Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 11 февраля 2021 г. N 001/21-П "По делу о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пункта "о-10" статьи 7 Закона Санкт-Петербурга от 28 сентября 2005 года N 514-76 "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Санкт-Петербурге", пункта 2-20 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 13 марта 2020 года N 121 "О мерах по противодействию распространению в Санкт-Петербурге новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", пунктов 2 и 3 статьи 8_6-1 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге..."

Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 11 февраля 2021 г. N 001/21-П
"По делу о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пункта "о-10" статьи 7 Закона Санкт-Петербурга от 28 сентября 2005 года N 514-76 "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Санкт-Петербурге", пункта 2-20 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 13 марта 2020 года N 121 "О мерах по противодействию распространению в Санкт-Петербурге новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", пунктов 2 и 3 статьи 8_6-1 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" по запросу группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга М.И. Амосова, Б.Л. Вишневского, А.А. Ковалева, А.Н. Рассудова, М.Л. Резника"

Уставный суд Санкт-Петербурга в составе председателя Н.Ф. Гуцан, судей М.А. Матвеевой, И.В. Тимофеева, А.В. Шевченко,

с участием представителя заявителя П.С. Трикуля, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга П.Ю. Чилипенка, представителя Губернатора Санкт-Петербурга Е.А. Гусевой,

руководствуясь положениями пункта 5 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пункта "а" статьи 3, статей 30 , 63 , 72 , 73 и 74 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пункта "о-10" статьи 7 Закона Санкт-Петербурга от 28 сентября 2005 года N 514-76 "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Санкт-Петербурге", пункта 2-20 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 13 марта 2020 года N 121 "О мерах по противодействию распространению в Санкт-Петербурге новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", пунктов 2 и 3 статьи 8_6-1 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге".

Поводом к рассмотрению дела послужил запрос группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга М.И. Амосова, Б.Л. Вишневского, А.А. Ковалева, А.Н. Рассудова, М.Л. Резника о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пункта "о-10" статьи 7 Закона Санкт-Петербурга от 28 сентября 2005 года N 514-76 "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Санкт-Петербурге", пункта 2-20 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 13 марта 2020 года N 121 "О мерах по противодействию распространению в Санкт-Петербурге новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", пунктов 2 и 3 статьи 8_6-1 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге".

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга отдельные положения пункта "о-10" статьи 7 Закона Санкт-Петербурга от 28 сентября 2005 года N 514-76 "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Санкт-Петербурге", пункта 2-20 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 13 марта 2020 года N 121 "О мерах по противодействию распространению в Санкт-Петербурге новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", пунктов 2 и 3 статьи 8_6-1 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге".

Заслушав сообщение судьи-докладчика М.А. Матвеевой, выступления представителя заявителя П.С. Трикуля, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга П.Ю. Чилипенка, представителя Губернатора Санкт-Петербурга Е.А. Гусевой, пояснения приглашенного в судебное заседание депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга М.Л. Резника, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга

установил:

1.В Уставный суд Санкт-Петербурга 2 июня 2020 года поступил запрос группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга М.И. Амосова, Б.Л. Вишневского, А.А. Ковалева, А.Н. Рассудова, М.Л. Резника (далее - заявитель) о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пункта "о-10" статьи 7 Закона Санкт-Петербурга от 28 сентября 2005 года N 514-76 "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 514-76), пункта 2-20 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 13 марта 2020 года N 121 "О мерах по противодействию распространению в Санкт-Петербурге новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" (далее - постановление Правительства Санкт-Петербурга N 121), пунктов 2 и 3 статьи 8_6-1 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 273-70).

В ходе судебного заседания представитель заявителя дополнительно обратился к Уставному суду Санкт-Петербурга с требованием провести проверку соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 2.5.3 постановления Правительства Санкт-Петербурга N 121 ввиду неопределенности содержащегося в них понятия "средства индивидуальной защиты".

