Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 7 августа 2023 г. N Ф02-3079/23 по делу N А78-10871/2020

город Иркутск

07 августа 2023 г.

Дело N А78-10871/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 7 августа 2023 года.

Полный текст постановления изготовлен 7 августа 2023 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Загвоздина В.Д.,

судей: Ананьиной Г.В., Рудых А.И.,

при участии в судебном заседании индивидуального предприниматель Салтановой Натальи Геннадьевны (паспорт), а также представителя федерального казенного учреждения "Управление Федеральных автомобильных дорог на территории Забайкальского края Федерального дорожного агентства" - Еремеева А.Ю. (доверенность от 07.08.2023, диплом о высшем юридическом образовании, паспорт),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу федерального казенного учреждения "Управление Федеральных автомобильных дорог на территории Забайкальского края Федерального дорожного агентства" на постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 17 марта 2023 года по тому же делу,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Салтанов Николай Михайлович (ОГРНИП 304753418700372, ИНН 753400000403) и индивидуальный предприниматель Салтанова Наталья Геннадьевна (ОГРНИП 304753421200250, ИНН 753600388078) (далее соответственно - Салтанов Н.М., Салтанова Н.Г., а также предприниматели) обратились в Арбитражный суд Забайкальского края с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании незаконным отказа федерального казенного учреждения "Управление Федеральных автомобильных дорог на территории Забайкальского края Федерального дорожного агентства" (далее - ФКУ Упрдор "Забайкалье", Управление, уполномоченный орган, уполномоченный орган), выраженного в письме от 09.10.2020 N 11-29/3747, а также об обязании выдать согласование на строительство примыкания от земельных участков 75:22:662501:2467, 75:22:662501:2468 к земельному участку с кадастровым номером 75:22:662501:6 дороги Р-297 "Амур" Чита-Хабаровск участок 9+030 км, содержащее технические требования и условия, подлежащие обязательному исполнению.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: администрация сельского поселения "Смоленское", Федеральное дорожное агентство, Щербаков Роман Сергеевич, Ченский Владимир Владимирович, Федеральное бюджетное учреждение "Кадастровая палата" по Забайкальскому краю, Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Забайкальскому краю, Межрегиональное территориальное Управление Федеральной службы в сфере транспорта по Дальневосточному федеральному округу в лице Территориального отдела государственного автодорожного надзора по Забайкальскому краю, Администрация муниципального района "Читинский район".

постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 10 февраля 2022 года, отказ Управления, выраженный в письме от 09.10.2020 N 11-29/3747, признан недействительным, на ФКУ Упрдор "Забайкалье" возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов предпринимателей в установленном законом порядке.

Постановлением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 25 мая 2022 года решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанций отмены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Забайкальского края.

По результатам нового рассмотрения постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 17 марта 2023 года заявленные требования удовлетворены в полном объеме, на ФКУ Упрдор "Забайкалье" возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов предпринимателей путем повторного рассмотрения обращения в установленном законом порядке.

Не согласившись с решением суда первой инстанции и постановлением суда апелляционной инстанции, Управление обратилось в арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит обжалуемые судебные акты, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных предпринимателями требований.

Заявитель кассационной жалобы полагает, что судами первой и апелляционной инстанции при новом рассмотрении дела не учтено толкование норм материального права, изложенное в постановлении суда округа от 24 мая 2022 года. Кроме того, судами нижестоящих инстанций не установлено несоответствие оспариваемого письма Управления закону или иному нормативному правовому акту.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте проведения заседания судом округа извещены в соответствии с положениями статей 121-123, 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, информация о рассмотрении настоящей кассационной жалобы размещена в установленном порядке на сайтах Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа и картотеки арбитражных дел в сети "Интернет".

Салтанов Н.М. в отзыве на кассационную жалобу выразил несогласие с ее доводами, просил обжалуемые судебные акты оставить без изменения как законные и обоснованные.

