Глава 3 Защита социальных, экономических и культурных прав и свобод

Глава 3 Защита социальных, экономических и культурных прав и свобод

3.1. Трудовые права

2020 год был ознаменован крупномасштабными изменениями в трудовых отношениях. Началом нового этапа комплексной работы по укреплению гарантий трудовых прав граждан стало внесение поправок в Конституцию Российской Федерации. Статья 75 Основного закона нашей страны была дополнена частью 5, закрепившей на конституционном уровне обязательства государства уважать труд граждан и обеспечивать защиту их прав. "Государством гарантируется минимальный размер оплаты труда не менее величины прожиточного минимума трудоспособного населения в целом по Российской Федерации" - гласит данная норма. В конституционных нормах также нашли отражение полномочия государства по развитию принципов социального партнерства в сфере регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений (статья 75 ¹, пункт "е ⁴" части 1 статьи 114).

В развитие новых конституционных положений на законодательном уровне предусмотрено изменение методики расчета прожиточного минимума, исходя из величины медианного среднедушевого дохода, а не величины потребительской корзины, как это осуществлялось ранее*(213).

Параллельно с реализацией конституционных поправок продолжалось текущее реформирование трудового законодательства, лейтмотивами которого стали цифровизация и поддержка категорий трудящихся, нуждающихся в особой защите. В 2020 году начали формироваться меры по информационному обеспечению сведений о трудовой деятельности и трудовом стаже работника в электронном виде вместо бумажных трудовых книжек*(214). Инициирован эксперимент по возможности использования работодателями и работниками по их желанию документов, связанных с работой, в электронном виде, без дублирования на бумажном носителе*(215). Реализовано предложение Уполномоченного об обеспечении права работника на выплату среднего месячного заработка за второй месяц со дня увольнения или его части пропорционально периоду трудоустройства, приходящемуся на этот месяц*(216). Обновлена форма ходатайства иностранного гражданина о привлечении его в качестве высококвалифицированного специалиста*(217), уточнены нормы о прохождении медосмотра работниками, подвергающимися воздействию электромагнитных полей*(218).

В настоящее время в Федеральном Собрании Российской Федерации продолжается работа над рядом инициатив, имеющих высокую социальную значимость. В частности, в Государственную Думу внесены разработанные по инициативе Комитета Совета Федерации по социальной политике проекты федеральных законов об изменениях в ТК РФ, предусматривающих предоставление лицам, осуществляющим уход за инвалидами I группы, права на ежегодный дополнительный отпуск без сохранения заработной платы в удобное для них время продолжительностью до 14 календарных дней*(219), а также предоставление дополнительных гарантий работникам, имеющим детей*(220). Учитывая значимость предлагаемых мер социальной поддержки, представляется целесообразным скорейшее принятие данных законопроектов.

Также заслуживают поддержки инициативы депутатов Государственной Думы о сокращении разницы в оплате труда педагогических работников и закреплении гарантированной части их оклада в размере не менее 70% от общей выплаты, о совершенствовании механизма оказания государственных услуг в сфере содействия занятости населения в цифровом формате. О разработке указанных законопроектов было сообщено на расширенном совещании на тему "Социальные гарантии и защита прав граждан", которое состоялось 21 января 2021 г. при участии Уполномоченного, сенаторов Российской Федерации, депутатов Государственной Думы, представителей органов исполнительной власти*(221).

Масштабную трансформацию сферы трудовых прав привнесли пандемия COVID-19 и ограничительные меры по противодействию распространению коронавируса. Порождая новые вызовы, пандемия выступила катализатором и уже существующих проблемных факторов: процесса прекаризации на рынке труда, включая неформальную занятость, краткосрочные договоры и договоры с неполным рабочим временем, трансформацию классического трудового отношения в сторону нетипичной занятости, самозанятости и других форм, порою приводящих к занижению, задержке или невыплате заработной платы.

С апреля по декабрь 2020 года, по данным Росстата, уровень безработицы, рассчитанный в соответствии с критериями МОТ*(222), увеличился с 4,7 до 5,9% и составил 4,4 млн человек*(223). Одновременно по данным Минтруда России к началу 2021 года число лиц, официально зарегистрированных в качестве безработных в нашей стране, достигло 2,6 млн человек (в январе 2020 года оно составляло всего 684,21 тыс.)*(224).

В связи с этим следует положительно оценить такие меры поддержки, оказываемые с 2020 года безработным гражданам, как увеличение минимального и максимального пособия по безработице, выплаты безработным в размере 3 тыс. руб. на каждого несовершеннолетнего ребенка, увеличение периода выплат пособия по безработице*(225).

Кроме того, по принципу "социального казначейства" пособия по безработице начисляются дистанционно через портал "Работа в России", без представления каких-либо справок*(226), что крайне важно в условиях самоизоляции.

В целях минимизации отрицательных последствий вынужденной приостановки деятельности предприятий и организаций в период распространения новой коронавирусной инфекции государством предусмотрен широкий комплекс мер социальной поддержки граждан, включая введение временных пособий по нетрудоспособности в размере не ниже МРОТ*(227). Одновременно пандемия выступила мощным импульсом для совершенствования трудового законодательства: в декабре 2020 года подписан федеральный закон, регулирующий особенности дистанционной (удаленной) работы*(228).

Вместе с тем сфера трудовых отношений на фоне пандемии коронавируса отличалась повышенной конфликтностью и социальной напряженностью, о чем свидетельствовали состоявшиеся в 2020 году протестные акции работников ряда организаций из-за невыплаты заработной платы в различных регионах России (в городах Москве и Санкт-Петербурге, Амурской, Брянской, Владимирской, Курганской, Новосибирской областях, Республиках Башкортостан, Дагестан, Саха (Якутия)*(229).

Общественные настроения отражались и в обращениях к Уполномоченному. Всего в 2020 году к Уполномоченному поступило 1615 обращений по вопросам соблюдения и реализации трудовых прав, что на 6% больше, чем в 2019 году (1524) (в 2018 году - 1611; в 2017 году - 1291). Некоторый рост количества обращений обусловлен экстраординарной ситуацией, сложившейся в Российской Федерации в связи с пандемией коронавируса COVID-19. Только на горячую линию Уполномоченного поступило 189 таких обращений.

На горячую линию от гражданина В., работающего в Чаяндинском нефтегазоконденсатном месторождении (Якутия), поступил звонок об отсутствии средств гигиены, масок, антисептиков. В сообщении отмечалось, что трудовую деятельность приходится осуществлять в антисанитарных условиях, при которых на месторождении скопилось 5 тыс. вахтовиков, не имеющих возможности выехать домой. Меры были приняты незамедлительно. В адрес Председателя Правительства Российской Федерации М.В. Мишустина, Генерального прокурора Российской Федерации И.В. Краснова, Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе Ю.П. Трутнева, руководителя Роспотребнадзора А.Ю. Поповой были направлены обращения по оказанию содействия в разрешении сложившейся ситуации. С апреля 2020 г. на Чаяндинском месторождении начались прокурорские проверки, был произведен завоз средств гигиены. В мае 2020 г. начался масштабный вывоз рабочих-вахтовиков. Руководство Республики Саха (Якутия) при поддержке Минздрава России и Роспотребнадзора приняло меры по обеспечению карантина, все вывезенные граждане размещались в обсерваторы и обеспечивались всем необходимым. По медицинским показаниям с месторождения эвакуированы 5954 человека (N КЛ-973 от 19.04.2020).

Количество коллективных обращений по сравнению с предыдущим годом осталось примерно на том же уровне - 95 (в 2019 году - 98, в 2018 году - 111, в 2017 году - 129). Большая их часть (58%) содержала жалобы на невыплату заработной платы. Также коллективно граждане обращались в связи с нарушениями охраны труда, условий труда и отдыха, незаконным увольнением в ходе организационно-штатных мероприятий, а также отказами работодателей в оформлении трудовых отношений.

Тематика и масштабы обращений представлены на рис. 41.

Как усматривается из диаграммы, увеличилось число жалоб, связанных с увольнением, поиском работы и оформлением трудовых отношений (на 30%). Рост числа обращений обусловлен в первую очередь сложной экономической обстановкой, вызванной неблагоприятной эпидемиологической обстановкой. Количество обращений, связанных с вопросами оплаты труда и охраны труда, напротив, изменилось в сторону уменьшения (соответственно на 26 и 25%).

Традиционно самую большую группу обращений составляют жалобы, связанные с вопросами увольнения, в которой также наблюдается рост на 4%. Заявители жаловались на незаконные, по их мнению, решения об увольнении, на понуждение к увольнению, выражали несогласие с вынесенными судом решениями по спорам об увольнении и др.

Житель Челябинской области А. обратился с жалобой на нарушение трудовых прав руководством ГБПОУ "ММК им. Надеждина" г. Магнитогорска при его увольнении с работы. В частности, была нарушена процедура увольнения, с задержкой произведен окончательный расчет. По итогам изучения данного дела было направлено обращение в прокуратуру Челябинской области и инициирована прокурорская проверка. В результате проверки установлены нарушения трудового законодательства. Директору образовательной организации внесено представление, которое удовлетворено, объявлено предостережение, должностное лицо привлечено к административной ответственности в виде штрафа. Выявленные нарушения работодателем устранены (N А-134 от 12.02.2020).

Несмотря на снижение количества обращений по вопросам оплаты труда, их доля составляет четверть всех жалоб по трудовой тематике. Граждане чаще всего обращаются с жалобами на несвоевременную и неполную выплату заработной платы и процентов за просрочку ее выплаты (в том числе в случае увольнения при банкротстве предприятия) и иных причитающихся работнику выплат. Официальная статистика подтверждает многочисленность нарушений в данной сфере. По данным Росстата на 1 сентября 2020 г. суммарная задолженность по заработной плате в нашей стране составила 1834,7 млн руб., причем наибольшая сумма задолженности - порядка 842 млн руб. - образовалась в 2020 году (в 2019 году - 400,4 млн, в 2018 году и ранее - 592,3 млн)*(230). Во взаимодействии с органами прокуратуры Уполномоченный оказывала содействие работникам в устранении подобных нарушений и восстановлении их прав.

Житель Амурской области У. обратился с жалобой на невыплату заработной платы и выходного пособия руководством ООО "Строительная компания "Мост". Дело было изучено, и на основании обращения У. в прокуратуру Амурской области был направлен запрос, в рамках которого установлено, что долги предприятия по заработной плате перед 43 работниками составили 3,337 млн руб. В итоге инициированная Уполномоченным прокурорская проверка закончилась тем, что в отношении руководителей ООО "Строительная компания "Мост" возбуждено 2 уголовных дела и внесено представление, по результатам рассмотрения которого задолженность перед работниками погашена в полном объеме (N У-237 от 19.11.2019).

Стабильно высоким остается количество обращений, связанных с нарушениями работодателями прав работников при оформлении трудовых отношений. Поступали жалобы на отказ в выдаче и неправильное оформление трудовых книжек; на отказ внесения исправлений в трудовые книжки и выдачи работнику копий соответствующих документов; просьбы о содействии в признании отношений трудовыми.

Работник ООО "Спецремстрой" З. пожаловался на то, что ему не выдали трудовую книжку при увольнении. В этой связи в защиту прав З. была инициирована проверка. Ее провела государственная инспекция труда в Самарской области. В результате этого на виновное должностное лицо и на организацию наложены административные штрафы, работодателю внесено соответствующее предписание. В итоге трудовая книжка заявителю выдана (N З-2 от 09.01.2019).

В связи с резким увеличением числа лиц, официально признанных безработными, в 3,6 раза увеличилось количество обращений по вопросам оказания помощи в поиске работы. Большинство из них содержали претензии к работе службы занятости и просьбы о помощи лишившимся работы. Граждане указывали на трудности в получении статуса безработного по причине отсутствия необходимых документов и сложности в их получении у работодателя из-за введенных ограничений, на отсутствие технической возможности пройти процедуру регистрации онлайн, на невозможность получения статуса безработного индивидуальными предпринимателями и постановки на учет в связи с отсутствием постоянной регистрации, на недопустимо низкий размер получаемых выплат.

На горячую линию обратилась жительница Самарской области Г. с жалобой на отказ в постановке ее на учет в качестве безработного. Дело в том, что Г. потеряла работу в период ограничительных мероприятий, которые были введены в связи с распространением коронавирусной инфекции (COVID-19), и не могла встать на биржу труда. В целях содействия заявительнице в министерство труда, занятости и миграционной политики Самарской области было направлено обращение, по результатам рассмотрения которого она признана безработной и ей назначено пособие по безработице в максимальном размере (N Г-829* от 20.06.2020).

В данной сфере, безусловно, заслуживают поддержки меры, принимаемые государством в целях укрепления гарантий лиц, лишившихся работы. Так, в Государственную Думу внесен законопроект, предусматривающий устранение коллизий для получения работниками, увольняемыми в связи с ликвидацией организации или сокращением численности штата, выплат среднего месячного заработка за период трудоустройства*(231). Представляется необходимым его скорейшее рассмотрение и принятие.

В условиях ограничительных мероприятий положительно также следует оценить введение возможности подачи заявлений в органы занятости населения в целях регистрации в качестве безработного в электронной форме*(232).

С учетом развития в Российской Федерации информационных технологий, адаптации порядка регистрации граждан в целях поиска подходящей работы и в качестве безработных, осуществления социальных выплат гражданам, признанным безработными в условиях пандемии, действие Временных правил регистрации граждан в целях поиска подходящей работы и в качестве безработных и осуществления социальных выплат гражданам, признанным безработными (срок действия до 31 декабря 2021 г.), было бы целесообразно продлить.

Кроме того, надеемся, что улучшить ситуацию с трудоустройством в этот непростой период позволят намеченные Правительством Российской Федерации меры по расширению количества временных рабочих мест и реализации финансируемой из федерального бюджета программы по переобучению граждан, оставшихся без работы*(233), а также по модернизации центров занятости*(234), которые будут обеспечивать более эффективное участие в управлении рынками труда, помогать строить карьерные траектории для граждан.

Практически на одном уровне осталось количество обращений о нарушениях условий труда и отдыха, установленных трудовыми договорами и локальными актами организаций. Заявители указывали на случаи необеспечения работников необходимыми средствами защиты, привлечения к сверхурочным работам, отказы в предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска.

Гражданка Б. обратилась с жалобой на нарушение трудовых прав работников ООО "Тюменская Транспортная Компания". Она рассказала о том, что имели место нарушения режима вахтового метода работы, факты несвоевременной оплаты отпусков и неоплаты за работу с вредными условиями труда, имелись нарушения организации и проведения питания работников, а в трудовых договорах отсутствовали обязательные сведения об условиях труда на рабочем месте, о гарантиях и компенсациях. Кроме этого, не возмещались расходы на обязательный медицинский осмотр. С целью помочь Б. в прокуратуру Ханты-Мансийского автономного округа - Югры было направлено обращение о проведении прокурорской проверки. В результате исследования ситуации факты нарушений были подтверждены и юридическое лицо привлечено к административной ответственности. Выявленные нарушения работодателем устранены. Таким образом, восстановлены права не только заявительницы, но и права 14 других работников предприятия (N Б-146 от 25.01.2019).

В большей части обращений данной группы заявители выражали несогласие с решениями работодателя об организации "удаленной" работы, требованиями работодателя под угрозой увольнения продолжать трудовую деятельность в нерабочие дни, отказами в предоставлении отпусков, понуждением уйти в отпуск.

В марте 2020 г. поступила жалоба от руководителя отдела расследований и репортажей АНО "ТВ-Новости" П. в защиту трудовых прав работников ЗАО "Плайтерра", расположенного в поселке Умет Зубово-Полянского района Республики Мордовия. В частности, заявители сообщали, что более 500 сотрудников предприятия по производству фанерованных панелей и фанеры под угрозой увольнения были вынуждены написать заявления о добровольном отказе от нерабочих дней, установленных Указом Президента Российской Федерации от 25 марта 2020 г. N 206 "Об объявлении в Российской Федерации нерабочих дней", для продолжения работы на производстве фанеры.

В целях защиты трудовых прав граждан Председателю Правительства Российской Федерации и первому заместителю Генерального прокурора Российской Федерации были направлены обращения. Как следовало из ответа Генпрокуратуры России, прокуратурой Зубово-Полянского района Республики Мордовия директору ЗАО "Плайтерра" внесено представление об устранении нарушений. Юридическое лицо и руководитель общества привлечены к административной ответственности с назначением наказания в виде штрафа. По результатам принятых мер предприятие приостановило работу с сохранением за всеми работниками заработной платы. Угроза их увольнения была снята, право на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия восстановлено (N 4440 от 08.05.2020).

Чрезвычайно своевременны в этом контексте принятые в декабре 2020 года законодательные новеллы в части регулирования дистанционной (удаленной) работы и временного перевода работника на дистанционную (удаленную) работу по инициативе работодателя в исключительных случаях (статьи 312 ¹-312 ⁹ ТК РФ)*(235).

В 2021 году институт государственной правозащиты планирует проводить мониторинг применения данного закона с целью выявления рисков нарушения прав граждан.

26 января 2021 г. Государственной Думой в первом чтении принят законопроект N 1070354-7 "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации в части совершенствования механизмов предупреждения производственного травматизма и профессиональной заболеваемости", направленный на совершенствование механизмов стимулирования работодателя к улучшению условий труда, обеспечение приоритетного внедрения и развития системы предупреждения производственного травматизма и профессиональных заболеваний с целью сохранения жизни и здоровья работников на производстве. Принятие законопроекта позволит повысить уровень культуры безопасности, устранить причины и условия совершения правонарушений в сфере охраны труда, а также сократить количество таких нарушений.

В общей сложности в ходе работы по жалобам оказано содействие в восстановлении трудовых прав 6054 работникам по 74 обращениям. В результате принятых Уполномоченным мер погашена задолженность по заработной плате в сумме более 154 млн руб. работникам 11 организаций.

Среди таких организаций: ЗАО "Плайтерра" (868 человек - Республика Мордовия), ГБУЗ "Бугурусланская районная больница" (726 человек, Оренбургская область), АО "Промэкскавация" (400 человек, Республика Башкортостан), ОАО "Мельничный комбинат в Сокольниках" (233 человека, г. Москва), ООО "Современные транспортные системы" (100 человек, Республика Дагестан), ООО "СпецЭКОТранс" (80 человек, Белгородская область), ООО "Строительная компания "Мост" (43 человека, Амурская область), ООО "Белгородгражданпроект-Плюс" (40 человек, Белгородская область), ООО "Биотехнологии" (36 человек, Республика Алтай), ООО "Завод профессионального оборудования" (28 человек, Орловская область), ЗАО "Котельнический мачтопропиточный завод" (14 человек, Кировская область).

По итогам проверок, проведенных по ходатайству Уполномоченного, в адрес хозяйствующих субъектов прокуратурой внесены 42 представления и 2 предостережения, Государственной инспекцией труда - 4 предписания, 30 должностных лиц и 12 юридических лиц понесли административную ответственность; в отношении 2 руководителей возбуждено уголовное преследование; 6 лиц привлечены работодателями к дисциплинарной ответственности.

Изучение поступающих обращений, надзорной и судебной практики позволяет выделить ряд проблем, связанных с реализацией трудовых прав граждан.

Условия пандемии обострили тему "теневой" оплаты труда. Здесь, помимо активизации просветительской работы, важно усилить административную ответственность за уклонение от оформления или ненадлежащее оформление трудового договора, а также за административные правонарушения, затрудняющие осуществление государственными инспекторами труда своих полномочий по защите трудовых прав граждан. Соответствующие предложения могут быть учтены в новом КоАП РФ*(236).

Анализ ситуации показывает, что по-прежнему остается проблема незаконных увольнений и немотивированных отказов в трудоустройстве лиц пенсионного и предпенсионного возраста. Несмотря на усиление ответственности работодателей в случаях дискриминационного поведения в отношении указанных лиц*(237), экспертное сообщество бьет тревогу: лица старшего поколения проигрывают в конкурентной борьбе за рабочие места, что приводит к увеличению числа отказов в трудоустройстве указанной категории граждан. Предусмотренные государством меры по повышению ответственности работодателей "пробуксовывают" в связи с трудностями в получении доказательств касательно фактов дискриминации работников по возрастному признаку. Например, в приказе о расторжении или прекращении трудового договора с работником пенсионного или предпенсионного возраста работодатель обычно указывает законные правовые основания. Представляется, что в целях решения проблемы должен быть разработан механизм поддержки работодателей по аналогии с существующим при организации труда инвалидов*(238), который позволит обеспечить возможность труда граждан пенсионного и предпенсионного возраста (в частности, налоговые преференции). Положительно на решение ситуации может повлиять введение квотирования рабочих мест, создание программ переподготовки и трудоустройства граждан в тех секторах экономики, где наблюдается дефицит кадров.

В условиях распространения коронавирусной инфекции все большую остроту приобретает проблема безработицы с учетом существенного роста за 2020 год числа граждан, ищущих работу. Как указывалось ранее, в течение года в нашей стране существенный рост продемонстрировали и количество безработных, определяемых в соответствии с критериями МОТ (на 27%, а всего к началу 2021 года - 4,4 млн человек), и количество лиц, которые были официально зарегистрированы в качестве безработных в органах службы занятости (почти в 4 раза, к началу 2021 года - 2,6 млн человек)*(239).

