Раздел II. Законодательство г. Москвы в условиях экономического кризиса

Раздел II. Законодательство города Москвы в условиях экономического кризиса

1. Государственное управление и местное самоуправление

Действующая в Москве система государственного управления и местного самоуправления демонстрирует на практике свою эффективность и стабильность в сочетании с инициативным и новаторским подходом к решению актуальных проблем в непростых условиях текущего глобального экономического кризиса.

Во многом этому способствует законодательство города Москвы по вопросам организации государственной власти и местного самоуправления (приложение 3), которое наряду с федеральным законодательством составляет правовую основу системы управления городом.

Подробная информация об истории формирования и содержании указанных законов была дана в докладах Думы "О состоянии законодательства города Москвы" в 2007 и 2008 годах. В настоящем докладе основное внимание уделено деятельности органов государственной власти города Москвы по преодолению негативных явлений, вызванных экономическим кризисом.

В соответствии с Конституцией РФ, федеральным законодательством и Уставом города Москвы систему власти Москвы образуют 3 ветви - законодательная, исполнительная и судебная.

Высший законодательный (представительный) орган государственной власти города Москвы - Дума начала функционировать 10 января 1994 года. За время своей деятельности Дума приняла 5404 правовых акта, в том числе 870 законов города Москвы.

Думой IV созыва было принято 226 законов города Москвы, в том числе 75 базовых. Всего по состоянию на 1 сентября 2009 года действует 226 базовых законов, в том числе в сфере государственного строительства и местного самоуправления - 65, в финансово-экономической сфере - 106, в социальной сфере - 55.

Приоритетным направлением законотворчества Думы IV созыва была социальная сфера. Высокое качество принимаемых Думой законов подтверждает практика рассмотрения их в судах, а также относительно небольшое количество актов реагирования Прокуратуры города Москвы и органов Минюста России (приложение 4).

Высшим органом исполнительной власти города является Правительство Москвы. В структуру органов исполнительной власти города Москвы, подведомственных Правительству Москвы, входят отраслевые и функциональные органы, которые осуществляют исполнительно-распорядительные функции в определенных отраслях и сферах управления городом. Для координации деятельности этих органов созданы комплексы городского управления.

Органы исполнительной власти города Москвы обеспечивают выполнение законов города Москвы и принятых в соответствии с ними основных заданий ежегодных программ Правительства Москвы. Особенно значимыми на современном этапе развития являются выработанные Правительством Москвы антикризисные меры в сфере занятости, по поддержке малого предпринимательства, обеспечению объявленных ранее параметров повышения оплаты труда работников государственных учреждений социальной сферы, выполнению в полном объеме социальных обязательств и др.

Городские целевые программы являются одним из ключевых инструментов реализации полномочий Правительства Москвы. В настоящее время реализуется 40 целевых программ, финансируемых из бюджета города. Общий объем их финансирования в 2009 году составил 258111,64 млн. рублей.

В соответствии с Уставом города Москвы органы исполнительной власти города Москвы и Дума взаимодействуют в интересах населения на основе разграничения функций и полномочий, руководствуясь общностью решаемых задач, принципами народовластия, законности и гласности. Примеры такого взаимодействия имеются во всех сферах жизнедеятельности города. Более подробно они будут рассмотрены в последующих главах настоящего раздела.

Судебную систему города составляют мировые судьи. Этот институт в Москве был создан в 2000 году, его влияние и значение в сфере уголовного, гражданского и административного судопроизводства постоянно повышается. В настоящее время в городе создано 429 судебных участков в границах территориальной подсудности районных судов города Москвы. По сведениям Председателя Московского городского суда, показатели работы мировых судей постоянно улучшаются (приложение 5).

Мировые судьи в силу своей компетенции наряду с федеральным законодательством применяют законы города Москвы, чаще всего это КоАП Москвы, законы города Москвы "Основы жилищной политики города Москвы", "О прожиточном минимуме в городе Москве", "О ежемесячном пособии на ребенка", "О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве", "О защите зеленых насаждений", "О лицензировании и декларировании розничной продажи алкогольной продукции", "О размещении объектов игорного бизнеса на территории города Москвы" и др.

ГАРАНТ:

Основы жилищной политики г. Москвы см. Закон г. Москвы от 27 января 2010 г. N 2

Функционирование государственной власти в столице характеризуется стабильностью, и изменения законодательства в этой сфере в основном вызваны меняющимися жизненными реалиями либо изменением федерального законодательства.

Так, Законом города Москвы от 22 октября 2008 года N 48 "О внесении поправок в Устав города Москвы" был учрежден институт Уполномоченного по правам человека в городе Москве, призванный расширить сферу действия существовавшего ранее института Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве, поскольку очевидно, что задачей государства является обеспечение защиты прав всего населения независимо от возраста и социальной принадлежности. При этом не умаляется значение защиты прав детей - одной из наиболее уязвимых социальных групп (это изменение Устава нашло развитие в Законе города Москвы от 15 апреля 2009 года N 6 "Об Уполномоченном по правам человека в городе Москве"). В рамках тенденций развития органов государственной власти страны увеличен срок полномочий Мэра Москвы и Думы с 4 до 5 лет. Чтобы избежать постоянного внесения изменений в Устав города Москвы, вызванных частым изменением федерального законодательства по соответствующим вопросам, нормы об ограничениях и запретах в отношении Мэра Москвы и депутатов Думы изложены в виде общих требований со ссылкой на действующее законодательство.

В связи с изменением федерального законодательства Законом города Москвы от 15 февраля 2006 года N 11 "О внесении изменений в Устав города Москвы" исключены нормы о выборности Мэра Москвы.

Законами города Москвы от 15 февраля 2006 года N 10 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 6 июля 2005 года N 38 "Избирательный кодекс города Москвы", 22 апреля 2009 года N 7 "О внесении изменений в статьи 12, 31 и 77 Закона города Москвы от 6 июля 2005 года N 38 "Избирательный кодекс города Москвы", 17 июня 2009 года N 20 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 6 июля 2005 года N 38 "Избирательный кодекс города Москвы" изменена избирательная система по выборам депутатов Думы, барьер для избрания по партийным спискам снижен с 10 до 7%, изменено соотношение депутатов Думы, избираемых по одномандатным округам (17) и по партийным спискам (18). Кроме того, теперь день голосования на выборах депутатов Думы - второе воскресенье октября.

Законом города Москвы от 16 апреля 2008 года N 16 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 20 декабря 2006 года N 65 "О Правительстве Москвы" к полномочиям Правительства Москвы было отнесено право осуществления государственных заимствований от имени города Москвы, а с 1 января 2009 года - полномочия по утверждению долгосрочных целевых программ.

Закон города Москвы от 8 июля 2009 года N 25 "О правовых актах города Москвы" закрепил систему правовых актов города, определил общие требования к их разработке, опубликованию, вступлению в силу, реализации, учету и систематизации, проведению экспертизы проектов правовых актов, включая антикоррупционную экспертизу, а также осуществлению правового мониторинга.

Вопросы местного значения решаются в городе органами местного самоуправления, становление которых проходило непросто, что было отражено в предыдущих докладах Думы. Однако несмотря на все сложности, постепенно повышается кадровый и финансовый потенциал органов местного самоуправления, что позитивно отражается и на качестве их деятельности.

Работа в этом направлении проводится постоянно и системно. Так, в городе регулярно проходят "круглые столы", конференции, семинары, целью которых является методическая помощь сотрудникам органов местного самоуправления в реализации переданных им полномочий, а также обмен опытом. В целях координации деятельности органов местного самоуправления и территориальных органов государственной власти созданы координационные советы, на заседаниях которых рассматриваются вопросы, связанные с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Отраслевыми органами исполнительной власти города Москвы в целях содействия эффективной реализации органами местного самоуправления переданных государственных полномочий разрабатываются, издаются и направляются в муниципальные образования методические рекомендации.

Помимо собственных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения им переданы полномочия города Москвы в области опеки и попечительства, организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних, а также по организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы.

Реализация переданных полномочий осуществляется за счет субвенций, выделяемых из бюджета города Москвы. В 2008 году их сумма составила 2770915 тыс. рублей. Для организации досуговой и физкультурно-спортивной работы с населением муниципалитетам было передано 909 нежилых помещений и 2675 спортивных площадок.

Если полномочия в сфере организации работы районных комиссий по делам несовершеннолетних и в сфере опеки и попечительства традиционно реализовались местными органами власти, то полномочия по организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы стали новыми для органов местного самоуправления в городе Москве.

В течение двух лет, прошедших с момента передачи указанных полномочий, постепенно удалось упорядочить деятельность органов местного самоуправления, сделать ее системной и планируемой. Были выработаны новые формы работы с отдельными категориями москвичей: детьми, молодежью, инвалидами, семьями, трудными подростками и т.д. В итоге предоставляемые социальные услуги стали более востребованными среди всех возрастных и социальных категорий жителей города Москвы. Так, на 1 апреля 2009 года в клубах по месту жительства занималось 125 тыс. человек, что на 10% больше, чем на начало 2008 года. В кружках и секциях занимается более 6 тыс. детей с ограниченными возможностями здоровья, из них в спортивных секциях - свыше 3 тысяч.

Однако при реализации указанных полномочий органы местного самоуправления столкнулись и с проблемами, главная из которых - неравномерность в распределении по городу различных видов мероприятий. Например, по данным статистических отчетов, в ЦАО 70% социальных услуг составляют досуговые мероприятия, а в САО - спортивные.

В условиях экономического кризиса, когда приоритетной задачей органов власти всех уровней является оказание максимально возможной социальной помощи москвичам, на первое место выходит вопрос платности социальных услуг. В 2009 году в муниципальных учреждениях города 90% занятий в кружках и секциях проводилось бесплатно, но 10% (порядка 600) кружков и секций работали на платной основе, причем иногда эта плата составляла довольно значительные суммы (до 1500 рублей за ребенка в месяц).

Важным этапом в становлении муниципальной системы досуговых, спортивных, физкультурно-оздоровительных и социально-воспитательных учреждений стал пересмотр взаимоотношений с негосударственными некоммерческими организациями. Так, в 2008 году их число сократилось на 11%, на начало 2009 года с муниципалитетами работали 343 некоммерческих организации, которым было передано 43% нежилых помещений. Их услугами пользуется почти половина от всех занимающихся в кружках и секциях жителей Москвы, то есть загруженность этих организаций оказалась выше, чем в муниципальных учреждениях.

Существуют у органов местного самоуправления и организационные проблемы по реализации переданных им полномочий в части использования нежилых помещений и спортивных площадок. Нежилые помещения, переданные муниципалитетам для работы с населением по месту жительства, расположены на территориях районов неравномерно, многие требуют капитального ремонта, часть не соответствует санитарным требованиям и требованиям пожарной безопасности. На май 2009 года в полном объеме капитальный ремонт помещений выполнен только в 4 административных округах города Москвы. Некоторые помещения сложно эксплуатировать из-за их размеров - общая площадь не превышает 14-15 кв. метров. Ряд помещений расположен в подвалах и цокольных помещениях жилых домов. Что касается спортивных площадок, то ремонта требует каждая четвертая из них, при этом имеющегося количества площадок явно недостаточно, дефицит - около половины от необходимого. Из 689 спортивных площадок, подлежащих капитальному ремонту, в 2008-2009 годах отремонтировано всего 340.

Законодательно не определен порядок индексации нормативов затрат на реализацию муниципалитетами переданных им полномочий, соответственно ежегодное повышение происходит путем их увеличения на коэффициент инфляции, что не отражает фактических затрат.

Проблемой является и обеспечение бюджетной дисциплины органами местного самоуправления. КСП Москвы регулярно выявляет факты нецелевого расходования бюджетных средств, наличия неподтвержденных расходов, нарушений законодательства о бухгалтерском учете, бюджетного законодательства. Так, по результатам проверок только в 2008 году возмещено 6333 тыс. рублей, из них средств, использованных не по целевому назначению, в размере 931,4 тыс. рублей. Проверки, организуемые органами прокуратуры, также выявляют факты нарушения законодательства (особенно в части реализации полномочий по организации работы комиссий по делам несовершеннолетних, а также в сфере опеки и попечительства).

В связи с особенностями, присущими каждому из муниципальных образований в вопросе организации досуговой, физкультурно-оздоровительной и социально-воспитательной работы, встает вопрос о единой системе оценки качества предоставляемых ими социальных услуг. Адекватная оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления невозможна без нормативно утвержденного "государственного задания", содержащего помимо перечисления переданных полномочий требования к количеству и качеству предоставляемых муниципалитетами социальных услуг. Таким образом, требуется внесение изменений в Закон города Москвы от 25 октября 2006 года N 53 "О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства".

Работа по решению возникающих проблем постоянно проводится органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти города Москвы в соответствии с Городской целевой программой государственной поддержки и развития местного самоуправления в городе Москве на 2008-2010 гг., утвержденной постановлением Правительства Москвы от 27 ноября 2007 года N 1028-ПП. Программа предусматривает, в частности, уточнение вопросов местного значения, создание условий реализации переданных полномочий города Москвы, повышение ответственности органов государственной власти за рассмотрение предложений органов местного самоуправления и многое другое.

2. Финансовое законодательство

Основу финансового законодательства составляет сформированное в соответствии с БК РФ и другими федеральными нормативными правовыми актами бюджетное законодательство города Москвы.

В первую очередь это Закон города Москвы от 10 сентября 2008 года N 39 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве" (далее - Закон N 39). С учетом изменений федерального законодательства, а также сложившихся на момент его принятия тенденций развития бюджетной системы Закон закрепил переход к среднесрочному финансовому планированию и формированию бюджета города Москвы на трехлетний период, а также организацию бюджетного процесса на основе расходных обязательств города; упорядочил требования к проектам законов о бюджете и об исполнении бюджета и прилагаемым к ним материалам. Закон N 39 ликвидировал отдельные пробелы федерального законодательства, однако в сферу его правового регулирования не вошли такие важные вопросы, как необходимость обособления в бюджете средств на реализацию городских целевых программ, требование об обязательном наличии технико-экономического обоснования и утвержденной проектно-сметной документации для осуществления бюджетных инвестиций и ряд других моментов, которые могли бы способствовать повышению бюджетной дисциплины и эффективности расходования средств городского бюджета.

Важнейшим законодательным актом города Москвы, регулирующим отношения в сфере финансов, также является ежегодно принимаемый закон о бюджете города, определяющий источники доходов и направления расходования средств.

В соответствии с новыми требованиями Закона N 39 в 2008 году закон о бюджете был принят на трехлетний период (2009-2011 годы), однако это нововведение просуществовало недолго. Негативные последствия экономического кризиса вызвали необходимость возвращения к существовавшему ранее бюджетному механизму - формированию бюджета только на очередной финансовый год, поскольку трехлетние оценки в ситуации экономической нестабильности оказываются неточными и приблизительными. Это изменение было закреплено в Законе города Москвы от 27 мая 2009 года N 14 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 10 сентября 2008 года N 39 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве".

Неопределенность прогнозируемых в текущем году и на последующие годы параметров социально-экономического развития, а также снижение доходов столичного бюджета неизбежно потребовали корректировки бюджетных показателей 2009 года. Корректировки начались уже на стадии принятия бюджета с учетом прогнозируемого кризиса. Так, доходная часть бюджета на 2009 год была утверждена в размере 1387 млрд. рублей, а расходная - 1462 млрд. рублей. При этом дефицит бюджета составил 74,9 млрд. рублей (5% от утвержденных расходов).

Тем не менее 11 февраля 2009 года был принят Закон города Москвы N 1 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 10 декабря 2008 года N 65 "О бюджете города Москвы на 2009 год и плановый период 2010-2011 годов". За счет нераспределенной части Фонда финансовой поддержки бюджетов муниципальных образований были увеличены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности некоторых внутригородских муниципальных образований в Зеленоградском административном округе города Москвы в размере 23616 тыс. рублей.

Еще одно изменение было направлено на предоставление государственных гарантий города Москвы в целях ускорения приобретения в собственность 280 тыс. кв. метров жилья для получателей жилья по социальным программам. При этом был сокращен общий объем расходов бюджета города Москвы на 15 млрд. рублей.

На обеспечение необходимыми финансовыми ресурсами принятых городом публичных нормативных обязательств, а также расходов, имеющих первоочередной и неотложный характер, направлено постановление Правительства Москвы от 7 апреля 2009 года N 263-ПП "О мерах по реализации Закона города Москвы от 10 декабря 2008 года N 65 "О бюджете города Москвы на 2009 год и плановый период 2010-2011 годов" и предварительных итогах исполнения бюджета города Москвы за 2008 год". Постановление устанавливает минимальные задания по мобилизации доходов в бюджет города Москвы и направлено на оптимизацию расходов, в том числе в сфере управления.

