Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 10 апреля 2013 г. N Ф01-8060/13 по делу N А28-7037/2012

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Чижова И.В.,

судей Базилевой Т.В., Бердникова О.Е.

в отсутствие представителей сторон,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу ответчика - Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - Управления федерального казначейства по Кировской области на решение Арбитражного суда Кировской области от 28.09.2012, принятое судьей Прозоровой Е.Ю., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 20.12.2012, принятое судьями Великоредчаниным О.Б., Поляковой С.Г., Тетерваком А.В., по делу N А28-7037/2012 по иску общества с ограниченной ответственностью "Эскорт-авто М" к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - Управления федерального казначейства по Кировской области, к субъекту Российской Федерации "Кировская область" в лице Департамента финансов Кировской области,

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, - Департамент дорожного хозяйства, транспорта и связи Кировской области, о взыскании убытков и установил:

общество с ограниченной ответственностью "Эскорт-авто М" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с иском, уточненным на основании статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин) - Управления федерального казначейства по Кировской области (далее - Управление) и Кировской области в лице Департамента финансов Кировской области (далее - Департамент финансов) о взыскании 1 684 084 рублей убытков, возникших в результате предоставления отдельным категориям граждан во втором квартале 2012 года льготного проезда автомобильным транспортом общего пользования на городских и пригородных маршрутах, в том числе за счет казны Российской Федерации 1 276 199 рублей, за счет казны субъекта Российской Федерации 407 885 рублей.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент дорожного хозяйства, транспорта и связи Кировской области.

Решением суда от 28.09.2012 иск удовлетворен.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 20.12.2012 решение суда оставлено без изменения.

Минфин не согласился с принятыми судебными актами и обратился в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.

По мнению заявителя, суды неправильно применили статьи 44 и 63 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ), статью 790 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), статьи 1 и 6.2 Федерального закона от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи".

Минфин считает, что у судов отсутствовали основания для взыскания с Российской Федерации спорных убытков. Нормативные акты федерального уровня не содержат норм, устанавливающих меры социальной защиты и поддержки в виде предоставления льгот по оплате проезда в общественном транспорте, в том числе норм, обязывающих субъекты Российской Федерации, муниципальные образования предоставлять льготы при осуществлении пассажирских перевозок, а также норм, предусматривающих предоставление из федерального бюджета субвенций на исполнение подобных расходных обязательств субъектов Российской Федерации. Право предоставления таких льгот отнесено исключительно к компетенции субъектов Российской Федерации, которые своими силами должны финансировать исполнение требований соответствующих законов субъектов Российской Федерации и предоставлять субвенции муниципальным образованиям для возмещения расходов. Истец не является участником межбюджетных отношений, поэтому не в праве предъявлять иск к Российской Федерации. Подробно позиция заявителя приведена в кассационной жалобе.

Общество, Департамент финансов и третье лицо отзывы на жалобу не представили.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела, явку представителей в судебное заседание не обеспечили.

Законность обжалуемых судебных актов проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Как следует из материалов дела и установили суды, муниципальное образование "Город Киров" в лице администрации муниципального образования "Город Киров" и Общество заключили договор от 07.12.2009 N 04-1236, по условиям которого Общество обязалось оказывать услуги по перевозке пассажиров (в том числе граждан, имеющих право на льготы) автомобильным транспортом общего пользования по городским маршрутам и взимать с пассажиров провозную плату по тарифам, установленным Правительством Кировской области либо уполномоченным им органом, а также предоставлять отдельным категориям граждан установленные нормативными правовыми актами меры социальной поддержки.

В приложении N 1 к договору стороны согласовали состав транспортных средств, используемых для осуществления перевозок пассажиров по городским маршрутам.

Решением правления региональной службы по тарифам Кировской области от 04.04.2011 N 11 "Об установлении тарифов на перевозку пассажиров, ручной клади и багажа в автомобильном и электрифицированным транспорте городского, пригородного и международного сообщения на территории Кировской области" установлены тарифы на проезд на городском и пригородном автомобильном транспорте для граждан, имеющих право на льготный проезд по перечню, утвержденному постановлением Правительства Кировской области от 24.10.2011 N 124/54.

Утвержденный перечень содержит категории граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению как Российской Федерации (федеральный регистр), так и Кировской области (областной регистр).