В соответствии с положениями пункта 2 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга принимает итоговое решение по существу вопроса, принятого к рассмотрению, только по предмету, указанному в обращении. Положения статей 30-38 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" определяют необходимую предварительную процедуру рассмотрения обращений в Уставном суде Санкт-Петербурга, которая является обязательной стадией рассмотрения обращения. Указанные положения Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" исключают возможность изменения предмета рассмотрения, указанного в запросе, принятом к рассмотрению.

Следовательно, заявленное дополнительное требование не может быть рассмотрено Уставным судом Санкт-Петербурга в настоящем деле.

1.1. В ходе судебного заседания представитель заявителя пояснил, что положения пунктов 2 и 3 статьи 8_6-1 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 сами по себе заявителем не оспариваются. Таким образом, обращаясь в Уставный суд Санкт-Петербурга с запросом о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений пунктов 2 и 3 статьи 8_6-1 Закона Санкт-Петербурга N 273-70, заявитель не преследовал цели признать указанные нормы не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга и не считал их не подлежащими действию.

В соответствии с положениями статьи 73 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" запрос в Уставный суд Санкт-Петербурга о соответствии Уставу Санкт-Петербурга нормативных правовых актов в целом или их отдельных частей допустим, если обратившееся в Уставный суд Санкт-Петербурга лицо считает их не подлежащими действию из-за несоответствия Уставу Санкт-Петербурга. Поскольку заявитель не считает положения пунктов 2 и 3 статьи 8_6-1 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 не подлежащими действию из-за несоответствия Уставу Санкт-Петербурга, в данной части запрос не соответствует критерию допустимости. В связи с этим разрешение поставленного в запросе вопроса о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений пунктов 2 и 3 статьи 8_6-1 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 Уставному суду Санкт-Петербурга неподведомственно.

Таким образом, производство по делу в части проверки соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений пунктов 2 и 3 статьи 8_6-1 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 подлежит прекращению на основании положений статей 37 и 58 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга".

1.2. Положениями пункта 2-20 постановления Правительства Санкт-Петербурга N 121 предусмотрена обязанность граждан в определенных случаях использовать средства индивидуальной защиты.

Заявитель указывает на наличие неопределенности в вопросе о соответствии Уставу Санкт-Петербурга данного пункта во взаимосвязи с пунктами 2 и 3 статьи 8_6-1 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 в той мере, в которой на его основании установлена административная ответственность за нахождение граждан в общественных местах, в том числе объектах розничной торговли, общественном транспорте, включая такси, без средств индивидуальной защиты. Неопределенность в вопросе о соответствии оспариваемого пункта постановления Правительства Санкт-Петербурга N 121 Уставу Санкт-Петербурга заявитель связывает с тем, что как в постановлении Правительства Санкт-Петербурга N 121, так и в иных нормативных правовых актах определение понятия "средство индивидуальной защиты" отсутствует, что может привести к произвольному толкованию положений постановления Правительства Санкт-Петербурга N 121.

Вместе с тем определение данного понятия содержится в пункте 2.5.3 постановления Правительства Санкт-Петербурга N 121, в соответствии с которым под средствами индивидуальной защиты следует понимать средства индивидуальной защиты органов дыхания гигиенические, в том числе медицинские, маски (одноразовые, многоразовые), респираторы и иные их заменяющие текстильные изделия, обеспечивающие индивидуальную защиту органов дыхания человека, а также средства индивидуальной защиты рук (одноразовые перчатки). Положения, содержащие соответствующее определение, вступили в силу 12 мая 2020 года.

Таким образом, вопреки позиции заявителя, и на момент подачи запроса в Уставный суд Санкт-Петербурга, и в настоящее время понятие "средства индивидуальной защиты" определено в пункте 2.5.3 постановления Правительства Санкт-Петербурга N 121.

Положениями подпункта 1 пункта 1 статьи 58 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" предусмотрено, что Уставный суд Санкт-Петербурга прекращает производство по делу в случае, если в ходе заседания будут выявлены основания к отказу в принятии обращения к рассмотрению, одним из которых согласно положениям подпункта 1 пункта 1 статьи 37 указанного закона является неподведомственность Уставному суду Санкт-Петербурга вопроса, поставленного в обращении.