В заседании суда округа представитель административного органа поддержал доводы кассационной жалобы, Салтанова Н.Г. просила оставить без изменения обжалуемые судебные акты, как законные и обоснованные, поддержала доводы отзыва Салтанов Н.М. на жалобу.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Проверив соответствие выводов судов первой и апелляционной инстанций установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, правильность применения судами норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемых судебных актов и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, 11.09.2020 Салтанов Н.М., как собственник земельных участков с кадастровыми номерами 75:22:662501:135, 75:22:662501:133, 75:22:662501:136, 75:22:662501:134 (вид их разрешенного использования - для размещения объектов торговли, торговые центры), обратился с заявлением в Управление о согласовании строительства примыкания на км 9+030 (слева) автомобильной дороги общего пользования федерального значения Р-297 "Амур" Чита - Хабаровск.

Письмом от 09.10.2020 N 11-29/3747 уполномоченный орган отказал в согласовании строительства примыкания на испрашиваемом участке дороги на основании того, что в соответствии с пунктом 3.1.3 ГОСТ Р 52398-2005 минимальное допустимое расстояние между существующими примыканиями и предполагаемым к строительству примыканием составляет 600 метров, в связи с чем, ссылаясь на недопущение снижения уровня безопасности дорожного движения на данном участке дороги, предложил осуществлять съезд с дороги к земельным участкам с кадастровыми номерами 75:22:662501:135, 75:22:662501:133, 75:22:662501:134, 75:22:662501:136 через существующий съезд на км 9+261 (слева), выезд осуществлять через существующий съезд на км 8+860 (слева).

Салтанов Н.М. и Салтанова Н.Г., полагая, что отказ Управления не соответствует действующему законодательству и нарушает их права и законные интересы, обратились в арбитражный суд с заявлением.

В период рассмотрения дела в суде первой инстанции к земельным участкам с кадастровыми номерами 75:22:662501:135, 75:22:662501:133 были присоединены перераспределенные земли кадастрового квартала 75:22:660109, прилегающие к спорному участку дороги Р-297, в результате чего были образованы земельные участки с кадастровыми номерами 75:22:662501:2467 и 75:22:662501:2468.

Предприниматели в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации уточнили свои требования с учетом приведенного выше обстоятельства.

При первоначальном рассмотрении дела суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований исходя из следующего.

Земельные участки с кадастровыми номерами 75:22:662501:2467, 75:22:662501:2468 (ранее - 75:22:662501:135, 75:22:662501:133) имеют разрешенное использование - для размещения объектов торговли, торговые центры, расположены вдоль автомобильной дороги Р-297 "Амур" Чита-Хабаровск и доступ к ним возможен лишь при условии выполнения примыкания к указанной автомобильной дороге.

Кадастровый квартал 75:22:662501, в который входят участки, принадлежащие Салтанову Н.М., включен в границы сельского поселения "Смоленское" (общественно-деловая территориальная зона), в связи с чем администрацией указанного сельского поселения 20.01.2021 выданы разрешения на строительство объектов капитального строительства - магазина и гаража.

Согласно письму администрации сельского поселения "Смоленское" от 20.09.2021 N 718, дорог местного значения для осуществления подъезда к земельным участкам предпринимателя у Салтанова Н.М. не имеется.

Возможности проезда к рассматриваемым земельным участкам, кроме как со стороны автомобильной дороги Р-297, не существует, так как земельный участок с кадастровым номером 75:22:662501:495, напрямую граничащий с участками Салтанова Н.М., находится в зоне сооружений и коммуникаций инженерной инфраструктуры, имеет разрешенное использование для сельскохозяйственного использования и не предназначен для организации автомобильных дорог.

В связи с изложенным, нарушается гарантированное статьей 35 Конституции Российской Федерации и статьей 209 Гражданского кодекса Российской Федерации право Салтанова Н.М. пользования принадлежащими ему земельными участками.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 17.11.2010 N 928 "О перечне автомобильных дорог общего пользования федерального значения" (пункт Р-297), автомобильная дорога Чита-Хабаровск является федеральной автомобильной дорогой общего пользования.

Указанная автомобильная дорога, располагается на земельном участке 75:22:00000:312 и проходит по границе сельского поселения "Смоленское", полоса отвода участка дороги Р-297 "Амур" Чита-Хабаровск на участке 9+030 км непосредственно примыкает к границе вышеуказанного поселения и земельным участкам предпринимателя. Участок федеральной дороги проходит между землями населенных пунктов.

В уточненных требованиях предприниматели просили выдать согласование на строительство примыкания от своих земельных участков к дороге Р-297 "Амур" Чита-Хабаровск, то есть от границы населенного пункта к автомобильной дороге.

