Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 8 апреля 2014 г. N Ф09-1810/14 по делу N А60-26172/2013

Екатеринбург

08 апреля 2014 г.

Дело N А60-26172/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 07 апреля 2014 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 08 апреля 2014 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Черкезова Е.О.,

судей Ященок Т.П., Сухановой Н.Н.

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы индивидуального предпринимателя Зекрина Э.Г. (далее - предприниматель) и Правительства Свердловской области (далее - Правительство) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 02.02.2014 по делу N А60-26172/2013.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом путем направления в их адрес копий определения о принятии кассационной жалобы к производству заказным письмом с уведомлением, а также размещения данной информации на официальном сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

предпринимателя - Засыпкин Д.Ю. (доверенность от 24.07.2013);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (далее - Управление, антимонопольный орган) - Футдинова Л.Р. (доверенность от 23.09.2013);

Правительства Свердловской области - Цветков А.А. (доверенность от 13.12.2012 N 01-15-20/69), Притула Е.А. (доверенность от 27.03.2014 N 01-19-13/11).

Предприниматель обратился в Арбитражный суд Свердловской области о признании недействующими п. 3, подп. 1, 2, 3, 5, 8 п. 25, подп. 1, 2 п. 26, п. 31 Порядка привлечения перевозчиков к обслуживанию межмуниципальных (пригородных и междугородных) маршрутов регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом, утвержденного постановлением Правительства от 23.08.2011 N 1117-ПП "О мерах по реализации Закона Свердловской области от 27.12.2010 N 127-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения Свердловской области" (далее - Порядок привлечения перевозчиков к обслуживанию межмуниципальных маршрутов), как несоответствующих ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ), ст. 3, 310, 450 Гражданского кодекса Российской Федерации (с учетом уточнения заявленных требований, принятых судом в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление.

Решением суда первой инстанции от 02.02.2014 (судьи Мартемьянов В.Б., Киселёв Ю.К., Гаврюшин О.В.) производство по делу в части, касающейся требования о признании недействующими подп. 7, 9 п. 25 Порядка привлечения перевозчиков к обслуживанию межмуниципальных маршрутов, прекращено. В остальной части заявленные требования удовлетворены. Пункт 3, подп. 1, 2, 3, 5, 8 п. 25, подп. 1, 2 п. 26, п. 31 Порядка привлечения перевозчиков к обслуживанию межмуниципальных маршрутов признаны недействующими как несоответствующие ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ.

В кассационной жалобе предприниматель просит изменить мотивировочную часть решения суда первой инстанции в части выводов, являющихся основаниями для признания недействующими подп. 3, 5, п. 25 Порядка привлечения перевозчиков к обслуживанию межмуниципальных маршрутов, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, не соответствие выводов суда в названной части фактическим обстоятельствам дела.

В кассационной жалобе Правительство просит решение суда отменить, принять новый судебный акт, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права.

При этом Правительство указывает, что предпринимателем не представлено доказательств нарушения его прав и законных интересов оспариваемым нормативным актом.

Кроме того, Правительство полагает, что п. 3 Порядка привлечения перевозчиков к обслуживанию межмуниципальных маршрутов не налагает ограничений на совместное обслуживание несколькими перевозчиками одного маршрута, не создает препятствий в осуществлении совместной деятельности при обслуживании перевозчиками маршрута.

Правительство не согласно с выводами суда по подп. 1, 2, 3 п. 25, поскольку, по мнению заявителя, они не приводят к созданию дискриминационных условий и ограничению конкуренции для претендентов участия в конкурсе, так как информация о дорожно-транспорных происшествиях (далее - ДТП) запрашивается только за год, предшествующий проведению конкурса; не согласно с выводами суда о том, что критерий, устанавливающий стаж осуществления деятельности по перевозке пассажиров на регулярных автобусных маршрутах приводит (может привести) к ограничению конкуренции на рынке регулярных перевозок автомобильным транспортом в междугородном и пригородном сообщении в границах Свердловской области; не согласно с выводами суда о том, что, поскольку субъект Российской Федерации (Свердловская область) заключает договор об обслуживании межмуниципальных маршрутов, в силу гл. 5 Гражданского кодекса Российской Федерации не рассматривается в качестве лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность, положения п. 31 оспариваемого нормативного акта не соответствует действующему законодательству.

Также Правительство указывает на то, что учёт количества нарушений лицензионных требований участниками конкурса при проведении итогового конкурса не ограничивает конкуренцию.

Проверив законность и обоснованность принятого по делу судебного акта суд кассационной инстанции не нашел оснований для его отмены или изменения.

Как следует из материалов дела, Правительством 23.08.2011 принято постановление N 1117-ПП "О мерах по реализации Закона Свердловской области от 27.12.2010 N 127-ОЗ "Об организации на территории Свердловской области регулярных пассажирских перевозок автомобильным, железнодорожным, водным и воздушным транспортом пригородного и межмуниципального сообщения" (далее - постановление N 1117-ПП), которым утвержден Порядок открытия, изменения и закрытия межмуниципальных (пригородных и междугородных) маршрутов регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом. Названное постановление опубликовано в "Областной газете" от 31.08.2011 N 317-318, вступило в законную силу 08.09.2011.

