Правовые основы проведения землеустройства: что нужно знать гражданину (А.А. Ялбулганов, "Гражданин и право", N 6, июнь 2002 г.)

Правовые основы проведения землеустройства:
что нужно знать гражданину

Вопросы правового регулирования землевладения, землепользования и права собственности на землю стали особенно актуальными в последнее время в связи со стремительно обновляющимся российским земельным законодательством.

Важное место занимает и проблема землеустройства. Лишним подтверждением тому является принятие Федерального закона от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве", призванного обеспечить рациональное использование земель и их охрану, создание благоприятной окружающей среды и улучшение ландшафтов.

Цель данной статьи - разъяснить все особенности организации землеустройства, в том числе для защиты прав граждан в области земельных отношений.

Главной задачей землеустройства является организация рационального использования земель всех категорий, в том числе и сельскохозяйственного назначения.

В целом землеустройство - это комплекс мероприятий, осуществляемых государством, землевладельцами, землепользователями и собственниками земель по наведению порядка в использовании и охране земель.

Действующее законодательство выделяет два вида землеустройства - территориальное и внутрихозяйственное, каждое из которых решает свои задачи.

Землеустройство включает в себя правовые, организационно-хозяйственные, экономические, технологические и технические мероприятия.

Под территориальным землеустройством понимается система мероприятий по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования и охраны земель, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности.

Территориальное землеустройство распространяется на все земли независимо от целевого назначения, форм собственности и использования.

Внутрихозяйственное землеустройство - это система действий по организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лиц, приравненных к ним, в целях обеспечения их традиционного образа жизни. Внутрихозяйственное землеустройство затрагивает сельскохозяйственные земли, в том числе земли, предоставленные для охоты и рыболовства.

Согласно российскому законодательству, в этой области субъектами землеустройства являются:

- юридические лица (предприятия, учреждения, организации);

- граждане;

- общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ;

- лица, относящиеся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока и др.

Объектами землеустройства являются прежде всего земельные участки.

Правовое регулирование отношений при проведении землеустройства осуществляется законами и иными нормативными правовыми актами.

Федеральные законы, законы Российской Федерации, законы РСФСР

- Земельный кодекс РФ;

- Федеральный закон "Об охране окружающей природной среды";

- Закон РСФСР "О крестьянском (фермерском) хозяйстве";

- Федеральный закон "О государственном земельном кадастре";

- Федеральный закон "О землеустройстве".

Иные федеральные законы, в которых затрагиваются вопросы

землеустройства

а) финансирование землеустройства:

- Закон РФ "О плате за землю" (ст.24);

- Закон РСФСР "О социальном развитии села";

- Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2002 год";

- Федеральный закон "Об исполнении бюджета за 1999 год";

б) организация проведения работ по землеустройству:

- Закон РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации";

- Федеральный закон "О геодезии и картографии".

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской

Федерации

- земельное законодательство субъектов РФ (в соответствии с Конституцией РФ земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов).

Подзаконные нормативные правовые акты

- Указ Президента РФ от 7 марта 1996 г. N 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю";

- Указ Президента РФ от 14 февраля 1996 г. N 198 "О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности";

- Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. N 2162 "Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы";

- Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" (ст.9);

- постановление Правительства РФ от 18 июля 2000 г. N 537 "Вопросы Федеральной службы земельного кадастра России";

- постановление Правительства РФ от 23 декабря 1993 г. N 1362 "Об утверждении положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации";

- постановление Правительства РФ от 12 июля 1993 г. N 659 "О проведении инвентаризации земель для определения возможности их предоставления гражданам";

- постановление Правительства РФ от 30 мая 1993 г. N 503 "Об утверждении порядка купли-продажи гражданами Российской Федерации земельных участков";

- приказ Роскомзема от 2 августа 1993 г. N 38 "О проведении инвентаризации земель";

- приказ Роскомзема от 26 апреля 1994 г. N 32 "Об организации комплексных проверок использования земли";

- приказ Минприроды РФ от 25 мая 1994 г. N 160 "Об утверждении Инструкции по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель органами Минприроды России";