Согласно положениям пункта 2 статьи 30 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" основанием к рассмотрению дела Уставным судом Санкт-Петербурга является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Уставу Санкт-Петербурга нормативный правовой акт органов государственной власти Санкт-Петербурга.

Учитывая, что определение понятия "средства индивидуальной защиты" дано в пункте 2.5.3 постановления Правительства Санкт-Петербурга N 121, Уставный суд Санкт-Петербурга пришел к выводу об отсутствии неопределенности в вопросе о соответствии Уставу Санкт-Петербурга оспариваемых заявителем положений пункта 2-20 постановления Правительства Санкт-Петербурга N 121.

Таким образом, производство по делу о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 2-20 постановления Правительства Санкт-Петербурга N 121 в отношении содержащегося в них понятия "средства индивидуальной защиты" подлежит прекращению как неподведомственное Уставному суду Санкт-Петербурга на основании положений статей 37 и 58 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга".

В вопросе о привлечении к административной ответственности на основании положений пунктов 2 и 3 статьи 8_6-1 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 следует учитывать позицию Верховного Суда Российской Федерации, согласно которой за нарушение обязательных, а также дополнительных обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении на территории субъекта Российской Федерации режима повышенной готовности граждане, должностные лица, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридические лица подлежат привлечению к административной ответственности по части 1 статьи 20.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (Обзор по отдельным вопросам судебной практики, связанным с применением законодательства и мер по противодействию распространению на территории Российской Федерации новой коронавирусной инфекции (COVID-19), утвержденный Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 21 апреля 2020 года).

Кроме того, Уставный суд Санкт-Петербурга отмечает, что оспариваемое правовое регулирование рассматривалось Санкт-Петербургским городским судом по административному исковому заявлению о признании недействующим пункта 1.8 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 9 мая 2020 года N 276 "О внесении изменений в постановление Правительства Санкт-Петербурга от 13 марта 2020 года N 121" в части внесения в постановление Правительства Санкт-Петербурга N 121 пункта 2-20 в той мере, в которой на граждан возлагалась обязанность по использованию в общественных местах средств индивидуальной защиты (решение от 26 мая 2020 года по делу N 3а-191/2020). Суд пришел к выводу, что нормативные положения, обязывающие граждан использовать средства индивидуальной защиты, приняты Правительством Санкт-Петербурга в пределах предоставленных ему полномочий по введению ограничительных мер и установлению обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности в соответствии с положениями Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ) и не противоречат актам, имеющим большую юридическую силу. При этом оспариваемое правовое регулирование не является произвольным, поскольку принято в соответствии с предписанием Главного государственного санитарного врача по городу Санкт-Петербургу от 8 мая 2020 года N 78-00-09/27-1085-20-20-ДСП.

1.3. Несоответствие Уставу Санкт-Петербурга положений пункта "о-10" статьи 7 Закона Санкт-Петербурга N 514-76 заявитель связывает с тем, что оспариваемое правовое регулирование содержит неопределенность в вопросе о допустимых границах правового регулирования, которое вправе осуществлять Правительство Санкт-Петербурга, устанавливая обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности. Отсутствие на законодательном уровне определения термина "правила поведения" позволяет Правительству Санкт-Петербурга устанавливать в период режима повышенной готовности абсолютно любые обязательные правила, возлагающие обязанности на неопределенный круг лиц. Данное обстоятельство может привести не только к произвольному правоприменению, но и к дисбалансу в системе разделения властей. По мнению заявителя, Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, формулируя пункт "о-10" статьи 7 Закона Санкт-Петербурга N 514-76, обязано было установить границы допустимого правового регулирования, которое вправе осуществлять Правительство Санкт-Петербурга. Следовательно, как отмечает заявитель, приведенные законоположения, предоставляя Правительству Санкт-Петербурга неограниченную свободу правового регулирования, не отвечают требованиям формальной определенности. Заявитель также полагает, что установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности должно осуществляться в форме закона Санкт-Петербурга.