Постановлением Правительства от 21.12.2012 N 1501-ПП "О внесении изменений в постановление N 1117-ПП" в постановление N 1117-ПП внесены изменения, в частности, наименование постановления N 1117-ПП изложено в следующей редакции: "О мерах по реализации Закона Свердловской области от 27.12.2010 N 127-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения Свердловской области", которое опубликовано в "Областной газете" от 28.12.2012 N 590-593.

Согласно подп. 6 п. 1 постановления N 1117-ПП в редакции постановления от 21.12.2012 N 1501-ПП (начало действия редакции - 05.01.2013) утвержден Порядок привлечения перевозчиков к обслуживанию межмуниципальных маршрутов.

Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение, а также действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

В связи с этим судом верно определено, что оспариваемое постановление Правительства является нормативным правовым актом.

Предприниматель полагая, что п. 3, подп. 1, 2, 3, 5, 8 п. 25, подп. 1, 2 п. 26, п. 31 Порядка привлечения перевозчиков к обслуживанию межмуниципальных маршрутов не соответствуют ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ, ст. 3, 310, 450 Гражданского кодекса Российской Федерации, обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции, сделав вывод о том, что оспариваемый нормативный акт, не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, удовлетворил заявленные требования.

Выводы суда являются правильными, соответствуют действующему законодательству, материалам дела.

Из системного толкования ч. 1 ст. 192, ч. 4 ст. 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания оспариваемых актов не действующими полностью или в части необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствия указанных актов нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности.

Согласно ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Перечень запретов приведен в п. 1-10 ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ, который не является исчерпывающим.

В соответствии с п. 7, 8 ст. 4 Федерального закона N 135-ФЗ под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке. Дискриминационные условия - это условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.

Порядок привлечения перевозчиков к обслуживанию межмуниципальных маршрутов определяет основные условия проведения конкурса на право осуществления пассажирских перевозок на заявленном маршруте и (или) по заявленному уполномоченным исполнительным органом государственной власти Свердловской области в сфере организации регулярных пассажирских перевозок расписанию на открытых межмуниципальных (пригородных и междугородных) маршрутах регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом Свердловской области.

На основании п. 3 Порядка привлечения перевозчиков к обслуживанию межмуниципальных маршрутов, в конкурсе могут принимать участие индивидуальные предприниматели и юридические лица, владельцы транспортных средств, предназначенных для перевозки пассажиров и имеющих помимо сиденья водителя более 8 сидячих мест, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, имеющие намерения участвовать в предоставлении услуг по перевозке пассажиров.

Суд первой инстанции, руководствуясь п. 1 ст. 1041, п. 1 ст. 1044 Гражданского кодекса Российской Федерации, ч. 1.1 ст. 13 Федерального закона N 135-ФЗ, установив, что в рассматриваемой ситуации, когда перевозчики по отдельности не соответствуют конкурсным требованиям, единственный возможный для них выход - это совместное обслуживание одного маршрута, верно указал, что положение п. 3 Порядка привлечения перевозчиков к обслуживанию межмуниципальных маршрутов, устанавливающее возможность запрета для участия в конкурсе нескольких перевозчиков, действующих на основании договора простого товарищества (договора о совместной деятельности), приводит (может привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Пункт 25 Порядка привлечения перевозчиков к обслуживанию межмуниципальных маршрутов в подп. 1, 2, 3 предусматривает в качестве критерия N 1 - количество ДТП, происшедших по вине претендента (работников претендента) в течение года, предшествующего проведению конкурса (за каждое ДТП в расчете на одно транспортное средство; п. 1 и 3 примечания); критерия N 2 - количество дорожно-транспортных происшествий с тяжелыми последствиями (в которых получили травмы или погибли люди), происшедших по вине претендента (работников претендента) в течение года, предшествующего проведению конкурса (за каждое ДТП в расчете на одно транспортное средство; п. 2 и 3 примечания); критерия N 3 - количество нарушений условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), совершенных претендентом (работниками претендента) в течение последних трех лет, предшествующих проведению конкурса (за каждое нарушение; п. 3 примечания).

В п. 1, 2, 3 примечания приведены формулы определения количества баллов. Так, согласно п. 3 примечания в случае, если на момент проведения конкурса непрерывный стаж работы претендента на маршрутах в пределах Свердловской области составил менее одного года, то количественные показатели приводятся к одному году по формуле: КПГ = КП / КМ ? 12, где КПГ - годовой количественный показатель; КП - фактический количественный показатель (количество ДТП, нарушений); КМ - количество полных календарных месяцев, составляющих непрерывный стаж работы претендента на маршрутах в пределах Свердловской области.