- приказ Госкомзема РФ от 3 марта 1998 г. N 28 "Об организации конкурсов (торгов) на проведение проектно-изыскательских работ, связанных с использованием земель";

- приказ Госстроя РФ от 2 августа 1999 г. N 18 "Об утверждении инструкции о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в городских и сельских поселениях";

- приказ Росземкадастра от 15 июня 2001 г. N П/119 "Об утверждении документов государственного земельного кадастра" (вместе с Порядком ведения государственного реестра земель кадастрового района. Раздел "Земельные участки") (зарегистрирован в Минюсте РФ 20 июня 2001 г. N 2753);

- приказ Росземкадастра от 15 июня 2001 г. N П/117 "Об утверждении документов государственного земельного кадастра" (вместе с Требованиями к кадастровому делению) (зарегистрирован в Минюсте РФ 2 июля 2001 г. N 2776);

- приказ Росземкадастра от 13 июня 2001 г. N П/115 "Об утверждении документов государственного земельного кадастра" (вместе с Требованиями к оформлению заявок о постановке земельных участков на государственный кадастровый учет. ГЗК-1-Т-0-06-02-01") (зарегистрирован в Минюсте РФ 20 июня 2001 г. N 2757);

- приказ Росземкадастра от 3 апреля 2001 г. N П/68 "О введении в действие документов государственного земельного кадастра";

- приказ Росземкадастра от 23 октября 2000 г. N 38-1 "Об отмене Инструкции о порядке формирования и учета кадастровых номеров земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости";

- приказ Росземкадастра от 14 сентября 2000 г. N 20 "Об упорядочении работ по установлению (восстановлению) границ земельных участков, занимаемых предприятиями и учреждениями федерального железнодорожного транспорта") (зарегистрирован в Минюсте РФ 24 октября 2000 г. N 2426);

- приказ Росземкадастра от 17 августа 2000 г. N 10 "О территориальных органах и подведомственных организациях федеральной службы земельного кадастра России";

- приказ Росземкадастра от 10 августа 2000 г. N 6 "О функциях земельных кадастровых палат в субъектах Российской Федерации".

Правовые подзаконные акты

- письмо Роскомзема от 14 июля 1996 г. N 1-16/1240 "О методических рекомендациях по кадастровой оценке земли";

- письмо Роскомзема от 14 мая 1996 г. N 5-16/1004 "О порядке выкупа земельной доли";

- письмо Роскомзема от 16 января 1995 г. N 2-12/77 "О структуре кадастровых карт и планов земель";

- письмо Роскомзема от 9 ноября 1994 г. N 2-12/1749 "Пояснения к техническим требованиям к плану участка";

- Технические требования к плану участка (утв. Роскомземом от 11 июня 1993 г.);

- Временное руководство по инвентаризации земель населенных пунктов (утв. Роскомземом 17 мая 1993 г.);

- письмо Роскомзема от 28 декабря 1994 г. N 1-16/2096 "О порядке определения нормативной цены земли";

- письмо Роскомзема от 10 января 1992 г. N 3-15/51 "О среднерайонной норме бесплатной передачи земли в собственность граждан";

- письмо Роскомзема от 27 марта 1995 г. N 3-15/582 "О методических рекомендациях по выявлению деградированных и загрязненных земель";

- письмо Роскомзема от 29 июля 1994 г. N 3-14-2/1139 "О методике определения размеров ущерба от деградации почв и земель";

- Инструкция по межеванию земель (утв. Роскомземом 8 апреля 1996 г.).

В части, не противоречащей российскому законодательству, продолжает действовать и ряд актов СССР по вопросам землеустройства. К ним относятся:

- постановление Совмина РСФСР от 10 апреля 1975 г. N 225 "Об улучшении организации выполнения и повышении качества проектно-изыскательских работ по землеустройству";

- постановление Совмина РСФСР от 23 марта 1996 г. N 286 "О мерах по улучшению землеустройства, введения и освоения правильных севооборотов в колхозах и совхозах";

- постановление ЦИК СССР от 15 декабря 1928 г. "Об утверждении Общих начал землепользования и землеустройства".

