Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 29 июля 2021 г. N АПЛ21-261 Решение суда первой инстанции об отказе в иске о признании не действующим в части постановления Правительства РФ от 21 мая 2020 г. N 723 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" оставлено без изменения

Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 29 июля 2021 г. N АПЛ21-261

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Горчаковой Е.В., Зинченко И.Н.

при секретаре Горбачевой Е.А.

с участием прокурора Гавриловой М.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Гончарова Александра Ивановича, Толмачева Сергея Викторовича о признании недействующими пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 21 мая 2020 г. N 723 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации", абзаца второго подпункта "в" пункта 2 изменений, которые вносятся в акты Правительства Российской Федерации, утверждённых данным постановлением,

по апелляционной жалобе Гончарова А.И. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 12 мая 2021 г. по делу N АКПИ21-198, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., возражения на доводы апелляционной жалобы представителей Правительства Российской Федерации Хамитовой Р.И. и Смирновой А.Р., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гавриловой М.Н., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной,

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

установила:

21 мая 2020 г. Правительство Российской Федерации издало постановление N 723 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (далее - Постановление N 723), пунктом 2 которого предусмотрено, что действие этого постановления распространяется на правоотношения, возникшие с 1 января 2020 г., за исключением пункта 15 изменений, утверждённых названным постановлением, вступающего в силу с 1 июля 2020 г.

Абзацем вторым подпункта "в" пункта 2 изменений, которые вносятся в акты Правительства Российской Федерации, утверждённых Постановлением N 723, постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 941 "О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий, компенсаций и пособий лицам, проходившим военную службу в качестве офицеров, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы или по контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин либо службу в органах внутренних дел, федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, органах принудительного исполнения Российской Федерации, войсках национальной гвардии Российской Федерации, и их семьям в Российской Федерации" дополнено пунктом 1 ⁵, согласно которому в выслугу лет для назначения пенсии лицам начальствующего состава органов принудительного исполнения Российской Федерации, уволенным со службы после 1 января 2020 г., помимо периодов, указанных в пункте 1 данного постановления, засчитываются в календарном исчислении периоды замещения не позднее 1 июля 2020 г. поименованных должностей гражданской службы в федеральном органе исполнительной власти, осуществляющим функции по обеспечению установленного порядка деятельности судов, исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц, и его территориальных органах.

Нормативный правовой акт размещён на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 26 мая 2020 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 1 июня 2020 г., N 22.

Граждане Гончаров А.И., Толмачев С.В., являющиеся пенсионерами Министерства внутренних дел Российской Федерации по выслуге лет и проходившие федеральную государственную гражданскую службу в Управлении ФССП России по Белгородской области соответственно до 30 марта 2011 г. и до 7 августа 2014 г. обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пункта 2 Постановления N 723, абзаца второго подпункта "в" пункта 2 изменений, которые вносятся в акты Правительства Российской Федерации, утверждённых данным постановлением.

Административные истцы указали, что оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат статьям 1, 4 Гражданского кодекса Российской Федерации, абзацам первому-третьему статьи 6 ¹, статье 6 ⁵ Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ "Об органах принудительного исполнения Российской Федерации", статье 5 Федерального закона от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве", части 6 статьи 36 Федерального закона от 1 октября 2019 г. N 328-ФЗ "О службе в органах принудительного исполнения Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее также - Закон о службе в органах принудительного исполнения), нарушают принцип равенства, добросовестности и справедливости, не соответствуют общему (основному) принципу действия закона во времени, ставят в неравное правовое положение лиц, проходивших службу в Федеральной службе судебных приставов (далее также - ФССП России) и её территориальных органах до и после 1 января 2020 г., поскольку не позволяют засчитывать в стаж службы (выслугу лет) в органах принудительного исполнения стаж государственной гражданской службы в ФССП России, возникший до 1 июля 2020 г.

Административные истцы ссылались на то, что функции ФССП России до вступления в силу Закона о службе в органах принудительного исполнения (1 января 2020 г.) и после этой даты не претерпели изменений, поэтому данная служба фактически входит в систему органов принудительного исполнения с даты вступления в силу Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ "О судебных приставах", который с 1 января 2020 г. именуется "Об органах принудительного исполнения Российской Федерации". По их мнению, для назначения пенсии лицам рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, ранее проходившим федеральную государственную гражданскую службу в ФССП России на должностях, по которым предусмотрено присвоение классного чина, и уволенным до 1 января 2020 г., стаж государственной гражданской службы в ФССП России, возникший до 1 июля 2020 г., должен засчитываться в выслугу лет в органах принудительного исполнения.

Нарушение своих прав Гончаров А.И., Толмачев С.В. связывают с тем, что им как уволенным со службы в ФССП России до 1 января 2020 г. и не замещавшим должностей сотрудников органов принудительного исполнения Российской Федерации на основании оспоренных положений Постановления N 723 не был засчитан срок службы в ФССП России, возникший до 1 июля 2020 г., в срок службы (выслугу лет) в органах принудительного исполнения и, соответственно, в органах внутренних дел, дающий им право на увеличение пенсии по выслуге лет.