Приглашенный в судебное заседание депутат Законодательного Собрания Санкт-Петербурга М.Л. Резник поддержал позицию о несоответствии Уставу Санкт-Петербурга оспариваемого правового регулирования, а также выразил мнение, что "исполнительная власть, получив огромное количество полномочий от Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, пользуется ими непрофессионально и злоупотребляет ими, что приводит к нарушению прав граждан".

Пункт "о-10" статьи 7 Закона Санкт-Петербурга N 514-76 к полномочиям Правительства Санкт-Петербурга в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций относит установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с пунктом "о-1" названной статьи.

Федеральный закон N 68-ФЗ, определяя в подпункте "у" пункта 1 статьи 11 полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, закрепляет полномочие устанавливать обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "м" пункта 1 данной статьи.

Следовательно, оспариваемые заявителем положения пункта "о-10" статьи 7 Закона Санкт-Петербурга N 514-76 воспроизводят положения подпункта "у" пункта 1 статьи 11 Федерального закона N 68-ФЗ.

При таких обстоятельствах проверка оспариваемых норм Закона Санкт-Петербурга N 514-76 на соответствие Уставу Санкт-Петербурга в настоящем деле может быть осуществлена Уставным судом Санкт-Петербурга лишь в той части, в которой данными положениями полномочия по установлению обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности отнесены к компетенции Правительства Санкт-Петербурга.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу являются положения пункта "о-10" статьи 7 Закона Санкт-Петербурга N 514-76 в той части, в которой данными положениями полномочие по установлению обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности отнесено к компетенции Правительства Санкт-Петербурга.

Как следует из положений пункта 1 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", Уставный суд Санкт-Петербурга принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов.

По мнению представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга П.Ю. Чилипенка, положения пункта "о-10" статьи 7 Закона Санкт-Петербурга N 514-76 соответствуют Уставу Санкт-Петербурга, приняты в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством в пределах полномочий Санкт-Петербурга. Порядок принятия и вступления в силу Закона Санкт-Петербурга N 514-76 нарушен не был. Вопрос законности делегирования Законодательным Собранием Санкт-Петербурга Правительству Санкт-Петербурга полномочий, вытекающих из федерального законодательства, ранее уже являлся предметом рассмотрения Уставного суда Санкт-Петербурга, законность такой передачи была подтверждена решениями Уставного суда Санкт-Петербурга, в том числе постановлениями от 29 августа 2019 года N 003/19-П, от 29 января 2020 года N 001/20-П.

Представитель Губернатора Санкт-Петербурга Е.А. Гусева полагает, что оспариваемое правовое регулирование не вступает в противоречие с положениями пункта 2 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга. В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом N 68-ФЗ был принят Закон Санкт-Петербурга N 514-76, положениями которого установлено полномочие Правительства Санкт-Петербурга по установлению обязательных правил поведения. В силу подпункта 11 пункта 3 статьи 44 Устава Санкт-Петербурга Правительство Санкт-Петербурга осуществляет, в том числе, иные полномочия, установленные законами Санкт-Петербурга. Правительство Санкт-Петербурга при издании своих правовых актов обязано руководствоваться уже существующей системой императивных конституционных положений, а также норм федерального и регионального законодательства, которые определяют систему нормативных правовых актов в Российской Федерации и Санкт-Петербурге, а также принципами взаимодействия представительных и исполнительных органов власти. В статье 44 Устава Санкт-Петербурга закреплены нормы, по своему смыслу запрещающие Правительству Санкт-Петербурга издавать нормативные правовые акты, противоречащие как конституционным принципам работы органов государственной власти, так и содержанию норм федерального и регионального законодательства. По мнению представителя Губернатора Санкт-Петербурга, рассматриваемый механизм установления обязательных правил поведения не отменяет иных положений Устава Санкт-Петербурга, действующих в нормативном единстве и сдерживающих Правительство Санкт-Петербурга от произвольного нормотворчества.

2. Оспариваемые заявителем законоположения регулируют общественные отношения в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций.