Землеустройство проводится в обязательном порядке при изменении границ объектов землеустройства (например, при изменении границ территориальных зон, земельных участков, а также частей указанных территорий, зон и участков). Эти изменения границ будут осуществляться федеральными специально уполномоченными органами и территориальными органами в области управления лесными, земельными, водными, геологическими ресурсами, охраны окружающей среды и иными органами (Федеральная служба земельного кадастра, Министерство природных ресурсов), а также органами исполнительной власти субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления. Изменение границ земельных участков возможно также при слиянии двух и более земельных участков (их частей), при купле-продаже части земельного участка, наследовании части земельного участка и при иных комбинационных вариантах.

Другой случай проведения обязательного землеустройства - при предоставлении и изъятии земельных участков. Действующими земельным, гражданским, природоресурсным законодательствами земельные участки предоставляются гражданам и юридическим лицам для сельскохозяйственных целей, несельскохозяйственных нужд, для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного и жилищного строительства.

Изъятие земель - это прекращение в установленном законом порядке права владения, пользования или права собственности на конкретный земельный участок юридических и физических лиц. Случаи изъятия земельных участков также установлены действующими земельным, гражданским, природоресурсным и иным законодательствами. Приоритетным является земельное законодательство. Общий порядок изъятия и предоставления земельных участков предусмотрен Земельным кодексом РФ. Остальные случаи, когда землеустройство проводится в обязательном порядке, связаны с охраной земель, проведением природоохранных, землевосстановительных и иных мероприятий, а именно при:

- определении границ ограниченных в использовании частей объектов землеустройства;

- перераспределении используемых гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства;

- выявлении нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии (водная эрозия - процессы разрушения верхних, наиболее плодородных горизонтов почвы талыми или дождевыми водами. Различают линейную (глубинная, овражная) и плоскостную водную эрозию (поверхностная эрозия, смыв почв); ветровая эрозия (дефляция, выдувание) - процессы разрушения верхних, наиболее плодородных горизонтов почвы ветром), селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям;

- проведении мероприятий по восстановлению и консервации земель (консервация земель - временное выведение из использования по прямому назначению деградированных земель, загрязненных химическими и радиоактивными веществами, отходами производства сверх допустимой концентрации из-за невозможности их восстановления в ближайшее время), рекультивации нарушенных земель (рекультивация нарушенных земель - комплекс работ, направленных на восстановление продуктивности и народнохозяйственной ценности нарушенных земель), защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания (под заболачиванием понимается изменение водного режима, выражающееся в увеличении периодов длительного переувлажнения, подтопления и затопления почв), вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.

Конкретные полномочия по проведению землеустройства на основании законодательства РФ делегированы федеральному органу исполнительной власти. Постановлением Правительства РФ от 18 июля 2000 г. N 537 "Вопросы федеральной службы земельного кадастра России" установлено, что федеральным органом исполнительной власти по землеустройству является Федеральная служба земельного кадастра России (Росземкадастр), на которую возложено осуществление функций упраздненного Государственного комитета РФ по земельной политике, а также переданы территориальные органы и организации упраздненного комитета.

Обратим внимание на то, что судебные решения могут быть одним из оснований для проведения землеустройства. Участники землеустройства могут обратиться в суд при возникновении спорных моментов по поводу организации землеустройства. Участниками таких отношений могут выступать все вышеперечисленные субъекты землеустройства. Наиболее распространенными могут стать случаи обращения в суд граждан и юридических лиц с жалобой на специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти (Росземкадастр, его территориальные органы, а также находящиеся в его ведении федеральные государственные унитарные предприятия, учреждения и иные организации). Последние, в свою очередь, могут обращаться в суд с заявлениями граждан (собственников земельных участков) и юридических лиц, отказывающихся, уклоняющихся или препятствующих проведению землеустройства, когда его проведение обязательно, т.е. истцами и ответчиками могут одновременно выступать все участники землеустройства.

Дела по землеустройству подведомственны арбитражным судам.

