Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 28 августа 2012 г. N Ф01-3338/12 по делу N А28-1316/2012

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Каширской Н.А.,

судей Ногтевой В.А., Самуйлова С.В.

без участия представителей сторон и третьего лица,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу ответчика - Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - Управления федерального казначейства по Кировской области на решение Арбитражного суда Кировской области от 16.03.2012, принятое судьей Барьяхтар И.Ю., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 24.05.2012, принятое судьями Поляковой С.Г., Великоредчаниным О.Б., Поляшовой Т.М., по делу N А28-1316/2012 по иску администрации закрытого административно-территориального образования Первомайский Кировской области к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - Управления федерального казначейства по Кировской области,

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, - Кировская область в лице Департамента финансов Кировской области, о взыскании убытков и установил:

администрация закрытого административно-территориального образования Первомайский Кировской области (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Кировской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин) - Управления федерального казначейства по Кировской области (далее - Управление) о взыскании за счет казны Российской Федерации 57 194 рублей 02 копеек убытков, возникших в связи с возмещением расходов медицинского работника муниципального учреждения здравоохранения "Городская больница ЗАТО Первомайский Кировской области" (далее - Больница) Мининой А.М. по оплате предоставленных ей с 01.01.2008 по 31.10.2010 коммунальных услуг по отоплению и освещению жилого помещения.

Требования истца основаны на статьях 15, 16, 1069 и 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации и мотивированы тем, что кассационным определением судебной коллегии по гражданским делам Кировского областного суда от 01.02.2011 с Администрации в пользу Мининой А.М. взыскано 57 194 рублей 02 копеек, в том числе 55 334 рубля расходов по оплате отопления и электроэнергии и 1860 рублей 02 копеек расходов по уплате государственной пошлины. Финансирование затрат на оплату мер социальной поддержки медицинских фармацевтических работников, работающих и проживающих в сельской местности лежит на Российской Федерации. Администрация исполнила указанное решение, в результате чего понесла убытки, которые подлежат взысканию за счет средств федерального бюджета.

Суд первой инстанции решением от 16.03.2012 частично удовлетворил иск: взыскал с ответчика в пользу истца 55 334 рублей убытков; в удовлетворении остальной части иска отказал. При этом суд исходил из того, что финансовое обеспечение прав, социальных гарантий медицинских работников, работающих и проживающих в сельской местности, является расходным обязательством Российской Федерации.

Второй арбитражный апелляционный суд постановлением от 24.05.2012 оставил решение от 16.03.2012 без изменения.

При принятии судебных актов суды руководствовались статьями 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьями 84, 86 и 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации органов местного самоуправления" (далее - Закон N 131-ФЗ), Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ), статьей 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1 (далее - Основы законодательства) и пунктами 12, 18, 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - постановление Пленума N 23).

Не согласившись с состоявшимися судебными актами, Минфин в лице Управления обратился в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение от 16.03.2012 и постановление от 24.05.2012 и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований.

Доводы заявителя кассационной жалобы сводятся к оспариванию выводов судов о том, что финансовое обеспечение социальных гарантий спорной категории граждан является расходным обязательством Российской Федерации. При этом заявитель, ссылаясь на пункт 50 статьи 35 Закона N 122-ФЗ, часть 2 статьи 72 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", определения Конституционного Суда Российской Федерации от 07.02.2008 N 383-О-П и от 01.03.2007 N 129-О-П, указывает, что решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). С 01.01.2005 решение вопросов социальной поддержки медицинских работников было передано тем властным структурам, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения. Соответственно, в зависимости от принадлежности расположенной в сельской местности (поселках городского типа) организации здравоохранения должен определяться в настоящее время уровень правового регулирования мер социальной поддержки работающих в ней и проживающих в той же местности медицинских работников. Полномочием по принятию нормативных правовых актов, регулирующих порядок предоставления мер социальной поддержки медицинских работников муниципальных организаций здравоохранения, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа, наделены органы местного самоуправления, которые и обязаны вводить эффективные правовые механизмы, сохранения прежнего уровня социальной защиты спорной категории граждан. Бездействие Администрации в принятии нормативно-правового акта, устанавливающего меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников организации здравоохранения Больницы является незаконным. Недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципального образования не является основанием для снятия этой обязанности с Администрации. Доказательств того, что истец обращался к Российской Федерации с просьбой о предоставлении финансовой помощи, не представлено. В связи с этим у судов отсутствовали основания для взыскания с Российской Федерации убытков.

Кроме того, заявитель обратил внимание на то, что Минфин в суде первой инстанции указывал на невозможность представления им интересов Российской Федерации, однако этим доводам не дана надлежащая оценка.

Администрация и Кировская область в лице Департамента финансов Кировской области в отзывах на кассационную жалобу указали на необоснованность доводов жалобы и просили оставить принятые судебные акты без изменения.

Стороны и третье лицо, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения жалобы, в заседание суда кассационной инстанции не явились. Дело рассмотрено в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, вступившим в законную силу кассационным определением судебной коллегии по гражданским делам Кировского областного суда с Администрации в пользу Мининой А.М. взыскано 55 334 рубля расходов в связи с непредоставлением ей с 01.01.2008 по 31.10.2010 льгот по оплате освещения и отопления жилого помещения.

Во исполнение решения суда Администрация перечислила указанную сумму Мининой А.М. (платежными поручениями от 13.05.2011 N 529472 и 529476).

Расходы по предоставлению льгот Администрации не были возмещены, поэтому она обратилась в арбитражный суд с настоящим иском к Российской Федерации.

Исследовав материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы, суд кассационной инстанции принял постановление, исходя из следующего.

В соответствии с пунктом 1 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

В силу статей 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации или казны муниципального образования.

