Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 14 декабря 2017 г. N Ф06-27439/17 по делу N А12-10300/2017

г. Казань

14 декабря 2017 г.

Дело N А12-10300/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 07 декабря 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 14 декабря 2017 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Логинова О.В.,

судей Егоровой М.В., Мухаметшина Р.Р.,

при участии представителей:

заявителя - Мололкиной Ю.Д., доверенность от 02.08.2016,

ответчика - Савинковой О.Л., доверенность от 19.10.2017,

некоммерческого партнерства "Ассоциация пассажирских автотранспортников Волгограда" - Подлобошникова Ю.О., доверенность от 05.04.2015,

индивидуального предпринимателя Полякова Аркадия Вирольдовича - Подлобошникова Ю.О., доверенность от 20.08.2015,

в отсутствие:

комитета транспорта, промышленности и связи администрации Волгограда - извещен надлежащим образом,

общества с ограниченной ответственностью "Квартет-Плюс" - извещено надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 24.05.2017 (судья Пономарева Е.В.) и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.08.2017 (председательствующий судья Луговской Н.В., судьи Акимова М.А., Веряскина С.Г.)

по делу N А12-10300/2017

по заявлению администрации Волгограда, г. Волгоград (ИНН 3444059139, ОГРН 1023403433822) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области, г. Волгоград (ИНН 3444051210, ОГРН 1023403460596), третьи лица: комитет транспорта, промышленности и связи администрации Волгограда, общество с ограниченной ответственностью "Квартет-Плюс", индивидуальный предприниматель Поляков Аркадий Вирольдович, некоммерческое партнерство "Ассоциация пассажирских автотранспортников Волгограда", о признании ненормативного правового акта недействительным,

УСТАНОВИЛ:

администрация Волгограда (далее - администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (далее - УФАС по Волгоградской области, антимонопольный орган) от 10.03.2017 N 03-14/1351, выданного администрации Волгограда, об отмене пункта 4 документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском округе город - герой Волгоград на 2016-2020 годы, утвержденного постановлением администрации Волгограда от 29.04.2016 N 610.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Комитет транспорта, промышленности и связи администрации Волгограда, общество с ограниченной ответственностью "Квартет-Плюс" (далее - ООО "Квартет-Плюс"), индивидуальный предприниматель Поляков А.В. (далее - ИП Поляков А.В.), некоммерческое партнерство "Ассоциация пассажирских автотранспортников Волгограда" (НП Ассоциация пассажирских автотранспортников Волгограда"), общество с ограниченной ответственностью "АвтоКор" (далее - ООО "АвтоКор").

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 24.05.2017 заявленные требования удовлетворены. Предупреждение УФАС по Волгоградской области от 10.03.2017 N 03-14/1351, выданное администрации Волгограда, об отмене пункта 4 документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском округе город - герой Волгоград на 2016-2020 годы, утвержденного постановлением администрации Волгограда от 29.04.2016 N 610, признано недействительным.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.08.2017 решение Арбитражного суда Волгоградской области от 24.05.2017 оставлено без изменения.

УФАС по Волгоградской области, не согласившись с решением суда первой инстанции и постановлением суда апелляционной инстанции, обратилось в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить вышеуказанные судебные акты, принять по делу новое решение, отказать администрации Волгограда в признании недействительным предупреждения УФАС по Волгоградской области от 10.03.2017 N 03-14/1351.

Представитель УФАС по Волгоградской области в судебном заседании поддержала доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Представитель заявителя в судебном заседании отклонила кассационную жалобу по основаниям, изложенным в отзыве.

Представители НП "Ассоциация пассажирских автотранспортников Волгограда" и ИП Полякова А.В. поддержали свои правовые позиции по рассматриваемому делу.

Комитет транспорта, промышленности и связи администрации Волгограда и общество с ограниченной ответственностью "Квартет-Плюс" в судебное заседание своих представителей не направили, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом.

В соответствии со статьями 156, 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) судебная коллегия рассмотрела кассационную жалобу без участия указанных лиц.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, заслушав явившихся в судебное заседание представителей заявителя, УФАС по Волгоградской области, ИП Поляков А.В., НП Ассоциация пассажирских автотранспортников Волгограда", проверив в соответствии со статьей 286 АПК РФ законность обжалуемых судебных актов, не находит оснований для их отмены.