Конституция Российской Федерации (статьи 2, 7, 41) исходит из того, что жизнь и здоровье человека - высшее благо, без которого утрачивают свое значение многие другие блага и ценности, а потому забота об их сохранении и укреплении образует одну из основополагающих конституционных обязанностей государства.

В связи с этим Российская Федерация возлагает на себя ответственность за обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе путем принятия и исполнения законов, направленных на предотвращение и устранение рисков для жизни и здоровья граждан, возникающих в связи с эпидемическими заболеваниями. Выбор правовых средств, направленных на защиту жизни и здоровья граждан в целях предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, связанных с эпидемическими заболеваниями, относится, по общему правилу, к дискреции законодателя, который, осуществляя защиту прав и свобод человека и гражданина и устанавливая соответствующее правовое регулирование, обязан предусмотреть эффективные гарантии соблюдения иных прав и свобод граждан, адекватные целям сохранения жизни граждан и их здоровья (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2020 года N 49-П).

Согласно Конституции Российской Федерации одной из основ федеративного устройства Российской Федерации является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 1; часть 3 статьи 5).

Определяя в этих целях сферы ведения Российской Федерации и сферы совместного ведения Российской Федерации и образующих ее субъектов, Конституция Российской Федерации устанавливает, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статьи 71, 72; части 2 и 5 статьи 76 ).

Положениями пункта "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что в ведении Российской Федерации находятся регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина. В соответствии с положениями пунктов "б", "ж" и "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся защита прав и свобод человека и гражданина, координация вопросов здравоохранения, в том числе сохранение и укрепление общественного здоровья, а также осуществление мер по борьбе с эпидемиями, ликвидация их последствий, что означает допустимость участия органов государственной власти субъекта Российской Федерации - с соблюдением иерархической соподчиненности правовых норм - в регулировании вопросов, касающихся защиты прав человека, а также населения и территорий от чрезвычайных и других аналогичных по уровню своей опасности ситуаций природного и иного характера.

Приведенные конституционные положения нашли отражение и развитие в Уставе Санкт-Петербурга. Согласно положениям пункта 1 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга в совместном ведении Российской Федерации и Санкт-Петербурга находятся защита прав и свобод человека и гражданина (подпункт 2), координация вопросов здравоохранения (подпункт 7), а также осуществление мер по борьбе с эпидемиями, ликвидация их последствий (подпункт 8). Согласно положениям пунктов 2 и 3 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга по предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга принимаются законы в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом Санкт-Петербурга, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга, действует федеральный закон.

Федеральный закон, регулирующий вопросы (предметы) совместного ведения, будучи нормативным правовым актом общего действия, призван, как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, определять права и обязанности участников правоотношений, а также устанавливать компетенцию и конкретные полномочия органов государственной власти, разграничивая их на основе конституционного принципа разделения властей, распространяющегося на осуществление государственной власти в Российской Федерации как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Законодатель же субъекта Российской Федерации, осуществляя в рамках, закрепленных на уровне федерального закона, конкретизирующее правовое регулирование, должен избегать вторжения в сферу федерального ведения, при этом он вправе самостоятельно решать правотворческие задачи по вопросам, не получившим содержательного выражения в федеральном законе, не отступая от конституционных требований о непротиворечии законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральным законам и о соблюдении прав и свобод человека и гражданина (постановления от 18 января 1996 года N 2-П, от 9 января 1998 года N 1-П, от 21 декабря 2005 года N 13-П, от 24 декабря 2013 года N 30-П, от 1 декабря 2015 года N 30-П, от 28 марта 2017 года N 10-П, от 25 декабря 2020 года N 49-П).

Правовым актом, определяющим общие организационно-правовые нормы в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, является Федеральный закон N 68-ФЗ, действие которого распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (преамбула).

Положениями пункта 1 статьи 11 Федерального закона N 68-ФЗ предусмотрено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации: принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера (подпункт "а"); устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности в соответствии с подпунктом "м" указанного пункта (подпункт "у"); вводят режим повышенной готовности для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (подпункт "м"). Данным Федеральным законом не определено, какой именно орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать соответствующие правила.