Согласно части 2 статьи 63 Основ законодательства (в редакции, действовавшей до вступления в силу Закона N 122-ФЗ) до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением.

Пунктом 50 статьи 35 Закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ в статью 63 Основ законодательства внесены изменения. В частности, часть вторая данной статьи, закрепившая право медицинских работников, на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением, признана утратившей силу; статья дополнена частями четвертой, пятой, шестой. Решение вопросов социальной поддержки медицинских работников было передано тем властным структурам, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения.

Так, согласно частям 4, 5 и 6 статьи 63 Основ законодательства (в редакции Закона N 122-ФЗ), меры социальной поддержки медицинских работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - их органами государственной власти; муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

В пункте 18 постановления Пленума N 23 разъяснено, что если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

В соответствии с пунктом 19 данного постановления при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду статьи 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации и статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Из статьи 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" следует, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных частью 2 статьи 63 Основ законодательства, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Между тем статья 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не относит к полномочиям субъекта Российской Федерации, подлежащим финансированию за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации, финансирование расходов в связи с предоставлением медицинским работникам, проживающим и работающим в сельской местности, льгот по оплате жилья и коммунальных услуг.

В соответствии со статьей 15 Закона N 131-ФЗ вопросы социальной поддержки медицинских работников не отнесены к вопросам местного значения муниципального района.

Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным Законом N 131-ФЗ к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления, финансовое обеспечение которых осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов, а органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление таких отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств (пункты 1, 5 статьи 19, пункт 3 статьи 20 Закона N 131-ФЗ).

В силу пункта 1 статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате принятия, в частности, федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Законом N 131-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации, в том числе субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации.

Согласно пунктам 1, 3 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия, в частности, муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий и такие расходные обязательства муниципального образования исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставляемых местным бюджетам в порядке, предусмотренном статьей 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке, а субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации формируются в бюджете субъекта Российской Федерации за счет субвенций из федерального бюджета на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий федеральных органов государственной власти (пункты 1, 2 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Как правильно указали суды, передача органам местного самоуправления вопросов социальной поддержки медицинских работников муниципальных организаций здравоохранения (пункт 50 статьи 35 Закона N 122-ФЗ) не означает, что предоставление медицинским работникам в сельской местности льгот по оплате жилья и коммунальных услуг должно финансироваться за счет собственных средств бюджета соответствующего муниципального образования. Финансирование указанных льгот производится за счет соответствующих субвенций из федерального бюджета.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации (определения от 01.03.2007 N 129-О-П, от 04.12.2003 N 415-О, от 15.02.2005 N 17-О, от 01.12.2005 N 521-О, постановления от 16.12.1997 N 20-П, от 24.05.2001 N 8-П, от 19.06.2002 N 11-П, от 23.04.2004 N 9-П) изменение законодателем ранее установленных правил предоставления населению льгот и компенсаций должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, в том числе в социальной сфере, с тем, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, то есть в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано, в связи с чем Российская Федерация, как правовое социальное государство, не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств и отмена либо приостановление предоставления выплат либо льгот компенсационного характера допустимы только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться.

В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

При таких обстоятельствах передача отдельных государственных полномочий Российской Федерации на другой уровень власти должна сопровождаться одновременной передачей нижестоящим бюджетам финансовых средств, необходимых для осуществления соответствующих полномочий, а при недостаточности таких средств, выделенных на эти цели из федерального бюджета, взыскание должно осуществляться с Российской Федерации.

Доказательства предоставления Кировской области или муниципальному образованию "ЗАТО Первомайский Кировской области" из федерального бюджета средств на реализацию установленных медицинским работникам льгот в материалы дела не представлены.

Таким образом, Российская Федерация не исполнила в полном объеме возложенную на нее обязанность по финансированию льгот, поэтому суды правомерно пришли к выводу о том, что спорные расходы подлежат взысканию с Российской Федерации.

Доводы заявителя о том, что обеспечение социальной поддержки медицинских работников проживающих в сельской местности или поселках городского типа не относится к расходным обязательствам Российской Федерации, отклоняются. Право на получение данных льгот являлось гарантией, носящей компенсационный характер. Предоставив это право, государство взяло на себя соответствующие публично-правовые обязанности в отношении социально незащищенных граждан. Отменив Законом N 122-ФЗ данную льготу, законодатель не предусмотрел соразмерной компенсации, связанной с утратой такими гражданами ранее предоставленных прав. При этом на субъект Российской Федерации государством возложена обязанность по решению вопросов социально поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан, а не финансирование этих услуг, в силу чего недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации не исключает доплаты разницы за счет средств Российской Федерации. Обязанность Российской Федерации по возмещению расходов юридическим лицам обусловлена фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения. По настоящему делу суды установили недофинансирование со стороны Российской Федерации, за счет казны которой правомерно взысканы заявленные расходы на основании статей 16, 1069 и 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Ссылка заявителя на невозможность представления Минфином России интересов Российской Федерации, необоснованна, поскольку Минфин России является финансовым органом, полномочным выступать от имени Российской Федерации в силу положений статей 125 и 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации. Минфин России не обосновал невозможность представления интересов Российской Федерации в качестве ответчика по настоящему делу.

Таким образом, обжалуемые судебные акты соответствуют нормам материального права, изложенные в них выводы - установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены судебных актов в любом случае, судом округа не установлено. Кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как заявители в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 части 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождены от ее уплаты.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил:

решение Арбитражного суда Кировской области от 16.03.2012 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 24.05.2012 по делу N А28-1316/2012 оставить без изменения, кассационную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - Управления федерального казначейства по Кировской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Н.А. Каширская

Судьи

В.А. Ногтева С.В. Самуйлов