Как установлено судами и следует из материалов дела, в УФАС по Волгоградской области поступила жалоба ООО "Квартет-Плюс" на действия администрации Волгограда, выраженные в утверждении постановлением от 29.04.2016 N 610 документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском округе город - герой Волгоград на 2016-2020 годы.

По результатам рассмотрения жалобы общества УФАС по Волгоградской области, установив в действиях администрации Волгограда наличие признаков нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции выдало администрации предупреждение от 10.03.2017 N 03-14/1351 о необходимости в срок до 31.03.2017 прекратить действия, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, путем отмены пункта 4 (предусматривающего отмену 87 муниципальных маршрутов) документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском округе город-герой Волгограда на 2016-2020 годы, утвержденного постановлением администрации Волгограда от 29.04.2016 N 610.

Не согласившись с указанным предупреждением, администрация обратилась в арбитражный суд Волгоградской области с рассматриваемым заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суды исходили из того, что в действиях администрации и в спорном пункте документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском округе город - герой Волгоград на 2016-2020 годы, утвержденного постановлением администрации Волгограда от 29.04.2016 N 610, отсутствуют признаки нарушения антимонопольного законодательства, при наличии которых выдается предупреждение.

Судебная коллегия считает, что выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и основаны на правильном применении норм материального права.

В соответствии со статьей 39.1 Закона N 135-ФЗ в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (часть 1). Предупреждение должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения (часть 4).

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

УФАС по Волгоградской области усмотрело признаки нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в действиях администрации, выразившиеся в принятии документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском округе город - герой Волгоград на 2016-2020 годы, пункт 4 которого предусматривает отмену 87 муниципальных маршрутов, что приведен к сокращению количества хозяйствующих субъектов на рынке регулярных перевозок пассажиров по муниципальным маршрутам города Волгограда.

Как установлено судами, постановлением администрации Волгограда от 29.04.2016 N 610 утвержден документ планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском округе город - герой Волгоград на 2016-2020 годы, устанавливающий перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации (пункт 1).

В соответствии с пунктом 1.2 вышеупомянутого документа целями развития регулярных перевозок являются: обеспечение безопасности перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом; снижение загрузки улиц и автомобильных дорог; обеспечение безопасности дорожного движения; исключение дублирования муниципальных маршрутов регулярных перевозок; повышение качества, эффективности и безопасности транспортного обслуживания населения городского округа город - герой Волгоград.

Указанный документ включает следующие мероприятия по развитию регулярных перевозок: (2.1) график заключения муниципальных контрактов на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок по регулируемым тарифам в порядке, установленном действующим законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, (2.2) установление (открытие) муниципальных маршрутов регулярных перевозок, (3.1) изменение вида регулярных перевозок, (3.2) изменение класса и экологических характеристик транспортного средства, используемого на муниципальном маршруте, (3.3) изменение включенных в состав муниципального маршрута регулярных перевозок остановочных пунктов, а также улиц и автомобильных дорог, по которым предполагается движение транспортных средств между данными остановочными пунктами, (4) перечень муниципальных маршрутов регулярных перевозок, которые подлежат отмене с 15.04.2017, 30.04.2017, 15.05.2017.

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок регулируются Федеральным законом от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 220-ФЗ).

Согласно пункту 1 статьи 11 Закона N 220-ФЗ муниципальные маршруты регулярных перевозок в границах одного городского поселения устанавливаются, изменяются, отменяются уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения.

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 12 названного закона порядок установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок, межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок (в том числе основания для отказа в установлении либо изменении данных маршрутов, основания для отмены данных маршрутов) устанавливается законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами с учетом положений данного Федерального закона.

В соответствии с Законом N 220-ФЗ решением Волгоградской городской Думы от 23.12.2015 N 38/1195 утверждено Положение об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на муниципальных маршрутах в границах городского округа город - герой Волгоград.

Согласно пункту 1.3 вышеназванного Положения (в редакции до 22.07.2016) уполномоченным органом на осуществление функций по организации регулярных перевозок в границах городского округа город-герой Волгоград является комитет транспорта, промышленности и связи администрации Волгограда.

Согласно пункту 2.1 Положения об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на муниципальных маршрутах в границах городского округа город-герой Волгоград основанием для установления, изменения или отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок являются данные пассажиропотоков, полученные при обследовании, введении в эксплуатацию новых жилых зон и массивов или их сносе, изменении дорожной и градостроительной ситуации, создании либо ликвидации крупных предприятий торговли, медицинских учреждений, спортивных объектов, баз отдыха и иных социально значимых объектов, а также на основании решения, предусмотренного документом планирования регулярных перевозок.