Важным и необходимым для граждан моментом при землеустройстве является проведение инвентаризации земель для уточнения или установления местоположения объектов землеустройства; их границ (без закрепления на местности). Кроме того, инвентаризация земель проводится для выявления неиспользуемых земель, нерационально используемых земель или используемых не по целевому назначению, а также не в соответствии с разрешенным использованием земельных участков.

Инвентаризация земель проводится в том случае, если существует угроза возникновения процессов, оказывающих негативное воздействие на состояние земель, в отношении групп земельных участков или на отдельных земельных участках.

Сегодня де-юре действует ряд ведомственных актов Роскомзема (неотмененных, и потому они могут применяться в части, не противоречащей действующему законодательству), устанавливающих порядок проведения инвентаризации отдельных категорий земель с целью определения возможности предоставления их гражданам для индивидуального жилищного строительства, садоводства, личного подсобного хозяйства и иных целей.

Согласно приказу Роскомзема от 2 августа 1993 г. N 38 "О проведении инвентаризации земель", госкомземы республик в составе Российской Федерации, комземресурсы краев, областей должны были:

- обеспечить проведение инвентаризации земель в установленные сроки. При необходимости для подготовки картографических и других материалов, проведения инвентаризации земель и оформления конечных материалов привлекать проектно-изыскательские предприятия РосНИИ земпроекта;

- в месячный срок внести в органы исполнительной власти предложения по составу комиссий для проведения инвентаризации земель с включением в их состав представителей подрядных проектно-изыскательских предприятий;

- совместно с органами исполнительной власти с учетом местных условий определить состав земель, подлежащих инвентаризации, конкретизировать содержание работ по инвентаризации земель, установить очередность их проведения по административным районам;

- ежегодно вместе с годовым отчетом о наличии и распределении земель представлять информацию Роскомзему о ходе инвентаризации земель.

Другим актуальным направлением деятельности в этой области является инвентаризация земель городов и поселков (далее - населенные пункты). Временное руководство по инвентаризации земель населенных пунктов (утв. Роскомземом 17 мая 1993 г.) определяет основные требования, содержание и порядок выполнения работ при инвентаризации данных земель.

Основными задачами проведения инвентаризации земель населенных пунктов являются:

- выявление всех землепользователей (землевладельцев) с фиксацией сложившихся границ занимаемых участков;

- выявление неиспользуемых и нерационально используемых земель и принятие по ним решения;

- установление границ землепользования (землевладений), границ городской черты, вынос и закрепление их на местности.

Финансирование работ по инвентаризации земель населенных пунктов производится из средств, поступающих в соответствующие бюджеты от взимания земельного налога и арендной платы за землю. В отдельных случаях для ускорения выдачи свидетельств на земельные участки проведение инвентаризационных работ может выполняться по прямым договорам с землепользователями за счет их средств.

При осуществлении территориального землеустройства проводится межевание земель - комплекс работ по установлению на местности границ муниципальных образований и других административно-территориальных образований, границ земельных участков с восстановлением и закреплением таких границ межевыми знаками и определению их координат.

Межевание объектов землеустройства осуществляется на основе сведений государственного земельного кадастра, землеустроительной, градостроительной и иной связанной с использованием, охраной и перераспределением земель документации.

Оно включает в себя следующие работы:

- определение границ объекта землеустройства на местности и их согласование;

- закрепление на местности границ объекта землеустройства межевыми знаками и определение их координат или составление иного описания местоположения границ объекта землеустройства;

- изготовление карты (плана) объекта землеустройства.

Рассмотрим конкретный порядок межевания земель, представляющий собой сложный процесс и требующий много времени, сил и денежных средств.

Установление и закрепление границ на местности выполняют: при получении гражданами и юридическими лицами новых земельных участков, при купле-продаже, мене, дарении всего или части земельного участка, а также по просьбе граждан и юридических лиц, если документы, удостоверяющие их права на земельный участок, были выданы без установления и закрепления границ на местности.

Восстановление границ земельного участка выполняют при наличии межевых споров, а также по просьбе граждан и юридических лиц в случае полной или частичной утраты на местности межевых знаков и других признаков границ принадлежащих им земельных участков.