На достижение этих же целей направлен указ Мэра Москвы от 31 декабря 2008 года N 107-УМ "О сокращении расходов на содержание органов исполнительной власти города Москвы". В соответствии с ним приостановлено премирование государственных служащих, увеличение надбавок, предусмотрено сокращение расходов на служебные командировки, канцелярские товары и т.п. Аналогичные меры содержатся и в приказе Руководителя Аппарата Думы в отношении гражданских служащих Аппарата Думы.

В целях стабилизации экономической ситуации в городе Москве и поддержки реального сектора экономики Правительство Москвы приняло ряд нормативных правовых актов*(8), содержащих меры поддержки социально значимых производителей товаров, работ и услуг, сохранения производственного и кадрового потенциала промышленности и науки города, увеличения объемов городского резервного фонда продовольствия.

Сокращение экономической деятельности сырьевых компаний, налоговые отчисления которых традиционно составляют большую часть городского бюджета, потребовало проведения новой корректировки бюджетных показателей и принятия Закона города Москвы от 17 июня 2009 года N 23 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 10 декабря 2008 года N 65 "О бюджете города Москвы на 2009 год и плановый период 2010-2011 годов". В соответствии с ним объем доходов столичного бюджета в 2009 году составил 969,8 млрд. рублей (сокращение на 30%), а расходов - 1152,5 млрд. рублей (сокращение на 20%). Дефицит бюджета определен в сумме 182,7 млрд. рублей, или 19,3% от общего объема доходов бюджета (без учета безвозмездных поступлений из федерального бюджета).

Уменьшение доходных статей вызвано сокращением налоговых поступлений на 436,8 млрд. рублей. В частности, налог на прибыль сократился на 351,8 млрд. рублей из-за снижения потребления и падения цен на нефть и газ; налог на доходы физических лиц - на 94,1 млрд. рублей. На 1,6 млрд. рублей сократился налог, взимаемый в связи с упрощенной системой налогообложения.

Расходная часть бюджета сокращена на 294,4 млрд. рублей, что необходимо для обеспечения его сбалансированности. Снижаются в среднем на 17% ассигнования на проведение текущего ремонта дорог, на 30% - осуществление капитального ремонта. Расходы на содержание объектов дорожного хозяйства решено скорректировать в сторону уменьшения на 34%, а на содержание дворовых территорий - на 45%.

Однако по итогам первого полугодия бюджет потребовал новой корректировки, поэтому 9 сентября Думой был принят в первом чтении проект закона города Москвы "О внесении изменений в Закон города Москвы от 10 декабря 2008 года N 65 "О бюджете города Москвы на 2009 год", в котором расходная часть бюджета была увеличена на 46,9 млрд. рублей, что обусловлено увеличением расходов на реализацию программы капитального ремонта многоквартирных домов, адресной инвестиционной программы, а также бюджетных инвестиций в ОАО "Мосземсинтез". Вместе с тем сокращены расходы по статьям "Продовольственная безопасность", "Прикладные научные исследования в области национальной экономики", по эксплуатации информационных систем и ресурсов, а также по возврату бюджетных кредитов.

Таким образом, секвестрированный бюджет 2009 года по доходам и расходам уступает бюджету 2008 года (1199,4 млрд. рублей и 1169,3 млрд. рублей соответственно). При этом дефицит бюджета увеличился по сравнению с 2008 годом на 8,8% и составил 24,2% к доходам бюджета города с учетом направления остатков средств бюджета на покрытие дефицита, объем дефицита не превысил предельно допустимого уровня, установленного БК РФ. При сопоставлении с исполненным бюджетом 2007 года доходная часть принятого в разгар кризиса городского бюджета не намного превышает предыдущий (13,7 млрд. рублей), в то время как разница по расходам значительно больше (275 млрд. рублей). Однако принимая во внимание инфляционный фактор и повышение фактического курса валют, ситуация с бюджетом 2009 года значительно уступает показателям предыдущих лет.

В связи с этим особого внимания заслуживают объемы финансирования социальных статей бюджета 2009 года, признанных приоритетными и не подлежащими сокращению. В целом объем расходов, непосредственно связанных с вопросами социального характера, был закреплен в сумме почти 590 млрд. рублей, что составляет 51,2% к общему объему расходов 2009 года. В предшествующие годы доля этих расходов не превышала 50%. Сокращения расходов по статье "Социальная политика" планируется достичь за счет сокращения расходов на содержание административного аппарата. Эти сокращения составят 7,8 млрд. рублей, или 5,2%. При этом приоритеты социального характера будут обеспечиваться, а сроки реализации целевых программ - корректироваться с учетом реально имеющихся финансовых ресурсов.

В условиях значительных потерь доходов столичного бюджета потребовалось увеличить объем привлечения внутренних заимствований в форме государственных займов и государственных ценных бумаг.

Правовое регулирование государственного долга, государственные заимствования и предоставление государственных гарантий установлены Законом города Москвы от 14 ноября 2007 года N 43 "О государственном долге города Москвы", а порядок планирования и осуществления заимствований города Москвы определен в постановлении Правительства Москвы от 22 апреля 2008 года N 322-ПП "О некоторых вопросах управления государственным долгом города Москвы".

В соответствии с Законом N 43 предельные объемы государственного долга, установленные на 2009 год, были увеличены с 151,9 млрд. рублей до 266,2 млрд. рублей. Для сравнения: государственный долг города Москвы, включая внешние обязательства и государственные гарантии, к концу 2006 года составлял 94,8 млрд. рублей, 2007 года - 92,1 млрд. рублей, 2008 года - 121,6 млрд. рублей (приложение 6). Таким образом, несмотря на увеличение за предшествующий период объема государственного долга города Москвы, прослеживается тенденция к снижению его доли в собственных доходах городского бюджета (с 23,9% на 1 января 2006 года до 13,1% на 1 января 2009 года). Это в первую очередь вызвано особенностями бюджетного планирования, когда бюджет принимался с дефицитом, предполагающим рост внутренних и внешних заимствований, а исполнялся с профицитом.

Однако к концу 2009 года доля государственного долга города Москвы в собственных доходах бюджета может значительно увеличиться. Возрастут и дополнительные затраты на его обслуживание. При этом структура государственного долга, вероятно, практически не изменится (приложение 7).

Обеспеченность столицы финансовыми ресурсами во многом зависит от налоговой политики, поскольку налогам принадлежит важнейшая роль в формировании доходной части бюджета. На протяжении ряда лет доходы московского бюджета более чем на 90% формировались за счет налоговых поступлений, наибольший удельный вес среди которых составляли налоговые поступления от прибыли организаций. Однако в условиях экономического кризиса и спада производства в 2009 году ожидается резкое сокращение налоговых поступлений в бюджет города, прежде всего от компаний нефтегазодобывающей отрасли - не более 95 млрд. рублей*(9). Серьезное сокращение уровня прибыли предполагается и в других отраслях - строительстве, автодилерстве, страховании, туризме и других.

Помимо функции по наполнению бюджета налогообложение является необходимым и эффективным инструментом экономического регулирования. Так, льготное налогообложение призвано стимулировать развитие приоритетных направлений хозяйствования, а в ряде случаев - способствовать решению социальных проблем наиболее незащищенных слоев общества.

В соответствии с НК РФ субъектам РФ предоставлено право снижать ставку налога на прибыль для отдельных категорий налогоплательщиков в отношении части налога, зачисляемой в бюджет соответствующего субъекта РФ. Реализуя это право, Москва приняла ряд законов, направленных на поддержку общественных организаций инвалидов и организаций, использующих труд инвалидов (Закон города Москвы от 5 марта 2003 года N 12 "Об установлении ставки налога на прибыль для общественных организаций инвалидов и организаций, использующих труд инвалидов"), стимулирование современного автомобилестроения и привлечения инвестиций в эту отрасль (законы города Москвы от 5 июля 2006 года N 31 "Об установлении ставки налога на прибыль организаций для организаций - резидентов особой экономической зоны технико-внедренческого типа "Зеленоград" и от 10 октября 2007 года N 39 "Об установлении ставки налога на прибыль организаций для организаций, осуществляющих на территории города Москвы производство легковых автомобилей"). Ставка по налогу на прибыль для этих категорий налогоплательщиков составляет 13,5%.

Аналогичные меры по снижению налогового бремени для отдельных организаций были приняты в отношении налога на имущество. Законом города Москвы от 27 мая 2009 года N 15 "О внесении изменений в статью 4 Закона города Москвы от 5 ноября 2003 года N 64 "О налоге на имущество организаций" с 1 января 2009 года в целях сдерживания роста тарифов на услуги по авиаперевозкам освобождены от уплаты налога на имущество аэродромы и аэровокзалы.

Кроме того, льгота по налогу на имущество организаций для казенных предприятий города Москвы распространяется в отношении сдаваемого в аренду имущества технопарков и бизнес-инкубаторов. Предполагается, что льгота позволит повысить эффективность работы казенных предприятий и усилит поддержку малого предпринимательства в городе.

Изменения федерального законодательства потребовали принятия новой редакции Закона города Москвы от 9 июля 2008 года N 33 "О транспортном налоге", который вступил в силу с 1 января 2009 года.

В частности, были освобождены от уплаты налога за одно транспортное средство ветераны Великой Отечественной войны и инвалиды I и II групп; расширен круг лиц, освобождаемых от уплаты налога на автомобили малой мощности; индексированы ставки налога, а также изменены сроки уплаты налога и уточен порядок предоставления льгот; освобождены от уплаты налога на 5 лет, начиная с месяца регистрации транспортного средства, организации - резиденты особой экономической зоны технико-внедренческого типа "Зеленоград"; установлен льготный режим уплаты налога для бывших несовершеннолетних узников концлагерей, гетто и других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период Второй мировой войны.

В соответствии со вступившими в силу с 1 января 2009 года изменениями налогового законодательства, позволяющими регионам вводить единый налог на вмененный доход (ЕНВД) в отношении деятельности по распространению и (или) размещению наружной рекламы, был принят Закон города Москвы от 29 октября 2008 года N 53 "О едином налоге на вмененный доход для предпринимательской деятельности по распространению наружной рекламы с использованием рекламных конструкций".

Вопрос о целесообразности введения в столице единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности по-прежнему вызывает споры. Так, по мнению КСП Москвы, этот налог может быть использован для 14 видов предпринимательской деятельности. Однако вызывают сомнения высокие трудозатраты города на администрирование этого налога. В то же время положительная динамика поступлений от него позволила внести коррективы в бюджет 2009 года, увеличив за его счет доходную часть на 14 млн. рублей.

В соответствии с федеральным законодательством с 1 января 2006 года индивидуальные предприниматели города Москвы, не привлекающие к своей предпринимательской деятельности наемных работников, получили право перейти на упрощенную систему налогообложения на основе патента. Законом города Москвы от 29 октября 2008 года N 52 "Об упрощенной системе налогообложения на основе патента" перечень видов предпринимательской деятельности, по которым индивидуальным предпринимателям разрешается применение упрощенной системы налогообложения на основе патента, был увеличен с 47 до 69, что также должно стимулировать развитие малого предпринимательства.

В соответствии с НК РФ был принят Закон города Москвы от 10 октября 2007 года N 40 "О внесении изменения в статью 3.1 Закона города Москвы от 24 ноября 2004 года N 74 "О земельном налоге", который восстановил ряд льгот по земельному налогу, ранее отмененных федеральным законодательством. Закон города Москвы от 16 июля 2008 года N 36 "О внесении изменений в статьи 2 и 3.1 Закона города Москвы от 24 ноября 2004 года N 74 "О земельном налоге" отменил льготы для федеральных учреждений социально-культурной сферы и устранил противоречие в отношении предоставления льготы инвалидам. В связи с протестом Прокурора города Москвы принят Закон города Москвы от 19 ноября 2008 года N 58 "О внесении изменений в статью 3.1 Закона города Москвы от 24 ноября 2004 года N 74 "О земельном налоге" и Закон города Москвы от 16 июля 2008 года N 36 "О внесении изменений в статьи 2 и 3.1 Закона города Москвы от 24 ноября 2004 года N 74 "О земельном налоге" в целях исключения индивидуального характера предоставляемой льготы, а также устранения правовой неопределенности.

В связи с прекращением деятельности игорных заведений по организации и проведению азартных игр вне игорных зон с 1 июля 2009 года был принят Закон города Москвы от 17 июня 2009 года N 21 "О внесении изменений в статью 1 Закона города Москвы от 22 октября 2003 года N 62 "О ставках налога на игорный бизнес". Несмотря на то, что уменьшение поступлений по налогу на игорный бизнес в бюджет города в результате прекращения деятельности игорных заведений составит в 2009 году около 3 млрд. рублей, корректировки бюджетных показателей не потребуется, поскольку указанные суммы учтены при утверждении бюджета на 2009 год.

3. Экономическая, предпринимательская и хозяйственная деятельность

Собственное правовое регулирование в сфере экономической политики Москва осуществляет в пределах, установленных федеральным законодательством, при этом главной стратегической целью является повышение конкурентоспособности предприятий, составляющих основу экономики города.

Необходимость стабилизации экономической ситуации в городе в условиях экономического кризиса обуславливает принятие ряда законодательных решений, закрепляющих антикризисные меры. Однако зачастую в соответствии с федеральным законодательством регулирование соответствующих вопросов отнесено к ведению Российской Федерации. В частности, для снижения высокой процентной ставки при кредитовании малого бизнеса, уменьшения налогового бремени требуются изменения федерального законодательства. Без внесения изменений в БК РФ город не вправе вводить кредитование организаций из бюджета города, несмотря на то, что, по мнению многих специалистов, это более эффективная мера, чем выделение безвозмездных бюджетных субсидий.

Важным направлением правового регулирования в сфере экономической политики города является создание законодательной базы управления имуществом, находящимся в собственности.

В условиях экономического кризиса при снижении поступлений из таких традиционных источников, как налоги или заимствования, все более актуальным становится повышение эффективности использования городской собственности. Правовой основой для этой работы стал Закон города Москвы от 19 декабря 2007 года N 49 "Об основах управления собственностью города Москвы", который направлен на повышение эффективности использования государственного имущества города и обеспечение прозрачности деятельности органов государственной власти по управлению городской собственностью за счет установления рыночных механизмов в сфере управления собственностью города.

Для синхронизации законодательства города Москвы с федеральным законодательством был принят Закон города Москвы от 10 июня 2009 года N 19 "О внесении изменений в отдельные законы города Москвы в связи с принятием Федерального закона от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости".

В целях установления порядка учета объектов имущественной казны, контроля за их состоянием и использованием был принят Закон города Москвы от 26 декабря 2007 года N 53 "Об имущественной казне города Москвы", согласно которому к имущественной казне относится движимое и недвижимое имущество, находящееся в собственности города Москвы и не закрепленное за государственными унитарными предприятиями и казенными предприятиями города Москвы, государственными бюджетными или автономными учреждениями столицы. Закон города Москвы от 25 июня 2008 года N 26 "О государственном имуществе города Москвы", закрепив перечни видов государственного имущества, необходимого для осуществления полномочий города Москвы, и состав имущества, которое может находиться в собственности города, позволяет гарантировать исполнение законодательно установленных полномочий Москвы, в частности по обеспечению поддержки и развития малого и среднего предпринимательства, а также промышленности и науки.

Практика применения указанных законов выявила ряд проблем и пробелов правового регулирования, негативно сказывающихся на эффективности использования городского имущества. Только за 2008 год в городе выявлено 7,5 тыс. правонарушений. Почти 3 тысячи из них совершены в области землепользования, 1,7 тысячи - при аренде нежилых помещений. В результате городской бюджет недополучил миллионы рублей. В целях повышения эффективности использования объектов недвижимости столицы, усиления государственного контроля за использованием ее собственности, а также в дополнение к действующему в городе закону о государственном контроле за учетом и использованием объектов нежилого фонда города Москвы принят Закон города Москвы от 3 июня 2009 года N 17 "О государственном контроле за использованием объектов недвижимости в городе Москве".

Однако наибольшие потери город несет из-за длительных процедур закрытия инвестиционных контрактов и регистрации прав собственности на принадлежащую городу долю. Так, средний срок регистрации объекта нежилого назначения после ввода в эксплуатацию по инвестиционному контракту в Москве составляет 26,9 месяца. Все это время город лишен возможности использовать соответствующее имущество и получать прибыль. Но исправить эту ситуацию городские власти не могут, так как это выходит за рамки их компетенции, поэтому требуется внесение изменений в федеральное законодательство в части ограничения максимальных сроков регистрации прав собственности и установления ответственности застройщиков за нарушения этих сроков.