Планируемые к застройке в соответствии с разрешениями на строительство объекты коммерческого назначения, с учетом их расположения на земельных участках, смежных с полосой отвода дороги федерального значения, будут являться объектами дорожного сервиса, и в соответствии с требованиями части 6 статьи 22 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ) должны быть оборудованы стоянками и местами остановки транспортных средств, а также подъездами, съездами и примыканиями в целях обеспечения доступа к ним с автомобильной дороги. При этом факт прохождения автомобильной дороги федерального значения по землям, смежным с границей населенного пункта, в границах которого не устанавливается придорожная полоса автомобильной дороги (часть 1 статьи 26 Закона N 257-ФЗ), не исключает возможность расположения на указанной территории объектов дорожного сервиса.

Кроме того, по мнению судов, в пункте 3.1.3 ГОСТ Р 52398-2005 речь идет не о примыкании к земельным участкам, предназначенным для размещения объектов дорожного сервиса, и на строительство которых уже получены разрешения на строительство, а о примыкании к дороге обычного типа. Подъезды, съезды и примыкания в целях обеспечения доступа к объектам дорожного сервиса с автомобильной дорогой не являются примыкающей автомобильной дорогой.

Суды также указали, что Управление не обосновало с учетом вида разрешенного использования земельных участков вывод о возможности съезда с автомобильной дороги к земельным участкам с кадастровыми номерами 75:22:662501:136, 75:22:662501:135, 75:22:662501:134, 75:22:662501:133 через существующий съезд на км 9+261 (слева), а выезд на дорогу через существующий съезд на км 8+860 (слева). Кроме того, Щербаков Р.С. и Ченский В.В. не обязаны предоставлять части принадлежащих им соседних земельных участков для строительства дороги. Управлением не доказана обязанность владельца примыкания к автомобильной дороге Р-297 "Амур" Чита-Хабаровск на участке 8+860 (слева) предоставить Салтанову Н.М. возможность его использования для съезда на дорогу общего назначения.

Постановлением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 25 мая 2022 года первоначально принятые постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 10 февраля 2022 года отменены на основании пункта 3 части 1 и части 2 статьи 287 и частей 1, 2 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Забайкальского края.

Суд округа, исходя из вывода судов о нахождении рассматриваемого участка автомобильной дороги общего пользования федерального значения Р-297 "Амур" Чита - Хабаровск между населенными пунктами, среди прочего указал, что в рассматриваемом случае судами не учтены положения пункта 4.5.3 ГОСТ Р 58653-2019, а также пункта 11 Порядка установления и использования придорожных полос автомобильных дорог федерального значения, утвержденным приказом Минтранса России от 13.01.2010 N 4 (действовал в период спорных правоотношений и рассмотрения дела в суде первой инстанции), согласно которым на главной автомобильной дороге расстояние от подъезда, съезда, примыкания к объекту дорожного и придорожного сервиса до ближайшего примыкания другой автомобильной дороги или иного объекта дорожного и придорожного сервиса должно составлять не менее: 600 м - на автомобильных дорогах категорий IB, II и III; 100 м - на автомобильных дорогах категории IV; 50 м - на автомобильных дорогах категории V.

В результате указанного нарушения норм материального права в предмет исследования судами при первоначальном рассмотрении дела не включен в предмет исследования вопрос о том, к какой конкретной категории относится автомобильная дорога, согласовать строительство примыкания к которой просил Салтанов Н.М.

Без установления категории дороги и проверки на предмет соответствия фактическим обстоятельствам всех данных, указанных в письме Управления от 09.10.2020 N 1729/3747, не может быть осуществлена проверка законности отказа в согласовании строительства примыкания в объеме, необходимом для рассмотрения спора по существу.

В ходе нового рассмотрения судами установлено, что спорная автомобильная дорога относится ко II категории дорог, однако суды пришли к выводу, что участок, к которому испрашивается создание примыкания, в соответствии с проектом организации дорожного движения проходит по территории населенного пункта Смоленка, что следует из предусмотренных к установке на соответствующих участках дороги дорожных знаков 5.23.1 "Начало населенного пункта" и 5.24.1 "Конец населенного пункта" (т. 9 л.д. 80-86).