В целях преодоления последствий пандемии на рынке труда представляется необходимой выработка государством комплексных мер по содействию занятости. В декабре 2020 года эти вопросы стали предметом обсуждений на заседании Экспертного совета при Уполномоченном, участниками которого был высказан целый ряд рекомендаций.

Остается актуальным вопрос об устранении чрезмерных ограничений права на доступ к услугам органов службы занятости. Для постановки на учет в качестве безработного гражданин вправе обращаться в органы службы занятости лишь по месту жительства*(240). При этом, как показывает практика, с трудностями сталкиваются соискатели, не зарегистрированные по месту жительства в субъектах Российской Федерации, где они фактически проживают. Имеют место случаи, когда лица, осуществляющие поиск работы, вообще не имеют места жительства, что препятствует получению ими услуг в сфере занятости. Решению обозначенной проблемы может способствовать учреждение федерального реестра безработных граждан, что позволит лицам, не имеющим постоянного места жительства, вставать на учет в качестве безработного.

Еще одной проблемой, злободневность которой с каждым годом увеличивается, является пробел законодательства в части требований к деятельности юридических лиц, предоставляющих другим организациям работников в целях выполнения временных работ. Рост числа трудящихся, занятых на временных работах, становится сегодня тенденцией на российском рынке труда. Практически во всем мире такой труд считается наемным, и права работников подлежат защите со стороны государства. В Российской Федерации право предоставлять работников на временные работы принадлежит частным агентствам занятости и иным юридическим лицам. Главой 531 ТК РФ установлено, что трудовые права работника, направляемого на временные работы частным агентством занятости, гарантируются агентством. В этом случае работник не вступает в трудовые отношения непосредственно с работодателем.

Закон закрепляет, что осуществлять деятельность по предоставлению труда работников вправе также юридические лица, не являющиеся частными агентствами занятости*(241). Но деятельность юридических лиц в трудовой сфере подробно не регламентирована.

Необходимо отметить, что доля частных агентств занятости на российском трудовом рынке крайне мала, они в основном занимаются предоставлением труда работников нефтегазового сектора и подбором персонала для крупных компаний. Многие граждане направляются на временные работы различными компаниями по принципу "аутсорсинга", однако последние, согласно действующему законодательству, не несут обязанности по гарантии трудовых прав (оплаты труда, условий труда и т.д.) работников. При этом не предусматривается заключение трудовых договоров граждан непосредственно с работодателем. Такая ситуация нередко приводит к нарушению трудовых прав граждан и требует законодательного урегулирования. Здесь нужно также иметь в виду постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19 мая 2020 г. N 25-П, согласно которому факт наличия у работодателя обязательств по гражданско-правовому договору как таковой не является основанием к заключению срочных трудовых договоров*(242).

В настоящее время Минэкономразвития России совместно с Минтрудом России разрабатывается проект федерального закона "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации в части регулирования труда работников, направляемых временно работодателем, не являющимся частным агентством занятости, к другим юридическим лицам по договору о предоставлении труда работников (персонала)". Законопроектом предусматриваются меры, направленные на защиту трудовых прав граждан, в том числе недопущение ухудшения условий труда, невозможность работодателя изменить вид работ, необходимость заключения двухстороннего трудового договора между работником - юридическим лицом (посредником) и непосредственно работодателем. Полагаем, что принятие такого законопроекта позволит ограничить "теневой трудовой рынок", безусловно будет способствовать развитию цивилизованных трудовых отношений в Российской Федерации и гарантировать гражданам защиту их трудовых прав.

Большим потенциалом в деятельности по защите трудовых прав граждан обладают профсоюзы. В этой связи заслуживают поддержки инициативы, направленные на совершенствование законодательства о деятельности профсоюзных организаций. В октябре 2020 года в Государственную Думу внесен законопроект, предусматривающий закрепление в Федеральном законе от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" особенностей деятельности профсоюзов, создаваемых сотрудниками учреждений уголовно-исполнительной системы*(243), который позволит устранить коллизии нормативного регулирования и обеспечить единство правоприменительной практики в данной сфере. Представляется целесообразным его скорейшее принятие.

Вместе с тем приходится констатировать, что профсоюзы продолжают сталкиваться с трудностями при регистрации. Необоснованные отказы в регистрации российских профсоюзов ранее становились предметом рассмотрения МОТ, которая неоднократно подчеркивала, что ввиду принципа независимости профсоюза, особенности его структуры не могут служить препятствием для рассмотрения его документов регистрирующим органом*(244). Однако на практике отказы в регистрации профсоюзов в связи со структурными особенностями продолжают иметь место. Примеры таких отказов озвучивались, в частности, в ходе расширенного совещания в Совете Федерации на тему "Социальные гарантии и защита прав граждан" 21 января 2021 г.*(245), по итогам мероприятия в адрес Уполномоченного поступило обращение в защиту прав работников и представителей профсоюзных организаций.

С учетом изложенного представляется целесообразным рекомендовать Минюсту России усилить контроль за исполнением его территориальными органами положений абзаца восьмого пункта 1 статьи 8 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", содержащих запрет на отказ в регистрации профсоюзов, их объединений (ассоциаций), первичных профсоюзных организаций.

К уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации поступали обращения о допускаемых в ряде регионов нарушениях при производстве установленных законодательством Российской Федерации выплат врачам за работу с COVID-19 и о расширении перечня медицинских учреждений, оказывающих помощь гражданам, больным коронавирусом.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 октября 2020 г. N 1762 определен порядок начисления выплат стимулирующего характера за фактически отработанное время*(246). Проблема заключается в том, что медицинским работникам не начисляется гарантированная сумма в размере 50 тыс. руб. единовременно, а выплачивается частями пропорционально отработанному времени контакта с больными коронавирусной инфекцией. Таким образом, медицинские работники получают выплату в качестве надбавки до момента исчерпания установленного размера выплаты. Недостаточная информированность в отношении порядка начисления стимулирующих выплат вызывает социальную напряженность.

В борьбу со сложной эпидемиологической обстановкой включены не только медицинские работники. В этой связи положительно следует оценить практику введения стимулирующих "коронавирусных" выплат не только работникам медицинских учреждений, но и иным работникам, так или иначе задействованным в работе по стабилизации эпидемиологической обстановки. Такие виды доплат производятся за счет региональных бюджетов.

Уполномоченный полагает возможным рекомендовать распространить установленный вид доплат на иных работников, оказывающих помощь в борьбе с коронавирусной инфекцией, в том числе на фармацевтов, работников ритуальных учреждений на федеральном уровне.

Более подробно практика и проблемы реализации трудовых прав граждан проанализированы в тематическом докладе "Соблюдение и защита трудовых прав граждан в Российской Федерации".

3.2. Право на жилище

Вопросы реализации права на жилище традиционно являются наиболее актуальными для значительной части граждан России. Это подтверждается результатами социологических исследований и обращениями граждан*(247). Пандемия COVID-19 только обострила эти проблемы, особенно те из них, которые связаны с выплатой кредитов, оплатой съемного жилья, проведением ремонта и др.

Государством в период пандемии и на посткарантинном этапе принимались значительные усилия по стабилизации и разрешению непростой жилищной ситуации. Были приняты решения, включающие в себя: предоставление ипотечным заемщикам повторных каникул в части ежемесячных платежей по кредитам*(248); субсидирование процентной ставки по жилищным (ипотечным) кредитам (займам)*(249); предоставление мер жилищной поддержки отдельным категориям граждан*(250); приостановление начисления и взыскания неустойки за просрочку или неполную оплату жилья, коммунальных услуг и взносов на капитальный ремонт; введение запрета на отключение коммунальных услуг*(251). Получатели субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг были наделены правом на ее автоматическое продление*(252). Были реализованы и другие меры*(253).

Оперативно принятые меры позволили не допустить роста социального напряжения в сфере жилищных правоотношений. Более того, несмотря на сложную экономическую ситуацию, количество поступивших обращений даже несколько снизилось. В 2020 году их поступило к Уполномоченному 4202 (в 2019 году - 4492, в 2018 году - 5327), из которых 327 - коллективные (в 2019 году - 346; в 2018 году - 386).

Тематика и динамика обращений показана на рис. 45.

Коллективные жалобы касались главным образом вопросов расселения аварийного жилищного фонда, защиты прав участников долевого строительства жилья, застройки городских и сельских территорий, проблем в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Более 200 обращений по жилищным вопросам поступило на горячую линию, организованную в период действия ограничительных мер.

Примерно каждое пятое-шестое обращение касалось вопросов предоставления жилых помещений льготным категориям граждан. Граждане из числа инвалидов, детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, многодетных семей жалуются на невозможность реализации права на улучшения жилищных условий из-за несовершенства жилищного законодательства, отсутствие достаточного объема финансирования мероприятий по обеспечению их жильем и несвоевременное выполнение государством своих жилищных обязательств. Распределение этих обращений по категориям заявителей показано на рис. 46.

В связи с жалобой жительницы Чеченской Республики А. на бездействие органов исполнительной власти по обеспечению жильем ее сына - инвалида с детства Уполномоченный направила обращение в прокуратуру Чеченской Республики и в республиканское министерство труда, занятости и социального развития. По результатам проверки были выявлены нарушения порядка предоставления жилищной поддержки инвалидам. Во исправление ситуации приняты меры для их устранения, и 6 июля 2020 г. сыну заявительницы выплачена субсидия на улучшение жилищных условий (N А-1348 от 25.11.2019, А-549 от 02.06.2020).

Значительное количество жалоб (примерно шестая часть) касается вопросов платы за жилье и коммунальные услуги, при этом наблюдается уменьшение их числа по сравнению с прошлым годом. Граждане выражают недовольство высокими тарифами на жилищно-коммунальные услуги и их неудовлетворительным качеством, механизмом взимания платы за обращение с твердыми коммунальными отходами, отмечают трудности при получении мер социальной поддержки на оплату жилищно-коммунальных услуг.

По результатам рассмотрения обращения многодетной семьи Ш. из Пермского края, которая сообщила, что они имеют большую задолженность по оплате жилищно-коммунальных услуг, Уполномоченным направлено ходатайство в министерство социального развития Пермского края. В итоге многодетной семье Ш. были предоставлены единовременная социальная выплата на погашение имеющейся задолженности по оплате ЖКХ и рассрочка оставшейся части долга, а также снижена сумма взыскания (N Ш-468 от 05.06.2020).

Весомой помощью для граждан в условиях ограничительных мер, связанных с пандемией, стало беззаявительное продление на полгода возможности получения субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг в период с 1 апреля 2020 г. по 1 апреля 2021 г.*(254) Но законодательством определено, что субсидия предоставляется при условии отсутствия у заявителя задолженности по оплате жилищных и коммунальных услуг либо заключения соглашения о рассрочке выплаты долга. Данное требование, по нашему мнению, не учитывает то обстоятельство, что субсидиями в основном пользуются люди с невысокими доходами: многодетные семьи, матери-одиночки, пенсионеры, инвалиды.

Верховный Суд Российской Федерации разъяснил, что наличие у гражданина, имеющего право на получение мер социальной поддержки в виде компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, задолженности по этим платежам само по себе не может служить безусловным основанием для отказа гражданину в предоставлении таких мер социальной поддержки и подчеркивал необходимость изучения причин образования такой задолженности*(255).

К сожалению, следует отметить, что многие граждане, оказавшиеся в трудной ситуации, в силу неосведомленности не пользуются правом на заключение соглашения о погашении задолженности по оплате жилья и коммунальных услуг. Хотя такое соглашение дает возможность продолжать получать меры социальной поддержки.

21 января 2021 г. Уполномоченный приняла участие в совместном совещании с Комитетом Совета Федерации по социальной политике на тему "Социальные гарантии и защита граждан в рамках реализации поправок, внесенных в Конституцию Российской Федерации"*(256). При обсуждении важных и значимых вопросов социальной защиты граждан участники совещания негативно оценили перенос с 1 января 2021 г. на 1 июля 2021 г. срока вступления в силу нормы, направленной на улучшение положения граждан в сфере ЖКХ, согласно которой субсидии, компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг не предоставляются гражданам при наличии у них подтвержденной вступившим в законную силу судебным актом непогашенной задолженности по оплате жилых помещений и коммунальных услуг*(257).

Полагаем также, что важным шагом в обеспечении права на справедливую плату за коммунальные услуги было бы внесение изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. N 354 "О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов" в части перерасчета платы за коммунальную услугу по обращению с ТКО при временном отсутствии потребителя в жилом помещении в случае принятия органом государственной власти субъекта Российской Федерации решения об осуществлении потребителями оплаты коммунальной услуги по обращению с ТКО исходя из общей площади жилого помещения*(258). Уполномоченный неоднократно поднимала данный вопрос в своих ежегодных докладах и рекомендует ускорить принятие соответствующего документа.

В 2020 году наблюдалось некоторое уменьшение количества жалоб по вопросам жилищного учета и предоставления жилья по договору социального найма по сравнению с прошлым годом. Доля обращений данной группы составляет седьмую часть от всех обращений. Заявители жалуются на то, что они десятилетиями ожидают получения положенного им социального жилья, на непрозрачность движения очереди, волокиту при постановке на жилищный учет и необоснованное снятие с учета, отказ в предоставлении жилья вне очереди при наличии к этому законных оснований.

Как видно из диаграммы, сократилось количество жалоб по вопросам, связанным с предоставлением мер государственной жилищной поддержки (1/8 часть). Заявители из числа пострадавших в результате чрезвычайных ситуаций, ликвидаторов аварии на Чернобыльской АЭС, граждан с территории Байконура, жителей Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, вынужденных переселенцев, членов молодых семей, ветеранов боевых действий сообщают о трудностях при получении социальных выплат на улучшение жилищных условий.

Житель Воронежской области М., ставший инвалидом вследствие аварии на Чернобыльской АЭС, обратился с жалобой на нарушение его права на жилище, поскольку, несмотря на положительное решение Нововоронежского городского суда и решение ЕСПЧ в его пользу, администрация городского округа - города Нововоронеж отказывала ему в предоставлении квартиры. В связи с ущемлением прав М. Уполномоченный направила обращения в Минюст России, Минстрой России, ФССП России, уполномоченному по правам человека в Воронежской области Т.Д. Зражевской, в администрацию города Нововоронеж. В результате этого в 2020 г. М. наконец предоставлена квартира (N М-616 от 12.04.2019, М-1614 от 21.10.2020).

Практически неизменным осталось число жалоб по вопросам, связанным с расселением из аварийного жилищного фонда, содержанием многоквартирных жилых домов (1/9 часть). Граждане жалуются на отказ во включении домов, находящихся в технически неудовлетворительном состоянии, в адресные программы переселения, установление неоправданно длительных сроков расселения аварийного жилья, выражают несогласие с размером выкупной стоимости, высказывают недовольство месторасположением предлагаемых для переселения квартир и их планировочными характеристиками.

Жительница г. Архангельска Б. обратилась с жалобой на неудовлетворительное техническое состояние многоквартирного дома и просила оказать содействие в переселении граждан из аварийного жилья. По инициативе Уполномоченного по данной жалобе органами прокуратуры г. Архангельска была проведена проверка, по результатам которой установлено, что распорядительный акт о признании жилого дома аварийным и подлежащим сносу принят с нарушениями законодательства - сроки отселения граждан из аварийного дома не были определены, что явилось основанием для внесения протеста на распоряжение заместителя главы администрации, а также обращения в суд в интересах Б. Протест был рассмотрен и удовлетворен, в распорядительный акт внесены изменения, установлены сроки отселения жильцов из аварийного дома. Решением Октябрьского районного суда г. Архангельска удовлетворен иск прокуратуры г. Архангельска, поданный по ходатайству Уполномоченного, о возложении на администрацию муниципального образования "Город Архангельск" обязанности предоставить семье Б. жилое помещение (N Б-671 от 08.05.2018; вх. N 6145 от 18.06.2020).

Предметом жалоб граждан также являлись ситуации, связанные с неисполнением организациями, осуществляющими функции по управлению многоквартирными домами, обязательств по их содержанию и эксплуатации, что приводит к обветшанию жилищного фонда, его аварийному состоянию, непригодности для проживания отдельных жилых помещений.

Характер обращений в рамках данной тематики свидетельствуют об актуальности вопросов, связанных с проведением капитального ремонта многоквартирных жилых домов и взиманием платы за такой ремонт.

Сегодня в региональные программы капитального ремонта включены 723 542 многоквартирных дома. За шесть лет функционирования региональных систем капитального ремонта отремонтировано 198 тыс. многоквартирных домов общей площадью 659 млн кв. м, в которых проживает 24 млн человек. Однако, по оценкам Счетной палаты, реализация в 2014-2018 гг. региональных программ капитального ремонта не привела к общему улучшению состояния жилищного фонда Российской Федерации*(259).

Как упоминалось выше, жизнь в условиях ограничительных мер, к сожалению, отчасти усугубила проблемы бытового характера. Граждане чаще стали вступать в споры за имущество с гражданами и с юридическими лицами, выражать несогласие с судебными решениями, принятыми по таким спорам, что сказалось на увеличении количества жалоб по вопросам защиты права собственности по сравнению с прошлым годом (примерно каждое 11-е обращение).

Предметом особого внимания Уполномоченного являлись жалобы на принуждение к выселению. В обращениях граждане сообщали, что подлежат выселению на основании судебных актов, а также о незаконных действиях по выселению по другим основаниям. По каждому из них проводилась проверка и принимались меры для разрешения ситуации, чтобы в столь сложное время человек не остался без жилья.

Общежитие ФГУГП "Гидрогеологическая экспедиция 16 района" (далее - Предприятие) было признанно банкротом. Жителям это грозило повышением оплаты за найм жилых помещений, отключением отопления и выселением. В этой связи люди попытались добиться передачи здания общежития в муниципальную собственность, но получили отказ. Считая свои права нарушенными, они написали жалобу Уполномоченному. Со своей стороны, омбудсмен направила обращения в Домодедовскую городскую прокуратуру и управление Росимущества по Московской области, организовала взаимодействие с МУП "Теплосеть". Кроме этого, в судебное заседание Арбитражного суда о рассмотрении дела об исключении общежития из конкурсной массы Предприятия был направлен представитель Уполномоченного. В результате проведенной комплексной работы подача тепла в здание была восстановлена, выселение граждан прекращено. Определением Арбитражного суда Московской области от 4 марта 2020 г. здание общежития признано социально значимым объектом и исключено из конкурсной массы Предприятия. Управлением Росимущества по Московской области организована передача общежития в муниципальную собственность (N КЛ-1348 от 25.11.2020).

Для дополнительной защиты граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, Уполномоченный выступила с предложением о введении моратория на изъятие единственного жилья у должников, имеющих несовершеннолетних детей, на период пандемии и в посткарантинный период*(260). В качестве форс-мажора предлагается рассматривать падение доходов граждан в период пандемии, в том числе при рассмотрении вопроса о реструктуризации кредитов.

Отчасти реализовать данное предложение позволят рекомендации Банка России, адресованные кредитным и микрофинансовым организациям, о приостановлении до 31 марта 2021 г. включительно обращения взыскания на находящееся в залоге жилье и принудительного выселения должников, которые могут подтвердить падение доходов или факт болезни*(261).

Продолжали поступать жалобы от граждан, чьи денежные средства были привлечены на строительство жилья и чьи права нарушены. И хотя ежегодно наблюдается устойчивое сокращение числа жалоб от обманутых дольщиков (каждое 18-е обращение), стоящие за ними проблемы пока сохраняют свою актуальность. Граждане недовольны нарушением сроков завершения строительства объектов, установленных "дорожными картами"; отказом руководства отдельных регионов от включения отдельных недостроев в Реестр проблемных объектов; наличием трудностей с получением мер поддержки, предусмотренных для пострадавших пайщиков жилищно-строительных кооперативов.

Благодаря поддержке компетентных государственных органов удалось оказать содействие в защите жилищных прав 31 378 граждан по 116 жалобам (103 индивидуальным и 13 коллективным), в том числе по 2 жалобам - неопределенному кругу лиц. Жилые помещения получили 83 гражданина; 8 гражданам оказано содействие в постановке на жилищный учет; устранены нарушения, допущенные в отношении 57 граждан из числа детей-сирот, инвалидов, членов многодетных семей, что позволило создать им условия для реализации жилищных прав; 21 жилой дом признан аварийным и подлежащим расселению; приняты меры по проведению шумозащитных мероприятий для создания благоприятных условий проживания в жилых помещениях 1 жилого дома, устранены нарушения, допущенные при предоставлении ритуальных услуг в непосредственной близости от жилого дома.

В ряде случаев проведение проверочных мероприятий по индивидуальным жалобам заявителей позволило выявить нарушения, допущенные в отношении и других граждан, которые самостоятельно не обращались к Уполномоченному, но чьи права нарушены. Так, благодаря содействию Уполномоченного удалось устранить нарушения, допущенные в отношении 764 человек, проживающих в многоквартирных домах Минобороны России в городе Москве.