Пока существующая ситуация сохраняется город готов продавать свою долю тем соинвесторам, которые заинтересованы в ее покупке. Такой подход следует рассматривать как антикризисную меру, направленную, с одной стороны, на поддержку инвестиционного процесса в городе, а с другой - на пополнение городского бюджета.

Получение прибыли от продажи городской собственности в условиях возросшего дефицита городского бюджета является актуальной задачей. Законодательную основу для ее решения создал Закон города Москвы от 17 декабря 2008 года N 66 "О приватизации государственного имущества города Москвы" (далее - Закон N 66). Денежные средства от приватизации имущества города Москвы подлежат зачислению в бюджет города. По расчетам ДепИма, в 2009 году предполагалось увеличить поступления доходов от реализации имущества на 5 млрд. рублей. Однако по результатам 5 месяцев текущего года от реализации нежилых помещений в городской бюджет поступило всего 416,261 млн. рублей, а за тот же период прошлого года - 2235,898 млн. рублей. Это может быть связано как со снижением спроса на имущество в условиях кризиса, так и с используемыми критериями отбора помещений для приватизации.

Согласно Закону N 66 планирование приватизации имущества города Москвы осуществляется посредством утверждения программы приватизации имущества города*(10). В целях сохранения арендооблагаемой базы в программу приватизации на 2008-2010 годы включены преимущественно те нежилые помещения, продажа которых обусловлена экономическими факторами - низкой эффективностью их использования для нужд города, неудовлетворительным состоянием, требующим значительных капитальных вложений, и др.

Кроме того, Закон N 66 регулирует вопросы отчуждения недвижимого имущества города, арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства. Площадь нежилых помещений, используемых в настоящее время субъектами малого предпринимательства, составляет примерно 16 млн. кв. метров (из них более 2 млн. кв. метров используется по договорам аренды)*(11). Предельное значение площади недвижимого имущества города Москвы, на которое распространяется преимущественное право выкупа арендующими его субъектами малого и среднего предпринимательства (100 кв. метров), и срок рассрочки (не более 1 года) определены в соответствии с федеральным законодательством*(12). При этом установленная московским законом предельная граница льготного выкупа значительно уступает предельным значениям, установленным в других субъектах РФ (до 500 кв. метров и даже без верхнего ограничения).

В то же время федеральное законодательство*(13) не позволяет без конкурса предоставлять помещения в аренду даже в исключительных случаях и требует, чтобы заключение договоров аренды осуществлялось только по результатам проведения конкурсов или аукционов. Таким образом, добросовестные арендаторы не могут просто переоформить договор на новый срок и должны на общих основаниях участвовать в аукционах.

Власти Москвы неоднократно подвергали критике такие антимонопольные нормы, в результате удалось продлить действие существующей системы до 1 июля 2015 года*(14). Однако это не решает проблему в целом. Необходимо внести изменения в соответствующий федеральный закон, освободив субъекты малого и среднего бизнеса, являющиеся добросовестными арендаторами, от необходимости участия в аукционах.

Поддержка малого предпринимательства необходима в целях обеспечения создания новых рабочих мест, наполнения рынка конкурентоспособными товарами и услугами российских товаропроизводителей, расширения налогооблагаемой базы. На протяжении последних лет малое предпринимательство Москвы стабильно развивается: с 2002 года оно обеспечивает не менее 20% валового регионального продукта города и свыше 30% налоговых поступлений в бюджет.

Стабильные результаты в сфере малого предпринимательства Москвы в немалой степени обусловлены поддержкой городских властей. Так, ежегодно на развитие и поддержку малого предпринимательства направляется в среднем 0,25-0,30% расходов московского бюджета. Актуальность мероприятий, на реализацию которых направляются эти средства, подтверждается активным участием в них негосударственного сектора, финансовые вложения которого, как правило, в 3-4 раза превышают городские.

Указанные меры осуществляются в соответствии с Законом города Москвы от 26 ноября 2008 года N 60 "О поддержке и развитии малого и среднего предпринимательства в городе Москве" (далее - Закон N 60). Он был принят в связи с вступлением в силу Федерального закона от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" и заменил соответствующий закон города Москвы, действовавший с 1995 года. Закон N 60 значительно расширил перечень конкретных мер, принимаемых органами исполнительной власти города в целях оказания имущественной и финансовой поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства, благодаря чему удалось сохранить потенциал малого бизнеса Москвы в кризисных условиях.

В сложившихся условиях обострилась проблема финансовой поддержки деятельности малых предприятий. В 2007 году субъекты малого предпринимательства Москвы воспользовались кредитами, займами и лизинговыми услугами на сумму свыше 3900 млн. рублей и получили поручительств на сумму более 1700 млн. рублей. В 2008 году было создано и начало свою деятельность городское агентство "Микрофинанс", которое предоставляет предприятиям малого бизнеса Москвы кредиты (микрозаймы) до 350 тыс. рублей на срок до двух лет по упрощенной процедуре.

Однако этих мер оказалось недостаточно, и Правительство Москвы, руководствуясь Законом N 60, приняло решение компенсировать от 25 до 75% (в зависимости от срока кредита) уплаченной суммы процентной ставки по вновь взятому кредиту на предпринимательские цели. Фондом содействия кредитованию малого бизнеса предоставляются гарантии для получения малыми предприятиями банковских кредитов. На сегодняшний день Фонд выдал гарантий по кредитам на общую сумму порядка 5 млрд. рублей. Кроме того, агентство "Микрофинанс" предоставляет беззалоговые кредиты, общий объем которых составит в 2009 году 1,75 млрд. рублей. Таким образом, ассигнования из бюджета города на поддержку малого бизнеса увеличены на 150 млн. рублей и составят 2250 млн. рублей. Кроме этого, в качестве антикризисной меры город принял решение о снижении ставки арендной платы для малых предприятий на 2009 год до 1000 рублей за 1 кв. метр в год*(15).

Помимо финансовых мер в городе введены и иные антикризисные меры защиты малого бизнеса, такие как снятие административных барьеров. В соответствии с Законом N 60 был издан указ Мэра Москвы от 10 февраля 2009 года N 8-УМ "Об организации регионального государственного контроля (надзора) в городе Москве в 2009 году", которым до конца 2009 года приостановлено проведение плановых проверок в рамках регионального государственного контроля, а выездные внеплановые проверки малого и среднего бизнеса должны проводиться только после согласования с органами прокуратуры. Во исполнение данного указа Правительство Москвы приняло постановление от 17 февраля 2009 года N 104-ПП "О дальнейших мерах по снижению административных барьеров для субъектов малого и среднего предпринимательства на территории города Москвы", согласно которому количество проверяющих московских организаций сокращено с 35 до 22.

Одним из важнейших рычагов поддержки реального сектора экономики является размещение государственных заказов, что расширяет возможности субъектов малого предпринимательства по участию в экономической деятельности и способствует обеспечению бесперебойной работы малых предприятий. Законодательную основу для этого составил Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", установивший норму участия малого бизнеса в размещении госзаказов в размере от 10 до 20%. Однако отсутствие в этом Федеральном законе подробной регламентации процедуры привлечения малых предприятий к размещению госзаказов (например, норм об ответственности госзаказчика за несоблюдение нормативов на участие малого бизнеса в торгах и конкурсах, процедуры информирования о торгах субъектов малого предпринимательства и т.д.) не позволяет обеспечить выполнение установленных нормативов на участие малого бизнеса в торгах и конкурсах. Так, из общей суммы заключенных городом в 2008 году контрактов (768 млрд. рублей) малому бизнесу досталось 56,7 млрд. рублей, или 7%. При этом специализированные торги для малого бизнеса составили 1,4% от их общего количества. Решить эту проблему призвано постановление Правительства Москвы от 12 мая 2009 года N 429-ПП "О дополнительных мерах по обеспечению размещения государственного заказа в городе Москве среди субъектов малого предпринимательства". Принимаемые исполнительной властью города меры уже возымели действие, и на 2 сентября 2009 года специализированных торгов для малого бизнеса было проведено 3741, что составляет 11,15% от всех госзаказов. Однако в денежном выражении это составляет всего 4,26%. Планируется, что до конца года будет заключено контрактов на сумму не меньше этой.

Однако, по мнению представителей бизнеса, участие небольших компаний в размещении госзаказа сдерживается непрозрачностью процедуры и недостатком информации о предстоящих торгах. Для решения этой проблемы в Москве создается информационно-консультационный центр для малого предпринимательства, задачей которого станет доведение до малых предпринимателей информации обо всех проводимых торгах, оказание консультационных услуг по подготовке документов к торгам, подбор оптимальных для предприятия торгов, финансовое сопровождение участия в них малого предприятия.

В условиях актуальности ресурсо- и энергосбережения, а также в связи с необходимостью обеспечения дополнительных потребностей городской экономики в энергетике был принят Закон города Москвы от 5 июля 2006 года N 33 "О Программе комплексного развития системы электроснабжения города Москвы на 2006-2010 годы и инвестиционных программах развития и модернизации инфраструктуры электроснабжения города". Программа направлена на повышение надежности энергоснабжения потребителей, увеличение пропускной способности сетей, ликвидацию дефицита мощности в условиях стремительного роста электропотребления.

Программа реализуется за счет бюджета города Москвы и частных инвестиций. С 2006 по 2008 год совместными усилиями с РАО "ЕЭС России" было введено в эксплуатацию 1856 МВт новых и реконструированных генерирующих электрических мощностей. Это позволило отчасти решить проблему нехватки энергетических мощностей. В 2009 году в Москве потребляется на 3% меньше энергии по сравнению с 2008 годом, на 3,8% уменьшились расходы бюджета 2009 года на покрытие убытков теплоснабжающих организаций, возникающих при отпуске тепла на теплоснабжение жилых зданий. Исчезла очередь на подключение к электросетям. Более того, ряд только что построенных подстанций пока остается недогруженным. Немалую роль в этом сыграло более экономное потребление электроэнергии предприятиями бизнеса, а также постоянно проводимые работы с жилым сектором - переход на трехтарифные счетчики электроэнергии, пропаганда использования энергосберегающих лампочек и т.д.

Законодательную базу для этой работы создал Закон города Москвы от 5 июля 2006 года N 35 "Об энергосбережении в городе Москве", обеспечивающий реализацию городской государственной политики в области энергосбережения, ориентированной на сочетание государственного регулирования и рыночных механизмов.

Важнейшим ресурсом развития и функционирования экономики города является земля. Закон города Москвы от 19 декабря 2007 года N 48 "О землепользовании в городе Москве" (далее - Закон N 48) реализовал требования федеральных законов о предоставлении земельных участков на территории города Москвы в частную собственность, в том числе собственникам помещений в многоквартирных домах. Немаловажными являются заложенные в Законе N 48 механизмы соблюдения интересов граждан и юридических лиц, владеющих земельными участками в городе Москве, при проведении процедур изъятия земельных участков и резервирования земель для государственных нужд города.

Закон N 48 также регулирует в пределах компетенции города вопросы оплаты за пользование земельными участками. Ежегодный рост доходов от земельных платежей, начиная с 2005 года, составлял от 12 до 30%. В 2008 году первоначально прогнозировался существенный рост доходов от земельных ресурсов города, но из-за кризиса он не был достигнут.

В кризисных условиях властями города был сформирован пакет мер, позволяющих сохранить деловую активность в городе. Решено предоставить должникам рассрочку по платежам*(16), снизить ставки арендных платежей с 1,5% от кадастровой стоимости до 0,1%, установить в 2009 году для добросовестных арендаторов максимальный рост ставок за аренду не более 10%, а для организаций социальной сферы ставку аренды вообще снизить с 0,3 до 0,05% от кадастровой стоимости, то есть в 6 раз.

4. Трудовые правоотношения. Занятость населения

Занятость населения и уровень оплаты труда являются важнейшими показателями качества жизни граждан, обеспечения социальной стабильности. В условиях экономического кризиса защита трудовых прав стала крайне актуальна. Ведущую роль в этой сфере играет социальное партнерство, основанное на активном участии государства.

Законодательная основа для этого была заложена Законом города Москвы от 22 октября 1997 года N 44 "О социальном партнерстве" (далее - Закон N 44), поскольку на момент его принятия на федеральном уровне соответствующее законодательное регулирование отсутствовало. Впоследствии Закон N 44 претерпел значительные изменения, связанные с федеральным законодательством, поэтому в настоящее время подготовлен проект новой редакции данного закона, учитывающий изменения, внесенные в ТК РФ. В нем в качестве нового механизма обеспечения стабильности социально-трудовых отношений в городе предлагается создание организаций по досудебному рассмотрению коллективных трудовых споров, а также специализированных организаций по оказанию консультационно-правовых услуг в сфере социально-трудовых и связанных с ними экономических отношений.

ГАРАНТ:

См. Закон г. Москвы от 11 ноября 2009 г. N 4 "О социальном партнерстве в городе Москве"

В рамках Закона N 44 в Москве ежегодно подписывается Московское трехстороннее соглашение между Правительством Москвы, московскими объединениями профсоюзов и московскими объединениями промышленников и предпринимателей (работодателей), а с 2008 года в соответствии с изменениями, внесенными в ТК РФ, и Соглашение о минимальной заработной плате, направленное на сохранение в условиях экономического кризиса достигнутого в городе уровня заработной платы*(17).

Актуальной проблемой в условиях экономического кризиса является рост безработицы. В Москве уровень регистрируемой безработицы на протяжении ряда лет не превышал 0,6-0,7% экономически активного населения и достиг своего минимального значения в сентябре 2008 года, составив 0,29%. Но уже на начало 2009 года в столице было официально зарегистрировано 22,9 тыс. безработных (0,35% экономически активного населения), а в III квартале 2009 года - уже 58,2 тыс. человек (0,88%). Официально оформить статус безработных москвичи решили в связи с увеличением размера пособия по безработице до 4900 рублей (по федеральному максимуму) и соответствующей надбавкой из городского бюджета в размере 1700 рублей.

При этом уровень безработицы в Москве значительно ниже, чем в других субъектах РФ. Большую роль в сохранении благополучной ситуации в этой сфере играют меры по содействию занятости, закрепленные в законодательстве города Москвы.

Так, Москва - первый субъект РФ, принявший закон, регулирующий соответствующие отношения. Закон города Москвы от 1 октября 2008 года N 46 "О занятости населения в городе Москве" (далее - Закон N 46) позволил зафиксировать на законодательном уровне все лучшее из наработанного Московской службой занятости, он конкретизировал правовые и организационные основы государственной политики содействия занятости населения на уровне города. В целях повышения уровня социальной защищенности безработных граждан были введены отдельные правовые нормы, касающиеся размеров доплат к пособиям по безработице, стипендий, материальной помощи и других видов материальной поддержки.

Во исполнение Закона N 46 и в целях содействия гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям - в подборе необходимых работников Правительством Москвы утверждены Порядок предоставления работодателями информации о потребности в работниках (наличии вакантных рабочих мест, должностей) в уполномоченный орган исполнительной власти города Москвы в области труда и занятости и Порядок формирования московского информационного банка данных получателей государственных услуг в сфере занятости населения и специализированных банков получателей государственных услуг, обмена сведениями между ними*(18).

Своевременно принятые в Москве законодательные меры позволили сдержать рост безработицы. В настоящее время темпы высвобождения работников из организаций города снизились. Предполагается, что концу 2009 года безработица не превысит контрольной цифры Московского трехстороннего соглашения на 2009 год - 1%.

При этом в Москве сложилась ситуация, когда на фоне растущей безработицы увеличивается и объем предложений работодателей. Если в начале года в банке вакансий их было 179 тысяч, то в сентябре 2009 года - 208,5 тыс. мест. Такая ситуация является следствием несовершенства федерального законодательства в миграционной сфере, в соответствии с которым работодатель обязан объявить фактически "мертвую" вакансию в службе занятости прежде, чем подать заявку на привлечение иностранного работника.

Выработанные на федеральном уровне предложения по борьбе с безработицей также не вполне соответствуют положению, сложившемуся в данной сфере в городе Москве. Так, федеральная программа по стабилизации ситуации на рынке занятости на первое место ставит меры по переезду безработных в иную местность в поисках работы. Это направление для Москвы нереально, так как ни одного желающего покинуть столицу в службу занятости не обращалось.