Таким образом, законодатель Санкт-Петербурга, осуществляя правовое регулирование в области защиты населения и территории Санкт-Петербурга от чрезвычайных ситуаций, вправе осуществить разграничение полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга в пределах, установленных Конституцией Российской Федерацией, федеральными законами и Уставом Санкт-Петербурга.

3. Конституция Российской Федерации относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "н" части 1 статьи 72). Компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается на основе правила, вытекающего из части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации, согласно которому полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не затрагивающие конституционные основы и прерогативы федерального законодателя, определяются ими самостоятельно. Как отмечает Конституционный Суд Российской Федерации, конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти (Постановление от 18 января 1996 года N 2-П, Определение от 8 июня 2000 года N 91-О).

На федеральном уровне полномочие устанавливать обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации закреплено за Правительством Российской Федерации (пункт "а_2" статьи 10 Федерального закона N 68-ФЗ).

В силу подпункта "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, согласно положениям статьи 21 Федерального закона N 184-ФЗ, в пределах своих полномочий осуществляет меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина. При этом указанным Федеральным законом предусмотрена возможность возложения на высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации иных полномочий законами субъектов Российской Федерации (подпункт "з" пункта 2 статьи 21).

4. В соответствии с положениями подпункта 13 пункта 1 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга в совместном ведении Российской Федерации и Санкт-Петербурга находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти. Согласно положениям абзаца третьего пункта 1 статьи 16 и абзаца первого пункта 1 статьи 43 Устава Санкт-Петербурга Правительство Санкт-Петербурга является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга. Положениями статьи 44 Устава Санкт-Петербурга предусмотрено, что Правительство Санкт-Петербурга обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава Санкт-Петербурга, законов Санкт-Петербурга на территории Санкт-Петербурга (пункт 1); действует на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава Санкт-Петербурга, законов Санкт-Петербурга, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, принятых в пределах их компетенции (пункт 2); осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина (подпункт 1 пункта 3); осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, Уставом Санкт-Петербурга и законами Санкт-Петербурга (подпункт 11 пункта 3).

Таким образом, по смыслу положений Устава Санкт-Петербурга (пунктов 1 и 2 статьи 11; пунктов 1 и 2 статьи 44; подпунктов 1 и 11 пункта 3 статьи 44) в их взаимосвязи с положениями Конституции Российской Федерации (частью 3 статьи 5; статьи 10; части 2 статьи 11; пунктов "а", "б", "з", "н" части 1 статьи 72; статьи 76; части 1 статьи 77) и принципами определения полномочий высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (подпункт "з" пункта 2 статьи 21 Федерального закона N 184-ФЗ), законом Санкт-Петербурга Правительство Санкт-Петербурга может быть наделено полномочиями в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций.

В соответствии с положениями абзаца второго пункта 2 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга Правительство Санкт-Петербурга издает нормативные правовые акты по вопросам, нормативное регулирование которых в соответствии с федеральными законами, Уставом Санкт-Петербурга, законами Санкт-Петербурга, правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации отнесено к компетенции Правительства Санкт-Петербурга.

Правовая природа актов, издаваемых Правительством Санкт-Петербурга, уже была предметом рассмотрения Уставного суда Санкт-Петербурга, который, в частности, указал, что современная правовая доктрина исходит из того, что нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное правило поведения (государственно-властное предписание) постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение. Данная концепция также была воспринята законодателем Санкт-Петербурга и нашла свое отражение в Законе Санкт-Петербурга от 4 июня 1997 года N 101-32 "О правовых актах, принимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга и их структурными подразделениями" . Согласно положениям абзаца второго статьи 1 указанного закона под нормативными правовыми актами понимаются акты, устанавливающие правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, возникающие на основании этих актов (определение от 11 апреля 2006 года N 001/06-4).

Аналогичный подход к понятию нормативного правового акта сложился в судебной практике. Так, Пленум Верховного Суда Российской Федерации указал, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (постановление от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").