Граждане обратились с жалобой на повышение оплаты коммунальных услуг и найм жилых помещений в связи с изменением правового статуса жилого дома на гостиницу. По инициативе Уполномоченного Московской городской военной прокуратурой проведена проверка, в ходе которой нарушения подтвердились, в адрес Минобороны России внесено представление об их устранении. В результате принятых мер в 2020 г. размер платы приведен в соответствие с требованиями законодательства, права граждан восстановлены (N КЛ-3825 от 07.11.2019).

При тесном взаимодействии с органами прокуратуры оказано содействие в возобновлении электроснабжения 1 населенного пункта, которое было прекращено из-за неурегулированных правоотношений между поставщиком услуг и ресурсоснабжающей организацией, накопленных долгов. Права жителей поселка, в котором проживает 3814 человек, восстановлены.

Вопросы совершенствования жилищного законодательства в части повышения качества и доступности жилья обсуждались 20 июля 2020 г. на заседании Совета по вопросам жилищного строительства и содействия развитию жилищно-коммунального комплекса при Совете Федерации Федерального собрания Российской Федерации по теме "Совершенствование государственной жилищной политики", а также участниками круглого стола на тему: "Роль органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в формировании и реализации жилищной политики, ее формы и методы", состоявшегося 25 сентября 2020 г. в Общественной палате Российской Федерации.

Выработанные участниками указанных мероприятий рекомендации и предложения по расширению и совершенствованию конкретных форм и методов, обеспечивающих доступность жилья для всех категорий граждан, направлены органам государственной власти.

В целях защиты прав граждан Уполномоченный продолжает активное взаимодействие с органами законодательной и исполнительной власти по разрешению этой крайне болезненной для граждан проблемы.

По инициативе Уполномоченного впервые с 2013 года возобновлена программа переселения российских граждан, проживающих и работающих на территории космического комплекса "Байконур", в Российскую Федерацию.

В рамках реализации Указа Президента Российской Федерации от 18 мая 2018 г. N 219 "О предоставлении социальной выплаты отдельным категориям граждан Российской Федерации, подлежащих переселению с территории комплекса "Байконур", для приобретения жилых помещений на территории Российской Федерации"*(262) 1238 наших соотечественников уже получили долгожданную социальную выплату и смогли улучшить жилищные условия на Родине.

Вместе с тем на территории Байконура остаются граждане, которые не относятся к категориям, определенным Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2018 г. N 219, и которые не могут претендовать на переселение за счет средств федерального бюджета. Среди них сотрудники узкоспециализированных российских организаций ракетно-космической промышленности и предприятий сферы социально-бытового обслуживания города Байконура - работники школ, детских садов, врачи. Все они имеют многолетний трудовой стаж и в установленном порядке признаны администрацией города Байконура нуждающимися в переселении и обеспечении жильем на территории Российской Федерации.

В этой связи представляется целесообразным рассмотреть вопрос о подготовке соответствующих изменений в Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2018 г. N 219, предусматривающих расширение перечня категорий граждан Российской Федерации, подлежащих отселению с территории комплекса Байконур.

Имеет место проблема несовершенства правового регулирования вопросов постановки на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях граждан, имеющих статус вынужденных переселенцев. Она заключается в том, что действующее законодательство, определяя основания и порядок обеспечения жилыми помещениями вынужденных переселенцев, не содержит указания на необходимость учитывать их имущественное положение при постановке на жилищный учет*(263). По этой причине в ряде субъектов Российской Федерации данной категории граждан отказывают в постановке на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, мотивируя такое решение необходимостью соблюдения требований жилищного законодательства о подтверждении тяжелого материального положения граждан. Возникающие споры разрешаются в судебном порядке, и в подавляющем большинстве случаев исковые требования удовлетворяются.

На протяжении трех лет Уполномоченный принимает участие в защите прав многодетной семьи Б., которая имеет статус вынужденных переселенцев. В 2017 г. семья обратилась к Уполномоченному с жалобой на отказ департамента городского имущества г. Москвы в признании их малоимущими в целях постановки на жилищный учет на получение жилищного сертификата и предъявления к ним избыточных требований о необходимости подтверждения 10-летнего срока проживания в г. Москве. Уполномоченным в этой связи было направлено обращение в прокуратуру г. Москвы с просьбой провести проверку. В ходе проверки допущенные нарушения нашли свое подтверждение, прокуратура г. Москвы обратилась в суд в интересах семьи Б. Решением Пресненского районного суда г. Москвы в удовлетворении требований было отказано. Однако Московский городской суд отменил это решение и удовлетворил иск, признав действия Департамента незаконными. Семья Б. получила социальную выплату, на которую приобрела долгожданное жилье (N ПР-Б-23 от 06.03.2017, Б-2031 от 24.12.2019, кБ-1763 от 18.12.2020).

Уполномоченный обратилась в Минстрой России с предложением о совершенствовании действующего порядка постановки на жилищный учет указанной категории граждан. Согласившись с наличием обозначенной проблемы, Минстрой России в свою очередь направлен обращение в Правительство Российской Федерации с просьбой согласовать подготовку соответствующих изменений. В этой связи представляется целесообразным рекомендовать Правительству Российской Федерации рассмотреть вопрос о подготовке изменений в Закон "О вынужденных переселенцах".

Уполномоченный неоднократно обращала внимание на проблему, касающуюся необходимости компенсации поднайма жилых помещений бывшим сотрудникам правоохранительных органов. Вопрос затрагивает права сотен семей уволенных со службы сотрудников правоохранительных органов, которых выселяют по решениям судов из занимаемых служебных жилых помещений без предоставления другого жилья, несмотря на то что они состоят в очереди на получение единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения. К сожалению, действующее жилищное законодательство не содержит запрета на выселение из служебного жилья сотрудников правоохранительных органов после их увольнения со службы до решения жилищного вопроса.

В целях разрешения сложившейся проблемы 26 июня 2020 г. Уполномоченный обратилась к Президенту Российской Федерации с предложением установить бывшим сотрудникам правоохранительных органов денежную компенсацию за наем жилых помещений по аналогии с Минобороны России, где такая выплата осуществляется уволенным военнослужащим*(264). Предложение концептуально поддержано. Правительством Российской Федерации 12 августа 2020 г. даны поручения заинтересованным федеральным органам исполнительной власти о проработке вопроса по установлению денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений уволенным сотрудникам правоохранительных органов (N ЮБ-П4-9166 от 12.08.2020).

Отчасти решить данную проблему призван разработанный в настоящее время МВД России проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации" и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", которым предусматривается запрет на выселение из служебных жилых помещений без предоставления иного жилья сотрудников органов внутренних дел, уволенных со службы, имеющих стаж службы в органах внутренних дел не менее 25 лет в календарном исчислении. Законопроект уже прошел межведомственное согласование и направлен в Минюст России на правовую и антикоррупционную экспертизы, в связи с чем Уполномоченный надеется на скорейшее его внесение в Государственную Думу*(265).

Начиная с 2016 года в ежегодных докладах Уполномоченного отражается системная проблема жилищного обеспечения сотрудников правоохранительных органов, которая не находит своего разрешения из-за отсутствия необходимого объема бюджетных средств на указанные цели. В результате сотрудники ждут решения своего жилищного вопроса многие годы.

По данным МВД России, на полное обеспечение всех нуждающихся сотрудников и пенсионеров МВД России жильем по состоянию на декабрь 2020 г. необходимо порядка 500 млрд руб., тогда как ежегодно на эти цели выделяется не более 4,7 млрд руб.*(266)

В этой связи заслуживает поддержки инициатива Председателя Совета Федерации В.И. Матвиенко распространить программу военной ипотеки на сотрудников МВД России и Росгвардии. Положительное решение данного вопроса позволит улучшить жилищные условия сотрудников правоохранительных органов и будет способствовать устранению одной из самых распространенных причин текучести кадров в этих органах.

В предыдущих докладах Уполномоченным высказан ряд других предложений по наиболее полному обеспечению жилищных прав граждан, которые не потеряли своей актуальности: о формировании в субъектах Российской Федерации достаточного объема маневренного жилищного фонда (2016 год); о создании дополнительных стимулов для развития арендного жилищного фонда социального использования в целях формировании арендного жилищного фонда социального использования (2018, 2019 годы); о принятии комплекса мер по стимулированию строительства арендного жилищного фонда социального использования для граждан с невысоким уровнем дохода (2018, 2019 годы); о предоставлении дополнительных гарантий молодым семьям при реализации права на жилище, в том числе путем повышения возраста участников программы "Обеспечение жильем молодых семей" государственной программы "Обеспечение доступным и комфортным жильем и жилищно-коммунальными услугами граждан Российской Федерации" (2019 год); о внесении изменений в Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" в части снижения до 12 лет возраста детей, включаемых в региональный список детей-сирот и лиц из их числа, а также возложения на субъекты Российской Федерации обязанности по обеспечению данной категории граждан временным жильем до предоставления основного либо компенсации им расходов за наем жилья (2018, 2019 годы); об увеличении бюджетного финансирования мероприятий на обеспечение жильем ветеранов боевых действий, вставших на жилищный учет до 1 января 2005 г. (2019 год). В этой связи Уполномоченный выражает надежду на скорейшее принятие мер со стороны органов государственной власти по их реализации.

3.3. Право на социальное обеспечение

Часть 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации гласит: "Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом". Это важнейшее конституционное требование получило дальнейшее развитие в изменениях, внесенных в основной закон страны в июле 2020 года.

Вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, определены в качестве предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72 Конституции Российской Федерации). Проведение же в Российской Федерации единой социально ориентированной государственной политики в области социального обеспечения возложено на Правительство Российской Федерации (статья 114 Конституции Российской Федерации).

В новой редакции статьи 75 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что система пенсионного обеспечения граждан строится на основе принципов всеобщности, справедливости и солидарности поколений. Закреплено также положение о том, что индексация пенсий должна осуществляться не реже одного раза в год в порядке, установленном федеральным законом, о чем ранее мы публично высказывались*(267). В настоящее время заложены механизмы индексации пенсии неработающим пенсионерам*(268). Расширение круга лиц, которым будут регулярно индексироваться пенсии, - приоритетная задача на ближайшую перспективу.

В 2020 году был принят ряд дополнительных мер в сфере социального обеспечения граждан, обусловленных условиями пандемии: существенно упрощен порядок обращения граждан, потерявших работу, в органы службы занятости; введена новая система расчета прожиточного минимума, исходя из "медианного среднедушевого дохода", и новая величина МРОТ в сумме 12 792 руб. в месяц с 1 января 2021 г.*(269), установлено автоматическое продление инвалидности на период пандемии, а также временный заочный порядок освидетельствования лиц, проходящих медико-социальную экспертизу (далее - МСЭ)*(270); инвалидам предоставлено право получить необходимые технические средства реабилитации (далее - ТСР) не только по месту жительства, но и по месту пребывания*(271); в двух субъектах Российской Федерации - республиках Мордовия и Северная Осетия - Алания - запущен эксперимент по предоставлению ТСР проактивно - без подачи заявления в Фонд социального страхования Российской Федерации*(272); расширен перечень социальных услуг для людей с инвалидностью и пожилых, нуждающихся в постоянном уходе*(273); право на проведение ежегодной индексации пенсий распространено на опекунов и попечителей несовершеннолетних*(274); утвержден план мероприятий по повышению уровня занятости инвалидов на 2021-2024 годы*(275); реализуются и другие меры.

Дополнительная натуральная поддержка была оказана гражданам, имеющим право на получение социального обслуживания на дому, социальные услуги предоставлялись в виде набора продуктов питания и непродовольственных товаров первой необходимости; организации бесплатного выезда на дом работника многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг *(276).

В связи с 75-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов более 1 млн ветеранов, бывших несовершеннолетних узников концлагерей, гетто и других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период Второй мировой войны, вдов (вдовцов) военнослужащих, погибших в период войны с Финляндией, Великой Отечественной войны, войны с Японией, вдов (вдовцов) умерших инвалидов Великой Отечественной войны и участников Великой Отечественной войны, проживающих на территории Российской Федерации, в Латвийской Республике, Литовской Республике и Эстонской Республике, получили специальные выплаты: по 75 тыс. руб. - 537 057 человек, по 50 тыс. - 611 384 человека*(277).

Кроме того, изменения, внесенные в федеральное законодательство*(278), позволили гражданам, награжденным знаком "Жителю осажденного Севастополя", установить статус ветерана Великой Отечественной войны с учетом их заслуг по защите Отечества, повысить уровень их социальной защиты и тем самым восстановить историческую справедливость. Ранее вопрос о необходимости урегулирования на уровне федерального законодательства предоставления соответствующих мер социальной поддержки лицам, награжденным знаком "Жителю осажденного Севастополя", улучшения их пенсионного обеспечения был предметом обращения Уполномоченного к председателю Комитета Государственной Думы по труду, социальной политике и делам ветеранов Я.Е. Нилову.

Важнейшей новеллой 2020 года стал постепенный переход начисления страховых и социальных выплат в проактивный формат - автоматически, без заявления*(279).

Продолжилось также развитие практики социальных контрактов, нацеленных на поддержку малоимущих семей: по информации Минтруда России в 2020 году 23 пилотных региона получили федеральные субсидии на эти цели, заключено свыше 104 тыс. социальных контрактов*(280).

Необходимо отметить, что принимаемые государством меры по социальной защите населения позволяют снимать социальную напряженность. Это сказывается и на количестве жалоб граждан в данной сфере общественных отношений. В 2020 году по вопросам социального обеспечения поступило 2178 обращений, что на четверть меньше, чем в 2019 году. Из них 184 обращения пришли на специально созданную горячую линию Уполномоченного и в основном касались предоставления социальных услуг на дому, а также оказания материальной либо иной возможной помощи в связи с возникшей трудной жизненной ситуацией.

Вместе с тем в качестве негативной тенденции следует отметить двукратный рост (на 51%) числа коллективных жалоб (в 2020 году - 101, в 2019 году - 49, в 2018 году - 21), касающихся предоставления мер социальной поддержки (льгот), организации услуг в сфере социального обслуживания, в том числе в условиях стационара; обеспечения ТСР инвалидов; проведения МСЭ. Тематика и динамика обращений представлена на рис. 47.

Две трети обращений в рассматриваемой сфере поступило по вопросам защиты прав граждан на пенсионное обеспечение. В 2020 году их количество по сравнению с 2019 годом уменьшилось. Главным образом за счет сокращения обращений по перерасчету пенсии (на 43%). Подобная динамика может быть связана со снижением недостатков в работе территориальных органов Пенсионного фонда Российской Федерации при определении ими изменения размера пенсии в связи с наличием у пенсионера дополнительного заработка либо другими обстоятельствами. Вместе с тем нарушения прав пенсионеров сохраняются. Тематика показана на рис. 48.

Житель г. Москвы Л. обратился с жалобой на необоснованный, по его мнению, отказ пенсионного органа по месту жительства включить в страховой стаж периоды ухода за матерью. ГУ "Отделение Пенсионного фонда Российской Федерации по г. Москве и Московской области", территориальным Управлением ПФР по обращению Уполномоченного была проведена повторная проверка материалов архивного пенсионного дела Л., в результате которой было установлено, что ранее принятое решение об отказе в установлении периодов ухода является ошибочным, и 31 марта 2020 г. решением главного управления ПФР N 2 по г. Москве и Московской области периоды ухода гражданина за своей матерью включены в страховой стаж, на лицевой счет заявителя перечислены соответствующие страховые взносы (N Л-140 от 20.02.2020).

Вместе с тем произошел рост обращений граждан (на 48,3%) по вопросам, связанным с отказом в назначении пенсии, в том числе в установлении гражданам страховой пенсии по старости в связи с недостаточностью величины индивидуального пенсионного коэффициента (ИПК). В рамках проводимого реформирования системы пенсионного обеспечения растет продолжительность необходимого для получения такой пенсии страхового стажа (с 6 лет в 2015 году до 15 лет в 2024 году). Увеличивается и возраст выхода на пенсию: к 2028 году для мужчин и женщин он постепенно повышается соответственно до 65 и 60 лет. Кроме того, действует дополнительное условие для назначения пенсии - наличие ИПК, минимальное значение которого ежегодно увеличивается (в 2019 году минимальный ИПК, необходимый для получения пенсии, составил 16,2; в 2020 году - 18,6; в 2021 году - 21)*(281).

Размер ИПК зависит в основном от объема перечисленных страховых взносов в систему обязательного пенсионного страхования. Однако, как показывает анализ поступающих жалоб, в ряде случаев из-за нарушений, допускаемых участниками трудовых отношений, размер ИПК оказывается недостаточным для реализации права на получение страховой пенсии по старости.

В качестве позитивной тенденции следует также отметить сокращение (на 17%) в 2020 году по сравнению с 2019 годом количества жалоб на низкий размер пенсии. Данное обстоятельство связано с тем, что с 2019 года изменился механизм исчисления социальной доплаты и индексации пенсий, что позволило пенсионерам почувствовать изменения размера пенсии в сторону хоть и незначительного, но увеличения. Этой тенденции способствовал также предусмотренный законодательством ежегодный рост фиксированной выплаты к пенсии (в 2019 году она составляла 5334,19 руб., в 2020 году - 5686,25 руб., в 2021 году планируется ее увеличение до 6044,48 руб.)*(282). Несмотря на то что одной из главных целей пенсионной реформы было повышение размеров пенсий, актуальным для работающих пенсионеров по-прежнему остается вопрос о ее ежегодной индексации.

На фоне принятых в 2020 году системных мер государственной поддержки инвалидов отмечается уменьшение (на 30%) количества жалоб, затрагивающих вопросы социального обеспечения инвалидов, по сравнению с 2019 годом. В основном сократились жалобы на решения учреждений МСЭ об отказе в установлении инвалидности, что и неудивительно, ибо продление инвалидности в период пандемии осуществлялось автоматически*(283). Кроме того, по решению Пенсионного фонда Российской Федерации ежемесячные выплаты инвалидам назначались без заявлений в проактивном режиме*(284).

Однако жалобы, хотя и в меньшем объеме, поступали, и их обоснованность в отдельных случаях подтверждалась.

Жительница ХМАО - Югра инвалид III группы Т. обратилась по вопросу отказа регионального учреждения МСЭ в установлении ей II группы инвалидности и обеспечении ее необходимыми техническими средствами реабилитации, несмотря на тяжелое состояние здоровья. В целях оказания помощи Т. Уполномоченным направлено обращение в адрес Федерального бюро МСЭ. В результате рассмотрения этого обращения, учитывая неблагоприятный клинический и реабилитационный прогноз, а также неустранимые нарушения функций организма, Т. была установлена II группа инвалидности бессрочно. Это позволило увеличить размер ее пенсии, предоставить в большем объеме меры социальной поддержки и обеспечить дополнительными средствами реабилитации (N Т-246 от 27.05.2020).

Из года в год поступают жалобы от инвалидов из разных субъектов Российской Федерации на длительные сроки предоставления технических средств реабилитации, их ненадлежащее качество, волокиту с получением денежной компенсации за самостоятельно приобретенные ими ТСР, ее низкого размера. Во взаимодействии с государственными органами и в рамках действующего Соглашения с Фондом социального страхования Российской Федерации по данным обращениям удается восстанавливать права граждан.

Инвалид I группы Н., проживающий в Московской области, обратился с просьбой об оказании содействия в решении вопроса обеспечения его техническими средствами реабилитации - креслом-коляской, а также противопролежневым матрацем, подгузниками, предусмотренными его ИПРА*(285) инвалида. По результатам обращения Уполномоченного в Московское региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации был решен вопрос обеспечения Н. указанными техническими средствами реабилитации. (вх. N Н-136 от 24.03.2020).

Жалобы, связанные с предоставлением льгот различным категориям граждан, поступали по вопросам: присвоения звания "Ветеран труда"; установления статуса "Дети войны"; предоставления бесплатного проезда, в том числе пенсионерам (блокировка социальных карт); низкого размера ежемесячной компенсационной выплаты неработающим трудоспособным гражданам, осуществляющим ухода за соответствующими категориями нетрудоспособных граждан; оказания материальной помощи в связи с трудной жизненной ситуацией.

Житель Рязанской области С. обратился в интересах супруги, матери двоих детей, инвалида II группы с детства П. с просьбой о содействии в предоставлении льгот и оказании помощи. После обращения Уполномоченного в министерство труда и социальной защиты населения Рязанской области с П. связались сотрудники социальной защиты, ей был разъяснен порядок получения льгот, положенных ей как лицу, относящемуся к льготной категории граждан (в январе 2020 г. П. подала заявление с необходимыми документами о назначении ежемесячного денежного пособия беременной женщине и заявление на предоставление компенсации за ЖКУ). Также заявительнице была оказана адресная материальная помощь в связи с малообеспеченностью (вх. N П-1538 от 15.11.2020).

В данной группе обращений наблюдается рост жалоб по вопросу низкого размера ежемесячной компенсационной выплаты, установленной неработающим трудоспособным лицам, осуществляющим уход за соответствующими категориями граждан, в том числе за инвалидами I группы.