В то же время в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2008 года N 1089 Москва подготовила Программу дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда на 2009 год*(19). В целях минимизации негативного воздействия экономического кризиса на рынок труда Правительством Москвы принято постановление от 2 июня 2009 года N 507-ПП "О реализации антикризисных мер на рынке труда города Москвы", определившее приоритетные задачи в области занятости населения города. Разработанные меры с учетом прогноза развития ситуации послужат основой стратегии действий на рынке труда города Москвы на 2010-2015 годы.

Одним из приоритетных для столицы направлений является переобучение работников, которых могут сократить. Это программа, которая работает на опережение ситуации.

Экстренной антикризисной мерой, способствующей сохранению и рациональному использованию рабочих кадров для предприятий города и региона в целом, является организация временного трудоустройства для работников, оказавшихся под угрозой массового высвобождения, на общественные и временные работы. Реализуется программа по формированию 13 тыс. временных рабочих мест, а в случае ухудшения ситуации на рынке труда из-за притока выпускников после согласования с федеральными властями предполагается осенью 2009 года организовать еще 60 тыс. рабочих мест.

Важную роль играет и такая мера, как организация стажировки выпускников учреждений начального и среднего профессионального образования в целях приобретения ими профессионального опыта, что позволит молодым людям продолжить свою трудовую деятельность в организациях города на постоянной основе. Правительство Москвы уже приступило к финансированию соответствующей программы.

Миграция является одной из серьезных проблем, которая непосредственно затрагивает интересы жизни, безопасности и спокойствия москвичей, поэтому город проводит активную политику по ограничению притока иностранной рабочей силы в Москву. Однако, решая задачу по защите трудовых прав и социально-экономических интересов работников-москвичей, город сталкивается с заинтересованностью работодателей в привлечении более дешевой иностранной рабочей силы. Действующий в городе в соответствии с Законом города Москвы от 19 сентября 2001 года N 51 "Об учете иностранной рабочей силы в городе Москве" механизм привлечения иностранной рабочей силы оказался неработающим, что потребовало признания данного закона утратившим силу.

В то же время вследствие изменения федерального законодательства миграционная ситуация в городе резко ухудшилась. В 2008 году официально устроились на работу в столице 279 тыс. иностранных граждан, хотя, по данным зонального информационного центра ГУВД по городу Москве, прибыло в Москву 1864 тыс. человек. Из них около 70% ищут работу в столице самостоятельно. Отсутствие же постоянной работы часто толкает мигрантов на правонарушения. Согласно статистике, иностранцы в Москве в 2008 году совершили более 16,4 тыс. преступлений, что составляет 45% от общего числа. В конце 2008 года ситуация еще больше усугубилась в связи с наступлением экономического кризиса, когда без работы осталось значительное число проживающих в городе мигрантов.

Подобная ситуация в первую очередь обусловлена завышением размера квоты на трудовых мигрантов для Москвы (в 2008 году - 594886 единиц). Город неоднократно обращал на это внимание федерального центра. Предлагалось в условиях кризиса и роста безработицы уменьшить квоту до уровня, предельно необходимого для города, - не более 250 тыс. единиц. Однако на 2009 год квота для Москвы утверждена в размере 392 тыс. единиц*(20).

Возникающие в городе проблемы являются следствием несовершенства федерального законодательства. В целях исправления ситуации подготовлены предложения по изменению порядка оформления миграционного удостоверения. Предполагается, что иностранный работник может получить его только там, где он должен работать по квоте, что повысит ответственность работодателя за выполнение квоты, обеспечит создание условий для работающих мигрантов.

Для решения миграционных проблем необходимо предоставить субъектам РФ право осуществлять собственную миграционную политику в части регистрации, применения труда и условий быта мигранта. Каждый субъект РФ должен сам определять, сколько ему нужно работников, и устанавливать квоты.

Существующая система регистрации мигрантов и выдачи им разрешений на работу не выдерживает испытания кризисом, работает против интересов всего государства и отдельных регионов. Назрела необходимость внесения поправок в Федеральный закон N 109-ФЗ от 18 июля 2006 года "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" в части уточнения таких понятий, как "место пребывания иностранного гражданина" и "принимающая сторона"*(21), поскольку используемые в настоящее время понятия не позволяют получать информацию о перемещениях иностранных граждан по территории страны. В результате изменений должно быть установлено единое понятие места нахождения и учета работающего иностранца.

Безопасные и здоровые условия труда являются неотъемлемой составляющей устойчивого социально-экономического развития Москвы, стабильности социально-трудовых отношений. В условиях экономического кризиса проблема обеспечения безопасности на производстве приобрела особую важность, так как возникла угроза несоблюдения действующих норм и правил из-за недостатка финансовых средств.

Решить эти вопросы должен Закон города Москвы от 12 марта 2008 года N 11 "Об охране труда в городе Москве", в рамках реализации которого Правительство Москвы приняло ряд постановлений*(22). Организационной основой реализации государственной политики в области охраны труда являются соответствующие городские программы*(23). Их реализация дает положительные результаты, однако, несмотря на наметившуюся положительную динамику, не все работодатели уделяют должное внимание созданию безопасных условий на производстве. В условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим нормам, в настоящее время трудится более 106 тыс. москвичей, работающих в основных отраслях экономики города*(24).

В соответствии с Законом проводится работа по созданию банка данных существующих условий труда. На основании данных аттестующих организаций*(25), осуществляющих свою деятельность на территории города Москвы, формируются сведения об условиях труда в организациях города.

Однако в ряде организаций не проведена или не завершена в полном объеме аттестация рабочих мест по условиям труда, не все аттестующие организации предоставляют информацию о ее проведении, у бюджетных организаций при проведении аттестации рабочих мест также возникают трудности финансового характера. По состоянию на 1 апреля 2009 года в бюджетных организациях аттестовано 147 тыс. рабочих мест.

Действующая методика проведения аттестации рабочих мест не позволяет закончить эту работу в короткие сроки и может затянуться с учетом нехватки финансовых средств на 10-15 лет. Поэтому представляется необходимым провести аттестацию прежде всего на тех предприятиях, где существует серьезная опасность для здоровья и жизни людей.

По заявлениям органов прокуратуры города Москвы в последние годы не улучшается ситуация с нарушениями законодательства об охране труда, которые привели или могли привести к несчастным случаям. По результатам проверок в 2008 году внесено 512 представлений об устранении выявленных нарушений законодательства о труде, 534 должностных лица привлечены к дисциплинарной ответственности, возбуждено 306 дел об административном правонарушении законодательства о труде, объявлено 96 предостережений о недопустимости нарушения закона. Возбуждено 31 уголовное дело о преступлениях, связанных с нарушениями правил охраны труда.

Это свидетельствует о том, что назрела необходимость подготовить предложения о внесении изменений в федеральное законодательство в части материальной ответственности работодателей за вред, причиненный здоровью работника в результате несчастного случая на производстве или профессионального заболевания.

В связи с тем, что растет число случаев производственного травматизма в организациях, зарегистрированных в Москве и осуществляющих производственную деятельность в других регионах, Дума готовит законодательную инициативу по внесению изменений в ТК РФ, в соответствие с которым учет и расследование несчастных случаев должно осуществляться по месту происшествия независимо от места государственной регистрации организации.

5. Социальное обеспечение.
Льготы, компенсации, субсидии

Социальная политика в Москве всегда была приоритетной. В сфере социальной защиты находятся дети, семьи с детьми, потерявшими кормильца, инвалиды, временно нетрудоспособные работники, лица, пострадавшие в ряде случаев на производстве, безработные, беженцы, вынужденные переселенцы, лица пенсионного возраста. Согласованные действия Думы и Правительства Москвы помогают преодолевать трудности людям, оказавшимся в сложных жизненных ситуациях, имеющим низкий уровень доходов.

Законом города Москвы от 5 декабря 2007 года N 47 "О бюджете города Москвы на 2008 год" на социальное обслуживание населения было выделено порядка 17 млрд. рублей, из которых около 7 млрд. рублей - на содержание стационарных учреждений социального обслуживания, около 6 млрд. рублей - на содержание нестационарных учреждений социального обслуживания, 1 млрд. рублей - на содержание социальных приютов. Постоянное увеличение доходной части городского бюджета создало необходимые условия для оказания более объемной адресной помощи малообеспеченным семьям с детьми, повышения уровня пенсионного обеспечения.

В условиях экономического кризиса 2009 года, несмотря на сокращения расходной части бюджета Москвы, обязательства органов государственной власти города по социальным гарантиям, являющимся первоочередными, признаны не подлежащими сокращению и финансируются в полном объеме.

Законодательную основу для поддержки социально незащищенных слоев населения города Москвы образуют законы города Москвы от 3 ноября 2004 года N 70 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы" (далее - Закон N 70), от 9 июля 2008 года N 34 "О социальном обслуживании населения города Москвы" (далее - Закон N 34) и от 3 ноября 2004 года N 67 "О ежемесячном пособии на ребенка" (далее - Закон N 67). Эти законы в условиях экономического кризиса позволили сохранить и развить ранее сформированную комплексную систему социального обслуживания, создать финансовые и организационные основы для ее дальнейшего совершенствования, повысить качество и доступность социальных услуг, внедрить новые социальные технологии с учетом потребностей населения.

Закон N 70 действует в Москве на протяжении 5 лет и позволяет успешно решать задачи по поддержанию и сохранению достигнутого уровня жизни наиболее социально уязвимых категорий граждан. Законом N 70 определяются дополнительные меры социальной поддержки категорий граждан, являющихся получателями государственной социальной поддержки за счет средств федерального бюджета (Герои Советского Союза и Герои Российской Федерации, инвалиды и участники Великой Отечественной войны, инвалиды боевых действий и приравненные к ним лица, ветераны боевых действий, члены семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и др.; бывшие несовершеннолетние узники фашизма, а также инвалиды, имеющие I, II, III `степень инвалидности, дети-инвалиды в возрасте до 18 лет, граждане, пострадавшие вследствие воздействия радиации, награжденные знаком "Почетный донор России" или "Почетный донор СССР").

Закон N 70 устанавливает меры социальной поддержки 10 категорий граждан, сохраняя для них наиболее значимые льготы, предоставлявшиеся ранее федеральным законодательством и правовыми актами города Москвы (бесплатный проезд на городском транспорте, льготный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, льготное лекарственное обеспечение, льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг и услуг связи). Закон N 70 позволяет обеспечить дополнительно получение указанных льгот без привлечения такой формы, как "монетизация".

Законом N 70 закреплена ежемесячная городская денежная выплата, средний размер которой в 2008 году достиг 2800 рублей. Планируется, что с учетом этой выплаты к концу 2009 года размер пенсий будет составлять 2 прожиточных минимума, что особенно важно в условиях кризиса.

Закон N 34 определяет лиц, имеющих право на социальное обслуживание, а также закрепляет перечень социальных услуг*(26). В условиях кризиса важными формами социальной поддержки граждан являются социальное обслуживание льготных категорий в аккредитованных социальных магазинах с предоставлением скидки на товары социально необходимого набора, получение по льготным ценам бытовых услуг, получение в аккредитованных социальных предприятиях общественного питания комплексных обедов, наценка на которые не должна превышать 60%. Аккредитация таких предприятий проводится в порядке, установленном постановлениями Правительства Москвы от 28 мая 2002 года N 399-ПП "Об утверждении Положения о проведении аккредитации социальных магазинов" и от 17 августа 2004 года N 568-ПП "Об утверждении Положения о проведении аккредитации социальных предприятий питания".

Реализация ряда положений Закона N 34 требовала принятия подзаконных актов, поэтому постановлением Правительства Москвы*(27) утверждены: Положение о приеме граждан в учреждения нестационарного социального обслуживания Департамента социальной защиты населения города Москвы; Положение о приеме граждан в учреждения стационарного социального обслуживания города Москвы и оплате услуг стационарного социального обслуживания; Положение о порядке оказания органами и учреждениями социальной защиты населения адресной социальной помощи гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации; Территориальный перечень гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых населению учреждениями социального обслуживания города Москвы.

Таким образом, реализация Закона N 34 в части предоставления услуг социального обслуживания в учреждениях стационарного, нестационарного вида, адресной социальной помощи и гарантированных государством социальных услуг в полном объеме стала возможна спустя 7 месяцев после его принятия. Практика реализации Закона N 34 также выявила ряд проблем, требующих дополнительного нормативно-правового регулирования: необходимость пересмотра нормативов и системы оплаты труда работников, осуществляющих обслуживание на дому; выработка механизмов эффективного взаимодействия ДепЗ и ДепСЗ по обслуживанию людей, страдающих психическими заболеваниями. Одной из первоочередных задач является утверждение стандартов социального обслуживания, а также активизация процедуры оказания платных услуг, включающих питание одиноко проживающих пенсионеров в льготных столовых и уход за пожилыми и страдающими различными заболеваниями людьми на дому.

В сентябре 2008 года Российская Федерация ратифицировала принятую 13 декабря 2006 года Генеральной Ассамблеей ООН Конвенцию о правах инвалидов. В ней определены такие принципы отношения к инвалидам, как полное и эффективное вовлечение и включение инвалидов в общество, доступность услуг и объектов коллективного пользования, недискриминация, равенство возможностей. Это - основное условие цивилизованного существования инвалидов.

Закон города Москвы от 22 декабря 2004 года N 90 "О квотировании рабочих мест" (далее - Закон N 90) изначально предполагал трудоустройство инвалидов работодателем либо ежемесячную выплату в бюджет города Москвы компенсационной стоимости квотируемого рабочего места в размере прожиточного минимума для трудоспособного населения. Однако изменение федерального законодательства и признание ВС РФ положений Закона N 90 противоречащими федеральному законодательству в части уплаты компенсационной стоимости в бюджет Москвы потребовали внесения изменений в этот Закон.

Закон города Москвы от 8 апреля 2009 года N 4 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 22 декабря 2004 года N 90 "О квотировании рабочих мест" (далее - Закон N 4) расширил перечень категорий граждан, имеющих право на квотированные рабочие места, а также установил административную ответственность работодателей за нарушение требований законодательства.

Кроме того, в целях создания и сохранения (модернизации) рабочих мест для инвалидов и беспрепятственного доступа инвалидов к рабочим местам и инфраструктуре организаций Закон N 4 предусмотрел меры экономической поддержки работодателей из средств бюджета города в порядке, установленном Правительством Москвы (приложение 8).

В 2009 году, объявленном Мэром Москвы Годом равных возможностей, пристальное внимание уделялось приспособлению городской среды к нуждам инвалидов.

Еще в 2001 году Закон города Москвы от 17 января 2001 года N 3 "Об обеспечении беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной, транспортной и инженерной инфраструктур города Москвы" (далее - Закон N 3) закрепил требование о создании "безбарьерной" среды для москвичей с нарушениями опорно-двигательного аппарата, проблемами слуха и зрения, однако до последнего времени инфраструктура города была недостаточно хорошо приспособлена для инвалидов (приложение 9).

Закон N 3 предусмотрел административную ответственность организаций, осуществляющих градостроительную деятельность, за содержание и эксплуатацию действующих объектов, а также ответственность должностных лиц за неисполнение своих обязанностей.

Особую заботу городские власти в Год равных возможностей проявляют в отношении детей-инвалидов, которых в Москве около 26 тысяч. Из них почти 70% обучаются и воспитываются в городских учреждениях. В рамках соответствующей программы запланировано оборудовать все учреждения дополнительного образования (кружки, секции, студии) так, чтобы они стали удобными для посещений.

На решение задач, связанных с предоставлением инвалидам и другим лицам с ограничениями жизнедеятельности дополнительных мер социальной реабилитации, обеспечением техническими средствами реабилитации, воспитанием и образованием, направлен Закон города Москвы от 26 октября 2005 года N 55 "О дополнительных мерах социальной поддержки инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности в городе Москве" (далее - Закон N 55).

В результате принятия общеизвестного Федерального закона N 122-ФЗ*(28) введен принцип категориального разграничения ответственности органов государственной власти по социальной поддержке населения. В результате этого из сферы правового регулирования были исключены отдельные группы лиц, нуждающиеся в реабилитации: дети, страдающие тяжелыми хроническими заболеваниями, которым не устанавливается категория "ребенок-инвалид" из-за отсутствия постоянных ограничений жизнедеятельности; граждане трудоспособного возраста, имеющие постоянные или временные ограничения жизнедеятельности, но отказавшиеся устанавливать инвалидность по социальным причинам, в том числе из-за нежелания терять работу; лица пожилого и престарелого возраста, имеющие постоянные ограничения жизнедеятельности вследствие возрастных изменений, но не обращающиеся за установлением инвалидности.

В соответствии с Законом N 55 с 1 января 2005 года органами исполнительной власти города Москвы дополнительно к установленным на федеральном уровне осуществляются меры социальной поддержки нуждающихся инвалидов и лиц с ограничениями жизнедеятельности.