Административный ответчик Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству юстиции Российской Федерации, ФССП России (поручение от 19 марта 2021 г. N ДГ-П4-3471).

Представители Правительства Российской Федерации представили в суд письменные возражения, в которых административный иск не признали, полагая, что оспариваемые положения нормативного правового акта изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствуют действующему законодательству, права административных истцов не нарушают.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 12 мая 2021 г. в удовлетворении административного искового заявления Гончарову А.И., Толмачеву С.В. отказано.

В апелляционной жалобе Гончаров А.И. просит отменить указанное решение суда и принять по делу новое решение об удовлетворении административного искового заявления ввиду неправильного применения судом норм материального права. По мнению административного истца, выводы суда не соответствуют положениям, предусмотренным статьями 19, 55 Конституции Российской Федерации, так как распространение действия Постановления N 723 на правоотношения, возникшие с 1 января 2020 г., создаёт неравные условия для назначения пенсии лицам, проходившим службу в ФССП России и её территориальных органах, при равных условиях труда до и после названной даты.

Представители Правительства Российской Федерации представили в суд апелляционной инстанции возражения на апелляционную жалобу Гончарова А.И., в которых просят решение суда первой инстанции оставить без изменения, считая его законным и обоснованным, отказать в удовлетворении апелляционной жалобы.

В судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации Гончаров А.И., Толмачев С.В. не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены в установленном законом порядке, просили о рассмотрении апелляционной жалобы в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для её удовлетворения не находит.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Отказывая Гончарову А.И., Толмачеву С.В. в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что по настоящему административному делу такое основание для признания оспоренных положений Постановления N 723 недействующими отсутствует. Пункт 2 Постановления N 723, абзац второй подпункта "в" пункта 2 изменений, которые вносятся в акты Правительства Российской Федерации, утверждённых данным постановлением, соответствуют законодательству, определяющему статус сотрудников органов принудительного исполнения, и не нарушают права административных истцов на получение мер социальной защиты.

Правительство Российской Федерации, осуществляющее исполнительную власть Российской Федерации наряду с иными федеральными органами исполнительной власти, на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издаёт постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (часть 1 статьи 1, части 1-2 статьи 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации").

Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционного права граждан на социальное обеспечение, способствует развитию системы социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечивает формирование системы пенсионного обеспечения граждан на основе принципов всеобщности, справедливости и солидарности поколений, поддерживает её эффективное функционирование (пункты 1, 4 статьи 14 поименованного выше федерального конституционного закона).

Полномочие Правительства Российской Федерации по обеспечению проведения единой государственной социальной политики, реализации конституционных прав граждан в области социального обеспечения предусматривалось статьёй 16 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ, действовавшего на день принятия оспариваемого нормативного правового акта.

Частью 5 статьи 36 Закона о службе в органах принудительного исполнения установлено, что порядок исчисления стажа службы (выслуги лет) в органах принудительного исполнения для назначения пенсии за выслугу лет и надбавки за выслугу лет, выплаты единовременного пособия при увольнении сотрудника, предоставления иных социальных гарантий и зачёта в стаж службы в органах принудительного исполнения периодов, указанных в данной статье, и иных периодов устанавливается Правительством Российской Федерации.

С учётом изложенного вывод суда первой инстанции о том, что Постановление N 723 утверждено Правительством Российской Федерации в пределах имеющихся у него полномочий, является правильным.

Вопреки утверждению в апелляционной жалобе выводы суда первой инстанции основаны на нормах материального права, проанализированных в решении, и соответствуют обстоятельствам административного дела.

Закон о службе в органах принудительного исполнения вступил в силу с 1 января 2020 г. (статья 135). В связи с вступлением в силу названного закона был произведён перевод части федеральных государственных гражданских служащих ФССП России на государственную службу иного вида.

Согласно статье 68 поименованного закона порядок и условия пенсионного обеспечения сотрудника и членов его семьи и стаж службы в органах принудительного исполнения, дающий право на получение пенсии за выслугу лет, определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким законодательным актом является Закон Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, органах принудительного исполнения Российской Федерации, и их семей", согласно которому порядок исчисления выслуги лет для назначения пенсии лицам, указанным в статье 1 данного закона, определяется Правительством Российской Федерации (статья 18).

Постановление N 723 издано в целях реализации Закона о службе в органах принудительного исполнения, предусматривающего правовые, организационные и финансово-экономические основы прохождения нового вида государственной службы в органах принудительного исполнения Российской Федерации, в том числе материальные и социальные гарантии сотрудников органов принудительного исполнения Российской Федерации.

Постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 941 (в редакции Постановления N 723) определяет помимо прочего порядок зачёта сотрудникам органа принудительного исполнения стажа службы в органах принудительного исполнения для назначения пенсии в отношении лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел.