По расчетам истца общая сумма выпадающих доходов по городским перевозкам за второй квартал 2012 года составила 1 684 084 рубля, в том числе по перевозкам граждан, относящихся к федеральному регистру, - 1 276 199 рублей, относящихся к областному регистру - 407 885 рублей.

В связи с частичным неисполнением обязанностей по финансированию Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации расходов, связанных с предоставлением отдельным категориям граждан льгот по проезду на городском пассажирском транспорте, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим иском.

Руководствуясь статьей 72 Конституции Российской Федерации, статьями 15, 16, 790 и 1069 ГК РФ, Законом N 122-ФЗ, пунктами 18 и 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - постановление Пленума N 23), Арбитражный суд Кировской области сделал вывод о том, что возмещение убытков истца, возникших в связи с предоставлением льгот, является расходным обязательством субъекта Российской Федерации (областной регистр) и Российской Федерации (федеральный регистр).

Апелляционный суд согласился с выводом суда первой инстанции и оставил решение без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для ее удовлетворения.

Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты населения, включая социальное обеспечение, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

На основании пункта 5 статьи 790 ГК РФ в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

В соответствии с пунктом 1 статьи 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

В силу статей 16 и 1069 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации или казны муниципального образования.

В пункте 2 постановления Пленума N 23 разъяснено, что, рассматривая иски, предъявленные согласно статьям 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, судам необходимо иметь в виду, что должником в обязательстве по возмещению вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, также является публично-правовое образование, а не его органы либо должностные лица этих органов.

Закон N 122-ФЗ с 01.10.2005 отменил льготы по проезду отдельным категориям граждан; предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан.

Согласно статьям 44 и 63 Закона N 122-ФЗ меры социальной защиты инвалидов и социальной поддержки ветеранов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации.

В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

В пункте 18 постановления Пленума N 23 разъяснено, что положения Бюджетного кодекса Российской Федерации о совместном финансировании расходов на указанные цели не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счет собственных доходов последнего. Возложение этой обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что в силу пункта 4 статьи 130, статей 133 и 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до 01.01.2005), раздела 4 Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.08.2001 N 584, должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

Если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

По смыслу пункта 19 постановления Пленума N 23 ответчиком по делам о взыскании убытков в связи с предоставлением потребителям после 01.01.2005 бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг) выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого отнесено финансирование соответствующих льгот.

Факт причинения убытков и их размер подтверждаются представленными в материалы дела доказательствами. Суды обеих инстанций установили, что расходы истца связаны с предоставлением услуг по перевозке отдельных категорий граждан, имеющих право на меры социальной поддержки как за счет средств бюджета Кировской области, так и за счет средств бюджета Российской Федерации, которые не были компенсированы.

Орган местного самоуправления определил для отдельных категорий населения льготный тариф по оплате проезда в городском автомобильном транспорте, но не обеспечил Обществу возмещение выпадающих доходов, возникших в результате межтарифной разницы.

Доказательств выделения из бюджета Российской Федерации бюджету Кировской области субвенций на осуществление расходов лицам, имеющим право на меры социальной поддержки за счет средств федерального бюджета, в дело не представлено.

При таких обстоятельствах суды пришли к обоснованному выводу о доказанности состава правонарушения, являющегося основанием для взыскания убытков, и правомерно удовлетворили заявленные требования.

Довод Минфина о том, что обеспечение льготного проезда на общественном транспорте для отдельных категорий граждан относится исключительно к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации, суд округа отклонил, поскольку обязанность Российской Федерации по возмещению расходов юридическим лицам обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения. По настоящему делу судами установлено недофинансирование со стороны Российской Федерации, с которой правомерно взысканы расходы на основании статей 16, 1069, 1071 ГК РФ.

Ссылку заявителя жалобы на то, что истец, не являясь участником межбюджетных отношений, не вправе предъявлять иск к Российской Федерации, суд округа отклонил, как основанную на неправильном толковании норм ГК РФ, регулирующих порядок взыскания убытков.

Таким образом, обжалуемые судебные акты соответствуют нормам материального права, изложенные в них выводы - установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 288 АПК РФ основаниями для отмены судебных актов в любом случае, судом округа не установлено.

С учетом изложенного кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как заявитель в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 части 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от ее уплаты.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил:

решение Арбитражного суда Кировской области от 28.09.2012 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 20.12.2012 по делу N А28-7037/2012 оставить без изменения, кассационную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - Управления федерального казначейства по Кировской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.В. Чижов

Судьи

Т.В. Базилева О.Е. Бердников