6. Охрана здоровья жителей города Москвы. Физкультура и спорт

Координация вопросов здравоохранения относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ*(29). На практике эта координация приобрела форму детального правового регулирования на федеральном уровне, в том числе путем принятия нормативных правовых актов Правительства РФ и ведомственного нормотворчества. По этой причине в Москве до последнего времени не было специального законодательного акта, регулирующего правоотношения в области охраны здоровья жителей Москвы.

Поскольку в условиях кризиса вопросы здравоохранения, обеспечения качественными лекарственными средствами, в том числе и малообеспеченных москвичей, охрана здоровья детей, поддержка пенсионеров стали весьма актуальными, на первом в 2009 году заседании Правительства Москвы рассмотрен проект закона города Москвы об охране здоровья жителей Москвы, позже принятый Думой в первом чтении*(30).

Законопроект определяет основные принципы государственной политики в сфере охраны здоровья населения, государственные гарантии реализации прав пациентов в городе Москве, а также порядок информирования населения о ситуации в сфере здравоохранения, устанавливает возможность страхования профессиональной ответственности врача, нормативно закрепляет сложившуюся в городе практику разработки и реализации целевых программ в области здравоохранения, лекарственного обеспечения, Территориальной программы государственных гарантий оказания населению бесплатной медицинской помощи.

Однако некоторые аспекты обеспечения здоровья населения, в частности профилактика ВИЧ-инфекции, нуждаются в специальном законодательном регулировании.

2 сентября 2009 года Дума приняла в первом чтении проект закона города Москвы "О предупреждении распространения на территории города Москвы заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита (ВИЧ-инфекция)".

Принятие данного законопроекта должно способствовать укреплению и развитию уже функционирующей в городе системы по выявлению ВИЧ-инфицированных и лечению больных, эффективной реализации программы предупреждения передачи ВИЧ-инфекции от матери к ребенку и организации мероприятий по обеспечению безопасности донорской крови.

Еще одна проблема, которую решают власти Москвы, - донорство крови и ее компонентов.

В соответствии с Законом Российской Федерации от 9 июня 1993 года N 5142-I "О донорстве крови и ее компонентов" (далее - закон о донорстве) в Москве действует соответствующая программа, утвержденная Правительством Москвы*(31). Финансирование данной программы осуществляется за счет бюджета города.

За последние 10 лет количество безвозмездных доноров в городе Москве уменьшилось более чем в 3 раза, а объем заготавливаемой крови - в 3,5 раза. Причиной тому стал Федеральный закон N 122-ФЗ, отменивший льготы почетным донорам, предусмотренные ранее законом о донорстве.

В целях восстановления существовавших ранее традиций Законом N 70 установлены льготы жителям города Москвы, награжденным знаком "Почетный донор России" и "Почетный донор СССР". Организованы молодежные студенческие движения, привлекающие молодежь к безвозмездному донорству крови и ее компонентов.

Кроме того, в службе крови Москвы введена единая система обеспечения инфекционной безопасности на различных этапах заготовки крови, ее компонентов, изготовления препаратов из донорской крови с учетом внедрения новейших технологий.

Эти и другие меры по поддержке и развитию донорского движения представляется целесообразным отразить в соответствующем законе города Москвы.

Одним из эффективных методов укрепления здоровья молодежи и населения в целом являются меры по развитию массовых видов физической культуры и спорта.

До недавнего времени правоотношения в этой области и соответствующая работа органов государственной власти регулировались Законом города Москвы "О физической культуре и спорте", принятым в 1996 году. На протяжении ряда лет развитие физкультурно-оздоровительной и спортивной работы ведется на основе городских комплексных программ "Столичное образование", "Спорт Москвы", "Молодежь Москвы", "Патриотическое воспитание детей и молодежи города Москвы", "Совершенствование работы с детьми-инвалидами и детьми с ограниченными возможностями здоровья в городе Москве", "Физическая культура и спорт для лиц с ограниченными возможностями здоровья".

В настоящее время в Москве функционирует около 9 тыс. спортивных сооружений, свыше 700 из них находятся в ведении ДепОбра. Для москвичей работает 231 бассейн, в том числе 48 - в общеобразовательных учреждениях, 40 - в учреждениях системы ДепФКиСа. Начиная с 2004 года введено в строй 189 межшкольных стадионов. Занятиями физкультурой в рамках образовательных программ охвачено около 1,4 млн. детей и молодежи, более 320 тыс. подростков регулярно занимаются в спортивных кружках и секциях, работающих на базе школ и учреждений дополнительного образования.

Вместе с тем в последние годы отмечается ухудшение состояния здоровья и физической подготовленности учащихся. Лишь около 10% молодежи считаются полностью здоровыми, около 40% детей страдают хроническими заболеваниями. За последние 12 лет сократилось число юношей, годных к военной службе. Более 20% призывников не могут выполнить самые низкие армейские нормативы по физической подготовке.

Остается актуальным вопрос повышения эффективности использования имеющейся в городе спортивной базы, в том числе спортивных залов школ. Их загрузка во внеурочное время в будни составляет 86,5%, а в выходные дни - 38%. Эффективно организовать физкультурную работу зачастую не позволяет состояние материально-технического оснащения спортивных сооружений. Из 1858 школьных спортивных залов требуют капитального ремонта 10%, текущего ремонта - 16%, не соответствуют санитарно-гигиеническим нормам - 2%. Не имеют спортивных залов 10% колледжей.

Отсутствие достаточного количества подготовленных тренеров и педагогов, слабое использование возможностей спортивных организаций и клубов независимо от их ведомственной принадлежности, а также принятие в 2007 году Федерального закона от 4 декабря 2007 года N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" обусловило необходимость разработки и принятия нового Закона города Москвы от 15 июля 2009 году N 27 "О физической культуре и спорте в городе Москве" (далее - Закон N 27).

Ожидается, что Закон N 27 будет способствовать популяризации спорта среди москвичей, а также создаст надлежащие правовые условия для эффективной организации физкультурно-спортивной деятельности в городе Москве, так как предусматривает реальные меры государственной поддержки в области физической культуры и спорта. Отдельные нормы Закона N 27 касаются развития детского, юношеского, молодежного спорта, спорта высших достижений, физической культуры и спорта по месту работы и жительства граждан, в образовательных учреждениях; особенностей развития физической культуры и спорта инвалидов, лиц с ограниченными возможностями. Закон N 27 определяет меры дополнительного материального поощрения выдающихся спортсменов и их тренеров.

В настоящее время в физкультурно-оздоровительных и спортивных секциях окружных центров физической культуры и спорта и муниципальных учреждений на льготной основе занимаются 34304 человека, в том числе 3180 физкультурников с ограниченными возможностями здоровья. Более 1200 спортсменов с ограниченными возможностями здоровья занимаются в детско-юношеских школах системы Москомспорта.

7. Образование

В соответствии со статьей 72 Конституции РФ общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. В соответствии с федеральным законодательством субъекты РФ не обладают полномочиями в области образовательного процесса и могут решать только вопросы организации и функционирования региональных образовательных учреждений.

Развитие системы московского образования осуществляется в соответствии с целями национального проекта "Образование", направленными на обеспечение устойчивого развития образования, расширение его доступности, обеспечение качества и эффективности образовательного процесса, создание безопасной среды для обучающихся и воспитанников образовательных учреждений. Основой законодательства города Москвы в сфере образования являются законы города Москвы от 20 июня 2001 года N 25 "О развитии образования в городе Москве" (далее - Закон N 25), от 10 марта 2004 года N 14 "Об общем образовании в городе Москве" (далее - Закон N 14), от 29 июня 2005 года N 32 "О начальном и среднем профессиональном образовании в городе Москве" (далее - Закон N 32).

Закон N 25 принимался в целях приведения столичной системы образования в соответствие с современными международными стандартами и тенденциями, а также для достижения высокого качества обучения, воспитания и социализации подрастающего поколения.

Социальная направленность Закона N 25 стала серьезной поддержкой для учащихся и преподавателей в условиях экономического кризиса. Так, Законом N 25 предусмотрено введение минимальных социально-гарантированных нормативов (социальных стандартов) в области образования, расширена сфера гарантий на получение бесплатного и общедоступного образования, а также обеспечение равных образовательных возможностей для всех категорий граждан. Определена система социальных, экономических, правовых и организационно-управленческих мер по поддержке развития образования, в частности инновационной и экспериментальной деятельности в сфере образования, по социальной защите обучающихся и работников образования, по повышению статуса педагогов и расширению их прав.

Социальная поддержка работников образования рассматривается органами государственной власти города Москвы как одна из приоритетных задач. Работникам образования дополнительно к другим мерам социальной поддержки гарантируется бесплатное пользование фондами городских государственных библиотек, 50-процентная скидка при посещении государственных музейных и клубных учреждений культуры и бесплатное посещение их с группой детей, свободное получение информации, связанной с образованием, 50-процентная скидка на установленную оплату содержания детей педагогических работников в государственных дошкольных образовательных учреждениях города Москвы.

Педагогическим работникам государственных образовательных учреждений города Москвы при признании их нуждающимися в улучшении жилищных условий в соответствии с федеральным законодательством и правовыми актами города Москвы предоставляется право на первоочередное обеспечение жилыми помещениями в пределах нормы предоставления или, по их желанию, получение безвозмездной субсидии на строительство или приобретение жилища.

В соответствии с Законом N 25 Правительство Москвы вправе устанавливать специальную систему стимулирующих выплат к ставкам заработной платы и должностным окладам педагогических работников государственных образовательных учреждений города Москвы, подведомственных органам государственной власти города Москвы, осуществляющим управление в сфере образования, в том числе повышение на 15% ставок (должностных окладов) педагогическим и иным работникам, участвующим в экспериментальной и инновационной деятельности образовательных учреждений, входящих в городские экспериментальные площадки; доплаты в размере 50% ставок (должностных окладов) воспитателям кадетских школ-интернатов за организацию и проведение работы по военно-патриотическому и физическому воспитанию, проведение практических полевых занятий в рамках дополнительных образовательных программ, имеющих целью военную подготовку, и спортивных соревнований.

В развитии системы дошкольного образования немаловажную роль играет снижение очереди в дошкольные учреждения, но несмотря на принимаемые меры, одной из основных проблем в столичной системе образования остается нехватка мест в детских садах.

Мэр Москвы поставил задачу восстановления городской сети дошкольных учреждений, число которых резко сократилось с начала 90-х годов. Несмотря на то, что очередь в эти учреждения с августа 2007 года уменьшилась почти вдвое, в 2008 году, по данным ДепОбра, 20 тыс. детей остались без мест в детских садах. По прогнозам, полностью преодолеть эту проблему удастся лишь к 2012 году.

Решить проблемы в сфере образования призвана городская программа*(32), которая принята в соответствии с Законом N 25 и определяет политику Правительства Москвы в области образования на 2009-2011 годы.

В целях реализации программы в бюджете Москвы на 2009 год*(33) основные средства выделяются на капремонт, реконструкцию и строительство новых учебных заведений (за 3 года планируется построить 180 новых школ, 638 детсадов и 24 колледжа).

Отношения, связанные с реализацией права граждан на общедоступное, бесплатное и качественное общее образование в государственных образовательных учреждениях в различных формах и объеме, установленных государственными образовательными стандартами, с учетом специфики города, регулирует Закон N 14.

Установленное Законом N 14 обязательное среднее (полное) общее образование повышает гарантии москвичей на образование, предусмотренные в Конституции РФ (часть 4 статьи 43), где установлена обязательность лишь основного общего образования.

По мнению экспертов, именно такой подход к обязательности образования на федеральном уровне явился одной из причин многих негативных социальных явлений: недостаточного охвата подрастающего поколения общим образованием, снижения уровня и качества образования, роста безнадзорности несовершеннолетних.

В целях реализации Закона N 14 в части обеспечения права всех граждан на получение среднего (полного) общего образования, повышения ответственности образовательных учреждений города и сохранения контингента обучающихся до окончания ими образовательных учреждений постановлением Правительства Москвы*(34) установлен порядок создания и деятельности комиссий по соблюдению гарантий прав несовершеннолетних на получение общего образования. Комиссии рассматривают проблемные вопросы обучающихся, предоставляя им возможность изменить форму обучения, подобрать образовательное учреждение детям, испытывающим трудности в обучении, общении со сверстниками. Комиссии решают и другие важные задачи: сокращают количество детей, длительное время не посещающих школу, предупреждают совершение ими антиобщественных действий и правонарушений.

В условиях экономического кризиса возрастает значение профессионально-технического образования для подготовки востребованных на рынке труда специалистов*(35).

Закон N 32 определяет правовые механизмы реализации основных направлений развития системы профессионального образования, обеспечения условий функционирования и развития как отдельных образовательных учреждений, так и всей системы профессионального образования в целом, устанавливает порядок формирования городского заказа на подготовку работников квалифицированного труда.

В Законе N 32 определены правовые основы партнерства между государственными образовательными учреждениями начального и среднего профессионального образования, предприятиями и иными организациями города Москвы всех форм собственности, органами государственной власти города Москвы, профессиональными союзами.

В целях реализации Закона N 32 Правительством Москвы*(36) создана система отраслевых и территориальных государственно-общественных координационных советов по подготовке квалифицированных рабочих кадров.

Основным направлением деятельности координационного совета является развитие системы социального партнерства при подготовке рабочих, специалистов и их трудоустройстве. Особое внимание уделяется созданию мотивации для прихода молодежи в профессиональные колледжи посредством СМИ, наглядной агитации, бесед со школьниками и их родителями.

Благодаря консолидированному подходу к профессиональному обучению начала складываться система, при которой предприятие определяет потребность в тех или иных специалистах, а затем заключает с соответствующим колледжем договор, что, в свою очередь, позволяет гарантировать трудоустройство будущего выпускника. Например, кадры для системы городского хозяйства готовят 14 учебных заведений, закрепленных за предприятиями. В них обучается около 5 тыс. человек.

По оценкам специалистов, в последние годы спрос на рабочий персонал в сфере промышленности превышает предложение на рынке труда в 2 раза. Одним из недостатков существующей системы профессионально-технического образования при всех положительных изменениях, произошедших в последнее время, является отсутствие систематического прогнозирования потребностей города в рабочих кадрах.

Немаловажным в условиях сложной экономической обстановки, снижения финансирования является гарантированная законом социальная поддержка обучающихся, студентов и работников учреждений начального и среднего профессионального образования города Москвы.

Более 70% обучающихся в колледжах составляют дети из малообеспеченных и неполных семей. Среди них дети-сироты (свыше 2% от общего количества обучающихся), дети, находящиеся под опекой (1,5%), имеющие девиантное поведение (8%).

Закон N 32 позволяет предпринять такие особые меры материальной поддержки данной категории обучающихся, как обеспечение льготным питанием, социальными стипендиями, специальной одеждой на время прохождения производственного обучения, а также предоставить возможность бесплатного оздоровления и лечения в период зимних и летних каникул*(37). Зарплата мастеров производственного обучения составляет от 30 тыс. до 40 тыс. рублей.

На протяжении последних 15 лет в систему профессионального образования передано лишь 1 здание (вновь построенное за счет бюджета города Москвы), 56 зданий учреждений профессионального образования продолжают находиться в ветхом и аварийном состоянии. Износ основных фондов составляет 80%. Крайне низким остается уровень обеспечения современными учебниками и учебно-методической литературой.

Текущие и перспективные задачи развития городского хозяйства, а также возрастающая при этом конкуренция на рынке труда ставят систему профессионального образования перед необходимостью кардинальных качественных изменений в подготовке кадров.

Развитие процесса модернизации профессионального образования Москвы сдерживают недостаточная численность и низкий уровень подготовки инженерно-педагогических кадров. Средний возраст педагогических работников государственных образовательных учреждений среднего профессионального образования составляет 50-55 лет. Из 4478 ставок мастеров производственного обучения занято всего 56%. Вакантные ставки закрываются за счет внутреннего совмещения, что не может не сказываться на качестве образовательного процесса.

По данным ДепОбра на 1 января 2008 года, в столице функционируют 76 колледжей. Они готовят кадры по 115 рабочим профессиям и 98 специальностям. В столичных учреждениях профессионального образования (колледжах) обучаются более 87 тыс. человек. В 2007 году 31455 выпускников окончили учреждения среднего профессионального образования и 31771 человек принят на обучение.

Правительством Москвы*(38) утверждена программа развития начального и среднего профессионального образования в городе Москве. Программа предполагает в течение 3 лет увеличить количество обучающейся столичной молодежи (с 88 тыс. учебных мест в 2008 году до 90 тысяч в 2010 году) за счет строительства учебных зданий, а также увеличить количество обучающейся молодежи из других субъектов РФ и стран СНГ за счет строительства гостиниц (к 2010 году - 1,5 тыс. учебных мест).