Указом Президента Российской Федерации от 7 марта 2019 г. N 95 ежемесячная выплата неработающему трудоспособному родителю (усыновителю) или опекуну (попечителю), осуществляющему уход за ребенком-инвалидом и инвалидом с детства I группы, с 1 июля 2019 г. повышена до 10 000 руб.*(286) Вместе с тем увеличение ежемесячных выплат для иных лиц (за исключением родителей (усыновителей) или опекунов (попечителей)), осуществляющих уход за инвалидами с детства I группы, которым установлена компенсационная выплата в размере 1200 руб., а также для лиц, осуществляющих уход за инвалидом I группы, не предусмотрено.

Анализ жалоб, поступивших по данному вопросу, позволяет сделать вывод, что указанное обстоятельство вызывает социальную напряженность, чувство социальной несправедливости, уход за инвалидом I группы не отличается от ухода за инвалидом с детства I группы, а разница в размерах компенсационных выплат существенная.

В этой связи представляется целесообразным проработать вопрос о распространении социальных гарантий, предусмотренных для лиц, осуществляющих уход за детьми-инвалидами и инвалидами с детства I группы, на лиц, осуществляющих уход за инвалидом I группы.

В особой зоне риска в условиях коронавируса оказались пациенты психоневрологических интернатов (ПНИ), детских домов-интернатов для детей-инвалидов, домов престарелых, где из-за нахождения большого количества людей с ослабленным иммунитетом, инфекция распространялась с повышенной скоростью. Вместе с тем по проблемам пребывания в учреждениях социального обслуживания, в том числе в ПНИ, количество жалоб в адрес Уполномоченного по сравнению с 2019 годом сократилось. Граждане, как и в прошлом году, жаловались на ненадлежащие условия проживания, грубое обращение персонала, низкое качество оказания медицинской помощи, необоснованное ограничение свободы передвижения и другое.

В целях соблюдения прав граждан, проживающих в стационарных учреждениях социального обслуживания в условиях режима самоизоляции, сотрудниками Аппарата Уполномоченного совместно с Департаментом труда и социальной защиты населения города Москвы 20 мая 2020 г. было проверено два стационарных учреждения: ГБУ города Москвы "Дом ветеранов сцены им. А.А. Яблочкиной" и ГБУ города Москвы "Психоневрологический интернат N 22 Департамента труда и социальной защиты населения города Москвы". Нарушений прав граждан не выявлено. Вместе с тем в ряде случаев проверки показали, что права заявителей нарушались.

На горячую линию поступило обращение от гражданина С., проживающего в БУ "Кугеський дом-интернат для престарелых и инвалидов" (пос. Кугеси, Чебоксарский р-н, Чувашская Республика) по вопросу несоблюдения в указанном учреждении установленных эпидемиологических и санитарных требований. В связи с жалобой С. Уполномоченным направлено обращение в управление Роспотребнадзора по Чувашской Республике с просьбой организовать проверку указанных обстоятельств и разрешить проблему по существу. По результатам проверки были выявлены нарушения требований санитарного законодательства, а именно: не обеспечено лабораторное обследование на COVID-19 лиц, находящихся в данном учреждении в режиме постоянного пребывания, а также персонала с признаками респираторных симптомов; в ходе медицинского наблюдения в учреждении не проведено лабораторное исследование всех лиц, контактировавших с больным COVID-19 в установленные сроки; сотрудниками учреждения не обеспечено соблюдение изоляции в обсерваторе (по месту работы) не менее 14 дней со дня последнего контакта с больным COVID-19 до завершения мероприятий, связанных с осложнением эпидемиологической ситуации.

По указанным фактам в отношении директора БУ "Кугеський дом-интернат для престарелых и инвалидов" Минтруда Чувашии был составлен протокол об административном правонарушении по ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ. В отношении юридического лица был составлен протокол об административном правонарушении по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ за неисполнение предписания о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в установленные сроки. Указанному юридическому лицу выдано предписание об устранении выявленных нарушений санитарно-эпидемиологических требований. (вх. N С-1498 от 07.08.2020).

По итогам рассмотрения обращений, поступивших в том числе на горячую линию, удалось оказать содействие в защите и восстановлении прав по 35 жалобам, в том числе по 2 - в отношении неопределенного круга лиц. Заявители были переведены из одного стационарного учреждения социального обслуживания в другое, получили материальную помощь в связи со сложной жизненной ситуацией, им установлена группа инвалидности, решены вопросы пенсионного обеспечения, направления на медико-социальную экспертизу и др.

Анализ обращений, правозащитной практики и результатов совещания на тему "Социальные гарантии и защита прав граждан", проведенного в январе 2021 года*(287) совместно с Комитетом Совета Федерации по социальной политике с участием членов комитетов Государственной Думы по труду, социальной политике и делам ветеранов и по развитию гражданского общества, вопросам общественных и религиозных объединений показывает, что в области законодательства и правоприменительной практики по вопросам социального обеспечения существуют серьезные проблемы, требующие решения.

В частности, актуальна задача расширения сферы беззаявительного порядка оформления мер социальной поддержки. Граждане не должны быть заложниками жизненных ситуаций, таких, например, как ограничительные меры, болезнь, отпуск и другие. Если человек не обратился за пособием или социальной выплатой - это не значит, что он должен быть лишен права на такие выплаты. Представляется, что во всех случаях такой беззаявительный порядок должен применяться при наступлении определенного возраста, по фактам сиротства, рождения, присвоения звания "Ветеран труда" и некоторых других жизненных обстоятельств.

В этой связи своевременной мерой в пенсионной сфере представляется принятие Государственной Думой в первом чтении законопроекта N 1075528-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам назначения и выплаты пенсий, социальных доплат к пенсиям в целях создания для граждан удобных условий реализации права на пенсионное обеспечение и социальную помощь"*(288). Проектом федерального закона предлагается осуществлять назначение в беззаявительном порядке страховой пенсии по старости лицу, достигшему возраста 80 лет и являющемуся получателем страховой пенсии по случаю потери кормильца, в случае, если это выгодно пенсионеру; перерасчет пенсий в беззаявительном порядке размеров пенсии за выслугу лет и пенсии по инвалидности, установленных гражданам из числа космонавтов, в связи с установлением им I группы инвалидности, либо достижением ими возраста 80 лет и т.д. Полагаем, что его принятие позволит решить целый ряд проблем в пенсионной сфере.

В 2020 году принят ряд мер, направленных на более полную реализацию прав инвалидов. В частности, был упрощен порядок замены кресел-колясок с электроприводом и аппаратов на нижние конечности и туловище (ортезов), их замена теперь будет осуществляться после истечения срока эксплуатации без дополнительных проверок*(289). Это позволит существенно сократить время и благоприятно отразится на жизни людей с ограниченными возможностями.

Положительно Уполномоченным оценивается законодательное решение о внедрении специального электронного сертификата на приобретение инвалидами отдельных видов ТСР*(290). Уполномоченный неоднократно высказывалась в поддержку данной инициативы, в том числе в докладах о деятельности за 2018 и 2019 годы. Новый порядок позволит не только минимизировать недостатки в действующих механизмах обеспечения ТСР (в том числе длительность сроков выдачи ТСР), но и повысить качество ТСР, поскольку их подбор будет осуществляться инвалидами самостоятельно у интересующих их поставщиков, исходя из индивидуальных потребностей.

Вместе с тем проблемы остаются. Они поднимались в ходе встречи Президента Российской Федерации с представителями общественных организаций инвалидов в декабре 2020 года. В числе таких злободневных вопросов поднимались следующие: о необходимости поддержки отечественных производителей ТСР; о недопустимости снижения обязательных требований по соблюдению условий доступности объектов и услуг для инвалидов в сфере общественного транспорта при реализации Правительством Российской Федерации механизма "регуляторной гильотины"; о необходимости в рамках градостроительной деятельности обеспечивать доступность для лиц с ограниченными возможностями здоровья при благоустройстве территории; о дополнительной поддержке лиц, осуществляющих уход за инвалидами I группы; о расширении участия представителей бизнеса, государственных компаний в сопровождении конкурсов профессионального мастерства для лиц с ограниченными возможностями здоровья в целях содействия трудоустройству инвалидов; о возможности использования биометрических персональных данных инвалидов, не способных по состоянию здоровья собственноручно подписывать документы, в целях подтверждения их волеизъявления при совершении финансовых операций; о необходимости увеличения объемов сурдоперевода и субтитрирования телевизионных программ; о необходимости дальнейшего упрощения документооборота между медицинскими организациями и учреждениями МСЭ; о важности создания во всех субъектах Российской Федерации полноценной, равнозначной системы реабилитации для всех инвалидов, обладающих одинаковыми ограничениями; о необходимости гарантировать лицам, получившим инвалидность после окончания вуза или колледжа, и ввиду этого не способным работать по специальности, право на второе профессиональное образование за счет бюджетных средств и другие.

По итогам встречи Президентом Российской Федерации дан целый ряд поручений государственным органам*(291). Уполномоченный выражает надежду, что они будут реализованы должным образом в установленные сроки.

Непосредственное участие в укреплении законодательных гарантий прав лиц, имеющих инвалидность, принимает и Уполномоченный. В настоящее время продолжается работа по обеспечению лицам с инвалидностью возможности использовать биометрические данные при получении услуг. Депутатом Государственной Думы М.Б. Терентьевым разработан проект федерального закона "О внесении изменения в Федеральный закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", которым предлагается дополнить Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" статьей 14 ² "Участие инвалидов в осуществлении операций и получении услуг с использованием биометрических персональных данных". Законопроект поддержан Уполномоченным, сотрудники Аппарата входят в состав рабочей группы по его доработке.

С учетом особой актуальности вопросов защиты прав инвалидов Уполномоченным подготовлен специальный (тематический) доклад "Соблюдение и защита прав инвалидов в Российской Федерации", который направлен в органы государственной власти. В докладе освещены актуальные проблемы защиты различных прав граждан с инвалидностью в Российской Федерации и сформулированы конкретные предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в этой сфере.

В числе предложений: разработка закона, регламентирующего проведение независимой медико-социальной экспертизы; оказание инвалидам медико-социальной помощи на дому; обеспечение для инвалидов беспрепятственного пользования информационными и телекоммуникационными ресурсами; законодательное урегулирование такой формы социальной поддержки, как приемные семьи для пенсионеров и инвалидов; сокращение сроков заключения государственных контрактов на обеспечение техническими средствами реабилитации людей с инвалидностью; введение лицензирования учреждений всех форм собственности, осуществляющих долговременный (стационарный) уход за пожилыми людьми и инвалидами; совершенствование порядка обеспечения жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, принятых на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий; определение в системе органов исполнительной власти единой структуры, на которую будет возложено комплексное администрирование вопросов обеспечения прав лиц, имеющих инвалидность; формирование специализированного жилищного фонда для предоставления лицам, имеющим инвалидность, жилых помещений взамен занимаемых ими жилых помещений, признанных непригодными для проживания инвалида; упрощение порядка установления инвалидности без срока переосвидетельствования при первичном признании гражданина инвалидом - в случае невозможности устранения (уменьшения) степени ограничения его жизнедеятельности в ходе реабилитации (абилитации); назначение ежемесячной компенсационной выплаты в размере 10 000 руб. всем неработающим трудоспособным лицам, осуществляющим уход за инвалидами I группы; сохранение требований в части закупки общественного транспорта, приспособленного для нужд инвалидов, и другие*(292).

К сожалению, приходится констатировать факт достаточно низкого уровня материального обеспечения отдельных категорий граждан.

Одной из значимых остается проблема индексации пенсий работающих пенсионеров. В настоящее время работающим пенсионерам индексация пенсий не предусмотрена, за исключением пенсионеров, исполняющих обязанности опеки или попечительства в отношении несовершеннолетних детей по договору на возмездных условиях, согласно принятой поправке в Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации"*(293).

Между тем индексация пенсий работающим пенсионерам - это справедливая и необходимая мера. Ведь зачастую необходимость продолжать работу после достижения пенсионного возраста связана как с небольшим размером страховых пенсий по старости, так и с дефицитом квалифицированных специалистов, повышающим востребованность профессионалов пожилого возраста.

По данным Росстата на 1 января 2020 г. общая численность пенсионеров в Российской Федерации составила 46,2 млн человек, из них 9,3 млн - работающих. В 2020 году наметилась тенденция уменьшения численности работающих пенсионеров, связанная с возрастным показателем и усугубившейся экономической и санитарно-эпидемиологической ситуацией в стране.

В этой связи с учетом изменений в Конституцию Российской Федерации и соответствующего поручения Президента Российской Федерации представляется важным поддержать принятие внесенного в настоящее время на рассмотрение в Государственную Думу законопроекта, которым предусмотрен возврат к индексации пенсий для работающих пенсионеров*(294).

Уполномоченный выражает надежду, что в свете проведенной конституционной реформы в действующем законодательстве о пенсионном обеспечении найдут отражение и другие инициативы, направленные на повышение благосостояния граждан. В частности, заслуживает поддержки введение досрочного назначения страховой пенсии по старости для лиц, имеющих 4 и более детей*(295).

По-прежнему актуальными остаются вопросы обеспечения прав одиноких и одиноко проживающих граждан пожилого возраста и людей с ограниченными возможностями здоровья. Анализ данной проблематики выявил отсутствие в законодательстве такого понятия, как "одинокий" и "одиноко проживающий". Единственное нормативное определение содержит Национальный стандарт РФ ГОСТ Р 52495-2005 "Социальное обслуживание населения", где за руководителями и специалистами социальных служб закреплена обязанность выявлять лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, одиноких престарелых и нетрудоспособных граждан.

Кроме того, в настоящее время на практике реализуется в основном заявительный принцип работы с одинокими гражданами, нуждающимися в помощи. Выявление нуждающихся в социальном обслуживании лиц пока в большей степени является перспективной задачей. Во многом это связано с тем, что на федеральном уровне отсутствует единая методика выявления данной категории граждан. Минтрудом России не ведется учет таких граждан, в том числе и инвалидов, поэтому эта функция частично восполняется институтами гражданского общества или отдельными неравнодушными людьми.

При отсутствии достаточного регулирования на федеральном уровне субъекты Российской Федерации на законодательном уровне по-разному решают данную проблему (это и различные социальные программы субъектов, и специальные льготы для данной категории граждан). Во многих субъектах Российской Федерации государственная социальная помощь такой категории граждан осуществляется на основании социального контракта, заключенного гражданином с органом социальной защиты населения субъекта. Во многих субъектах предусмотрены дополнительные доплаты и льготы.

В 2020 году вопросы социального обслуживания одиноких лиц старшего возраста не только не потеряли свою значимость, но и стали более актуальны в условиях распространения коронавирусной инфекции. Большинство одиноко проживающих пенсионеров находились на самоизоляции и не выходили из дома. Конечно, в сложившейся ситуации им нужны были помощь и внимание, за которыми они обращались в социальные службы. В своих жалобах к Уполномоченному пенсионеры также указывали на нарушение их прав вводимыми ограничениями, особенно в связи с блокировкой их социальных карт и ограничением возможностей перемещаться на общественном транспорте без соответствующих компенсаций. Безусловно, введенные на время распространения коронавируса в России меры были оправданы. Вместе с тем блокировка в ряде регионов Российской Федерации социальных карт гражданам старше 65 лет представляется чрезмерной, в связи с чем необходимо, в частности, разработать соответствующий механизм, предусматривающий возможность пользования социальной картой соответствующими категориями граждан в связи с поездкой к врачу.

Не снята проблема установления достойных и справедливых мер поддержки безработным гражданам. Определенные подвижки в этом направлении происходят. Увеличены размеры минимального и максимального пособия по безработице, осуществляется выплата по 3 тыс. руб. на детей безработных, увеличен период выплат пособия по безработице*(296). Пособия по безработице начали назначаться дистанционно - через портал "Работа в России". Предпринимаемые государством шаги в этом направлении важно продолжить*(297).

Востребованной является задача персонального информирования граждан о полагающихся социальных выплатах. Такое проактивное информирование в настоящее время уже проводится в рамках реализации проекта "социальное казначейство". Проект представляет собой единую цифровую платформу для всех видов социальной поддержки, призванную не только обеспечить информирование граждан, но и облегчить им сбор необходимых для получения мер поддержки документов. Задача состоит в том, чтобы проектом было охвачено как можно большее число заинтересованных граждан, на первом этапе - граждан, данные о которых имеются в Единой государственной информационной системе социального обеспечения (ЕГИССО). Свою роль в этом могут сыграть контакт-центры для персональных консультаций по мерам социальной поддержки. Запуск такого единого контакт-центра на базе "социального казначейства" запланирован с июля 2021 года*(298). Выражаем надежду на дальнейшее развитие данного проекта. Одновременно важной мерой здесь представляется вовлечение людей, нуждающихся в дополнительных социальных гарантиях со стороны государства, в цифровизацию. Это особенно значимо для лиц с ограниченными возможностями здоровья, для которых в ряде случаев Интернет становится единственным подспорьем в самостоятельной реализации своих прав и законных интересов. В этой связи заслуживает поддержки находящийся на рассмотрении Государственной Думы законопроект, направленный на обеспечение инвалидам беспрепятственного пользования информационными и телекоммуникационными ресурсами, необходимыми для оказания услуг посредством информационно-коммуникационной сети*(299).

Наряду с вышеназванным отметим, что продолжает быть актуальными часть законодательных предложений, ранее высказанных на этот счет в ежегодных докладах Уполномоченного: о формировании независимой медико-социальной экспертизы (2016, 2017 годы); об установлении механизма деятельности частных компаний, оказывающих социальные услуги инвалидам и лицам пожилого возраста (по проживанию и уходу) в организованных ими домах постоянного пребывания (2017 год); об увеличении объемов финансирования санаторно-курортного лечения инвалидов (2017 год); о развитии института приемных семей для одиноких пожилых граждан (2019 год); о повышении уровня прожиточного минимума пенсионеров (2019 год); о создании службы постоянного социального сопровождения одиноких и одиноко проживающих граждан старшего поколения, граждан с ограниченными возможностями здоровья (2019 год). Полагаем, что эти предложения также заслуживают отражения в социальном законодательстве.

3.4. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь

Пандемия новой коронавирусной инфекции, разразившаяся в 2020 году, заставила человечество еще раз убедиться в том, что в системе ценностей нет ничего важнее, чем право на жизнь, которое находится в тесной взаимосвязи с правом на охрану здоровья и медицинскую помощь.

Принятые руководством нашей страны беспрецедентные меры позволили в значительной мере замедлить распространение заболевания и сохранить жизнь и здоровье тысячам граждан: мощное развитие получила телемедицина; развернута сеть госпиталей и обсерваторов для больных коронавирусом; все нуждающиеся граждане обеспечены необходимыми лекарственными препаратами для лечения в стационарах и амбулаторно; налажено производство и поставки аппаратов искусственной вентиляции легких (ИВЛ), другой необходимой медицинской техники; внедрены доступные средства профилактики, дезинфекции и индивидуальной защиты; предусмотрена возможность дистанционной выписки лекарственных препаратов, доставки их на дом, удаленного оформления листков нетрудоспособности; сформирована система стимулирующих выплат медицинским работникам, работающим с пациентами, заболевшими новой коронавирусной инфекцией. Одной из первых стран мира Россия приступила к массовой вакцинации населения, и осуществлен ряд других мер*(300).

В целом можно отметить, что на фоне сложившейся экстраординарной ситуации в мире отечественная система здравоохранения смогла дать адекватный ответ новым вызовам, не допустила резких пиков развития короновирусной инфекции.

Однако пандемия, особенно на первом этапе борьбы с новой коронавирусной инфекцией COVID-19, высветила острые углы, которые имелись в отечественном здравоохранении: нехватка медицинских специалистов; недостатки государственной системы биологической и лекарственной безопасности; нехватка койко-мест в стационарах; дефицит оборудования, перебои с поставками противовирусных препаратов и антибиотиков; недостаток средств индивидуальной защиты в начальный период распространения пандемии; сложности с вызовом врача, долгое ожидание скорой медицинской помощи; сокращение плановых госпитализаций и операций; недостаточная информированность населения, проблема доступности тестирования и другие.

Названные и иные "болевые точки" здравоохранения обусловили рост претензий россиян к своевременности и качеству оказания медицинской помощи, к эффективности механизма реализации права на охрану здоровья. На треть (на 34%) по сравнению с 2019 годом возросло количество обращений по вопросам охраны здоровья и оказания медицинской помощи и к Уполномоченному. По этой тематике в 2020 году поступило 1203 обращения, в том числе 3 коллективных жалобы (стоматологическая, медицинская помощь, оформление больничных листов). Из общего числа поступивших обращений почти каждое четвертое (318) касалось "коронавирусной тематики".

Тематика и динамика обращений к Уполномоченному за последние годы показаны на рис. 51.

Традиционно большую долю (69%) составили обращения, связанные с длительностью ожидания оказания медицинской помощи, ее объемом и качеством. При этом число таких обращений выросло на 63% по сравнению с 2019 годом и на 86% по сравнению с 2018 годом. В первую очередь, такой рост можно объяснить трудностями, обусловленными условиями пандемии.