Суд, проанализировав материалы дела, верно указал, что названные положения, допускают неоднозначное их толкование и приводят (могут привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Пункт 25 Порядка привлечения перевозчиков к обслуживанию межмуниципальных маршрутов в подп. 5 предусматривает в качестве критерия N 5 - стаж осуществления деятельности по перевозке пассажиров на регулярных автобусных маршрутах автобусами, оборудованными для перевозок более 8 человек (полных лет по данным предоставляемой копии лицензии на перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозки более 8 человек).

При применении подп. 5 п. 25 Порядка привлечения перевозчиков к обслуживанию межмуниципальных маршрутов, как верно определено судом, может возникнуть неопределенность относительно того, какой стаж работы учитывается: стаж работы претендента на маршрутах в пределах Свердловской области, как указано в п. 3 приложения, или стаж вне привязки к каким-либо географическим границам.

Согласно подп. 8 п. 25 Порядка привлечения перевозчиков к обслуживанию межмуниципальных маршрутов критерием N 8 является класс экологичности транспортного средства в соответствии с данными паспорта транспортного средства (за каждое транспортное средство в соответствии с заявкой по лоту): 0 или отсутствуют сведения - 0 баллов; первый (Евро 1) - 1 балл; второй (Евро 2) - 2 балла; третий (Евро 3) - 3 балла; четвертый (Евро 4) и выше - 4 балла, что как обоснованно указано судом, может привести к произвольной оценке участников конкурса.

В соответствии с подп. 1, 2 п. 26 Порядка привлечения перевозчиков к обслуживанию межмуниципальных маршрутов установлены дополнительные критерии N 1 - наличие собственной или арендованной производственной базы, N 2 - наличие собственной или арендованной охраняемой стоянки.

Суд при анализе названного положения оспариваемого нормативного акта верно посчитал, что они не соответствуют ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ, поскольку начисление баллов по указанным критериям установлено в зависимости от того, на каком праве перевозчик пользуется перечисленными объектами (на праве собственности или аренды). Однако в соответствии с лицензионными требованиями перевозчик может использовать производственную базу и (или) охраняемую стоянку на любом вещном, обязательственном праве или по договору со специализированной организацией.

На основании п. 31 Порядка привлечения перевозчиков к обслуживанию межмуниципальных маршрутов уполномоченный орган в одностороннем порядке расторгает договор до истечения установленного срока действия при условии предварительного уведомления субъекта транспортной инфраструктуры (перевозчика) за 5 рабочих дней в следующих случаях - нарушение условий договора: неоднократное несоблюдение перевозчиком расписания движения автобусов по заявленному маршруту; совершение ДТП с пострадавшими и (или) погибшими по вине водителя перевозчика на обслуживаемых в соответствии с договором маршрутах; неоднократное нарушение заявленных условий по сроку эксплуатации транспортных средств; неоднократное нарушение заявленных условий по наличию транспортных средств, специально оборудованных для перевозки инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения; неоднократное нарушение заявленных условий по наличию (отсутствию) резерва транспортных средств; неоднократное нарушение заявленных условий по классу экологичности транспортного средства в соответствии с данными паспорта транспортного средства; неоднократное нарушение заявленных условий по категории транспортной безопасности транспортного средства; неоднократное нарушение заявленных условий по категории транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры (собственной или арендованной), где происходит хранение транспортного средства; аннулирование или приостановление действия лицензии, невыполнение лицензионных требований; непредставление мер социальной поддержки на междугородных маршрутах в соответствии с Законом Свердловской области от 25.11.2004 N 190-ОЗ "О социальной поддержке ветеранов в Свердловской области".

При оценке п. 31 Порядка привлечения перевозчиков к обслуживанию межмуниципальных маршрутов, суд, руководствуясь ст. 310, п. 3 ст. 450 Гражданского кодекса Российской Федерации, указав, что поскольку субъект Российской Федерации (Свердловская область), от имени которого орган государственной власти данного субъекта (министерство транспорта и связи Свердловской области) заключает договор об обслуживании межмуниципальных (пригородных и междугородных) маршрутов, в силу гл. 5 Гражданского кодекса Российской Федерации не рассматривается в качестве лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность, верно определил, что положения п. 31 названного Порядка не соответствуют действующему законодательству.

При таких обстоятельствах, оценив представленные в материалы дела доказательства в их взаимосвязи и совокупности, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о несоответствии оспариваемых положений Порядка привлечения перевозчиков к обслуживанию межмуниципальных маршрутов требованиям Федерального закона N 135-ФЗ.

Таким образом, судом первой инстанции правомерно удовлетворены заявленные предпринимателем требования.

Доводы заявителей, изложенные в кассационных жалобах, выводов суда первой инстанции не опровергают, основаны на ошибочном толковании норм материального и процессуального права.

Судом первой инстанции верно определены юридически значимые обстоятельства, нормы материального права применены правильно.

Нарушений норм материального или процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта (ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом кассационной инстанции не установлено.

С учётом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 02.02.2014 по делу N А60-26172/2013 оставить без изменения, кассационные жалобы предпринимателя Зекрина Эдуарда Гафиатулловича и Правительства Свердловской области без удовлетворения.

Председательствующий

Е.О. Черкезов

Судьи

Т.П. Ященок Н.Н. Суханова