Правительство Москвы намерено вернуть в собственность Москвы 26 колледжей, лицеев и училищ, построенных на бюджетные средства в предшествующие годы.

Предполагается, что общий объем финансирования программы "Рабочие кадры" из бюджета Москвы за 3 года превысит 26 млрд. рублей.

Вместе с тем развитие системы профессионального образования имеет ряд проблем. Так, оснащенность образовательных учреждений не отвечает требованиям времени, основные фонды физически и морально изношены, значительная часть выпускников впоследствии не трудоустраиваются по полученной специальности*(39). Качество профессионального образования снижает образовавшийся в 1990-х годах разрыв между предприятиями и образовательными учреждениями. Отсутствует полноценная система прогнозирования потребности города в рабочих специальностях и мониторинга трудоустройства выпускников колледжей. Действующие образовательные стандарты не отвечают запросам рынка труда. Федеральное законодательство, предусмотрев право объединений работодателей принимать участие в формировании образовательных стандартов, не предложило конкретные механизмы реализации этого права. Отчасти решить эту проблему может создание ресурсных центров. Однако в настоящее время позволить себе это могут только крупные и финансово обеспеченные предприятия, тем более что налоговое законодательство не относит расходы на содержание ресурсных центров к производственным, а следовательно, содержать подобный центр предприятие может только за счет собственных доходов.

Изменить сложившуюся ситуацию возможно путем принятия закона города Москвы о профессиональном образовании, в котором будут закреплены принципы обучения в данной сфере, взаимоотношений между органами власти города, предприятиями и образовательными учреждениями, а также источники финансирования образовательных учреждений и ресурсных центров. Такой закон мог бы определить порядок участия объединений работодателей в формировании образовательных стандартов, заложить основу для заключения трехсторонних соглашений на обучение в профессиональных колледжах, а также создать систему прогнозирования потребности города в рабочих кадрах.

15 сентября 2009 года Мэр Москвы внес в Думу проект закона города Москвы "Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья"*(40). Законопроект определяет права лиц с ограниченными возможностями здоровья, описывает механизм получения ими образования, устанавливает систему создания специальных условий обучения и воспитания для детей-инвалидов, предлагает законодательно закрепить интегрированное обучение, а также обучение на дому. Согласно законопроекту государственные образовательные учреждения не вправе отказать лицам с ограниченными возможностями здоровья в приеме на обучение в связи с наличием у них физических или психических недостатков. Установлены также ограничения (квота) для обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья в конкретном образовательном учреждении: не более 10% от общего числа обучающихся или воспитанников. При этом количество обучающихся в одном классе не может превышать 3 человек с ограниченными возможностями здоровья определенной категории.

ГАРАНТ:

См. Закон г. Москвы от 28 апреля 2010 г. N 16 "Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья в городе Москве"

В связи с ограниченными финансовыми возможностями предлагается поэтапное введение закона в действие, тем более что ряд норм законопроекта уже фактически действует и обеспечен финансированием в рамках городских программ создания в столице безбарьерной среды для инвалидов.

8. Семейная и молодежная политика

Непростые финансовые и экономические условия 2009 года стали серьезной проверкой для органов законодательной (представительной) и исполнительной власти города Москвы в сфере реализации семейной и молодежной политики.

В Москве последовательно решаются вопросы семьи, ее материальной поддержки, включая организацию семейного досуга, профилактику беспризорности и социального сиротства, устройство детей в семью, помощь семьям, имеющим детей-инвалидов.

Основу московского законодательства по данным вопросам составляют законы города Москвы от 3 ноября 2004 года N 67 "О ежемесячном пособии на ребенка", от 23 ноября 2005 года N 60 "О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве", от 4 июня 1997 года N 16 "Об организации работы по опеке, попечительству и патронату в городе Москве", от 15 декабря 2004 года N 87 "О порядке и размере выплаты денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством)", от 30 ноября 2005 года N 61 "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в городе Москве", от 28 января 2004 года N 4 "О молодежи" (далее - Закон N 4).

В связи с объявлением 2008 года Годом семьи в России Правительством Москвы принята и впоследствии реализована соответствующая городская программа*(41), которая предусматривала комплекс мер по поддержке семей с детьми, созданию благоприятных условий для семейных форм воспитания и становления личности ребенка. Увеличена выплата опекуну на содержание подопечного ребенка до 10 тыс. руб. в месяц, введены ежемесячные компенсационные выплаты для неработающих инвалидов I и II групп, воспитывающих несовершеннолетних детей, - 4500 рублей, выплачивается ежемесячное пособие на ребенка семьям, имеющим среднедушевой доход менее 8 тыс. рублей. В центрах социального обслуживания населения Москвы функционируют 47 отделений социальной помощи семье и детям*(42).

Велась работа по преодолению социального сиротства, выполнению городской целевой программы "Молодежь Москвы"*(43), развитию новых перспективных направлений в сфере поддержки семей с детьми и молодежи.

На указанные цели из бюджета города Москвы выделено в 2008 году 4997307,2 тыс. рублей, что превысило показатель 2007 года в 2,3 раза.

На учете органов опеки и попечительства в Москве в настоящее время состоит около 9,5 тыс. таких детей и подростков, в том числе 7,9 тыс. человек получают денежное пособие. Ежегодно около 4 тыс. детей и подростков в Москве остаются без попечения родителей. Из них около 30% передаются на государственное обеспечение в дома ребенка, детские дома и школы-интернаты для детей-сирот, примерно 60% устраиваются в семьи (под опеку, на усыновление) и около 3% возвращаются к родителям.

Существующие формы временного и постоянного семейного устройства детей-сирот остаются недостаточно развитыми, что обусловлено, в частности, проблемами их правового регулирования. Не всегда эффективно осуществляется профилактическая работа с семьями, находящимися в кризисной ситуации, незначительно распространено восстановление родительских прав и возвращение ребенка в семью после ее социальной реабилитации.

В связи с принятием федеральных законов от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" и от 24 апреля 2008 года N 49-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об опеке и попечительстве" и в целях совершенствования соответствующей правовой базы Правительством Москвы ведется разработка проекта закона "Об организации опеки и попечительства в городе Москве"*(44).

К 2008 году сформировалась устойчивая, динамично развивающаяся система социальной поддержки московских семей, что потребовало дополнительного законодательного регулирования. Закон города Москвы от 5 ноября 2008 года N 56 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 3 ноября 2004 года N 67 "О ежемесячном пособии на ребенка" и Закон города Москвы от 23 ноября 2005 года N 60 "О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве" (далее - Закон N 56) закрепил новые меры социальной поддержки семей с детьми.

В целях реализации законодательства, регулирующего положение детей в обществе, Правительством Москвы принято соответствующее постановление*(45), в котором определяются долгосрочные приоритеты с учетом международных стандартов в сфере поддержки семьи и детства.

Внесенные Законом N 56 изменения и принятые Правительством Москвы социальные программы характеризуются СМИ как антикризисные меры (приложение 10).

Москва имеет большой положительный опыт в реализации государственной молодежной политики. Создана целостная система и структура управления молодежной политикой, противодействия асоциальным проявлениям в молодежной среде, в том числе и посредством привлечения молодых людей к предпринимательской и социально значимой деятельности. Правительство Москвы постоянно уделяет внимание вопросам молодежной политики, что находит свое отражение в показателях бюджета города Москвы*(46).

Вместе с тем существующая в настоящее время законодательная база в этой области является недостаточной и не отвечает требованиям времени во многом из-за того, что на федеральном уровне действуют нормативные правовые акты*(47), которые явно устарели. Однако до сих пор не принят Федеральный закон "О государственной молодежной политике в Российской Федерации", проект которого внесен в Государственную Думу еще в 2007 году.

Действующий в Москве Закон N 4 также устарел, так как имеет ряд норм, фактически утративших юридическую силу и носящих декларативный характер.

8 июля 2009 года Дума приняла в первом чтении проект закона города Москвы "О молодежи". Проект определяет городские приоритеты государственной молодежной политики, механизмы ее реализации и финансирования, критерии эффективности реализации молодежной политики, предусматривает поддержку молодых семей, молодых граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, талантливой молодежи, поддержку инициатив молодых граждан в предпринимательской сфере, а также работодателей, осуществляющих наем учащейся молодежи. При этом действующие меры по поддержке молодежи предполагается не только сохранить, но и развить.

Законопроект закрепляет сложившиеся в городе формы представительства молодежи в государственных и общественных структурах, расширяет участие молодежи в государственном управлении и местном самоуправлении. До сих пор такая работа проводилась на основании подзаконных актов, в соответствии с которыми система консультативных молодежных органов постоянно развивается. На начало 2008 года в городе действовали 39 отраслевых, 10 окружных, 123 районных молодежных совета при органах исполнительной власти города, 50 отраслевых молодежных советов при окружных управлениях органов исполнительной власти, Молодежная палата, а также молодежные общественные палаты при муниципальных собраниях в муниципальных образованиях города. Активно развиваются элементы студенческого самоуправления. Те или иные формы студенческого самоуправления созданы к 2007 году более чем в 70% высших учебных заведений Москвы.

В условиях кризиса немаловажным является решение проблем с трудоустройством молодых людей. В соответствии с Законом города Москвы от 1 октября 2008 года N 46 "О занятости населения в городе Москве" в целях расширения возможностей трудоустройства и повышения конкурентоспособности на рынке труда безработной молодежи, приобретения молодежью профессиональных знаний, умений и навыков практической работы, ускоренного решения проблем социально-трудовой адаптации, закрепления выпускников на рабочих местах принято соответствующее постановление Правительства Москвы*(48).

По данным ДепСиМПа, помощь в трудоустройстве понадобится 9 тыс. выпускников. Разработан и реализуется план первоочередных мероприятий по трудоустройству выпускников вузов Москвы на 2009 год. Регулярно проводятся ярмарки вакансий: в первом полугодии 2009 года 3 ярмарки вакансий посетили 4 тыс. человек, до конца года планируется провести еще около 10 таких мероприятий для молодежи. В этот процесс активно включаются и вузы, организующие проведение ярмарок вакансий для выпускников совместно с органами государственной власти и работодателями.

В 2006-2007 годах особое внимание уделялось временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет. Сфера приложения их труда - благоустройство и озеленение территорий, сельскохозяйственные работы, доставка корреспонденции, помощь лицам пенсионного возраста и инвалидам. С 2008 года реализуется программа временного трудоустройства выпускников учреждений начального и среднего образования в возрасте от 18 до 20 лет, ищущих работу впервые и не имеющих опыта работы.

В период летних каникул совместно с Московским центром труда и занятости молодежи "Перспектива" организуются ТОМы. В 2008 году создано 65 ТОМов, в которых приняли участие около 4,5 тыс. юношей и девушек.

В целях обеспечения занятости молодежи Закон города Москвы от 8 апреля 2009 года N 4 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 22 декабря 2004 года N 90 "О квотировании рабочих мест" установил правовые, экономические и организационные основы квотирования, создания рабочих мест для молодежи.

В соответствии с указанным Законом в 2009 году выделено около 8900 рабочих мест для выпускников. Мэром Москвы принято решение об открытии дополнительных 14952 вакансий, имеющихся в органах исполнительной власти города и подведомственных структурах, для трудоустройства молодых специалистов.

Помимо этого в рамках городской программы*(49) совершенствуется система подготовки кадров для малого предпринимательства в городе Москве, система адресной поддержки учащихся и студентов, проявивших способности к предпринимательской деятельности, что приобретает особую значимость в кризисных условиях.

Несмотря на принимаемые меры, вопросы трудоустройства молодежи требуют дальнейшего правового совершенствования, в том числе и на федеральном уровне. Прежде всего необходимо обеспечить комплексный подход к проблеме трудоустройства выпускников вузов.

В декабре 2009 года Правительство Москвы планирует рассмотреть вопрос формирования целостной системы трудоустройства выпускников вузов Москвы. Предлагается одним из главных критериев выдачи разрешений вузам на право деятельности считать возможность дальнейшего трудоустройства выпускников.

9. Жилищное законодательство

9.1. Обеспечение жильем жителей города Москвы

Основным актом, регулирующим отношения в жилищной сфере на федеральном уровне, является ЖК РФ, вступивший в действие 1 марта 2005 года. В Москве к этому времени действовал Закон города Москвы от 11 марта 1998 года N 6 "Основы жилищной политики города Москвы" (далее - Закон N 6).

Закон города Москвы от 14 июня 2006 года N 29 "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" (далее - Закон N 29) установил, что Закон N 6 "действует в части, не противоречащей настоящему Закону, до принятия соответствующего закона города Москвы"*(50).

Таким образом, обеспечение жилищных прав жителей города Москвы в части, касающейся предоставления жилья, производится в соответствии с законами N 6 и 29. Дополнительные условия предоставления жилых помещений из жилищного фонда города Москвы или помощи в приобретении жилых помещений в собственность жителям города Москвы, состоящим на жилищном учете и учете нуждающихся в содействии города Москвы в приобретении жилых помещений, определяются также законами города Москвы от 31 мая 2006 года N 21 "Об обеспечении жилищных прав граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов) в городе Москве" (далее - Закон N 21) и от 25 января 2006 года N 7 "О порядке признания жителей города Москвы малоимущими в целях постановки их на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях" (далее - Закон N 7).

Основными задачами в ходе реализации положений Закона N 29 являются сокращение срока ожидания предоставления жилого помещения гражданами, состоящими на жилищном учете (очередниками), и повышение доступности жилья для малоимущих москвичей в соответствии с их материальными возможностями.

Московское жилищное законодательство позволяет городу занимать лидирующее положение в стране по объему, составу и адресной направленности мер государственной социальной помощи в жилищной сфере всем группам москвичей, в первую очередь - признанным нуждающимся в улучшении жилищных условий.

В первом полугодии 2009 года в Москве полностью выполнена программа ввода жилья в эксплуатацию. До конца 2009 года на территории города планируется построить и ввести в эксплуатацию 3,1 млн. кв. метров жилой площади. Очередникам административных округов, молодым семьям и москвичам, переселяемым из сносимого пятиэтажного и ветхого жилищного фонда, в рамках решения общегородских социальных задач намечено предоставить в общей сложности около 1 млн. кв. метров, из которых 722,2 тыс. кв. метров построены за счет средств бюджета города.

В Москве последовательно реализуется жилищная политика, направленная на повышение доступности жилья для граждан, в том числе состоящих на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий. Ежегодно город Москва наращивает объемы жилищного строительства. Принят и совершенствуется комплекс социальных жилищных программ*(51).

Права жителей города Москвы, признанных нуждающимися в содействии города Москвы в приобретении жилых помещений в рамках городских жилищных программ, определены статьей 4 Закона N 29*(52).

В соответствии с Законом N 29 и в целях организации единой системы реализации жилой площади, находящейся в собственности города Москвы, физическим лицам по договорам купли-продажи с рассрочкой платежа Правительство Москвы утвердило соответствующее Положение*(53). Установлены срок, на который заключается такой договор (до 15 лет), и проценты за рассрочку платежа (5% годовых с ежеквартальным начислением на остаток долга по оплате выкупной стоимости жилого помещения), которые подлежат зачислению в доход городского бюджета.

Несмотря на сокращения отдельных расходных обязательств городского бюджета, жилищное законодательство не требует пересмотра и позволяет продолжить предоставление жилья социально незащищенным категориям жителей города в запланированном докризисном объеме. Реализуются программы обеспечения жилыми помещениями многодетных семей, семей участников и инвалидов Великой Отечественной войны и других социально незащищенных категорий.

В 2008 году Мэром Москвы принято решение о строительстве малоэтажного жилья для многодетных семей. Если к концу 2008 года построено 22 коттеджа общей площадью 4,4 тыс. кв. метров, то за первое полугодие 2009 года построено и введено в эксплуатацию 136 коттеджей площадью 26,7 тыс. кв. метров. В настоящее время 157 семьям, имеющим 5 и более детей, предоставлено жилье - комфортабельные коттеджи большой площади и высоких потребительских качеств. Коттеджи предоставляются во всех административных округах столицы, кроме ЦАО.