Доводы административных истцов о противоречии оспариваемых положений нормативного правового акта статье 4 Гражданского кодекса Российской Федерации судом первой инстанции проверялись и правильно были признаны несостоятельными, как основанные на неправильном толковании норм материального права.

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, общим (основным) принципом действия закона во времени является распространение его на отношения, возникшие после введения его в действие, и только законодатель вправе распространить новые нормы на факты и порождённые ими правовые последствия, которые возникли до введения соответствующих норм в действие, т.е. придать закону обратную силу (определения от 29 января 2015 г. N 211-О, от 23 апреля 2015 г. N 821-О).

Таких обстоятельств по данному административному делу не имеется, поскольку Закон о службе в органах принудительного исполнения не распространяет своё действие на отношения, возникшие до 1 января 2020 г.

Несостоятельны ссылки административных истцов на то, что функции ФССП России до 1 января 2020 г. и после вступления в силу Закона о службе в органах принудительного исполнения не претерпели никаких изменений, в связи с чем следует расценивать ФССП России как орган принудительного исполнения с даты вступления в силу Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ "О судебных приставах".

Правовые отношения, связанные с поступлением на службу в органы принудительного исполнения, её прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) сотрудника, регулируются Законом о службе в органах принудительного исполнения, которым внесены в Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ "О судебных приставах" изменения, предусматривающие изложение в новой редакции наименования Федерального закона, признание утратившей силу главы I, дополнение главой I ¹, содержащей общие положения. В частности, статьи 6 ¹, 6 ⁵ этого закона определяют систему принудительного исполнения Российской Федерации, задачи органов принудительного исполнения, в статье 6 ⁴ раскрывается содержание понятия "работник органов принудительно исполнения".

Сотрудники, ранее замещавшие должности в федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем наряду с прочим функции по обеспечению установленного порядка деятельности судов, исполнению судебных актов, и поступившие на службу в органы принудительного исполнения, приобрели новый статус, правовое регулирование которого определяется Законом о службе в органах принудительного исполнения, регламентирующим особенности поступления на службу в органы принудительного исполнения, её прохождения и прекращения, а также определяющим правовое положение (статуса) сотрудника (глава 3), и другими федеральными законами.

Дифференциация порядка исчисления выслуги лет лицам, проходившим службу в органах принудительного исполнения Российской Федерации, не может рассматриваться как нарушение принципа равенства при реализации сотрудниками органов принудительного исполнения их права на пенсионное обеспечение, предусмотренное статьёй 68 Закона о службе в органах принудительного исполнения.

Утверждение Гончарова А.И. в апелляционной жалобе, что распространение действия Постановления N 723 на правоотношения, возникшие с 1 января 2020 г., создаёт неравные условия для назначения пенсии лицам, проходившим службу в ФССП России и её территориальных органах до этой даты и не поступившим на службу в органы принудительного исполнения, и лицам, проходившим службу в органах принудительного исполнения, не свидетельствует о незаконности обжалованного решения.

Как неоднократно подчёркивал Конституционный Суд Российской Федерации, соблюдение принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации, означает помимо прочего запрет вводить такие различия в правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания; субъекты права при равных условиях должны находиться в равном положении, если же условия не являются равными, федеральный законодатель вправе устанавливать для них различный правовой статус; конституционный принцип, предполагающий равный подход к формально равным субъектам, не обусловливает необходимость предоставления одинаковых гарантий лицам, относящимся к разным категориям, а равенство перед законом и судом не исключает фактических различий и необходимости их учёта законодателем (постановления от 20 декабря 2010 г. N 21-П, от 1 марта 2012 г. N 5-П, от 12 марта 2015 г. N 4-П, определения от 15 июля 2008 г. N 399-О-О, от 3 апреля 2009 г. N 480-О-О).

Ссылки в апелляционной жалобе на необоснованность обжалованного решения суда и неправильное применение судом норм материального права ошибочны, так как при рассмотрении и разрешении административного дела судом первой инстанции правильно были определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, в решении приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, подлежащие применению в данном деле, а выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Разрешение вопроса о целесообразности придания обратной силы Закону о службе в органах принудительного исполнения, распространении тем самым действия оспариваемых положений на периоды исполнения обязанностей до назначения на должности сотрудников органов принудительного исполнения, по которым предусмотрено присвоение специального звания, с зачётом в стаж службы (выслугу лет) в органах принудительного исполнения стажа государственной гражданской службы в ФССП России, возникшего до 1 июля 2020 г., не относится к компетенции суда.

Вывод о законности оспоренных предписаний Постановления N 723 сделан судом исходя из компетенции правотворческого органа, его издавшего, и содержания изложенных в нём норм на основе надлежащего анализа норм федерального законодательства, непосредственно регулирующего правоотношения в рассматриваемой сфере.

Установив, что оспоренные положения не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, прав, свобод и законных интересов административных истцов не нарушают, суд первой инстанции правомерно, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принял решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 12 мая 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Гончарова Александра Ивановича - без удовлетворения.

Председательствующий

В.Ю. Зайцев

Члены коллегии

Е.В. Горчакова

И.Н. Зинченко