С учетом изложенного и в силу содержащихся в Уставе Санкт-Петербурга положений, определяющих место Правительства Санкт-Петербурга в системе органов государственной власти Санкт-Петербурга (абзац третий пункта 1 статьи 16; абзац первый пункта 1 статьи 43), основания и пределы его полномочий (статья 5; пункты 1 и 2 статьи 44), правовую природу издаваемых Правительством Санкт-Петербурга актов (пункт 2 статьи 46), Правительство Санкт-Петербурга вправе устанавливать обязательные для исполнения на территории Санкт-Петербурга правила поведения по вопросам, нормативное регулирование которых отнесено к компетенции Правительства Санкт-Петербурга в том числе законами Санкт-Петербурга.

Таким образом, отнесение законом Санкт-Петербурга установления обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности к числу полномочий Правительства Санкт-Петербурга само по себе не может рассматриваться как несовместимое с положениями Устава Санкт-Петербурга.

Вместе с тем, наделение Правительства Санкт-Петербурга полномочием по установлению обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности, вопреки доводам заявителя, не предполагает предоставление высшему исполнительному органу государственной власти Санкт-Петербурга неограниченной свободы усмотрения при осуществлении соответствующего правового регулирования.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, по смыслу Конституции Российской Федерации, каждое нормотворческое решение должно быть обоснованным (определения от 20 октября 2011 года N 1346-О-О, от 24 декабря 2013 года N 1943-О, от 28 сентября 2017 года N 2094-О, от 26 марта 2020 года N 732-О). Следовательно, Правительство Санкт-Петербурга, как нормотворческий орган, реализуя свои полномочия по регулированию соответствующих отношений, не может действовать произвольно.

Из положений Устава Санкт-Петербурга (преамбулы; пункта 1 статьи 5; подпунктов 1, 2 и 8 пункта 1 статьи 11 и пункта 2 статьи 11; пунктов 1 и 2 статьи 44; подпунктов 1 и 11 пункта 3 статьи 44; пункта 2 статьи 46) в их взаимосвязи с положениями Конституции Российской Федерации (пункта "в" статьи 71 ; пунктов "б" и "з" части 1 статьи 72; частей 2 и 5 статьи 76) следует, что Правительство Санкт-Петербурга, устанавливая обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности, должно основываться на разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, на иерархии нормативных правовых актов, на вытекающих из Конституции Российской Федерации и гарантированных Уставом Санкт-Петербурга принципах.

При таких обстоятельствах положения пункта "о-10" статьи 7 Закона Санкт-Петербурга N 514-76, являющиеся предметом рассмотрения по делу, не могут быть признаны несоответствующими Уставу Санкт-Петербурга.

Исходя из изложенного, руководствуясь положениями статьи 5, статьи 6, пункта 1 статьи 61, статей 62, 63, 64, 67, 68 и 75, а также положениями статей 37 и 58 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", Уставный суд Санкт-Петербурга

постановил:

1. Признать положения пункта "о-10" статьи 7 Закона Санкт-Петербурга от 28 сентября 2005 года N 514-76 "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Санкт-Петербурге" в той части, в которой данными положениями полномочие по установлению обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности отнесено к компетенции Правительства Санкт-Петербурга, соответствующими Уставу Санкт-Петербурга.

2. Прекратить производство по делу в части проверки соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений пунктов 2 и 3 статьи 8_6-1 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге".

3. Прекратить производство по делу в части проверки соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 2-20 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 13 марта 2020 года N 121 "О мерах по противодействию распространению в Санкт-Петербурге новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" в части содержащегося в них понятия "средства индивидуальной защиты".

4. Настоящее постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в законную силу немедленно после его провозглашения.

5. Настоящее постановление подлежит опубликованию в течение 14 дней после его провозглашения.

Председатель Уставного суда Санкт-Петербурга

Н.Ф. Гуцан

Судьи Уставного суда Санкт-Петербурга

М.А. Матвеева

И.В. Тимофеев

А.В. Шевченко