Договор безвозмездного пользования, на основании которого предоставляются коттеджи, не предполагает платы за пользование жилым помещением (плата за наем). Созданы условия для дополнительного понижения платы за коммунальные услуги. Проживая в коттеджах до тех пор, пока младшему ребенку не исполнится 16 лет (в случаях обучения в общеобразовательных учреждениях -18), многодетные семьи сохраняют свою очередь на жилищном учете, а также все социальные льготы. После прекращения договора безвозмездного пользования семьям будет предложено жилье по социальному найму или в рамках одной из городских возмездных программ. За семьей на весь период участия в программе закрепляется жилое помещение, в котором она проживала ранее, для использования его по усмотрению семьи-участника. Единственное ограничение - закрепленную жилую площадь нельзя продать.

Одновременно продолжается работа по обеспечению жильем ветеранов Великой Отечественной войны*(54), семей московских очередников с детьми, в том числе с детьми-инвалидами*(55).

Вместе с тем такие особенности Москвы, как привлекательность недвижимости в жилищной сфере в качестве высокодоходного объекта инвестиций, рост покупательной способности отдельных групп граждан, в том числе жителей других регионов страны и зарубежья, обуславливают значительный спрос на московское жилье и, как следствие, рост цен на него.

Отсутствие законодательного регулирования этих вопросов и невозможность исправить положение путем принятия городских нормативных актов создают дополнительные трудности в решении вопросов, связанных с обеспечением жильем указанных категорий жителей Москвы.

Кроме того, увеличение разрыва между ценами на жилье и доходами большинства москвичей (с июля 2005 года по октябрь 2006 года - в 2 раза) стало основной причиной резкого снижения доступности жилья в городе Москве для его жителей.

Несмотря на принимаемые меры по сокращению очереди граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, путем обеспечения их жилыми помещениями, отмечается ее стабилизация на уровне 2003 года. В результате срок ожидания предоставления жилого помещения сокращается слишком медленно.

Социологический опрос очередников, участвующих в различных городских жилищных программах, показал, что не более 25% семей граждан, поставленных до 1 января 2000 года на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий (20-25 тыс. семей), располагают возможностями для приобретения жилья в собственность в рамках городских жилищных программ с использованием ипотечного жилищного кредитования (социальной ипотеки), рассрочки платежа или субсидии на строительство или приобретение жилья, предоставляемой из городского бюджета. Около 20% семей (17-22 тыс. семей) не имеют возможности приобрести жилье в собственность в связи с отсутствием необходимого уровня доходов или не желают расходовать собственные средства на приобретение жилья в связи с подходом очереди на получение бесплатного жилья и последующей возможностью его приватизации.

Из приведенных данных следует, что сократить максимальные сроки ожидания предоставления жилья гражданами, состоящими на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий, только путем предоставления им жилых помещений на условиях социального найма или продажи в собственность на льготных условиях невозможно и нерационально.

В связи с этим в Среднесрочной жилищной программе "Москвичам - доступное жилье"*(56) поставлена задача по обеспечению развития в городе Москве системы долгосрочного найма жилых помещений и формирования цивилизованного рынка найма жилья.

В соответствии с положениями законов N 6 и 29 Правительством Москвы одобрена Концепция формирования в городе Москве сети бездотационных домов для предоставления жилых помещений гражданам по договорам найма*(57). В связи с этим до конца 2009 года в Москве планируется создать не менее 23 бездотационных домов жилищного фонда коммерческого использования города Москвы с площадью жилых помещений не менее 260 тыс. кв. метров.

Наличие в жилищном фонде города Москвы достаточного количества бездотационных домов предоставит гражданам, состоящим на жилищном учете, право выбирать способ улучшения жилищных условий и условий проживания: дожидаться получения бесплатного жилья, площадь которого строго соответствует норме предоставления; приобретать жилье в собственность, неся бремя его содержания; нанимать жилое помещение у города в бездотационном доме в соответствии с располагаемыми доходами и потребностями семьи.

Развитие государственной системы долгосрочного найма жилья в бездотационных домах будет способствовать развитию найма жилых помещений гражданами у иных собственников, преследующих цели высокодоходного и надежного вложения денежных средств и получения прибыли*(58).

Кроме того, действующее законодательство позволяет исполнительной власти предоставить гражданам, признанным нуждающимися в улучшении жилищных условий, возможность решить жилищные проблемы путем выплаты им компенсации по возмещению расходов, связанных с оплатой найма (поднайма) жилого помещения*(59). Размер компенсации равен 50% от средней рыночной цены найма квартиры в городе Москве или Московской области для семьи соответствующей численности либо 50% от суммы выплат, установленных договором.

Однако в соответствии с положениями Закона N 29 и правовыми актами Правительства Москвы такую компенсацию могут получить лица, жилплощадь которых составляет менее 10 кв. метров общей площади на человека, семьи с детьми, граждане, проживающие в коммунальных квартирах, а также граждане, страдающие опасными для окружающих заболеваниями. Данная форма решения жилищных проблем граждан позволит частично решить эти проблемы бывшим членам семьи владельца квартиры, оказавшимся без жилья после ее продажи (такие случаи стали появляться после вступления в силу ЖК РФ)*(60). По данным ДепЖПиЖФа, на компенсацию за наем жилья могут рассчитывать 352 семьи, жилищную ситуацию которых можно назвать критической.

Несмотря на принимаемые меры, ситуация по обеспечению жильем нуждающихся в жилых помещениях жителей Москвы остается сложной. К 2012 году удастся обеспечить жильем лишь 10% от общего числа нуждающихся.

По результатам проверки эффективности и целевого расходования бюджетных средств, выделенных на строительство и приобретение муниципального жилья, проведенной КСП Москвы, в 2008 году для предоставления жилья гражданам выделено 2417,8 тыс. кв. метров при запланированном объеме 2584,0 тыс. кв. метров (приложение 11). Общее количество нуждающихся в улучшении жилищных условий сократилось на 10,5%: с 168394 семей (555105 человек) по состоянию на 1 января 2008 года до 150566 семей (490430 человек) по состоянию на 1 января 2009 года. В материалах проверки содержится информация, что в 2009 году для решения общегородских социальных задач Правительство Москвы планирует выделить жилые помещения в объеме 2500,0 тыс. кв. метров.

Бюджетные инвестиции в объекты жилищного строительства города Москвы в 2009 году составят 126580 млн. рублей, в 2010 году - 145242 млн. рублей, в 2011 году - 196190 млн. рублей. На трехлетний период определены объемы субсидий населению для строительства и приобретения жилья: 7500 млн. рублей ежегодно, в том числе объемы субсидий молодым семьям - 470 млн. рублей.

В целях решения указанных проблем разработан проект закона города Москвы "Основы жилищной политики города Москвы", уже принятый Думой во втором чтении. Предполагается, что в целом он будет способствовать более эффективной реализации жилищной политики города в сфере осуществления права граждан на жилище, улучшения их жилищных условий, потребления коммунальных услуг, а также услуг по содержанию, обслуживанию и ремонту жилищного фонда в городе Москве.

Помимо обеспечения жильем жителей города Москвы, нуждающихся в улучшении жилищных условий, Правительство Москвы взяло на себя обязательство завершить строительство, начатое с долевым участием граждан, либо обеспечить жильем так называемых обманутых дольщиков до конца 2009 года.

Всего в городе Москве от недобросовестных застройщиков жилья пострадала 3371 семья.

Однако предпринимаемые органами власти города Москвы меры не позволят решить данную проблему, поскольку она должна быть урегулирована федеральным законодательством.

9.2. Эксплуатация жилищного фонда

Сохранность и содержание жилищного фонда в городе является одним из важных направлений повышения качества жизни москвичей. Принятое Правительством Москвы решение о проведении капитального ремонта многоквартирных жилых домов в условиях кризиса требует максимального исполнения всех взятых на себя обязательств, конструктивных решений, рационального использования бюджетных средств*(61).

В соответствии с ЖК РФ ответственность за содержание многоквартирных домов возлагается на собственников помещений. Однако анализ реализации положений ЖК РФ в 2006-2007 годах по России показал, что невыполнение обязательств по капитальному ремонту многоквартирных домов является основным фактором, препятствующим созданию объединений собственников помещений или выбору частных управляющих организаций*(62).

Для того чтобы повсеместно заработал механизм самоуправления многоквартирными домами, требовалось в короткое время привести дома, в отношении которых имеются обязательства бывших наймодателей по выполнению капитального ремонта, в надлежащее техническое состояние.

Всего на балансе Москвы находятся 27,5 тыс. домов общей площадью свыше 164 млн. кв. метров, более 70% этих домов относятся к типовым сериям. С 2001 по 2006 год в городе выполнен комплексный капитальный ремонт многоквартирных домов с отселением граждан (194,7 тыс. кв. метров), комплексный капитальный ремонт многоквартирных домов без отселения граждан (770,1 тыс. кв. метров), выборочный капитальный ремонт основных конструктивных элементов многоквартирных домов, инженерных систем и иного оборудования*(63).

В соответствии с постановлением Правительства Москвы*(64) планирование капитального ремонта жилищного фонда на 2007-2009 годы осуществлялось по новым принципам, которые заключались в обязательном формировании перспективных адресных перечней многоквартирных домов, включающих дома с наибольшей степенью износа конструктивных элементов, на основании данных мониторинга, проводимого Государственной жилищной инспекцией города Москвы*(65). Реализация указанных принципов способствовала рациональному использованию бюджетных средств и обеспечила перспективное планирование капитального ремонта жилищного фонда.

Однако отсутствие в городе Москве законодательного акта, регулирующего отношения в данной области, не позволяло решать наиболее важные задачи по приведению каждого многоквартирного дома в целом в надлежащее состояние как при проведении комплексного, так и выборочного капитального ремонта.

В целях рационального использования бюджетных средств, обеспечения комплексного подхода при проведении ремонта многоквартирных домов принят Закон города Москвы от 19 декабря 2007 года N 52 "О Городской целевой программе по капитальному ремонту многоквартирных домов на 2008-2014 годы" (далее - Закон N 52). Такой грандиозной программы комплексного капитального ремонта жилищного фонда ни в Москве, ни в России еще не было. Но ее успешное решение во многом зависит от хода реформы ЖКХ и, в частности, от работы ТСЖ.

В соответствии с указанной Программой в порядок должно быть приведено более 13 тыс. домов. Ожидаемые результаты - приведение в технически исправное состояние многоквартирных домов общей площадью 105,27 млн. кв. метров, а также комплексный капитальный ремонт 1454 строений общей площадью 12,24 млн. кв. метров.

В ходе реализации Программы в 2008 году затрачено 43,6 млрд. рублей*(66), в 2009 году, несмотря на коррективы, вносимые в связи с кризисом, объем средств на капремонт не уменьшен и составляет около 150 млрд. рублей.

Для решения задач, определенных Программой, в мае 2008 года в составе Комплекса городского хозяйства создан новый орган исполнительной власти - Департамент капитального ремонта жилищного фонда города Москвы*(67), основной задачей которого является организация выполнения Программы, формирование, разработка и реализация единой экономической, финансовой и технической политики в области капитального ремонта жилищного фонда.

Реализация Программы повлекла за собой и качественные изменения в самом подходе к капитальному ремонту жилищного фонда. Мэр Москвы принял решение о комплексном подходе при проведении ремонта домов, включающем утепление фасадов, замену оконных и балконных блоков, установку автоматизированных узлов управления ресурсопотреблением и иные мероприятия, направленные на повышение энергоэффективности, улучшение архитектурно-художественного облика жилого строения, приспособление жилищной инфраструктуры для маломобильных групп граждан*(68).

Эффективному решению задач, связанных с проведением капитального ремонта многоквартирных домов в рамках Программы, способствует Закон города Москвы от 7 апреля 2004 года N 21 "О мониторинге технического состояния жилых домов на территории города Москвы". В соответствии с ним внедрена и успешно действует система мониторинга технического состояния жилых домов, пришедшая на смену существовавшей прежде системе планово-предупредительных ремонтов жилищного фонда. Такая система позволяет заранее прогнозировать возможный отказ в работе конструктивных элементов и систем жизнеобеспечения зданий и избежать возникновения непредвиденных ситуаций. При необходимости на особо ответственных, сложных и уникальных объектах устанавливается особый режим мониторинга, при котором по решению уполномоченного органа ведется постоянное диагностическое наблюдение за деформациями конструкций.

Вместе с тем в рамках реализации Программы имеют место нарушения действующего законодательства, связанные с организацией и проведением капитального ремонта многоквартирных домов, созданием и деятельностью ТСЖ.

По имеющимся данным, в суды города Москвы в первом полугодии 2009 года направлено на 12 исковых заявлений больше, чем за весь 2008 год. Почти в 4 раза увеличилось количество обращений граждан за защитой нарушенных прав собственников жилья в ходе реализации Программы.

В 2008 году выявлены многочисленные нарушения при создании ТСЖ и выборе способа управления многоквартирным домом*(69). В большинстве случаев, как отмечается в материалах проверки КСП Москвы, инициаторами общих собраний жильцов по выбору способа управления многоквартирными домами являлись представители инженерных служб районов, контроль за деятельностью которых со стороны органов исполнительной власти не осуществляется. Аналогичные нарушения выявлены Прокуратурой города Москвы и в первом полугодии 2009 года: установлен факт, когда проведение капитального ремонта ставилось в прямую зависимость от создания ТСЖ*(70). Прокуратурой города Москвы установлены также нарушения, касающиеся финансирования капитального ремонта в многоквартирных домах.

По мнению КСП Москвы, большое количество корректировок бюджета в 2008 году свидетельствует о неэффективном планировании бюджетных расходов, связанных с Программой. КСП Москвы выявлены также избыточные расходы городского бюджета при реализации городского заказа в 2008-2009 годах по капитальному ремонту многоквартирных домов в сумме 16912,3 тыс. рублей.

Несмотря на то, что в рамках реализации Программы было запланировано проведение капитального ремонта лифтового оборудования, капитального ремонта и реконструкции ОДС, в 2009 году эти мероприятия не финансировались. О неудовлетворительном состоянии лифтов и ОДС свидетельствуют и неоднократные представления, выносимые органами прокуратуры по результатам проверок Ростехнадзора в адрес руководителей столичного комплекса городского хозяйства*(71). В 2008 году Ростехнадзором установлены нарушения в эксплуатации почти 400 лифтов, 80% которых находится в жилых домах.

Положение усугубляется еще и тем, что несовершенство действующего федерального законодательства в области размещения заказа на выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд*(72) позволяет государственному заказчику в результате проведения конкурсов при выборе подрядчика ориентироваться в большей степени на низкие цены. Кроме того, в конце 2008 года прекратило свое действие постановление Правительства Москвы от 28 февраля 2006 года N 139-ПП "О мерах по улучшению содержания лифтового хозяйства города Москвы", основные положения которого были направлены на улучшение содержания лифтового хозяйства в период с 2006 по 2008 год.

Аналогичная ситуация была в 2008 и 2009 годах при размещении городского заказа на выполнение капитального ремонта в многоквартирных домах. На конкурсы (аукционы) выставлялись исключительно ценовые показатели без определения видов и объемов работ, подлежащих выполнению. По данным КСП Москвы, на 18 июня 2009 года из 505 государственных контрактов, заключенных в 2009 году, 11 (на общую сумму 713587,7 тыс. рублей) расторгнуты.

Отмечаются нарушения Закона N 52 в части утверждения Правительством Москвы формы соглашения о выполнении обязательств бывших наймодателей по капитальному ремонту, заключаемого уполномоченным органом государственной власти с представителем собственников помещений в многоквартирном доме, ТСЖ, ЖК, ЖСК. По состоянию на 2 июля 2009 года форма указанного соглашения еще не утверждена.

Практика показала необходимость законодательного регламентирования положений об объеме и способах передачи домов собственникам после завершения капитального ремонта*(73).

Исходя из сказанного можно сделать вывод, что не последнюю роль в успешной реализации Программы играет и актуализация нормативно-правовой базы Москвы, регулирующей отношения в сфере капитального ремонта. Это можно осуществить только при тесном сотрудничестве исполнительной и законодательной власти.

В целях решения возникающих проблем принято постановление Правительства Москвы от 27 января 2009 года N 50-ПП "О ходе реализации Городской целевой программы по капитальному ремонту многоквартирных домов на 2008-2014 гг." (далее - постановление N 50-ПП).

В целях определения порядка работ, указанных в пункте 5.4.1 постановления N 50-ПП, ДепКРЖФу во втором полугодии 2009 года поручено обеспечить подготовку проекта правового акта о внесении изменений в правовые акты Правительства Москвы, предусмотрев корректировку подходов к их проведению, объемам, финансированию работ в соответствии с показателями бюджета города Москвы на 2009-2011 годы.