Межевание земель выполняют институты и предприятия РосНИИземпроекта, Росземкадастрсъемки, другие организации Росземкадастра, а также граждане и юридические лица, получившие в установленном порядке лицензии на право выполнения этих работ.

Межевание земель включает:

- подготовительные работы по сбору и изучению правоустанавливающих, геодезических, картографических и других исходных документов;

- полевое обследование и оценку состояния пунктов государственной геодезической сети (ГГС) и опорной межевой сети (ОМС) - опорных межевых знаков (ОМЗ);

- полевое обследование границ размежевываемого земельного участка с оценкой состояния межевых знаков;

- составление технического проекта (задания) межевания земель;

- уведомление собственников, владельцев и пользователей размежевываемых земельных участков о производстве межевых работ;

- согласование и закрепление на местности межевыми знаками границ земельного участка с собственниками, владельцами и пользователями размежевываемых земельных участков;

- сдачу пунктов ОМС на наблюдение за сохранностью;

- определение координат пунктов ОМС и межевых знаков;

- определение площади земельного участка;

- составление чертежа границ земельного участка;

- контроль и приемку результатов межевания земель производителем работ;

- государственный контроль за установлением и сохранностью межевых знаков;

- формирование межевого дела;

- сдачу материалов в архив.

Межевание земель выполняют как в общегосударственной, так и в местных и условных системах координат. При этом должна быть обеспечена надежная связь местных и условных систем координат с общегосударственной системой.

Геодезической основой межевания земель служат пункты ГГС (триангуляция и полигонометрия) и пункты ОМС (опорные межевые знаки - ОМЗ).

Пункты ОМС (ОМЗ) служат в качестве исходных:

- для закрепления на местности выбранной местной или условной системы координат и последующей ее привязки к общегосударственной системе координат;

- для оперативного восстановления утраченных межевых знаков;

- для решения других задач государственного земельного кадастра и землеустройства.

В зависимости от назначения и типа закрепления на местности различают:

- пункты ОМС (ОМЗ), закрепляемые на долговременную (не менее 5 лет) сохранность;

- межевые знаки, закрепляемые на поворотных точках границ с использованием недорогих материалов;

- границы по "живым урочищам" (рекам, ручьям, водотокам, водоразделам и т.д.);

- границы, совпадающие с линейными сооружениями (заборами, фасадами зданий, элементами дорожной сети и т.д.);

- пропаханные линии суходольных границ.

Пункты ОМС размещают равномерно на территории населенных пунктов, дачных поселков, участков садовых товариществ, сельскохозяйственных, лесохозяйственных и других предприятий. Пункты ОМС могут не совпадать с межевыми знаками границ земельного участка. Их следует размещать на местности с учетом:

- доступности для геодезических определений при восстановлении положения утраченных межевых знаков;

- защищенности от разрушений в результате хозяйственной деятельности и природных явлений.

Пункты ОМС следует по возможности размещать на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Межевые знаки размещают на всех поворотных точках границы земельного участка, кроме границ, проходящих по "живым урочищам" и линейным сооружениям, совпадающим с границами земельного участка. (Пункты ОМС окапывают в виде круглых канав с внутренним диаметром 2,0 м, глубиной 0,3 м, шириной в нижней части 0,2 м и верхней части 0,5 м. Над центром насыпается курган высотой 0,1 м. В качестве межевых знаков используют деревянные колья высотой 75-80 см, диаметром 5-7 см, железные штыри и трубы, забитые в грунт на 0,4-0,6 м.)

Границы земельных участков, проходящие по "живым урочищам", закрепляются межевыми знаками только на стыках с суходольными границами.

При установке межевой знак ориентируют таким образом, чтобы его лицевая сторона (с надписями) была обращена к следующему межевому знаку при движении по границе по ходу часовой стрелки.

Пункты ОМС после закладки сдаются по акту на наблюдение за сохранностью:

- городской, поселковой или сельской администрации, если они построены на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности;

- собственнику, владельцу, пользователю земельного участка, если они находятся на его земельном участке.

Если пункт ОМС совмещен с межевым знаком, то он сдается на наблюдение за сохранностью всем собственникам, владельцам и пользователям размежевываемых земельных участков.