Согласно пункту 1.2 Правил дорожного движения Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090 (далее - ПДД), населенным пунктом признается застроенная территория, въезды на которую и выезды с которой обозначены знаками 5.23.1 - 5.26.

В силу пункта 8.21 свода правил СП 42.13330.2016 "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*", автомобильные дороги общей сети категории I - III следует проектировать в обход населенных пунктов в соответствии с СП 34.13330. В случае невозможности проложения существующих и проектируемых дорог категории I - III за пределами населенных пунктов необходимо обеспечить беспрепятственное функционирование улично-дорожной сети и связность территории населенного пункта, транспортное обслуживание.

Поскольку при вынесении решения об отказе в выдаче согласия на строительство примыкания уполномоченным органом не исследовался проект организации дорожного движения федеральной дороги Р-297 "Амур" Чита - Хабаровск и применимые в связи с этим нормативно-правовые акты, суды пришли к выводу, что письмо от 09.10.2020 N 11-29/3747, основанное на неполно выясненных и недоказанных Управлением обстоятельствах, является недействительным. В связи с изложенным, по мнению судов, законным способом восстановления нарушенного права является возложение на уполномоченный орган обязанности повторно рассмотреть заявление в установленном законом порядке с учетом выявленных при рассмотрении настоящего спора обстоятельств.

Суд округа по результатам рассмотрения кассационной жалобы не усматривает оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Приказом Минтранса России от 09.07.2018 N 261 утвержден Порядок выдачи согласия в письменной форме владельцем автомобильной дороги федерального значения в целях строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта являющихся сооружениями пересечения автомобильной дороги федерального значения с другими автомобильными дорогами и примыкания автомобильной дороги федерального значения к другой автомобильной дороге, а также перечень документов, необходимых для выдачи такого согласия (далее - Порядок N 261).

В силу пункта 15 Порядка N 261 владелец автомобильной дороги федерального значения принимает решение об отказе в выдаче согласия, в том числе, в случаях, если расстояние между пересечением и (или) примыканием противоречит требованиям к расстоянию между пересечениями и (или) примыканиями для соответствующей категории автомобильной дороги (пункт 2), а также, если планируемое место размещения пересечения и (или) примыкания противоречит требованиям по безопасности дорожного движения (пункт 3).

Управление в письме от 09.10.2020 N 11-29/3747 руководствовалось пунктом 3.1.3 ГОСТ Р 52398-2005. При этом указанный выше нормативный документ был включен в Перечень стандартов, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований технического регламента Таможенного союза "Безопасность автомобильных дорог" (ТР ТС 014/2011) с примечанием "применяется до 01.09.2016" (решение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 18.09.2012 N 159).

01.03.2020 введен в действие ГОСТ Р 58653-2019, который пунктом 4.5.3 установил аналогичные требования к минимальным допустимым расстояниям между примыканиями к автомобильным дорогам общего пользования.

При этом ГОСТ Р 58653-2019 в дальнейшем в соответствии с пунктом 2 статьи 4 Федерального закона от 29.06.2015 N 162-ФЗ "О стандартизации в Российской Федерации" включен в пункт 17(3) Перечня документов по стандартизации, обязательное применение которых обеспечивает безопасность дорожного движения при его организации на территории Российской Федерации, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 04.11.2017 N 2438-р.

Вместе с тем, пунктом 1 ГОСТ Р 58653-2019 определено, что нормативные требования данного документа предназначены для подготовки проектной документации строительства новых и реконструкции существующих автомобильных дорог общего пользования (далее - автомобильные дороги), расположенных вне пределов населенного пункта.

Вывод о том, что земельный участок 75:22:000000:312, на котором расположена автомобильная дорога, располагается за пределами границ населенного пункта, основан в письме Управления только на категории данного земельного участка - земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения (т.1 л.д.13).

Вместе с тем, согласно статье 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) в состав земель населенных пунктов могут входить земли производственных территориальных зон, земли специального назначения, земли территориальных зон военных объектов.

Таким образом, сама по себе категория земель, на которой расположена автомобильная дорога, не является обстоятельством, определяющим в рассматриваемом случае расположение объекта вне территории населенного пункта.

Установление, изменение границ населенных пунктов осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности (пункт 1 статьи 84 ЗК РФ).