Заявители указывали на сложности в получении врачебной помощи, нехватку врачей, удаленность учреждений здравоохранения, на несвоевременное и низкое качество оказываемой медицинской помощи.

Много жалоб, особенно на первоначальном этапе развития пандемии, было на сложности в госпитализации в связи с коронавирусным заболеванием. Не хватало инфекционных больниц, койко-мест.

На горячую линию поступило обращение в защиту прав Л., которому был диагностирован коронавирус. Из жалобы следовало, что Л. находится на лечении в ГБУЗ ГКБ N 36 г. Москвы, однако ему не проводятся необходимые диагностические мероприятия и не оказывается необходимая медицинская помощь. Сообщалось также о ненадлежащем питании пациентов и отсутствии необходимого мягкого инвентаря (одеял). После обращения Уполномоченного в департамент здравоохранения г. Москвы права Л. были восстановлены: его перевели из коридора в палату, жалоб на питание у него нет, медицинская помощь ему оказывается, состояние здоровья улучшилось (вх. N Л-217* от 27.04.2020).

Первоочередная задача, которая была поставлена Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, - развернуть в нашей стране коечную сеть и подготовить систему здравоохранения к новым вызовам, связанным с распространением COVID-19. На начальном этапе было развернуто 94 тыс. коек, по состоянию на январь 2021 года их количество превысило 270 тыс., включая ресурсы федеральных медицинских учреждений. Наряду с наращиванием коечной мощности приняты меры по обеспечению медицинскими изделиями и оборудованием*(301).

В течение 2020 года Минобороны России построено 30 медицинских центров в 22 субъектах Российской Федерации. Массовое строительство было призвано оказывать помощь медицинским работникам в регионах в борьбе с коронавирусной инфекцией*(302).

Также на первоначальном этапе пандемии поступали обращения об отсутствии в аптеках средств индивидуальной защиты: масок, дезинфицирующих растворов и антисептических средств, о необеспеченности средствами защиты пациентов, медицинского персонала в лечебных учреждениях, о неудовлетворительных условиях размещения в стационарах и обсерваторах.

В период самоизоляции граждане, которые нуждались в неотложной медицинской помощи, порой не могли своевременно ее получить. На сложности в получении необходимой запланированной медицинской помощи указывали также заявители, страдающие хроническими заболеваниями и нуждающиеся в плановых операциях.

Инвалид С. из г. Москвы попросил о содействии в оказании ему высокотехнологичной медицинской помощи (далее - ВМП) (эндопротезирование), сроки проведения которой были перенесены в связи с началом распространения коронавирусной инфекции на неопределенное время. Из-за длительной задержки проведения ВМП было направлено обращение в департамент здравоохранения г. Москвы. В результате в ноябре 2020 г. С. смог получить необходимую медицинскую помощь (вх. N С-450 от 27.02.2020).

Особенно остро проблема доступности медицинской помощи стоит для жителей сельской местности, малочисленных и труднодоступных населенных пунктов.

Поступило коллективное обращение (10 человек) от ветеранов Великой Отечественной войны и тружеников тыла, проживающих в Вяземском районе Смоленской области с просьбой не допустить закрытия стоматологической поликлиники в г. Вязьме в связи с переводом ее в г. Смоленск. Заявители указывали, что в силу возраста и состояния здоровья ездить в г. Смоленск за получением необходимой медицинской стоматологической помощи для них крайне затруднительно. После обращения Уполномоченного в департамент здравоохранения Смоленской области распоряжением администрации Смоленской области процедура реорганизации была отменена, с 18 мая 2020 г. стоматологическая поликлиника возобновила оказание плановой медицинской помощи гражданам (вх. N КЛ-888 от 23.03.2020).

Некоторый рост в 2020 году продемонстрировали обращения по вопросам оказания психиатрической помощи (на 12%). Жалобы этой группы были связаны в основном с обоснованностью установления диагноза заболевания, фактами недобровольной госпитализации в психиатрический стационар, условиями содержания в медицинском учреждении.

Гражданка М. попросила о защите прав сына, находящегося в одной из психиатрических больниц г. Москвы, в связи с несвоевременным переводом сына в терапевтическое отделение после завершения карантина по коронавирусной инфекции. В связи с обращением Уполномоченного в департамент здравоохранения г. Москвы руководством медицинской организации было принято решение о переводе сына гражданки М. в другое отделение. М. направила Уполномоченному благодарственное письмо в связи с улучшением условий пребывания сына в больнице (N М-192 от 18.12.2020).

Вопросы своевременности и качества оказания психиатрической медицинской помощи также актуальны в отношении лиц, находящихся в психоневрологических интернатах (ПНИ) в связи с дефицитом реабилитологов, дефектологов, клинических психологов, врачей-психиатров, психотерапевтов, диетологов. Острота данной проблемы была подтверждена ФГБУ "Национальный медицинский исследовательский центр психиатрии и наркологии имени В.П. Сербского" в ответе на запрос Уполномоченного.

По информации специалистов ФГБУ "НМИЦ ПН им. В.П. Сербского", фактическая занятость ставок во многих ПНИ составляет 25-50%, что не позволяет организовать полноценную медицинскую психиатрическую помощь*(303). Решением проблемы могло бы стать распространение на врачей и средний медперсонал, работающих в ПНИ в сельской местности и малых городах, мер социальной поддержки, предусмотренных программами "Земский доктор" и "Земский фельдшер".

Требует решения вопрос о формировании службы защиты прав пациентов, находящихся в психиатрических стационарах, создание которой предусмотрено законодательством*(304).

Тема защиты прав граждан с нарушениями психического здоровья постоянно находится в сфере внимания Уполномоченного. Она становилась предметом рассмотрения на Координационном совете уполномоченных по правам человека в 2018 году, в 2020 году ей был посвящен один из параграфов тематического доклада Уполномоченного "Соблюдение и защита прав инвалидов в Российской Федерации"*(305).

Немалая доля обращений затрагивала тему лекарственного обеспечения. Их число по сравнению с 2019 годом увеличилось почти на треть (на 31%). Граждане сообщали о несвоевременном обеспечении лекарственными препаратами для лечения хронических заболеваний, сложностях при обеспечении жизненно необходимыми важнейшими лекарственными препаратами, их недоступностью ввиду роста цен в период пандемии, об отсутствии их в аптечной сети.

В ходе выезда Уполномоченного в Республику Бурятия 5 ноября 2020 г. поступили обращения граждан о нарушениях при выполнении указания Президента Российской Федерации об обеспечении бесплатными лекарственными средствами для амбулаторного лечения больных коронавирусом. В этой связи Уполномоченным было направлено обращение Министру здравоохранения Российской Федерации М.А. Мурашко. В результате Минздравом России совместно с Минпромторгом России и руководством Республики Бурятия предпринят комплекс мер по организации закупок и поставок лекарственных средств, в результате чего граждане обеспечены бесплатными лекарственными средствами для амбулаторного лечения COVID-19 в полном объеме. Создан необходимый запас лекарственных средств (N Ц-114 от 13.11.2020).

В жалобах граждане по-прежнему указывают на трудности в получении необходимых по медицинским показаниям дорогостоящих лекарственных препаратов. Основная причина такой ситуации заключается в недостаточном финансировании. Эта проблема отмечается Счетной палатой Российской Федерации по результатам контрольных мероприятий в области здравоохранения*(306).

Жительница Удмуртской Республики Н. обратилась в защиту прав дочери-инвалида Н. (эпилепсия) на бесплатное обеспечение противосудорожным препаратом карбамазепин (финлепсин). По сообщению заявительницы ей приходится за счет собственных денежных средств приобретать указанный лекарственный препарат, а потом в течение долгого времени оформлять документы для получения денежной компенсации за него, что для нее крайне затруднительно. После обращения Уполномоченного в минздрав Удмуртской Республики ситуация была урегулирована, дочери заявительницы выписан необходимый лекарственный препарат, который бесплатно получает в аптеке (вх. N Н-62 от 10.02.2020).

Вместе с тем количество поступивших в 2020 году обращений по вопросам обязательного медицинского страхования (далее - ОМС) по сравнению с 2019 годом уменьшилось вдвое: если в 2019 году поступило 101 такое обращение, то в 2020 году - уже 48. Уменьшение количества обращений данной тематики объясняется тем, что все внимание граждан было сосредоточено на лечении коронавирусной инфекции. Обращения данной группы преимущественно были связаны с оформлением полиса ОМС.

По результатам рассмотрения поступивших обращений положительно разрешены 37 жалоб, оказано адресное содействие в реализации или защите права на охрану здоровья 542 гражданам (оказана необходимая медицинская помощь, обеспечены лекарственными препаратами, выданы больничные листы лицам, находящимся на карантине, улучшены условия пребывания в стационарных учреждениях здравоохранения, проведено эндопротезирование и т.д.). Кроме того, по 2 обращениям восстановлены права неопределенного круга лиц (оказание стоматологической медицинской помощи, оформление больничных листов).

На горячую линию поступило обращение С. в защиту прав граждан, находившихся на карантине в хостеле "Уютный дом" г. Москвы (500 человек). По информации заявительницы, постановление о нахождении на карантине до 6 мая 2020 г. в отношении нее и других проживающих в хостеле было вынесено медицинским учреждением после взятия мазков на COVID-19, однако в нарушение установленного порядка больничные листы им оформлены не были. После обращения Уполномоченного в департамент здравоохранения г. Москвы всем проживающим в хостеле "Уютный дом" были выданы больничные листы по 6 мая 2020 г. (вх. N нет, получено по мессенджеру WhatsApp 24.04.2020).

Проблему недостатка качественной и доступной медицинской помощи усугубляет отсутствие возможности пройти независимую медицинскую экспертизу. Как пациентам, так и медицинским работникам порой бывает необходимо объективное профессиональное мнение не от контролирующих органов, страховых компаний или судебных медицинских экспертов, которые находятся в ведомственной подчиненности, а от независимых профессионалов. В связи с этим Минздравом России разработан и в настоящее время вынесен на обсуждение проект положения о проведении независимой медицинской экспертизы, о необходимости которого неоднократно отмечалось в ежегодных докладах Уполномоченного.

Еще одной проблемой является пробел в законодательном регулировании доступа родственников после смерти пациента к информации о предшествующем состоянии его здоровья. Устанавливая право близких родственников на получение заключения о причине смерти и диагнозе заболевания умершего пациента*(307), федеральное законодательство не содержит норм, которые определяли бы правовой режим доступа его супруга (супруги), близких родственников к иной информации о состоянии его здоровья и медицинской документации, включая объем сообщаемой информации, форму и сроки ее предоставления.

В 2020 году данная проблема стала предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации, который в своем постановлении от 13 января 2020 г. N 1-П указал на обязанность федерального законодателя определить условия и порядок доступа супругов, близких родственников и иных заинтересованных лиц к медицинской документации умершего пациента и внести в действующие правовые нормы соответствующие изменения. В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, отказ в доступе к медицинской информации может быть признан допустимым только в том случае, если при жизни пациент выразил запрет на раскрытие сведений о себе, составляющих врачебную тайну*(308).

В целях реализации указанного постановления Конституционного Суда Российской Федерации Правительством Российской Федерации внесен в Государственную Думу и 23 сентября 2020 г. принят в первом чтении проект федерального закона N 987162-7*(309). Важно ускорить принятие указанного законопроекта.

Медицинская документация, особенно первичная, играет основополагающую роль в правоотношениях между пациентом и медицинской организацией, поскольку удостоверяет факты и события, отражающие ход диагностики, лечения, и иных мероприятий. Вместе с тем на практике возникают проблемы ее получения в связи с истечением сроков хранения и ее уничтожением. Эти сроки нуждаются в пересмотре в сторону их увеличения.

Минздравом России до утверждения в установленном порядке актуального перечня документов рекомендовано руководствоваться актуализированными сроками, указанными в письме Минздрава России от 7 декабря 2015 г. N 13-2/1538. Поскольку указанное письмо не является нормативным правовым актом и носит рекомендательный характер, оно не обязательно для исполнения медицинскими организациями.

В связи с этим в 2020 г. в Минздрав России было направлено обращение с предложением сообщить о планируемых Министерством сроках принятия соответствующего нормативного правового акта. В ответе было сообщено, что в соответствии с Федеральным законом от 2 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" Минздрав России не наделен полномочиями по установлению сроков хранения медицинской документации и планируется внести соответствующие изменения в указанный федеральный закон, после чего министерством будет проведена работа по установлению сроков хранения медицинской документации.

В этой связи предлагается на законодательном уровне закрепить порядок установления разумных сроков хранения медицинской документации путем внесения соответствующих изменений в Федеральный закон от 2 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации".

Кроме того, Уполномоченный предлагает ускорить принятие находящегося на рассмотрении Государственной Думы проекта федерального закона N 812687-7 "О внесении изменений в статью 20 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации". Он устраняет правовую неопределенность при получении информированного добровольного согласия пациента на медицинское вмешательство в рамках оказания скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи вне медицинской организации*(310).

В период пандемии к Уполномоченному и региональным уполномоченным поступали жалобы на условия размещения в обсерваторах. Вопрос обсуждался на Координационном совете Уполномоченных в ноябре 2020 года. В результате было принято решение о необходимости определения правового статуса обсерватора и регламента условий пребывания в нем граждан.

Наряду с изложенными сохраняют актуальность и другие предложения, отраженные в ежегодных докладах Уполномоченного: о дополнении перечня заболеваний, для лечения которых обеспечение граждан лекарственными препаратами осуществляется за счет средств федерального бюджета (программа "Двенадцать нозологий"), за счет включения в него орфанных заболеваний, требующих дорогостоящего лечения (2019 год); о разработке порядка посещения членами ОНК медицинских организаций, оказывающих психиатрическую помощь в стационарных условиях, общего и специализированного типов, а также условий проведения беседы с находящимися в этих медицинских организациях лицами (2018 год); о внесении изменений в Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации" и в другие нормативные правовые акты, касающиеся механизма деятельности частных компаний, оказывающих социальные услуги инвалидам и лицам пожилого возраста (по проживанию и уходу) в организованных ими домах постоянного пребывания, и ответственности поставщиков услуг (2017 год); о создании независимой медико-социальной экспертизы (2017 год); о создании геронтологической службы и расширению практики оказания паллиативной помощи (2017 год) и другие.

3.5. Право на образование и право на доступ к культурным ценностям

С принятием изменений в Конституцию Российской Федерации право на образование и право на доступ к культурным ценностям в нашей стране получили дополнительные гарантии. Новые конституционные нормы предусмотрели обязательства государства по установлению единых правовых основ системы воспитания и образования, а также закрепили обязанность государства поддерживать и охранять культуру, защищать культурную самобытность народов и этнических общностей (часть 2 статьи 69, пункт "е" статьи 71 Конституции Российской Федерации). Данные положения имеют особое значение для духовного и социально-экономического развития социума, поскольку поддержка образования и культуры - вклад в благополучие будущих поколений. Всеохватное и справедливое качественное образование, осознание ценности культурного разнообразия и вклада культуры в устойчивое развитие - приоритетные задачи, признанные на уровне ООН*(311).

В развитие конституционных положений уже принят ряд федеральных законов: регламентирован порядок организации воспитания обучающихся в образовательных организациях*(312); содействие образованию молодежи закреплено в числе основных направлений реализации государственной молодежной политики*(313); в целях привлечения молодежи в науку, образование и культуру учреждена первая в России федеральная территория "Сириус", на которой расположен одноименный образовательный центр*(314). Продолжается реализация национального проекта "Образование"*(315), в рамках которого должны быть созданы условия для вхождения Российской Федерации в число 10 ведущих стран мира по качеству общего образования, а также для всестороннего развития личности, включая воспитание обучающихся на основе духовно-нравственных ценностей народов Российской Федерации, исторических и национально-культурных традиций - и это главное, кроме того, принимаются меры по повышению профессионализма педагогических работников.

Стартовала федеральная программа "Земский учитель", предусматривающая в том числе выплаты в размере 1 млн руб. для педагогов, устраивающихся работать в школы, расположенные в сельской местности*(316).

Большие перспективы для образовательной сферы открываются в условиях цифровизации. В 2020 году Правительством Российской Федерации регламентирован свободный доступ граждан к онлайн-курсам, реализуемым различными образовательными организациями, вступила в действие государственная информационная система "Современная цифровая образовательная среда"*(317).

Свой отпечаток на практику реализации права на образование и права на доступ к культурным ценностям наложила пандемия новой коронавирусной инфекции (COVID-19). Большинство образовательных учреждений были вынуждены перейти на дистанционные формы образования и доступа к культурным ценностям с применением электронных технологий, которые выявили огромный пласт проблем: отсутствие соответствующих методик обучения, социальное неравенство, депрессии из-за дефицита общения. Это в свою очередь повлекло рост обращений граждан по данной тематике к Уполномоченному.

Их количество увеличилось на 13% по сравнению с 2019 годом и составило 458 обращений, из которых коллективных - 148 (в 2019 года - 135). При этом масштабы жалоб по вопросам общего и профессионального образования возросли, увеличились соответственно на 10% и 37%, а по вопросам защиты права на получение дошкольного образования, напротив, уменьшились (на 18%). В последнем случае сказались меры по реализации национального проекта "Демография", направленные на улучшение материально-технической базы и инфраструктуры дошкольного образования*(318).

Динамика обращений по сферам образования представлена на рис. 53.

Самую заметную часть в структуре поступивших обращений по-прежнему занимают вопросы получения общего (начального, основного, среднего) образования.

Рост числа обращений этой группы обусловлен негативным отношением многих родителей к переводу учащихся на дистанционное обучение с использованием цифровых технологий и неготовностью школ к новой форме учебного процесса.

К Уполномоченному обратилась жительница Пензенской области Л., являющаяся инвалидом I группы, по вопросу предоставления ее сыну, учащемуся 6-го класса МБОУ СОШ N 76 г. Пензы, оборудования для дистанционного обучения. В результате обращения в администрацию г. Пензы мальчик обеспечен компьютером (N Л-235*от 21.05.2020).

Большое количество жалоб в этой группе было связано с отказами в зачислении детей в общеобразовательные организации, в том числе в связи с несоблюдением порядка оформления документов либо непрохождением индивидуального отбора.

Заявители также жаловались на обучение детей во вторую смену, нехватку учителей, сборы денежных средств с родителей, неудовлетворительное состояние зданий и помещений образовательных организаций, конфликты между преподавателями и учениками, сокращение сельских школ и на другие трудности в обучении.

Поступила жалоба К. на неудовлетворительное состояние помещений в образовательном учреждении МОБУ СОШ с. Дияшево Республики Башкортостан. По результатам проверки, инициированной Уполномоченным, прокуратурой Республики Башкортостан были выявлены нарушения санитарно-эпидемиологических требований к условиям и организации обучения в образовательном учреждении: нарушена целостность стеклополотна, отсутствует регулируемая учебная мебель, соответствующая росту обучающихся. Директор МОБУ СОШ с. Дияшево привлечен к административной ответственности, нарушения устранены (N К-2300 от 29.06.2020).

Обращения по вопросам профессионального образования составляют четвертую часть в удельном весе всех обращений. В основном они также касались сложностей, связанных с переходом на дистанционную форму обучения организаций среднего и высшего профессионального образования и введением ограничительных мер, принимаемых в целях стабилизации эпидемиологической обстановки. Студентов, их родителей, других заинтересованных лиц в этой связи интересовали темы организации промежуточных аттестаций, государственных экзаменов, прохождения учебного процесса с учетом соблюдения новых санитарных правил, перерасчета платы за обучение и другие подобные вопросы.

К Уполномоченному поступило обращение уполномоченного по правам человека в Томской области Е.Г. Карташовой в защиту прав студентов ФГБОУ ВО "Сибирский государственный медицинский университет" Минздрава России в связи с неполучением ими государственных социальных стипендий. Из-за ограничений, введенных в связи с пандемией, студенты были лишены возможности подать необходимые для оформления стипендии документы. После обращения Уполномоченного к Министру здравоохранения Российской Федерации М.А. Мурашко были приняты меры поддержки студентов. На заседании стипендиальной комиссии университета было решено оказать материальную поддержку 49 обучающимся, имеющим право на назначение государственной социальной стипендии (N КЛ-996* от 22.04.2020).

Каждое шестое обращение касалось соблюдения и защиты прав в сфере дошкольного образования. Главным образом родители жаловались на отказы в зачислении детей в образовательные организации. К сожалению, такая практика отказов продолжалась, несмотря на то что в 2020 году вступили в силу положения, согласно которым проживающие в одной семье дети имеют право преимущественного приема на обучение в государственные и муниципальные образовательные организации, в которых обучаются их братья и (или) сестры*(319).

Отдельные обращения были по теме реализации права на дополнительное образование детей. Жалобы затрагивали вопросы закрытия кружков и секций, танцевальных, музыкальных, художественных школ из-за введения ограничительных мер в связи с распространением новой коронавирусной инфекции; повышения оплаты за дополнительное обучение и сокращения бесплатных программ; регистрации на электронных порталах и предоставления персональных данных детей.