Реализация Программы в 2007-2009 годах показала необходимость поиска новых решений в вопросах, связанных с проведением капитального ремонта многоквартирных жилых домов. Одно из них - передача в 2010 году денежных средств, предназначенных на капитальный ремонт, в распоряжение ТСЖ, что должно способствовать в том числе и их развитию. Такой подход, безусловно, требует качественно нового законодательного регулирования, включающего определение четких механизмов контроля за расходованием бюджетных средств и выполнением требований Программы, а также мер ответственности.

10. Экологическое законодательство

Бурное промышленное развитие московского региона, увеличение количества транспорта и населения создали исключительно сложную экологическую обстановку.

Численность населения Москвы по результатам переписи 2002 года составляла 10382754 человека. По официальным данным текущего статистического учета, население города на 1 января 2009 года выросло до 10509 тыс. человек*(74). По данным МВД России, с учетом приезжающих на работу и учебу из Московской агломерации, транзитного потока, туристов и т.п. ежедневно в Москве в среднем находится свыше 20 млн. человек.

Имеющиеся данные свидетельствуют о сложном экологическом состоянии Москвы. Город стремительно растет, сливается с городами-спутниками. Средняя плотность населения составляет 8,9 тыс. человек на 1 кв. километр. Сотни тысяч источников выбрасывают в воздух огромное количество вредных веществ, при этом только на 60% предприятий внедрена частичная очистка. Особый вред наносится автомобилями, технические параметры которых зачастую не соответствуют современным требованиям. В целом на одного москвича приходится 46 килограммов вредных веществ в год. 3,5 млн. человек живут в условиях экологического дискомфорта, а около 1 млн. человек - в районах предельного дискомфорта.

Из 94 крупнейших городов мира Москва по рождаемости находится на 62-м месте, по смертности - на 70-м, по естественному приросту - на 71-м. Выживаемость детей во многих столицах мира в 2-3 раза выше, чем в Москве. Экологический кризис усугубляется кризисными явлениями в экономике, оттесняющими на второй план вопросы обеспечения экологической безопасности.

Вместе с тем согласно статье 42 Конституции РФ каждому гарантированно право на благоприятную окружающую среду, а статья 72 относит охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Москва сформировала собственную природоохранную законодательную базу, опережая принятие аналогичных законов на федеральном уровне. Это законы города Москвы от 5 мая 1999 года N 17 "О защите зеленых насаждений" (далее - Закон N 17); от 30 июня 1999 года N 28 "О регулировании использования редких и исчезающих диких животных и растений на территории города Москвы"; от 26 сентября 2001 года N 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве" (далее - Закон N 48); от 12 мая 2004 года N 32 "О государственном экологическом контроле в городе Москве"; от 20 октября 2004 года N 65 "Об экологическом мониторинге в городе Москве"; от 2 марта 2005 года N 9 "О комплексном природопользовании в городе Москве"; от 6 июля 2005 года N 37 "О схеме развития и размещения особо охраняемых природных территорий в городе Москве"; от 30 ноября 2005 года N 68 "Об отходах производства и потребления в городе Москве" (далее - Закон N 68); от 4 июля 2007 года N 31 "О городских почвах". Подробная информация об этих законах содержится в предыдущих докладах Думы.

Политика Москвы в области экологии неразрывно связана с градостроительством, загрязнением атмосферного воздуха транспортными потоками, сохранением зеленых насаждений и водных ресурсов, природоохранных зон.

В 2005 году принят Закон города Москвы от 27 апреля 2005 года N 14 "О Генеральном плане города Москвы (основные направления градостроительного развития города Москвы)" (далее - Закон N 14), который установил основные направления градостроительного развития города Москвы с учетом требований экологической безопасности города, обеспечения безопасности территории и предотвращения вредных воздействий хозяйственной деятельности на окружающую среду, а также необходимости сохранения и развития системы природных и озелененных территорий города.

Соблюдение норм градостроительства как основы экологического благополучия в городе особенно актуально в период кризиса, поскольку в целях экономии средств чаще всего именно природная среда является объектом, в отношении которого систематически нарушается законодательство.

Таким образом, реализация Закона N 14 с учетом исполнения всех требований и норм, содержащихся в нем, позволит успешно реализовывать и другие законы города Москвы в области экологии и охраны окружающей среды*(75).

Важное место в природоохранном законодательстве города Москвы занимает защита зеленых насаждений, поскольку от этого зависит экологическая обстановка в городе. Закон N 17 регулирует правоотношения в области сохранения и защиты зеленых насаждений, определяет права и обязанности участников данных отношений, устанавливая ответственность за правонарушения в данной области и меры поощрения.

Законом N 17 запрещается повреждать или уничтожать зеленые насаждения, организовывать стоянки автотранспорта на озелененных территориях и в зеленых массивах. Однако, по данным ГУП "Мосэкомониторинг", в 2007 году составлено лишь 40 протоколов и вынесено 2 постановления о назначении административного наказания. Сумма взысканных штрафов по данным видам правонарушений составила 3783,5 тыс. рублей.

Закон N 17, по информации электронных СМИ, относится к числу наиболее популярных среди населения экологических законов. Он оценивается как наиболее проработанный, понятный и реалистичный, однако эксперты отмечают, что многие его нормы фактически не применяются.

В Законе N 17 определено, что вырубка деревьев и кустарников может осуществляться лишь на основании специального разрешения - порубочного билета. В свою очередь органы, уполномоченные на выдачу порубочных билетов, производят отбор и пометку деревьев и кустарников в порядке, установленном постановлением Правительства Москвы*(76), содержащим методические рекомендации по оценке жизнеспособности деревьев и правилам их отбора. Однако, по замечаниям ОАО "Моспроект", за период действия Закона N 17 не отмечено ни одного случая, когда проводился бы такой отбор.

Помимо административного наказания в Законе N 17 предусмотрены и меры стимулирования деятельности по защите зеленых насаждений. За сохранение в неповрежденном виде зеленых насаждений, которые предполагалось уничтожить в ходе градостроительной и иной деятельности, лицам, осуществляющим данную деятельность, возвращается компенсационная стоимость зеленых насаждений. Однако данных о применении этой нормы органами исполнительной власти нет.

Таким образом, слабым местом Закона N 17 является непроработанность механизмов его реализации правоохранительными органами, органами исполнительной власти, лицами, осуществляющими градостроительную деятельность. Как считают эксперты, неэффективность прописанных в Законе N 17 механизмов компенсационного озеленения при реализации крупных строительных проектов позволяет строительным компаниям проводить его, используя некачественный посадочный материал и не отслеживая приживаемость саженцев.

В связи с вступлением в силу с 1 января 2008 года КоАП Москвы в Закон N 17 внесены изменения, в соответствии с которыми за нарушение требований по защите зеленых насаждений граждане, должностные и юридические лица несут административную ответственность в соответствии с КоАП Москвы. В главе 4 КоАП Москвы "Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования" закреплен целый комплекс составов административных правонарушений, содержащихся ранее в Законе N 17. Например, за загрязнение территории, связанное с эксплуатацией и ремонтом, размещением транспортных средств на озелененной территории, предусмотрен штраф в размере от 500 рублей до 1000 рублей для физических, от 2000 до 3000 рублей - для должностных и от 8000 до 10000 рублей - для юридических лиц*(77).

В 2008 году должностными лицами подразделений Управления по борьбе с правонарушениями в области охраны окружающей природной среды ГУВД по городу Москве (далее - экологическая милиция) составлено 30074 протокола об административных правонарушениях*(78). Однако вопрос о правовом статусе экологической милиции в штате ГУВД по городу Москве на сегодняшний день законодательно не урегулирован.

Предполагается, что внесение изменений в Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 года N 1026-I "О милиции" (далее - закон о милиции) в части расширения обязанностей и прав милиции при оказании содействия в охране окружающей среды и обеспечении экологической безопасности населения приведет его в соответствие с УК РФ, КоАП РФ, законами об охране окружающей среды и обеспечит необходимые предпосылки реализации принципа неотвратимости наказания за совершение административного правонарушения и уголовного преступления в области охраны окружающей среды, а также обеспечит возможность проведения неотложных следственных действий по закреплению доказательств в случае совершения экологических преступлений и административных правонарушений, организацию эффективного розыска совершивших их лиц.

Однако, по мнению руководства ГУВД по городу Москве, а также Правительства РФ, данный вопрос не требует дополнительной правовой регламентации, поскольку урегулирован пунктом 1 статьи 10 закона о милиции, в соответствии с которым на милицию возложена обязанность по предотвращению и пресечению преступлений и административных правонарушений, выявлению обстоятельств, способствующих их совершению, и в пределах своих прав принятию мер к их устранению.

Тем не менее специальные подразделения экологической милиции (на правах эксперимента) созданы в 20 субъектах РФ, включая город Москву. В 2008 году в связи с реорганизацией Управления по борьбе с правонарушениями в области охраны окружающей природной среды ГУВД по городу Москве его штатная численность сократилась до 90 человек. В связи с этим, по оценкам специалистов, значительно сократилось количество протоколов и вынесенных постановлений о назначении административного наказания, а также суммы наложенных и взысканных штрафов.

Сокращение экологической милиции в сегодняшних условиях экономической нестабильности - неоправданная мера с точки зрения эффективной организации охраны окружающей природной среды.

В экологическом отношении важной задачей являются сохранение и воспроизводство зеленых насаждений на территориях, имеющих особый статус: садово-парковые комплексы, бульвары, скверы, а также ООПТ. Последние являются огромной ценностью для города. Они создают жителям возможность для отдыха и занятий физической культурой, воспитания и экологического просвещения детей, способствуют оздоровлению окружающей среды. Вполне естественным в этой связи является установление запретов и ограничений использования ООПТ. Ограничения позволяют избежать разрушения ООПТ в процессе хозяйственной деятельности, защищают их от негативного воздействия отдыхающих.

По данным ДепПиООСа на 6 августа 2008 года, в Москве функционировало 9 природно-исторических парков, 6 природных заказников, 95 памятников природы и 1 национальный парк - Лосиный остров. К 2020 году планируется создать еще порядка 70 ООПТ и около 300 памятников природы.

Основным документом, регламентирующим деятельность московских ООПТ, является Закон N 48, в соответствии с которым определяется правовой режим использования земель в границах территорий.

В целях реализации Закона N 48 с учетом внесенных изменений и формирования системы ООПТ регионального значения Правительство Москвы утвердило Положение о Схеме развития и размещения особо охраняемых природных территорий в городе Москве*(79).

Однако не все изменения, вносимые в Закон N 48, направлены на сохранение ООПТ. Так, 24 июня 2009 года на заседании Думы снят с рассмотрения проект закона "О внесении изменения в статью 8 Закона города Москвы от 26 сентября 2001 года N 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве". По мнению авторов законопроекта, назрела необходимость совершенствования механизма корректировки границ ООПТ, поскольку ничем не ограниченная корректировка вызывает обеспокоенность экологической общественности, так как предоставляет возможность недобросовестным пользователям трактовать закон в своих интересах. Соответственно в законопроекте предлагалось дать право Правительству Москвы вносить изменения в границы ООПТ при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы не чаще 1 раза в 3 года в отношении площади, не превышающей 1% соответствующей территории.

Принятие указанного законопроекта поставило бы под сомнение целесообразность развития и охраны ООПТ, а в результате и само существование таких территорий. Тем более что нормы существующих законов в сфере охраны и использования ООПТ, в том числе и Закона N 48, на практике оказываются недостаточно эффективными.

Таким негативным примером могут служить ООПТ "Долина реки Сходни в Куркино"*(80), где на территории, обозначенной как заповедник, располагаются коттеджи, рестораны, дома отдыха, и ООПТ "Природно-исторический парк "Москворецкий"*(81), где построенные коттеджи оформлены как офисы при несуществующей спортивной школе.

Однако случаи привлечения к ответственности виновных, в особенности должностных лиц, в результате действий или бездействия которых причинен вред природным объектам на ООПТ, крайне редки*(82).

В соответствии с Законом города Москвы от 17 декабря 2008 года N 67 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 26 сентября 2001 года N 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве" (далее - Закон N 67) Правительство Москвы наделено полномочиями по принятию решений о размещении, эксплуатации и реконструкции объектов в соответствующих функциональных зонах на основании принятой схемы развития и размещения ООПТ. Обладая такими полномочиями, Правительство Москвы вправе на ООПТ в зависимости от их категории, целей и задач, площади, природных, историко-культурных, градостроительных и иных особенностей выделять различные зоны и участки, предназначенные и специально обустроенные для проведения физкультурных и спортивных мероприятий.

Практика применения Закона N 67 выявила некоторые недоработки, позволяющие интерпретировать понятие "использование объектов спортивного назначения" в более широком смысле, чем предполагалось при принятии данной нормы.

Кроме того, в соответствии с некоторыми нормами Закона N 48 спортивные школы, гребной канал, ледовый конькобежный дворец, другие спортивные объекты, существующие в границах ООПТ, могут подлежать закрытию. В тех же случаях, когда на ООПТ расположены открытые стадионы, их эксплуатация возможна только после демонтажа зрительских мест.

Таким образом, необходимо рассмотреть вопрос о внесении изменений в Закон N 48.

Важной в сфере экологии является проблема охраны московских водоемов, многие из которых постепенно исчезают.

Правовое регулирование в сфере использования и охраны водных объектов в настоящее время осуществляется большим количеством нормативных актов федерального и регионального уровня. Однако комплексное законодательное регулирование в этой сфере отсутствует.

Назрела необходимость разработки и принятия закона города Москвы о водных объектах города. Закон должен определить основные критерии разграничения полномочий между различными органами государственной власти в области использования и охраны водных объектов и механизмы их реализации; порядок установления видов водопользования для водных объектов или их участков и установить основные требования по использованию и охране водоохранных зон.

Об актуальности проблемы снижения уровня шума в городе Москве свидетельствует такой факт, как нахождение 70% территории города Москвы в зоне шумового дискомфорта. Основным источником шума в городе Москве являются автотранспортные потоки*(83). Нейтрализация шума требует применения адекватных мер компенсационного характера и разработки специальных шумозащитных мероприятий в зонах сверхнормативных показателей шума.

КоАП Москвы предусматривает ответственность за действия, которые могут нарушить покой граждан в ночное время суток, в том числе за использование звуковой охранной сигнализации автомашин, производство ремонтных, строительных и строительно-погрузочных работ, использование пиротехнических средств и иные действия. Однако практика применения норм указанного закона незначительна, что объясняется сложной процедурой установления виновных лиц. При этом как в Москве, так и на федеральном уровне специальное законодательство по вопросам регулирования уровня шума отсутствует.

В этой связи своевременным и актуальным является принятие Правительством Москвы соответствующего постановления*(84).

Другой не менее важной проблемой для города являются вопросы утилизации отходов производства и потребления в городе Москве. На сегодняшний день сложилась кризисная ситуация с вывозом бытового мусора и других отходов. Ежегодно в городе образуется 5,5 млн. тонн мусора. На территории Московской области действуют 37 захоронений ТБО, которые, по оценкам специалистов, исчерпают свой ресурс к 2012 году.

Москва намерена решать проблему ТБО индустриальными методами переработки и утилизации мусора - строительством мусороперегрузочных и сортировочных станций, заводов по термической обработке отходов.

Планируется строительство комплексных предприятий по переработке и депонированию отходов на территории Московской области в соответствии с подписанным в 2008 году Мэром Москвы и губернатором Московской области протоколом о разработке стратегии по обращению с отходами, предполагающим строительство указанных комплексов на условиях долевого финансирования.

Решение Правительства Москвы о строительстве комплексов по переработке ТБО требует изменения порядка организации сбора мусора. По сведениям ГУП "Экотехпром", необходимо резко увеличить долю селективного сбора мусора, используя положительный опыт: в 4 ДЕЗах САО собрано 60 тонн вторсырья раздельным способом.

Закон N 68 устанавливает требования к сбору, хранению и обезвреживанию отходов, указывая лишь на то, что сбор отходов должен осуществляться раздельным способом в соответствии с требованиями, предъявляемыми к каждому виду отходов, но не уточняет механизм реализации таких требований. Кроме того, осуществление селективного способа сбора мусора может иметь положительный эффект исключительно при условии проведения широкой, комплексной и непрерывной просветительской работы среди жителей города Москвы по проблемам безопасного и ресурсосберегающего обращения с отходами. Данное направление деятельности исполнительной власти регламентируется статьей 17 Закона N 68. Однако на практике реализация указанной нормы осуществляется не повсеместно и крайне неэффективно.

В сложившейся неблагоприятной ситуации с ТБО целесообразным является разработка и принятие специального закона с четким описанием механизмов реализации раздельного сбора отходов, определением ответственности граждан и должностных лиц либо внесение соответствующих изменений в Закон N 68.