основании пункта 3 части 1 и части 2 статьи 287, частей 1, 2 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обжалуемые решение и постановление подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела судам следует учесть изложенное, установить все входящие в предмет доказывания и имеющие существенное значение для правильного рассмотрения спора обстоятельства и с учетом этого, а также полной, всесторонней оценки всех доводов и возражений участвующих в деле лиц, представленных ими доказательств, принять законное и мотивированное решение.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Забайкальского края от 14 октября 2021 года по делу N А78-10871/2020, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 10 февраля 2022 года по тому же делу отменить.

Направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Забайкальского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.Д. Загвоздин

Судьи

А.И. Рудых М.М. Шелёмина