К Уполномоченному поступила жалоба Д. в защиту прав и законных интересов своей дочери. По сообщению заявительницы 12 мая 2020 г. она обратилась через портал Госуслуг за получением на ребенка единовременной выплаты в размере 10 тыс. руб., предусмотренной Указом Президента Российской Федерации от 7 апреля 2020 г. N 249 "О дополнительных мерах социальной поддержки семей, имеющих детей". Данные денежные средства заявительница хотела потратить на оплату дополнительных занятий в школе скорочтения. Однако в выплате ей было отказано, поскольку денежные средства получил отец ребенка. Вместе с тем Д. указала, что отец ребенка не является членом семьи, воспитанием ребенка не занимается, с семьей не проживает. После обращения Уполномоченного в прокуратуру Алтайского края отец ребенка полученные денежные средства передал заявительнице (N Д-482* от 05.06.2020).

В общей сложности по результатам рассмотрения обращений граждан адресная помощь была оказана 78 гражданам по 33 жалобам, из них по 2 коллективным. В том числе 16 детей были зачислены в дошкольные организации, 5 - в общеобразовательные учреждения; защищены социальные права 49 студентов, 2 ребенка получили бесплатное питание, продолжил образование ребенок-инвалид, ученику-инвалиду I группы выделен компьютер.

Анализ обращений, судебной и правоприменительной практики свидетельствует о сохранении ряда проблем, которые негативно сказываются на реализации гражданами образовательных прав.

Наиболее резонансной в 2020 году стала проблема обеспечения доступности и качества образования при массовом переводе школьников и студентов на дистанционное обучение. Такой перевод, обусловленный эпидемиологической обстановкой, вызвал острое недовольство родительского сообщества в целом ряде регионов России (например, в городах Москве и Санкт-Петербурге, Республике Бурятия, Иркутской, Брянской, Нижегородской областях и др.)*(320).

Родители указывали на то, что многочасовое сидение ребенка перед экраном электронного устройства и отсутствие живого общения со сверстниками отрицательно влияют на психическое и физическое здоровье детей, создают дополнительные факторы для стресса*(321). Экспертным сообществом также отмечалось, что при обучении на цифровых образовательных порталах может потеряться важный элемент - воспитание подрастающего поколения*(322).

Наиболее затруднительным оказался переход на дистанционное обучение студентов медицинских, инженерных и творческих (музыканты, дизайнеры и др.) специальностей, так как в этих сферах образовательный процесс включает важнейшие практические элементы.

В ходе социологических исследований учителя также выражали обеспокоенность в связи с невозможностью дистанционно заниматься музыкой, физкультурой, а также общаться с психологами и логопедами*(323) ввиду отсутствия доступных образовательных платформ. Многочисленные обращения граждан, встревоженных введением дистанционного обучения, поступали и в адрес Уполномоченного.

При масштабном переходе на дистанционный формат обучения учащиеся, родители и педагоги общего, среднего профессионального и дополнительного образования столкнулись с проблемой нехватки современных электронных устройств, а также отсутствием методик и практики для их использования, неудовлетворительном качеством интернет-связи в ряде регионов.

По данным Минпросвещения России общее количество поступивших обращений от граждан по вопросу об обеспечении компьютерной техникой для организации дистанционного обучения детей превысило 18 тыс. Были обращения по этому поводу и к Уполномоченному. Большинство регионов России столкнулись с их нехваткой для перехода на дистанционное образование; отсутствие потребности у обучающихся и педагогических работников в предоставлении компьютерной техники отмечалось только в 20 субъектах Российской Федерации*(324). К сожалению, принимаемые меры и организация благотворительных акций, направленных на обеспечение необходимыми техническими средствами учащихся, не позволили полностью решить проблему до сих пор.

Несмотря на комплекс мер, оперативно принятых Министерством науки и высшего образования Российской Федерации*(325), испытала трудности при переходе на дистанционное обучение и система высшего профессионального образования. Использование дополнительных коммуникационных ресурсов потребовало материальных затрат и дополнительного обучения профессорско-педагогического состава. К тому же интернет-связь в отдаленных местностях была неустойчивой. Во многих случаях дистанционное обучение свелось к самостоятельному изучению предметов и сдаче домашних работ. Ряд практических и лабораторных работ провести дистанционно было проблематично.

На горячую линию поступило коллективное обращение студентов Всероссийской академии внешней торговли, которые в условиях сложной эпидемиологической обстановки просили изменить форму приема государственных экзаменов с очной на дистанционную. В результате обращения Уполномоченного к учредителю академии - в Минэкономразвития России, вопрос решен положительно в короткие сроки. Экзамены проведены в дистанционном формате (б/н от 17.04.2020).

Для решения проблем, возникших в дистанционном образовании, по мнению Уполномоченного, целесообразно принять дополнительные меры в целях обеспечения инвалидов, а также семей с детьми, находящихся в трудной жизненной ситуации, техническими средствами для доступа к электронным системам образования.

Следует по возможности активизировать реализацию решений, предусмотренных федеральным проектом "Цифровая образовательная среда" национального проекта "Образование". В этой связи чрезвычайно актуальной представляется инициатива Правительства Российской Федерации о проведении на территории некоторых регионов эксперимента по внедрению цифровой образовательной среды, целями которого являются обеспечение в рамках реализации указанного федерального проекта модернизации и развития системы начального общего, основного общего и среднего общего образования на территории отдельных субъектов Российской Федерации и обеспечение возможности дальнейшего внедрения и использования цифровой образовательной среды на постоянной основе на всей территории Российской Федерации, в том числе в рамках модернизации и развития системы образования Российской Федерации в целом*(326).

Сохраняет актуальность проблема дефицита мест в дошкольных образовательных организациях. Большинство обращений по вопросам дошкольного образования по-прежнему касается отказов в предоставлении мест в детских садах в пределах пешеходной доступности. Остается распространенной ситуация, когда детям предлагаются места в дошкольных учреждениях, расположенных на значительном удалении от места жительства семьи, и даже в других населенных пунктах. Данная проблема освещалась в Докладе о деятельности Уполномоченного за 2019 год, однако подвижек по ее решению по-прежнему не наблюдается.

Представляется, что позитивное влияние на ситуацию может оказать расширение успешно апробированной в отдельных субъектах Российской Федерации практики по выплате компенсации семьям, которые не были обеспечены местом в дошкольной образовательной организации рядом с домом.

Такая компенсация предусмотрена, например, в Ленинградской области. Право на нее приобретают семьи, в которых ребенок поставлен на учет для получения места в муниципальной образовательной организации на территории региона, в случае невыдачи ребенку направления в соответствующую образовательную организацию в связи с отсутствием мест*(327). Размер указанной выплаты определяется ежегодно законом об областном бюджете; в 2020 г. он составил 9,5 тыс. руб.*(328)

Имеет место проблема отказов в зачислении учащихся в десятые классы по причине непрохождения индивидуального отбора. Жалобы по данной тематике в 2020 году неоднократно поступали в адрес Уполномоченного. Подобная практика противоречит правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, в соответствии с которой учащимся, не выдержавшим испытания при поступлении в образовательные организации по образовательным программам среднего общего образования, предполагающим углубленное изучение отдельных учебных предметов, должна быть тем не менее гарантирована возможность дальнейшего обучения в общеобразовательных организациях*(329). В этой связи предлагается дополнить пункт 5 статьи 67 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации"*(330) указанием на обязанность региональных органов государственной власти гарантировать возможность дальнейшего обучения в общеобразовательных организациях детям, не прошедшим вступительные испытания при зачислении в десятый класс.

Ранее Уполномоченный поднимала вопросы, связанные с формированием династий в правоохранительных органах, и предлагала расширить практику льготного поступления детей их сотрудников в образовательные организации. Уполномоченный с удовлетворением отмечает, что в настоящее время на рассмотрении Государственной Думы находится законопроект, подготовленный рядом депутатов, которым детям сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих войск национальной гвардии предоставляется преимущественное право зачисления в образовательные организации высшего образования, имеющиеся в ведении МВД России и Росгвардии*(331). Выражаем надежду на его скорейшее принятие.

С трудностями при реализации права на образование продолжают сталкиваться лица, имеющие инвалидность. В ходе расширенного заседания секции по вопросам социальных и образовательных прав и свобод человека и гражданина Экспертного совета при Уполномоченном экспертами отмечена необходимость предоставления инвалидам льгот при приеме на обучение по образовательным программам среднего профессионального образования в порядке, аналогичном установленному при приеме для получения высшего образования по программам бакалавриата и программам специалитета. Представляется, что такие льготы способствовали бы повышению возможности инвалидов получить профессиональное образование и тем самым поднять уровень их занятости*(332).

В январском послании Президент Российской Федерации обратил внимание на необходимость сохранения доступности бесплатного высшего образования. Для этого он предложил ежегодно увеличивать количество бюджетных мест в вузах, причем в первую очередь региональных, особенно в тех субъектах, где остро не хватает квалифицированных специалистов*(333).

В этих целях Министерство науки и высшего образования завершило распределение контрольных цифр приема (бюджетных мест) на будущий 2021/2022 учебный год. Всего вузам выделено более 576 тыс. мест. К общему объему добавлено около 48 тыс. бюджетных мест, из которых 33,7 тыс. - для бакалавров и специалистов*(334).

Несмотря на положительную динамику в решении данного вопроса, необходимо отметить, что сегодня имеется высокий запрос общества на увеличение в разы количества бюджетных мест, но, к сожалению, принятые меры, по нашему мнению, являются недостаточными.

В субъектах Российской Федерации существенно ощущается нехватка квалифицированных учителей. Так, число учителей, сообщающих, что в их образовательных организациях не хватает педагогов-предметников, за год увеличилось с 48 до 51%. В российских школах по-прежнему недостаточно учителей младших классов, математики, русского и иностранных языков*(335).

Анализ поступивших жалоб показывает, что граждане недостаточно осведомлены о принадлежащих им правах и способах их защиты в сфере образования. В этой связи актуальной задачей является широкое распространение практик преподавания дисциплины "Права человека" в образовательных организациях всех уровней.

На сегодня лишь в 372 образовательных организациях высшего образования реализуются примерные рабочие программы дисциплины "Права человека" уровня бакалавриата и специалитета. По-прежнему не решен вопрос подготовки соответствующей образовательной программы основного общего образования и внедрения соответствующей дисциплины в учебный процесс в 5-9-х классах*(336).

В 2020 году состоялось подписание соглашения о сотрудничестве между Уполномоченным и Казанским (Приволжским) федеральным университетом. В рамках нового формата сотрудничества запланирована разработка учебных программ для образовательных организаций по тематике прав человека*(337).

2020 год также подтвердил важность научно-методического обеспечения образовательной и просветительской деятельности в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Эту функцию взял на себя Научно-образовательный центр по правам человека при МГЮА имени О.Е. Кутафина (НОЦ).

В 2020 году на базе НОЦ организованы 15 обучающих семинаров-тренингов для уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации, сотрудников их аппаратов, членов ОНК по темам повышения эффективности правозащитной деятельности, противодействия коррупции на государственной гражданской службе, защиты прав пожилых граждан, международных механизмов защиты прав человека, защиты социально-трудовых прав граждан, формирования и деятельности общественных наблюдательных комиссий по контролю за соблюдением прав лиц в местах принудительного содержания, в которых приняли участие более 600 человек*(338).

Образование сегодня невозможно представить в отрыве от культуры и наоборот. Человек, получая знания, приобщается к культурному наследию, впитывает и осмысливает духовные богатства, накопленные предыдущими и нынешними поколениями. Поправки к Конституции Российской Федерации подчеркнули ценность культуры России как уникального наследия ее многонационального народа, закрепили необходимость ее поддержки и охраны государством (часть 4 статьи 68, часть 2 статьи 69 Конституции Российской Федерации).

Условия пандемии заставили сферу культуры подстраиваться под новые реалии. В связи с запретом пересечения границ по всему миру отменялись гастроли, закрывались театры, концертные залы и другие площадки проведения массовых мероприятий. Развитие получили онлайн-формы доступа к культурным ценностям. Эти обстоятельства сказались и на тематике поступивших к Уполномоченному обращений. Большая их часть (13 из 25 всех поступивших по данной тематике) была связана с деятельностью театрально-зрелищных организаций. Заявители обращались за помощью в организации безопасности проведения кинофестивалей, театрально-зрелищных мероприятий в предоставлении возможности участия в культурных мероприятиях.

Другая группа обращений касалась охраны памятников истории и культуры. В обращениях граждане сообщали о ненадлежащей охране памятников архитектуры, просили содействия в сохранении или (и) проведении капитального ремонта исторических зданий школ, церквей, особняков, жилых домов.

К Уполномоченному обратился гражданин Н. с просьбой о сохранении объекта культурного наследия регионального значения Тамбовской области, который, по сообщению заявителя, находится в ненадлежащем техническом состоянии. В результате проведенной прокуратурой Тамбовской области проверки, инициированной Уполномоченным, доводы заявителя подтвердились, в настоящее время организованы работы по улучшению внешних архитектурно-конструктивных элементов здания-памятника и сохранению объекта культурного наследия, которые должны быть выполнены до конца 2022 г. (N Н-11 от 13.07.2020).

Анализ поступивших обращений граждан позволяет выделить несколько значимых проблем в сфере реализации культурных прав.

Сохраняет свою актуальность проблема недостаточности выделяемого финансирования на содержание и проведение реставрационных работ по сохранению памятников истории и культуры. Нехватка финансовых средств приводит к разрушению объектов культурных ценностей, особенно памятников культуры регионального и муниципального значения.

В результате мониторинга публикаций СМИ была выявлена информация о нарушении требований сохранения, использования и государственной охраны объекта культурного наследия регионального значения "Одноэтажная деревянная церковь - храм Петра и Павла", расположенного в Томской области. После обращения Уполномоченного из администрации Томской области пришел ответ, в котором сообщалось, что указанный объект культурного наследия находится в аварийном состоянии ввиду оползнеопасности территории, на которой расположен. Для его сохранения в 2020 г. из средств бюджетных ассигнований резервного фонда непредвиденных расходов администрации Томской области выделено 2,6 млн руб.

Решение проблемы сохранения исторической среды видится в широком использовании механизма государственно-частного партнерства. Привлечение инвесторов для восстановления памятников истории и культуры может помочь государству справиться со сложной задачей по созданию условий для обеспечения прав граждан на доступ к культурным ценностям.

Большое беспокойство вызывает ликвидация центров культурного развития населения в отделенных местностях. Дома культуры исполняют значимую роль в развитии народного творчества, нравственно-эстетическом воспитании детей и молодежи, сохранении достижений культуры для будущих поколений.

Жительница Московской области К. обратилась с жалобой о ликвидации учреждения культуры в поселении на территории городского округа Лотошино в Московской области. Проведенная прокуратурой Московской области по инициативе Уполномоченного проверка показала, что решение о ликвидации культурного учреждения было принято на основании законодательства Московской области. Вместе с тем в целях реализации направлений государственной культурной политики в г.о. Лотошино создано новое муниципальное учреждение культуры (N к-133 от 17.01.2020).

Отсутствие центров культурно-досугового пространства в сельской местности ограничивает конституционное право граждан на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры. Выражаем надежду, что реализация национального проекта "Культура"*(339), одним из приоритетных направлений которого является создание (реконструкция) культурно-досуговых организаций на территории муниципальных образований, позволит решить данную системную проблему.

В год празднования 75-летия Победы в Великой Отечественной войне особую актуальность приобрел вопрос сохранения исторической памяти и преемственности поколений. О сохранении исторической памяти и необходимости духовного возрождения национальных традиций не раз в своих выступлениях говорил Президент Российской Федерации, заявляя о необходимости слаженной работы правительства и общества в формировании правильных ценностных ориентиров*(340). Защищая наше историческое прошлое от фальсификации, мы ставим заслон нарушению права человека на историческую память, которое является мировоззренческой основой современной системы защиты прав человека.

Граждане нередко обращаются с просьбами об увековечивании памяти выдающихся общественных и государственных деятелей.

Например, в связи с обращением жителя Республики Башкортостан Б. с просьбой о содействии в присвоении имени заслуженного артиста РСФСР, заслуженного деятеля искусств Тимер-Булата Губайдулловича Имашева Башкирскому государственному театру оперы и балета Уполномоченным направлено обращение в адрес правительства Республики Башкортостан. Ходатайство о присвоении имени Б.Г. Имашева театру будет рассмотрено на заседании профильной комиссии в I квартале 2021 г. (N Б-1307 от 13.08.2020).

Соприкосновение с искусством в период пандемии стало особой потребностью у общества. Сфера культуры как никогда ранее стала рассматриваться в качестве одного из источников улучшения эмоционального состояния людей, усиления сплоченности и стойкости.

В целях реализации права граждан на доступ к культурным ценностям Уполномоченный видит положительный эффект в применении виртуальных дистанционных технологий проведения культурных мероприятий. Организация онлайн-посещений театров, музеев, концертов, выставок способствовала увеличению количества людей, причастных к искусству, для которых ранее оно было недоступно ввиду материальных причин или удаленности культурно-досуговых учреждений, сохранению морально-психического здоровья.

Решение многих системных проблем в области повышения гарантий прав граждан в области культуры, как представляется, напрямую связано с устаревшей в настоящее время нормативной правовой базой в данной сфере. В ежегодных докладах Уполномоченного неоднократно обращалось внимание на необходимость принятия нового базового закона о культуре на смену действующих в России основ законодательства Российской Федерации о культуре, не отвечающих реалиям сегодняшнего дня. Уполномоченный выражает надежду, что принятие поправок в Конституцию Российской Федерации, закрепивших обязанность государства по сохранению культуры, ускорит разработку нового базового закона в данной сфере.

Кроме того, сохраняют свою актуальность следующие вопросы, отраженные Уполномоченным в предыдущих ежегодных докладах, а также в рекомендациях Координационного совета уполномоченных по правам человека по теме: "Защита права граждан на образование" (2018 год): о принятии мер к обеспечению повсеместной доступности детского дошкольного образования для детей от 3 до 7 лет, а также созданию условий для максимального обеспечения местами в детских дошкольных учреждениях детей в возрасте до 3 лет (ясельные группы) (2017 год); об увеличении количества педагогов, прошедших профессиональную подготовку или переподготовку для обучения детей с ограниченными возможностями здоровья и детей-инвалидов; о принятии комплексных мер, направленных на повышение доступности услуг дополнительного образования детей с ограниченными возможностями здоровья и инвалидностью.

К сожалению, до сих пор Россией не ратифицирована Конвенция Совета Европы о правонарушениях в отношении культурных ценностей, главной задачей которой является предупреждение и борьба с незаконной торговлей и разрушением всемирного культурного наследия (2018 год).

Уполномоченный также обращает внимание на то, что в эпоху цифровых технологий существует и не решена проблема правового регулирования сферы цифровой культуры, в рамках которой остро стоят вопросы унификации правовых понятий, механизмов и инструментов формирования, сохранения, обеспечения доступа и безопасности цифрового наследия. Пандемия наглядно показала, что цифровая культура стала мощным центром обмена культурной и образовательной информацией, стимулятором наращивания культурного потенциала граждан и всей страны.

3.6. Право на защиту семьи, материнства, отцовства и детства

Изменения в Конституцию Российской Федерации, внесенные по итогам всероссийского голосования, определили семью и молодое поколение главной ценностью нашего общества. Брак на территории России рассматривается исключительно как союз между мужчиной и женщиной, а дети являются важнейшим приоритетом государственной политики. Государство создает условия, способствующие всестороннему духовному, нравственному, интеллектуальному и физическому развитию детей, воспитанию в них патриотизма, гражданственности и уважения к старшим, обеспечивает проведение единой социально ориентированной государственной политики, поддержки, укрепления и защиты семьи, сохранения традиционных семейных ценностей (статьи 67 ¹, 72, 114 Конституции Российской Федерации).

Так, принят долгожданный Федеральный закон от 30 декабря 2020 г. N 489-ФЗ "О молодежной политике в Российской Федерации", который определил такие понятия, как "молодая семья", "молодежная политика", ее цели, принципы и направления реализации*(341).

В рамках политики по повышению социальной защищенности семьи с 1 января 2020 г. семьям с ежемесячными доходами ниже прожиточного минимума на человека положено пособие на детей от трех до семи лет включительно*(342). Материнский (семейный) капитал назначается уже при рождении первого ребенка (466,6 тыс. руб.)*(343). В случае рождения второго ребенка материнский капитал увеличивается дополнительно на 150 тыс. руб. При этом начисление выплат в 2020 году перешло в проактивный формат: с апреля материнский капитал стал оформляться автоматически после появления ребенка, без необходимости обращения семей за сертификатом в органы Пенсионного фонда Российской Федерации. Всем ученикам начальной школы с первого по четвертый класс полагается бесплатное горячее питание*(344).

Названные меры осуществлены в рамках плана по реализации Десятилетия детства до 2020 г.*(345) Уполномоченный выражает надежду, что с утверждением нового плана по реализации Десятилетия детства на период до 2027 г. развитие гарантий прав детей, мер поддержки их родителей и опекунов будет продолжено.