Статьей 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), в частности, определено, что документами территориального планирования муниципальных образований являются схемы территориального планирования муниципальных районов и генеральные планы поселений. Документы территориального планирования муниципальных образований могут являться основанием для установления или изменения границ муниципальных образований в установленном порядке. Установление или изменение границ населенных пунктов, входящих в состав поселения, осуществляется в границах таких поселения.

Представительный орган местного самоуправления сельского поселения вправе принять решение об отсутствии необходимости подготовки его генерального плана и о подготовке правил землепользования и застройки при наличии следующих условий:

- не предполагается изменение существующего использования территории этого поселения и отсутствует утвержденная стратегия (ранее - программа) его социально-экономического развития;

- документами территориального планирования Российской Федерации, документами территориального планирования субъекта Российской Федерации, документами территориального планирования муниципального района не предусмотрено размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципального района на территории этого поселения (часть 6 статьи 18 ГрК РФ).

Согласно пункту 3 части 1 и части 3.1 статьи 19 ГрК РФ схема территориального планирования муниципального района содержит карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), расположенных на межселенных территориях и (или) в границах сельских поселений, в случае, если представительным органом сельского поселения принято решение об отсутствии необходимости подготовки его генерального плана и о подготовке правил землепользования и застройки.

Статьей 7 Федерального закона от 31.12.2017 N 507-ФЗ определены переходные положения о порядке подготовки сведений о границах населенных пунктов и границах территориальных зон в соответствии со статьями 19, 23 и 30 ГрК РФ (в редакции указанного Закона).

Следовательно, вывод письма Управления о нахождении дороги общего пользования вне территории населенного пункта не является мотивированным. При повторном рассмотрении дела вопрос о расположении дороги не на территории населенного пункта являлся спорным, сторонами соглашение по данному вопросу достигнуто не было.

Также ФКУ Упродор "Забайкалье" при рассмотрении дел в суде применительно к части 5 статьи 200 АПК РФ не представлено относимых и допустимых доказательств законности отказа по мотиву, указанному в письме от 09.10.2020 N 11-29/3747 (нахождения автомобильной дороги общего пользования в месте планируемого примыкания вне населенного пункта), с учетом приведенных выше положений земельного и градостроительного законодательства.

Кроме того, судами принято во внимание, что Управление согласовало проект организации дорожного движения на рассматриваемом участке дороги с установкой дорожных знаков 5.23.1 "Начало населенного пункта" и 5.24.1 "Конец населенного пункта" (т. 9 л.д. 82-85) и при рассмотрении дела никак не обосновало сочетание данных знаков со своей позицией в настоящем споре.

Исходя из фактического процессуального поведения Управления и представленных в материалы дела доказательств суд округа полагает обоснованным вывод судов о том, что уполномоченный орган при рассмотрении дела не доказал законность отказа в выдаче согласия на строительство примыкания к автомобильной дороге федерального значения по мотивам, приведенным в письме от 09.10.2020 N 11-29/3747.

В связи с изложенным, письмо от 09.10.2020 N 11-29/3747 правомерно признано недействительным с возложением на уполномоченный орган обязанности повторно рассмотреть обращение в установленном законом порядке.

Вопреки доводам кассационной жалобы содержание решения суда первой инстанции позволяет установить, какой норме права не соответствует оспариваемый ненормативный правовой акт.

При этом доводы кассационной жалобы не опровергают факт неисполнения Управлением обязанности по доказыванию законности принятого им решения, установленной частью 5 статьи 200 АПК РФ, а выводы судов первой и апелляционной инстанций не противоречат толкованию норм материального права, данному судом округа при рассмотрении настоящего дела в постановлении от 25 мая 2022 года.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены принятых по делу решения и постановления, в том числе указанных в части 4 статьи 288 АПК РФ, при рассмотрении дела не допущено.

По результатам рассмотрения кассационной жалобы Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к выводу о том, что обжалуемые судебные акты на основании пункта 1 части 1 статьи 287 АПК РФ подлежат оставлению без изменения.

Настоящее постановление выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленными квалифицированными электронными подписями судей, в связи с чем направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети "Интернет".

По ходатайству лиц, участвующих в деле, копия постановления на бумажном носителе может быть направлена им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручена им под расписку.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 АПК РФ, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 17 марта 2023 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.Д. Загвоздин

Судьи

Г.В. Ананьина А.И. Рудых