В соответствии с пунктом 2.21 указанного Положения муниципальный маршрут регулярных перевозок отменяется уполномоченным органом, в случае если по результатам обследования муниципального маршрута регулярных перевозок выявлено отсутствие устойчивого пассажиропотока на муниципальном маршруте регулярных перевозок, в случае несоответствия состояния дорожно-транспортной сети и объектов транспортной инфраструктуры установленным требованиям организации регулярных перевозок автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом; если документом планирования регулярных перевозок, утвержденным постановлением администрации Волгограда, предусматривается отмена муниципального маршрута регулярных перевозок.

Суды, проанализировав положения статей Закона N 220-ФЗ, сделали правильный вывод о том, что названное Положение является нормативным правовым актом, который действует в части, не противоречащей Закону N 220-ФЗ, и в соответствии с пунктом 1 статьи 12 Закона N 220-ФЗ может и должен регулировать порядок отмены маршрутов регулярных перевозок.

В соответствии с пунктом 27 части 1 статьи 3 Закона N 220-ФЗ документ планирования регулярных перевозок - нормативный правовой акт исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, устанавливающий перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок, организация которых в соответствии с настоящим Федеральным законом отнесена к компетенции соответственно уполномоченных органов местного самоуправления.

Судами установлено, что документ планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском округе город - герой Волгоград на 2016-2020 годы, утвержденный постановлением администрации Волгограда от 29.04.2016 N 610, принят на основании обследования пассажиропотоков на муниципальных маршрутах регулярных перевозок, остановочных пунктов с учетом выводов, указанных в отчете "Планируемая оптимизация маршрутной сети наземного пассажирского транспорта города - героя Волгограда, подготовленном рабочей группой, созданной распоряжением комитета транспорта, промышленности и связи администрации Волгограда от 31.12.2015 N 81-р.

В ходе судебного разбирательства комитетом транспорта, промышленности и связи администрации Волгограда представлен отчет "Планируемая оптимизация маршрутной сети наземного пассажирского транспорта города - героя Волгограда".

Таким образом, как верно указали суды, документ планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском округе город - герой Волгоград на 2016-2020 годы, утвержденный постановлением администрации Волгограда от 29.04.2016 N 610, принят уполномоченным органом, соответствует положениям Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Закона N 220-ФЗ, вышеназванному Положению.

Довод антимонопольного органа о незаконности действий органа местного самоуправления в связи с отсутствием порядка разработки документа планирования суды правомерно отклонили как противоречащий действующему законодательству, фактическим обстоятельствам и представленным в материалы дела доказательствам.

С учетом вышеизложенного суд кассационной инстанции соглашается с выводами судов о том, что в действиях администрации и в спорном пункте документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском округе город - герой Волгоград на 2016-2020 годы, утвержденного постановлением администрации Волгограда от 29.04.2016 N 610, отсутствуют признаки нарушения антимонопольного законодательства, при наличии которых выдается предупреждение.

Кроме того, судом апелляционной инстанции правомерно учтено, что законность и обоснованность документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском округе город - герой Волгоград на 2016-2020 годы, утвержденного постановлением администрации Волгограда от 29.04.2016 N 610, являлись предметом рассмотрения Центральным районным судом Волгограда в рамках дела по заявлениям ООО "Квартет-Плюс" и ООО "АвтоКор".

Решением Центрального районного суда Волгограда от 13.09.2016 N 2а-8097/2016, вступившим в законную силу, указанный документ признан соответствующим как законодательству в сфере организации регулярных перевозок автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, так и статье 15 Закона защите конкуренции.

При таких обстоятельствах суды правомерно удовлетворили заявленные требования.

Доводы антимонопольного органа основаны на ошибочном толковании закона и не опровергают обстоятельств, установленных судами при рассмотрении настоящего дела.

Возражения антимонопольного органа, что судами не исследованы все обстоятельства дела, не дана надлежащая оценка представленным по делу доказательствам, а выводы судов, положенные в основу обжалуемых судебных актов, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и нарушают действующие нормы права, не нашли своего подтверждения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 288 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены принятых по делу судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 24.05.2017 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.08.2017 по делу N А12-10300/2017 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

О.В. Логинов

Судьи

М.В. Егорова Р.Р. Мухаметшин