Экономические последствия пандемии COVID-19 негативно отразились на уровне жизни многих российских семей. В этих условиях на федеральном и региональном уровнях приняты дополнительные меры социальной поддержки российских семей: с апреля 2020 года введены ежемесячные выплаты семьям с детьми в размере 5000 руб.*(346) (охват детей - около 5 млн); осуществлены две единовременные выплаты по 10 000 руб. гражданам Российской Федерации на каждого ребенка в возрасте от 3 до 16 лет*(347) (охват детей - 23,5 млн); в декабре 2020 года осуществлена единовременная выплата в размере 5000 руб. на детей до 7 лет*(348) (13,7 млн детей такие выплаты получили)*(349).

Однако условия пандемии породили и проблемы, которые отразились на благополучии семьи: задержки или невыплата заработной платы либо дополнительных стимулирующих мер, рост безработицы, ограничение доступа к государственным органам, трудности в дистанционном образовании, сужение сферы санаторно-курортного обеспечения и иные негативные социально-экономические явления. Данные обстоятельства сказались на масштабах и характере обращений по вопросам защиты прав семьи, материнства, отцовства и детства, поступающих к Уполномоченному.

Всего по обозначенной тематике поступило 2060 обращений, что на 10% превышает показатели 2019 года (1866).

В общем количестве 205 обращений - коллективные, большинство которых связаны со сложностями в реализации прав в сфере образования и социального обеспечения.

От семей с детьми поступило 1437 обращений, от многодетных семей - 188, от инвалидов - 89 обращений.

Тематика и динамика обращений представлены на рис. 54.

Как видно из диаграммы, наибольшее количество обращений поступило по вопросам социального обеспечения: их число увеличилось на 31% по сравнению с 2019 годом. Предметом жалоб главным образом стали вопросы назначения и получения социальных пособий и выплат, а также просьбы об оказании мер социальной поддержки и помощи в преодолении трудной жизненной ситуации.

Следующую по величине группу составили обращения по вопросам образования. Их число увеличилось на 13% по сравнению с 2019 годом, главным образом за счет обращений по вопросам получения образования в общеобразовательных учреждениях в связи с переходом на дистанционный формат обучения (251).

Поступила жалоба П. на отказ в проведении занятий в рамках дополнительного образования с их дочерью с ограниченными возможностями здоровья в МБОУДО "Центр психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи "Журавушка" г. Уфы. В связи с обращением Уполномоченного в администрацию городского округа г. Уфа Республики Башкортостан с 28 апреля 2020 г. указанным центром организованы индивидуальные коррекционно-развивающие занятия дефектолога с ребенком в дистанционной форме (N П-382 от 22.04.2020; кП-382 от 22.04.2020).

На 30% по отношению к предыдущему году увеличилось количество обращений по вопросам защиты прав и законных интересов детей. Чаще всего родители выражали свое несогласие с решением суда об определении места жительства ребенка с одним из родителей и установлении порядка общения с ним. Поступали обращения с жалобами на неисполнение решения суда об определении места жительства малолетнего ребенка с матерью, а также по вопросам реализации права осужденных на общение со своими детьми.

Количество обращений об обеспечении семей жилыми помещениями, напротив, сократилось на 25% по сравнению с прошлым годом. Во многом на уменьшение количества обращений повлияли меры по реализации государственных жилищных программ. Граждане обращались с просьбами об оказании помощи в получении жилья, постановке на жилищный учет, предоставлении жилья семье с ребенком-инвалидом, а также о предотвращении выселения.

Мать ребенка-инвалида Ф. обратилась в защиту жилищных прав своей семьи. На основании апелляционного определения Верховного суда Республики Татарстан (от 8 февраля 2018 г.) удовлетворены ее исковые требования об обязании Исполнительного комитета г. Набережные Челны предоставить семье Ф. вне очереди благоустроенное жилое помещение. Однако жилье ей не предоставлялось на протяжении двух лет. Для оказания помощи заявительнице Уполномоченный неоднократно обращалась в органы прокуратуры и службу судебных приставов Республики Татарстан. В результате долгой и кропотливой работы Уполномоченного постановлением Исполкома города от 13 февраля 2020 г. семье Ф. во исполнение вышеуказанного решения суда предоставлена однокомнатная квартира (N Ф-505 от 22.11.2018; ответ прокуратуры г. Набережные челны N 1975ж2018 от 31.07.2020).

Почти на 22% сократилось количество обращений по вопросам реализации алиментных обязательств. Предметом большинства обращений были задержки в уплате алиментов на детей, их неуплата или неполная уплата, а также несогласие с порядком взыскания алиментов.

В связи с обращением Д. с просьбой оказать содействие по вопросу взыскания алиментов с И. на содержание их общей дочери Уполномоченным направлен запрос в ФССП России, в результате чего судебным приставом-исполнителем в отношении должника составлен протокол об административном правонарушении по ст. 5.35.1 КоАП РФ в связи с неисполнением требований исполнительного документа. Постановлением мирового судьи судебного участка N 52 Ломоносовского района Ленинградской области должник признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 5.35.1 КоАП РФ, ему назначено наказание в виде обязательных работ на срок 20 часов. Задолженность по алиментам должником погашена (N Д-416 от 03.06.2020).

Уменьшилось на 17% также количество жалоб на действия органов опеки и попечительства, а также иных государственных органов. Граждане сообщали о превышении должностными лицами своих полномочий, о неуважительном отношении к заявителям, о невыполнении возложенных обязанностей работниками этих органов, о бездействии органов власти.

Заместитель главного редактора "Новой газеты" С.М. Соколов обратился с просьбой вмешаться в ситуацию в связи с угрозой закрытия благотворительного медицинского частного учреждения "Детский хоспис". 720 неизлечимо больных детей могли остаться без помощи. В Детском хосписе "Дом с маяком" проведена внеплановая проверка МВД России, по результатам которой были выявлены технические ошибки при ведении журнала учета наркотических препаратов. Учреждение обвинили в нарушении ст. 6.16 КоАП РФ. После обращения Уполномоченного в прокуратуру г. Москвы постановление о привлечении к административной ответственности прокуратурой города опротестовано, решением Московского городского суда административное производство в отношении БМЧУ "Детский хоспис" прекращено на основании ст. 2.9 КоАП РФ в связи с малозначительностью совершенного правонарушения (N КЛ-3565 от 02.12.2020).

Наблюдалось также снижение количества обращений в связи с получением и реализацией средств материнского капитала, напротив, уменьшилось почти вдвое (с 26 до 15), чему способствовала проводимая в 2020 году политика по расширению получателей соответствующих сумм и обеспечению удобства процедур их получения. По данной тематике в основном граждане обращались с вопросами разъяснительного характера, а также в связи с отказами территориальных органов Пенсионного фонда Российской Федерации в выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал.

Жительница Псковской области В. ходатайствовала в защиту социальных прав своей семьи. Дело в том, что на основании договора купли-продажи с использованием средств материнского (семейного) капитала ею приобретена квартира. Однако в дальнейшем по решению суда указанный договор был расторгнут, а средства материнского капитала возвращены в органы пенсионного фонда, которые стали отказывать возобновить право заявительницы на дополнительные меры социальной поддержки. В связи с обращением Уполномоченного в прокуратуру Плюсского района Псковской области данное право заявительницы восстановлено (N В-87 от 11.02.2020).

Вместе с тем количество обращений по вопросу медицинского обеспечения увеличилось на 42%. В значительной степени они касались оказания содействия в обеспечении ребенка лекарственными препаратами.

По результатам взаимодействия Уполномоченного с компетентными органами государственной власти удалось оказать содействие в реализации права на защиту семьи, материнства, отцовства и детства 148 гражданам по 62 обращениям, принятым к рассмотрению, в том числе положительно разрешены жалобы по вопросам социального обеспечения (22), защиты прав и интересов детей (19), алиментных обязательств (10), медицинского обеспечения (6), защиты жилищных прав (2), деятельности органов опеки и попечительства (2), реализации средств материнского (семейного) капитала (1).

Анализ поступающих обращений и правоприменительной практики позволил выделить ряд правовых и организационно-практических проблем в сфере реализации права на защиту семьи, материнства, отцовства и детства.

По данным Росстата, за последние полтора года число женщин, находящихся в отпуске по уходу за ребенком, уменьшилось на 10%. Так, во втором квартале 2020 года в отпуске по уходу за ребенком до полутора лет находилось 681,5 тыс. женщин, от полутора до трех лет - 598,7 тыс. женщин*(350). При этом зачастую после достижения ребенком возраста полутора лет женщины вынуждены принимать решение о выходе на работу. Основной причиной являются недостаточные социальные гарантии, предоставляемые государством родителям, находящимся в отпуске по уходу за ребенком.

Отпуск по уходу за ребенком входит в страховой стаж в целях назначения пенсии. В настоящее время при назначении пенсии одному из родителей, который осуществлял уход за ребенком, находясь в одноименном отпуске, в его страховой стаж засчитывается только период ухода за ребенком до достижения им возраста полутора лет*(351). Всего в страховой стаж могут засчитать не более 6 лет пребывания в отпуске по уходу за ребенком в течение жизни. Это, например, четыре полных декретных отпуска по полтора года. Учет в страховом стаже определенных периодов нахождения в отпуске по уходу за ребенком ограничивает права лиц, осуществляющих уход за детьми в многодетных семьях, и приводит к необходимости скорейшего возвращения на работу. Было бы справедливым увеличить продолжительность периодов, засчитываемых в страховой стаж при назначении пенсии родителям.

Особого внимания заслуживает проблема отказов территориальных органов Пенсионного фонда Российской Федерации в выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал гражданам Российской Федерации - отцам, одиноко воспитывающим двух и более детей, матери которых, будучи иностранными гражданами, умерли либо лишены родительских прав. Полагаем, тем самым осуществляется дискриминация в отношении указанных лиц.

В октябре 2020 г. Уполномоченный обратилась к Председателю Правительства Российской Федерации М.В. Мишустину с просьбой рассмотреть вопрос о распространении права получения материнского (семейного) капитала на отцов, одиноко воспитывающих двух и более детей. Условием реализации данного права является то, что матери этих детей, будучи иностранными гражданками, умерли либо лишены родительских прав. Решить вопрос предлагалось путем внесения изменений в Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей". Предложение было концептуально поддержано. В настоящее время вопрос о его реализации прорабатывается Минтрудом России, Минфином России и Минэкономразвития России (N ТМ 48660-32 от 02.11.2020).

Одной из наиболее комплексных проблем остается вопрос об улучшении жилищных условий семей, нуждающихся в жилых помещениях. Положительно зарекомендовал себя опыт Московской области, где в рамках государственной программы Московской области "Жилище" на 2017-2027 годы оказывается адресная поддержка в виде субсидий на приобретение жилого помещения или строительство индивидуального жилого дома нуждающимся семьям, имеющим семь и более детей, и семьям, в которых одновременно родились не менее трех детей*(352).

Уполномоченный считает, что география программ поддержки семей по улучшению жилищных условий должна быть расширена, а наиболее успешные региональные практики применены на федеральном уровне.

Также на период пандемии и посткарантинный период важно поддержать молодые семьи и принять меры к установлению запрета на изъятие единственного жилья у должников, имеющих несовершеннолетних детей, на их выселение*(353).

Ухудшение экономической ситуации, вызванное пандемией COVID-19, страх перед неизвестным вирусом, введение карантина повысили уровень эмоциональной напряженности в семьях. Как следствие, почти вдвое увеличилось число обращений к Уполномоченному по проблеме домашнего насилия в период действия ограничительных мер. Более чем на 20% возросло количество обращений граждан, поступивших на телефон доверия ГБУ "Кризисный центр помощи женщинам и детям" Департамента труда и социальной защиты населения г. Москвы, по вопросам семейного (бытового) насилия (1396 обращений в 2020 году (период январь - май) против 1176 обращений в 2019 году за аналогичный период).

В этой связи актуальным остается вопрос о расширении сети кризисных центров по оказанию помощи жертвам дискриминации в семье и организации сбора государственной статистики по таким фактам нарушения прав личности, не имеющего признаков преступления.

Защита прав женщин, стариков и детей, а порой и мужчин, которые подвергаются дискриминации в семье, сегодня актуальна для всего мира. В России наработана чрезвычайно позитивная практика функционирования кризисных центров помощи гражданам, попавшим в трудную жизненную ситуацию в связи с дискриминацией в семье.

Например, в ГБУ "Кризисный центр помощи женщинам и детям" Департамента труда и социальной защиты населения г. Москвы в период с 2014 г. по июль 2020 г. получили убежище 1845 женщин и детей. За указанный период за психологической помощью в него обращались 52 860 граждан очно и 29 258 по телефону доверия (письмо правительства г. Москвы от 08.07.2020 N 01-25-17/о ДСП).

К сожалению, далеко не во всех регионах России имеются столь эффективные механизмы защиты прав пострадавших от домашнего насилия. Кроме того, несмотря на масштабы проблемы, отсутствует и официальная государственная статистика по фактам нарушения прав личности, не имеющего признаков преступления, которая позволила бы проводить мониторинг, получать эмпирическую базу, контролировать ситуацию с дискриминацией в семье и вырабатывать адекватные меры.

Еще одним пробелом является отсутствие доступа к бесплатной государственной юридической помощи у жертв домашнего насилия, не относящихся к категории малоимущих граждан либо инвалидам*(354). Отсутствие квалифицированной юридической помощи приводит к возвращению судебными органами заявлений о привлечении виновника к уголовной ответственности в связи с нарушением порядка, сроков подачи и формы заявления.

Сегодня как никогда назрела необходимость выработки новых подходов к совершенствованию действующего правового механизма защиты пострадавших от домашнего насилия, целью которых является именно сохранение семьи, оказание помощи в сложных жизненных ситуациях.

В настоящее время проект федерального закона о профилактике семейно-бытового насилия дорабатывается совместной рабочей группой сенаторов Российской Федерации и депутатов Государственной Думы. В ее состав входят и сотрудники Аппарата Уполномоченного. Омбудсмен надеется на его скорейшее внесение на рассмотрение в Государственную Думу.

Уполномоченным в 2020 году продолжена работа в рамках совместного с Советом Европы проекта "Сотрудничество в области реализации Национальной стратегии действий Российской Федерации в отношении женщин на 2017-2022 годы". Совместно с международными экспертами удалось осмыслить зарубежную национальную практику, оценить возможности ее внедрения в российские реалии. Проведение ряда круглых столов и семинаров в регионах Российской Федерации способствовало расширению географии проходящих дискуссий, предоставило возможность поделиться лучшими наработками по борьбе с домашним насилием, на практике познакомиться с механизмами и инструментарием для разрешения имеющихся проблем.

Долгое время остается неразрешенной проблема отсутствия внесудебного порядка решения вопроса о возможности снятия запрета на выезд ребенка за пределы Российской Федерации. В обращениях заявители указывают на невозможность отзыва ранее поданного одним из родителей заявления о несогласии на выезд несовершеннолетнего за пределы Российской Федерации во внесудебном порядке при обращении в миграционную службу.

В июне 2020 года Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая правоприменительную практику указанных положений законодательства, признал необходимость совершенствования вопросов выезда детей за границу*(355).

В настоящее время Правительством Российской Федерации на рассмотрение в Государственную Думу внесен законопроект N 1078996-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (o возможности выезда несовершеннолетнего гражданина Российской Федерации за пределы Российской Федерации)*(356).

По мнению Уполномоченного, принятие указанного законопроекта позволит упростить процедуру урегулирования вопросов выезда из Российской Федерации несовершеннолетних.

В феврале 2021 года по инициативе Уполномоченного состоялось расширенное заседание Комитета Государственной Думы по вопросам семьи, женщин, детей по теме: "Об актуальных вопросах в сфере защиты семьи, материнства и детства". Участники заседания подняли ряд вопросов, связанных с совершенствованием законодательного регулирования семейных отношений, в том числе об алиментных обязательствах, профилактике семейно-бытового насилия, а также обсудили вопросы совершенствования порядка обеспечения имущественных прав многодетных семей, жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

В ходе заседания Уполномоченный акцентировала внимание участников на необходимости законодательного урегулирования порядка предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности гражданам, имеющим трех и более детей, а также предоставления дополнительных преференций трудоспособным совершеннолетним детям, обучающимся в образовательных организациях общего образования. В этой связи высказано пожелание ускорить рассмотрение законопроекта N 1070724-7*(357) и доработать проект федерального закона N 993413-7*(358).

До настоящего времени не потеряли актуальности также другие предложения, ранее высказанные Уполномоченным в своих ежегодных докладах: о возможности замены права на получение земельного участка на право получения равноценной денежной компенсации (2019 год); о выплате алиментов на детей, достигших совершеннолетия, но обучающихся в организациях общего образования (2019 год); об изменении судебной практики по делам о передаче ребенка на попечение близких родственников, родственников или других лиц либо помещении их в детские или социальные учреждения в случае назначения наказания в виде лишения свободы на небольшой срок в отношении матери ребенка (2017 год), о предоставлении семьям с детьми возможности распоряжения средствами материнского (семейного) капитала на оказание ребенку медицинской помощи (2017, 2018 годы), о введении дополнительной меры поддержки для детей-сирот в виде выплаты им компенсации за наем (поднаем) жилья или аренды для них жилых помещений до фактического обеспечения их жильем из специализированного жилищного фонда (2018 год). Кроме того, ряд актуальных проблем в сфере реализации права на защиту семьи, материнства, отцовства и дества содержатся в ежегодных докладах о деятельности Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка*(359).

3.7. Право на благоприятную окружающую среду и право на землю

Право на благоприятную окружающую среду - одно из основополагающих прав человека, определяющих качество жизни граждан. От обеспечения экологического благополучия зависит будущее человечества, и не случайно экологической проблематике посвящены сразу несколько целей устойчивого развития на период до 2030 года, утвержденных Генеральной Ассамблеей ООН*(360).

2020 год стал одним из самых "богатых" на экологические катастрофы как по всему миру, так и на территории России.

В мае-июне в г. Норильске Красноярского края из-за разлива нефтепродуктов на территории ТЭЦ-3 были загрязнены ручей Безымянный, реки Далдыкан и Амбарная, озеро Пясино. В октябре произошел разлив дизельного топлива с транспортировочной баржи на р. Ангаре в Красноярском крае.

В Пермском крае из закрытых шахт Кизеловского угольного бассейна из-за сезонных паводков излились воды с отравляющими веществами, в результате чего оказались загрязнены близлежащие реки и прибрежные территории.

В Приморском крае из-за взрыва емкости с топочным мазутом произошел разлив более 2,5 тыс. кубических метров топлива, в результате было загрязнено о. Соленое.

В Иркутской области в г. Усолье-Сибирское пожар на территории закрытого химического завода привел к загрязнению подземных вод.

Массовая гибель морских животных произошла в Камчатском крае в районе Халактырского пляжа; по оценке ученых, причиной гибели стало бурное развитие микроводорослей, вырабатывающих токсины, из-за нетипично высоких температур воды в Авачинском заливе Тихого океана.

Крупный разлив нефтепродуктов был обнаружен в Бутаковском заливе Химкинского водохранилища Московской области.

Во Владимирской области из-за схода с рельсов вагонов грузового поезда произошел разлив мазута, охвативший территорию в 12,5 тыс. квадратных метров.

В Республике Коми в результате пожара на НПЗ "ЛУКОЙЛ-Ухтанефтепереработка" произошло восемь взрывов, сгорело около 500 кубометров нефтепродуктов.

Вот далеко не полный перечень чрезвычайных экологических обстоятельств, происшедших в 2020 году.

Пренебрежительное отношение к соблюдению права граждан на благоприятную окружающую среду в ряде случаев вызывало широкий общественный резонанс. Примерами могут служить манифестации против строительства мусорного полигона "Шиес" в Архангельской области*(361), акции в защиту шихана Куштау в Республике Башкортостан*(362), протесты против строительства углепогрузочной станции в районе поселка Черемза в Кузбассе*(363). Полагаем, что защита экологических прав не должна ставить под угрозу жизнедеятельность людей, нарушать общественный порядок. Вместе с тем общественный резонанс зачастую способствует решению возникших экологических конфликтов, аргументы граждан в приведенных случаях были услышаны при принятии решений органами государственной власти.

Так, к Уполномоченному поступали многочисленные жалобы граждан, обеспокоенных строительством мусорного полигона на станции Шиес Ленского района Архангельской области. В 2019 г. на масштабных акциях протеста участники сообщали, что реализация проекта строительства данного полигона повлечет за собой нарушение природоохранного законодательства и представляет непосредственную опасность для жизни и здоровья людей. В 2020 г. соглашение от 20 мая 2019 г. о сопровождении приоритетного инвестиционного проекта по строительству "ЭкотехноПарк "Шиес" в одностороннем порядке расторгнуто, министерством экономического развития Архангельской области инвестиционный проект исключен из реестра приоритетных. Выгрузка отходов не ведется, строительство "ЭкотехноПарка "Шиес" не осуществляется (N КЛ-2300 от 03.09.2019)*(364).