Межевание земель выполняют в соответствии с техническим проектом, в котором обосновывают содержание, объемы, трудовые затраты, необходимые материалы, сметную стоимость, сроки выполнения и технику безопасности работ. Технический проект межевания земель составляют на каждый населенный пункт, дачный поселок, садоводческое товарищество, на крупные сельскохозяйственные и лесохозяйственные предприятия и т.д.

Межевание земельного участка, предоставленного для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального строительства, выполняют в соответствии с техническим заданием, выданным на основе технического проекта.

Технический проект межевания земель утверждает районный (городской) комитет по земельным ресурсам и землеустройству.

Собственники, владельцы и пользователи размежевываемого и смежных с ним земельных участков заблаговременно, не позднее чем за 2 дня до начала работ, извещаются о времени проведения межевых работ.

Извещения вручаются под расписку с указанием времени вручения. Извещения и расписки составляются в двух экземплярах, один экземпляр подшивается в межевое дело.

Установление границ земельного участка производят на местности в присутствии представителя районной, городской (поселковой) или сельской администрации, собственников, владельцев или пользователей размежевываемого и смежных с ним земельных участков или их представителей, полномочия которых удостоверяются доверенностями, выданными в установленном порядке.

Существенной частью работ по межеванию земель является составление чертежа границ земельного участка, который делается инженером-землеустроителем, выполнявшим межевые работы, и утверждается руководителем местного органа по управлению земельными ресурсами.

В процессе и по завершении межевания земельных участков производитель работ осуществляет текущий контроль и приемку законченной продукции.

При выполнении работ физическим лицом, имеющим лицензию на выполнение межевых работ, текущий контроль и приемку законченной продукции осуществляет комитет по земельным ресурсам и землеустройству или уполномоченная им проектно-изыскательская организация по землеустройству.

В целях контроля производитель работ выполняет дополнительные контрольные измерения, осматривает в натуре межевые знаки и устанавливает соответствие их оформления требованиям Инструкции о межевании земель. Количество дополнительных контрольных измерений обосновывается в техническом проекте.

Межевое дело регистрируется и постоянно хранится в межевом архиве комитета по земельным ресурсам и землеустройству.

Задачи комплексной организации территории решает внутрихозяйственное землеустройство. Оно выступает основным механизмом управления рациональным использованием и охраной земель. В процессе внутрихозяйственного землеустройства каждый земельный участок необходимо адаптировать к оптимальным условиям его функционирования.

Решение о проведении внутрихозяйственного землеустройства доводится до заинтересованных лиц предварительно, а если затрагиваются интересы значительной части жителей землеустраиваемой территории, то через средства массовой информации.

Согласно Закону РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации", сельские, поселковые, районные администрации (муниципальные образования) планируют использование земель, находящихся на их территории, осуществляют контроль за использованием и охраной земель.

Результаты проведенных землеустроительных работ по каждому объекту землеустройства формируются в землеустроительное дело, в состав которого включается вся землеустроительная документация в отношении каждого объекта землеустройства и другие материалы, касающиеся только объекта.

Землеустроительное дело оформляется:

- при изъятии земель в лесах первой группы для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества и индивидуального жилищного строительства (письмо Роскомзема от 25 июня 1992 г. N 3-14/1777 "Об изъятии земель, находящихся в лесах первой группы");

- при инвентаризации земель населенных пунктов (Временное руководство по инвентаризации земель населенных пунктов; утв. Роскомземом 17 мая 1993 г.);

- при купле-продаже земельных участков (Примерные рекомендации по оказанию помощи гражданам районным (городским) комитетом по земельным ресурсам и землеустройству по осуществлению купли-продажи земельных участков; одобрены Роскомземом, протокол N 5 от 22 июня 1993 г.);

- при переводе лесных земель в нелесные (Положение о порядке рассмотрения ходатайств о переводе лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом; утв. приказом Рослесхоза от 29 марта 1994 г. N 69).

Законодательство Российской Федерации предусматривает и иные случаи, когда оформляется землеустроительное дело. Например, в Республике Адыгея землеустроительное дело оформляется при переводе мелиорированных земель в немелиорированные (постановление Кабинета Министров РА от 12 мая 1998 г. N 142 "О создании республиканской комиссии по переводу мелиорированных земель в немелиорированные и утверждении Временного положения о порядке списания мелиоративных систем и перевода мелиорированных земель в немелиорированные").

Ответственность за правильность составления государственного акта несет председатель районного (городского) комитета по земельной реформе и земельным ресурсам. Землеустроительное дело формируется и хранится в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Правонарушения в области землеустройства связаны с нарушениями порядка рационального использования и охраны земель, правил ведения землеустройства, порядка планирования и организации рационального использования земель и их охраны в городских и сельских поселениях, проводимых в соответствии с градостроительной документацией.

За нарушение земельного законодательства предусматриваются следующие меры ответственности: административная, уголовная, дисциплинарная, гражданско-правовая.

Меры административной ответственности за нарушение земельного законодательства установлены в гл.8 "Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования" нового КоАП РФ.

Ряд статей этой главы предусматривает административную ответственность за различные земельные правонарушения, в частности за: порчу земель (ст.8.6); невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст.8.7); использование земель не по целевому назначению, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв (ст.8.8).

Субъектами этих правонарушений являются граждане, должностные и юридические лица, а санкцией, применяемой по отношению к ним, выступает штраф, устанавливаемый в минимальном размере оплаты труда (МРОТ).

Меры административной ответственности за рассматриваемые правонарушения предусмотрены и Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. N 2162 "Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы".

Этим Указом устанавливается, что граждане, должностные и юридические лица подвергаются штрафу, налагаемому в административном порядке, в следующих размерах:

а) за нарушение утвержденной градостроительной документации при отводе земель, противоправные действия должностных и юридических лиц, повлекшие за собой самовольное занятие земель, граждане - от одного до трех, должностные лица - от трех до десяти, юридические лица - от ста до двухсот МРОТ;

б) за нарушение установленного режима использования земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного назначения, других земель с особыми условиями использования, а также земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению, граждане - от трех до пяти, должностные лица - от пяти до десяти, юридические лица - от десяти до двадцати МРОТ;

в) за нерациональное использование сельскохозяйственных земель, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв, использование земельных участков не по целевому назначению, а также способами, приводящими к порче земель, систематическое невнесение платежей за землю граждане и должностные лица - от трех до десяти, юридические лица - от десяти до двадцати МРОТ;

г) за уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний, выданных должностными лицами органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель, по вопросам устранения нарушений земельного законодательства, граждане - от пяти до десяти, должностные лица - от десяти до двадцати, юридические лица - от двадцати до тридцати МРОТ.

Меры административной ответственности за нарушения установленного порядка использования земель предусмотрены и статьей 66 Градостроительного кодекса.

Административная ответственность устанавливается за следующие нарушения:

- предоставление земельных участков с нарушением требований градостроительной документации о застройке территорий городских и сельских поселений и правил застройки (влечет за собой наложение штрафа на юридических лиц в размере от пятидесяти до ста МРОТ и должностных лиц - от двадцати до тридцати МРОТ);

- строительство объектов недвижимости без разрешений на строительство - самовольная постройка (влечет за собой наложение штрафа на граждан в размере от десяти до тридцати МРОТ и юридических лиц - от ста до двухсот МРОТ);

- нарушение установленного градостроительной документацией и градостроительными регламентами правового режима использования территориальных зон (влечет за собой наложение штрафа на юридических лиц в размере от пятидесяти до ста МРОТ и должностных лиц - от двадцати до тридцати МРОТ);

- нарушение разрешенного использования земельных участков и иных объектов недвижимости (влечет за собой наложение штрафа на граждан в размере от десяти до двадцати МРОТ, юридических лиц - от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда и должностных лиц - от двадцати до тридцати МРОТ);

- размещение временных объектов, предназначенных для торговли непродовольственными и продовольственными товарами, открытых стоянок автомобильного транспорта на территориях общего пользования без соответствующих разрешений (влечет за собой наложение штрафа на граждан в размере от десяти до двадцати МРОТ, юридических лиц - от пятидесяти до ста МРОТ и должностных лиц - от двадцати до тридцати МРОТ).