В августе 2020 г. на горячую линию поступали многочисленные сообщения жителей Республики Башкортостан о нарушении природоохранного законодательства вследствие разработки шихана Куштау в Ишимбайском районе. Особую тревогу заявителей вызывала угроза уничтожения уникальных известняковых гор (шихана), а также многовекового реликтового леса и 40 видов краснокнижных растений. Для проверки законности и обоснованности решений о разработке шихана Куштау Уполномоченный обратилась к Главе Республики Башкортостан Р.Ф. Хабирову и в прокуратуру Республики Башкортостан. 2 сентября 2020 г. принято постановление правительства Республики Башкортостан "О создании особо охраняемой природной территории республиканского значения в муниципальных районах Ишимбайский и Стерлитамакский Республики Башкортостан". Установление особого режима правовой охраны горы Куштау позволило исключить деятельность, влекущую за собой нарушение сохранности памятника природы (N С-1547 от 17.08.2020; к З-436* от 15.08.2020; Г-1021* от 15.08.2020 и многие другие).

В связи с этим важно, что в 2020 году государством предпринят ряд дополнительных мер в целях обеспечения прав граждан в сфере экологии и природопользования. На конституционном уровне закреплены полномочия Правительства Российской Федерации по осуществлению мер, направленных на создание благоприятных условий жизнедеятельности населения, снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду; созданию условий для развития системы экологического образования граждан, воспитания экологической культуры (статья 114 Конституции Российской Федерации).

В результате принятых властью решений: введен в действие порядок внесения платежей за негативное воздействие на окружающую среду*(365); усовершенствован порядок осуществления государственного экологического надзора в отношении объектов, которые оказывают негативное воздействие на окружающую среду*(366); установлены единые требования к мерам пожарной безопасности в лесах*(367); актуализированы Правила охраны поверхностных водных объектов*(368); закреплен порядок разработки критериев отнесения объектов всех форм собственности к потенциально опасным*(369). Реализуются комплексные документы, направленные на укрепление гарантий прав граждан в области экологии. В их числе - утвержденная Президентом Российской Федерации Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года*(370) и национальный проект "Экология"*(371), который реализуется с 2018 года.

В настоящее время Минприроды России осуществляется разработка Стратегии развития системы особо охраняемых природных территорий Российской Федерации на период до 2030 г.*(372)

Необходимо отметить, что при осуществлении деятельности государственных органов по защите права граждан на благоприятную окружающую среду последовательно реализуются предложения омбудсменов, в том числе озвученные в ходе заседания Координационного совета уполномоченных по правам человека, посвященного экологическим правам (2017 год), и впоследствии нашедшие отражение в тематическом докладе Уполномоченного "Право на благоприятную окружающую среду в Российской Федерации" (2018 год)*(373).

В частности, принято и реализуется Парижское соглашение по климату, в рамках исполнения которого к 2030 г. планируется сокращение объема выбросов парниковых газов в масштабе экономики страны до 70% от значений 1990 г.*(374)

С 2019 г. стартовал эксперимент по квотированию выбросов загрязняющих веществ*(375). В ходе реализации федерального проекта "Сохранение лесов" осуществляются мероприятия по сохранению и восстановлению лесного фонда*(376).

Меры, предпринимаемые государством, сказываются на статистике жалоб, поступающих в адрес Уполномоченного. Их количество последовательно сокращается. Всего в 2020 году к Уполномоченному поступило 993 обращения по вопросам реализации права на благоприятную окружающую среду и реализации прав на землю, что на 27% меньше, чем в 2019 году (1361) и на 38% меньше, чем в 2018 году (1609). 126 обращений были коллективными, что ощутимо меньше, чем в 2019 году (162). Большая их часть касалась вопросов соблюдения экологических требований в градостроительной деятельности и разрешения земельных споров. Уменьшение числа обращений произошло в основном за счет жалоб по вопросам эксплуатации полигонов твердых коммунальных отходов.

Тематика и динамика обращений, связанных с реализацией права на благоприятную окружающую среду, показаны на рис. 56.

Основную часть рассматриваемой группы (504) составили обращения по вопросам охраны земель. В них граждане сообщали о фактах нецелевого использования земельных участков, что приводило к их деградации, а также о ненадлежащем осуществлении земельного контроля.

Каждое пятое обращение по вопросам реализации права на благоприятную окружающую среду касалось охраны атмосферного воздуха. В рамках указанной тематики поступали жалобы в связи с проблемами соблюдения требований законодательства в сфере обращения с отходами производства и потребления. Граждане выражали обеспокоенность ввиду строительства или эксплуатации мусороперерабатывающих заводов и полигонов ТКО, размещения несанкционированных свалок, сообщали о несоблюдении требований к хранению и утилизации ТКО, указывали на необоснованный, по их мнению, порядок формирования тарифов на вывоз мусора.

От жителей г. Александрова Владимирской области поступали жалобы на нарушение санитарно-эпидемиологического законодательства при эксплуатации полигона ТКО вблизи д. Машково Александровского муниципального района Владимирской области. Людям нечем было дышать из-за загрязнения атмосферного воздуха выбросами вредных веществ от свалки. В этой связи Уполномоченный направила обращения в Росприроднадзор и Генпрокуратуру России. По результатам проверки факт загрязнения воздуха подтвердился. Кроме этого, выявлено, что ООО "Экоресурс" не предоставил официальной отчетности, привлекал к работам неквалифицированных сотрудников, не выполнял проектную документацию при очистке фильтрата. Учитывая все это, Росприроднадзором руководству ООО "Экоресурс" выдано предписание об устранении нарушений. Общество и виновные должностные лица привлечены к административной ответственности. Прокуратурой Владимирской области директору общества внесено представление, к ООО "Экоресурс" предъявлены исковые требования устранить названные нарушения. Ввоз отходов из г. Москвы на полигон прекращен с 22 февраля 2020 г. (N П-158 от 10.02.2020, К-417 от 10.02.2020, П-162 от 10.02.2020).

Распространенной проблемой в сфере охраны атмосферного воздуха по-прежнему остаются нарушения требований санитарно-эпидемиологического законодательства, влекущие загрязнение атмосферного воздуха, в том числе превышение предельно допустимой концентрации загрязняющих веществ. Уполномоченный плотно занимается данным вопросом на протяжении последних лет.

В 2019 г. с учетом обращения Уполномоченного и рекомендаций Координационного совета уполномоченных по правам человека в Дальневосточном федеральном округе в сентябре 2019 г.*(377) для решения вопроса об исключении вредного воздействия на атмосферный воздух при перевалке угля открытым способом Правительством Российской Федерации предусмотрена необходимость соответствия объектов инфраструктуры морского транспорта, используемых для перевалки и хранения угля, требованиям законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, атмосферного воздуха и в части подходов и методов, применяемых при оснащении специальными средствами защиты и эксплуатации объектов инфраструктуры морского транспорта, используемых для перевалки и хранения угля*(378).

От жителей домов в г. Калуге, расположенных вблизи керамзитного завода, поступили жалобы на неблагоприятную санитарно-эпидемиологическую обстановку. По результатам прокурорской проверки, инициированной Уполномоченным, выявлено несоответствие средней концентрации взвешенных частиц гигиеническим требованиям санитарно-эпидемиологического законодательства, юридическое лицо привлечено к административной ответственности. Производство керамзита было приостановлено, предписания осуществлены, ведутся ремонтные работы (N КЛ-3715 от 29.10.2019).

Поступали обращения по поводу сохранения лесного фонда. В них сообщалось о незаконной вырубке зеленых насаждений, а также о нарушениях, связанных с переводом земель лесного фонда в иные категории. Некоторые из них были коллективными и носили острый характер.

По результатам инициированных Уполномоченным проверочных мероприятий по жалобам на нарушение природоохранного законодательства при выполнении строительных работ на территории планируемого размещения на станции Шиес Ленского района Архангельской области полигона твердых коммунальных отходов установлено следующее. Несмотря на принятые министерством природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области в сентябре 2019 г. меры по уведомлению ГБУ г. Москвы "Автомобильные дороги" о необходимости приведения лесного участка в первоначальное состояние, на момент проверки лесовосстановительные работы юридическим лицом не проведены, лесной участок министерству не передан, неустойка с правонарушителя не взыскана. В этой связи Архангельским межрайонным природоохранным прокурором в 2020 г. министру природных ресурсов и лесопромышленного комплекса области внесено представление (на рассмотрении). Организованы работы по осуществлению рекультивации земель лесного фонда. Так, осуществляется снос возведенных строений, подготовлена почва для создания лесных культур. В 2021 г. запланировано восстановление плодородного слоя почв путем завоза и разравнивания плодородного слоя, внесения минеральных удобрений и сплошная посадка сеянцев сосны с закрытой корневой системой (N КЛ-2300 от 03.09.2019).

Обращения, связанные с охраной водных объектов, касались вопросов соблюдения режима санитарной охраны береговой полосы, ограничения доступа граждан к водным объектам, а также их загрязнения в результате несоблюдения производственными предприятиями требований природоохранного законодательства. Такие нарушения приводят к масштабным экологическим катастрофам.

Так, 29 мая 2020 г. на территории ТЭЦ-3 в г. Норильске в результате просадки бетонной площадки и разгерметизации резервуара разлилось 21 163 тонны нефтепродуктов. Горючее попало в ручей Безымянный и реки Далдыкан и Амбарная, которая впадает в озеро Пясино. В Красноярском крае после аварии был введен режим чрезвычайной ситуации. Окружающей среде причинен колоссальный ущерб. Следует отметить, что Арбитражный суд Красноярского края удовлетворил иск Енисейского межрегионального управления Росприроднадзора к АО "Норильско-Таймырская энергетическая компания" о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, в связи с аварией на норильской ТЭЦ и взыскании около 146,2 млрд руб.

В области охраны водных объектов сохраняет значимость высказанная в тематическом докладе Уполномоченного "Право на благоприятную окружающую среду в Российской Федерации" рекомендация об обеспечении разработки и реализации программных документов, направленных на сохранение отдельных водных объектов, характеризующихся высокой степенью загрязнения и низким качеством воды*(379).

Отдельную группу составили обращения по вопросам права пользования землей. В 2020 году их поступило 489 (в 2019 году - 662). Тематика и динамика показаны на рис. 58.

Преобладающая часть обращений рассматриваемой группы касалась разрешения земельных споров между гражданами: согласования границ земельных участков, соблюдения требований законодательства при возведении построек на земельных участках, определения порядка пользования участками и распределения долей собственников в праве общей долевой собственности на объекты недвижимости, исполнения обязательств по сделкам с земельными участками. Поскольку эта категория споров не относится к компетенции Уполномоченного, заявителям в основном давались разъяснения.

В рамках частноправового спора между гражданами С. и Б. поступила жалоба от С., в которой содержалась просьба защитить его права в вопросе им же нарушенных требований градостроительного законодательства и несоблюдения границ земельных участков при строительстве дома. В ходе судебных разбирательств суд признал возведенный С. дом самовольной постройкой и обязал снести его. Проверка, проведенная по инициативе Уполномоченного, также показала, что С. все же нарушил право смежного землепользования с Б. и пересек границы принадлежащего Б. земельного участка. В этом случае защита интересов С. могла повлечь нарушение прав Б., о чем заявителю были направлены соответствующие разъяснения 19 февраля 2020 г. (N С-289 от 19.02.2020, N к С-289 от 10.03.2020).

Необходимо отметить, что в 2020 году приняты меры, направленные на обеспечение единообразия судебной практики по данной категории дел. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации приняты разъяснения, которые позволят укрепить гарантии прав землепользователей, повысят обоснованность судебных решений при признании прав на самовольные постройки*(380).

Положительным шагом в этом направлении является внесение Правительством Российской Федерацию в Государственную Думу законопроекта о гаражной амнистии*(381). Он позволит многим гражданам решить проблемы с оформлением прав на объекты недвижимости, которые ранее оформить было фактически невозможно. Надеемся на ускорение его принятия.

Граждане затрагивали также вопросы исправления ошибок в Едином государственном реестре недвижимости (далее - ЕГРН), сообщалось о наличии массовой реестровой ошибки, препятствующей в реализации прав на земельные участки и расположенные на них постройки.

Гражданка Д., относящаяся к льготной категории граждан, обратилась по вопросу устранения в сведениях ЕГРН реестровых ошибок, препятствующих постановке на кадастровый учет земельного участка, предоставленного ей в собственность бесплатно для индивидуального жилищного строительства. Из ответа администрации Всеволожского муниципального района Ленинградской области следует, что, поскольку право заявителя на предоставление земельного участка в соответствии с законодательством Ленинградской области*(382) реализовано, предоставление иного земельного участка взамен имеющегося не представляется возможным. В целях разрешения сложившейся ситуации Д. рекомендовано обратиться в судебные органы, инициировав земельный спор. Одновременно управлением Росреестра по Ленинградской области сообщено, что факт наличия (отсутствия) реестровой ошибки может быть установлен только при проведении кадастровых работ. Для разрешения данной проблемы Уполномоченным в Генпрокуратуру России направлено соответствующее обращение, ситуация остается на контроле (N Д-644 от 05.08.2020).

Ряд обращений поступили по вопросам, связанным с предоставлением гражданам в собственность либо в аренду земельных участков, их истребованием в собственность государства, а также с оформлением земельных правоотношений.

В отдельных обращениях граждане затрагивали вопросы исчисления и взыскания платежей за землю, включая налоги и арендную плату, установления кадастровой стоимости земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости.

Житель Московской области Х. обратился с жалобой на бездействие должностных лиц территориального налогового органа по вопросу перерасчета земельного налога в связи с выявленной ошибкой в определении кадастровой стоимости земельных участков. Из-за этой ошибки заявитель рисковал систематически нести излишние финансовые потери, т.е. постоянно переплачивать. Для того чтобы защитить права Х., Уполномоченный инициировала в ФНС России проверку, по результатам которой сведения о кадастровой стоимости земельных участков Х. были актуализированы. Произведена корректировка начислений земельного налога за 2015-2017 гг. (N Х-30 от 30.01.2020).

По результатам рассмотрения обращений во взаимодействии с прокуратурой, природоохранными органами и органами местного самоуправления 47 жалоб нашли положительное разрешение. По 9 жалобам оказано содействие в восстановлении прав неопределенного круга лиц, всего в сфере охраны окружающей среды и землепользования оказано содействие в восстановлении прав 213 281 человека.

По результатам инициированных Уполномоченным проверок органами прокуратуры в адрес должностных лиц органов местного самоуправления и юридических лиц внесено 7 представлений, направлено 1 административное исковое заявление в суд, 1 должностное лицо привлечено к дисциплинарной ответственности, 2 юридических лица и 2 должностных - к административной.

Рассмотрение обращений граждан и мониторинг правоприменительной практики позволяют назвать ряд системных проблем, имеющих место в сфере землепользования и защиты права граждан на благоприятную окружающую среду.

Сохраняется проблема обеспечения прав граждан, проживающих в границах особо охраняемых природных территорий (далее - ООПТ), на что Уполномоченный указывала в Докладе за 2018 год. Новое звучание в 2020 году данная проблема приобрела в связи с коллективными обращениями жителей центральной экологической зоны Байкальской природной территории.

Люди жаловались на ограничения права собственности на земельные участки, а также на ограничения видов хозяйственной деятельности. По мнению заявителей, соблюдение правовых режимов особой охраны указанной зоны отрицательно влияет на социально-экономическое развитие региона, а также на условия проживания местного населения. Одновременно с этим они просили о содействии в предотвращении негативного воздействия на состояние экологической системы Байкала. В ноябре 2020 г. Уполномоченным осуществлен выезд в Республику Бурятия для проведения специального совещания совместно с руководством органов законодательной и исполнительной власти на тему "Актуальные вопросы экологии озера Байкал" с участием обратившихся жителей, по результатам которого в декабре 2020 г. Уполномоченный обратилась к председателю Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям Н.П. Николаеву с предложениями по совершенствованию законодательства, регулирующего правовой режим особо охраняемых природных территорий. Предложения Уполномоченного учтены в принятом Федеральном законе от 30 декабря 2020 г. N 505-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (N КЛ-821* от 12.03.2020).

Следует отметить, что постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2020 г. N 1819 утверждены правила предоставления субсидий из федерального бюджета субъектам Российской Федерации, расположенным на Байкальской природной территории. Эти субсидии предоставляются в целях софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при реализации региональных проектов, обеспечивающих достижение целей, показателей и результатов федерального проекта "Сохранение озера Байкал", входящего в состав национального проекта "Экология"*(383).

Вариантом решения проблемы землепользователей на особо охраняемых природных территориях может стать установление особого порядка использования земельных участков в границах населенных пунктов, расположенных на этих территориях.

Применительно к национальным паркам государством уже предпринимаются шаги в указанном направлении: принят федеральный закон, предусматривающий сохранение в гражданском обороте земельных участков в границах населенных пунктов, расположенных в зонах хозяйственного назначения национальных парков*(384).

В нем нашли отражение и предложения Уполномоченного о возможности предоставления в собственность граждан земельных участков в указанных зонах. По мнению Уполномоченного, реализация положений принятого федерального закона позволит существенно снизить общественную напряженность, а также обеспечить права населения на строительство и реконструкцию социальных объектов, выполнение социальных программ, передачу земли в муниципальную и частную собственность (N ТМ59678-221 от 29.12.2020).

Предлагается распространить данный опыт и на особо охраняемые природные территории. Оптимальным способом урегулирования данной проблемы может явиться исключение населенных пунктов из границ ООПТ. Компромиссным вариантом - установление отдельного порядка использования земельных участков гражданами для личных целей в границах населенных пунктов, расположенных на территориях ООПТ, с исключением общих требований к строительству объектов капитального строительства на территориях ООПТ в отношении земельных участков, предоставленных гражданам для строительства индивидуальных жилых и садовых домов на предназначенных для этих целей земельных участках.

Серьезной экологической проблемой остается ситуация с повышенным загрязнением атмосферного воздуха в промышленных регионах и крупных городах. К сожалению, в действующем градостроительном законодательстве отсутствуют эффективные правовые механизмы учета экологических факторов при принятии градостроительных решений, что приводит к утверждению недостаточно обоснованных градостроительных документов, непосредственно нарушающих права местного населения и правообладателей недвижимости.

Ни в Градостроительном кодексе Российской Федерации, ни в подзаконных актах градостроительного регулирования юридически не закреплены требования к наличию экологического раздела в документах территориального планирования, не установлена методика учета экологических факторов при разработке документов территориального планирования. При этом с 2006 года проекты градостроительных документов не являются объектами государственной экологической экспертизы.

Проблему экологической обоснованности документов территориального планирования могло бы решить внедрение в процедуру подготовки данных документов правового института стратегической экологической оценки (СЭО), которая широко используется в природоохранной практике Европейского союза и некоторых стран СНГ.

По-прежнему остаются нерешенными вопросы компенсационных мер гражданам, проживающим на загрязненных территориях и страдающим от повышенного содержания загрязняющих и токсичных веществ в атмосферном воздухе. До настоящего времени отсутствует законодательство о зонах экологического бедствия, предусматривающее систему социальных компенсаций и гарантий гражданам, проживающим на высокозагрязненных территориях, отсылка к которому много лет присутствует в статье 57 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"*(385).

Анализ обращений граждан указывает на сложности в реализации требований санитарно-эпидемиологического законодательства в части установления, изменения и соблюдения режима санитарно-защитных зон, важнейшим из которых является длительное согласование проектов санитарно-защитных зон предприятий, фактически парализующее их работу.

В результате совместной работы с уполномоченным по правам человека в Свердловской области Т.Г. Мерзляковой по жалобе генерального директора ООО "Новопышминское" И. на бездействие должностных лиц Роспотребнадзора решением заместителя руководителя Роспотребнадзора установлена санитарно-защитная зона, обеспечивающая возможность нормального функционирования предприятия. Однако в марте 2020 г. от регионального уполномоченного в интересах работников ООО "Новопышминское" поступило новое обращение. Дело в том, что в филиал ФГБУ "ФКП Росреестра" по УФО из регионального управления Роспотребнадзора так и не поступили документы, содержащие сведения о санитарно-защитной зоне предприятия, которые необходимы, чтобы внести сведения в ЕГРН. С целью прояснения ситуации Уполномоченным направлен запрос в Роспотребнадзор. Из поступившего ответа следовало, что текстовое и графическое описание местоположения границ санитарно-защитной зоны требуют дальнейшей доработки, в связи с чем необходимо дополнительное предоставление ООО "Новопышминское" доработанного комплекта документов (N КЛ-890 от 24.03.2020).

Наряду с изложенными сохраняют актуальность и другие предложения, на которые ранее Уполномоченный указывала в ежегодных докладах: о создании в Российской Федерации полноценной системы экологического мониторинга (2019 год); о принятии мер по защите прав граждан на недвижимое имущество, расположенное у осей газопроводов, в случае, когда размещение принадлежащих гражданам жилых строений в зоне минимальных расстояний до объектов системы газоснабжения осуществлено вследствие действий (бездействия) местной администрации или собственника объектов газового хозяйства (2016 год); об усилении контроля за исполнением нормативных правовых актов, регулирующих сферу охраны окружающей среды и ответственность за нарушение правил сбора и переработки отходов (тематический доклад Уполномоченного "Право на благоприятную окружающую среду в Российской Федерации", 2018).