Субъектами названных правонарушений являются граждане, должностные лица и юридические лица.

Наложение штрафов и других видов административных взысканий не освобождает виновных от устранения допущенных нарушений. Порядок наложения и взыскания штрафов установлен КоАП РФ и иными нормативными правовыми актами, в том числе постановлениями Правительства РФ и ведомственными актами. Правом налагать штрафы за нарушения земельного законодательства обладают органы Росземкадастра России, МПР России, органы санитарно-эпидемиологического надзора Минздрава РФ и другие органы.

Уголовная ответственность за нарушения земельного законодательства установлена Уголовным кодексом РФ.

Статья 254 "Порча земли" устанавливает уголовную ответственность за порчу земли (данная статья включена в главу "Экологические преступления"*(1)

Отравление, загрязнение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде, наказываются штрафом в размере от двухсот до пятисот МРОТ или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо исправительными работами на срок до двух лет.

Те же деяния, совершенные в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации, наказываются ограничением свободы на срок до трех лет или лишением свободы на тот же срок.

Деяния, предусмотренные частями 1 и 2 ст.254 УК, повлекшие по неосторожности смерть человека, наказываются лишением свободы на срок от двух до пяти лет.

Объект охраны - земля. Предметом данного преступления являются земли всех категорий (сельскохозяйственного и несельскохозяйственного назначения).

Объективная сторона данного преступления представляет собой деяние (действие или бездействие), выраженное в форме отравления, загрязнения или иной порчи земли вредными продуктами хозяйственной и иной деятельности и совершенное путем нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими и биологическими веществами; включает последствия в виде причинения вреда здоровью человека или окружающей среде - в простом составе и смерти человека - в составе квалифицированном; причинную связь между деянием и последствиями, а также для квалифицированного состава, предусмотренного частью 2, - условия в виде места совершения преступления.

Субъективная сторона рассматриваемого преступления характеризуется виной в форме косвенного умысла. Лицо осознает, что нарушает правила обращения с опасными химическими или биологическими веществами, предвидит возможность наступления неблагоприятных экологических последствий, возможность причинения вреда здоровью человека или окружающей среде. Однако данное лицо сознательно допускает наступление таких последствий либо относится к этому безразлично. Что касается отношения лица к такому последствию, как смерть человека, предусмотренному частью 3 ст.254, то оно выражается в форме неосторожности. Причинная связь между порчей земли и смертью человека должна быть обязательно установлена.

Субъектом преступления, предусмотренного статьей 254 УК, является лицо, достигшее 16 лет, которое ведет хозяйственную или иную деятельность, связанную с применением удобрений, стимуляторов роста растений, ядохимикатов и других опасных химических или биологических веществ.

Гражданско-правовая (имущественная) ответственность применяется в случаях нарушения имущественных прав собственников земли, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков и причинения им ущерба.

Статья 15 Гражданского кодекса РФ устанавливает, что лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). Если лицо, нарушившее право, получило вследствие этого доходы, лицо, право которого нарушено, вправе наряду с другими убытками требовать возмещения упущенной выгоды в размере не меньшем, чем такие доходы. Гражданский кодекс РФ закрепляет также порядок возмещения убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления (ст.16).

Необходимо обратить внимание и на общие положения о возмещении вреда (параграф 1 гл.59 ГК РФ). Так, статья 1064 ГК РФ закрепляет общие основания ответственности за причинение вреда. Пунктом 1 этой статьи устанавливается общее правило о том, что вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред.

Условиями, необходимыми для взыскания убытков, являются: противоправность поведения лица, наличие вреда, причинная связь между поведением правонарушителя и наступившими негативными последствиями и вина правонарушителя.

Споры, возникающие при проведении землеустройства, разрешаются в соответствии с законодательством Российской Федерации.

А.А. Ялбулганов,

профессор, доктор юридических наук

"Гражданин и право", N 6, июнь 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Дубовик О.Л. Экологические преступления. Комментарий к главе 26 Уголовного кодекса Российской Федерации. М., 1998.").