Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 10 июня 2014 г. N Ф08-3324/14 по делу N А53-10959/2013

г. Краснодар

10 июня 2014 г.

Дело N А53-10959/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 10 июня 2014 г.

Полный текст постановления изготовлен 10 июня 2014 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Епифанова В.Е., судей Мазуровой Н.С. и Сидоровой И.В., при участии в судебном заседании от истца - Первого заместителя прокурора Ростовской области - Сыса Н.А. (удостоверение N 116508), от ответчиков: закрытого акционерного общества "Вертол-Девелопмент" (ИНН 6162041178, ОГРН 1046162002952) - Волошиной В.Н. и Рохлина А.А. (доверенности от 20.05.2014), индивидуального предпринимателя Шениной Ирины Анатольевны (ОГРНИП 312619517000042) - Золотухина А.И. (доверенность от 10.06.2013), индивидуального предпринимателя Станиславова Антона Ивановича (ОГРНИП 304616435200071) - Самсоновой Л.В. (доверенность от 18.06.2013), индивидуального предпринимателя Аржаного Валерия Валентиновича (ОГРНИП 304616719100255) - Самсоновой Л.В. (доверенность от 03.08.2013), от третьего лица - муниципального образования "город Ростов-на-Дону" в лице администрации города Ростова-на-Дону - Савельевой О.В. (доверенность от 18.01.2014), в отсутствие ответчиков: муниципального казенного учреждения "Фонд имущества города Ростова-на-Дону" (ИНН 6152000743, ОГРН 1026103283491), общества с ограниченной ответственностью "Проспект" (ИНН 6166068653, ОГРН 1096166000260) и третьего лица - Департамента имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону, извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу Первого заместителя прокурора Ростовской области на решение Арбитражного суда Ростовской области от 25.09.2013 (судья Захарченко О.П.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.02.2014 (судьи Тимченко О.Х., Ильина М.В., Фахретдинов Т.Р.) по делу N А53-10959/2013, установил следующее.

Первый заместитель прокурора Ростовской области (далее - прокурор) обратился в арбитражный суд к МКУ "Фонд имущества города Ростова-на-Дону" (далее - фонд имущества), ООО "Проспект" (далее - общество), ЗАО "Вертол-Девелопмент" (далее - акционерное общество), индивидуальным предпринимателям Шениной И.А., Станиславову А.И., Аржаному В.В. (далее - предприниматели) с иском, в котором в интересах муниципального образования "город Ростов-на-Дону" просил:

- признать недействительным распоряжение Департамента имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону (далее - департамент) от 22.05.2012 N 1029;

- признать недействительными договоры купли-продажи от 23.05.2012, от 20.06.2012 и от 17.07.2012 земельного участка с кадастровым номером 61:44:0000000:1253 площадью 14 933 кв. м, расположенного по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Нижегородская, 31.

Иск заявлен прокурором на основании статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) и мотивирован следующим. В результате незаконного изменения органом местного самоуправления первоначально установленного вида разрешенного использования спорных муниципальных земель (строительство комплекса многоэтажных жилых домов) земельный участок площадью 14 933 кв. м был отчужден департаментом в собственность общества как участок для эксплуатации складской базы без проведения торгов и по льготной цене. На момент приобретения участка расположенные на нем объекты (производственного и жилого назначения, а также хозяйственные постройки) находились в стадии разрушения, что исключает возможность предоставления участка по правилам статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс). Следовательно, договор купли-продажи земельного участка от 23.05.2012, а также заключенные впоследствии договоры от 20.06.2012 (между обществом и предпринимателями) и от 17.07.2012 (между предпринимателями и акционерным обществом) являются недействительными (ничтожными) в силу статьи 168 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс). Отчуждение спорного участка с нарушением установленных процедур и по заведомо заниженной цене нарушает права муниципального образования.

Определением от 04.06.2013 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены муниципальное образование "город Ростов-на-Дону" в лице администрации города Ростова-на-Дону (далее - администрация) и департамент (т. 1, л. д. 1).

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 25.09.2013, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.02.2014, в удовлетворении ходатайства о восстановлении срока на обжалование распоряжения от 22.05.2012 N 1029 и в удовлетворении требований отказано.

Суд установил, что постановлением мэра г. Ростова-на-Дону от 22.02.2007 N 154 для строительства комплекса многоэтажных жилых домов с объектами общественного назначения и гаражей автостоянок у граждан изъяты земельные участки с расположенными на них объектами недвижимости. В результате перераспределения указанных земель (постановление администрации от 16.11.2011 N 846) образован земельный участок площадью 14 933 кв. м (кадастровый номер 61:44:0000000:1253) по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Нижегородская, 31. По договору от 23.05.2009 общество приобрело у Станиславова А.И. пять из тринадцати располагавшихся на участке объектов недвижимого имущества (здание в стадии разрушения, склад и бытовые здания). Распоряжением МУ "Департамент архитектуры и градостроительства" от 02.03.2011 N 51 вид разрешенного использования земельного участка площадью 14 933 кв. м изменен на вид разрешенного использования - эксплуатация складской базы. На основании распоряжения департамента от 22.05.2012 N 1029 с обществом (как с собственником строений) заключен договор от 23.05.2012 купли-продажи земельного участка с кадастровым номером 61:44:0000000:1253. По договору от 20.06.2012 предприниматели приобрели у общества (с распределением долей: Шенина И.А. - 1/2, Станиславов А.И. - 28/100, Аржаной В.В. - 22/100) участок с кадастровым номером 61:44:031931:0035 площадью 668 кв. м по адресу: г. Ростов-на-Дону, пер. Марти, 1/28, а также земельный участок с кадастровым номером 61:44:0000000:1253 площадью 14 933 кв. м с расположенными на нем объектами. На основании договора купли-продажи от 17.07.2012 акционерное общество приобрело у предпринимателей земельный участок с кадастровым номером 61:44:0000000:1253 площадью 14 933 кв. м, а также восемь расположенных на участке объектов недвижимости. В удовлетворения требования прокурора о признании недействительным распоряжения департамента от 22.05.2012 N 1029 суд отказал в связи с пропуском установленного частью 4 статьи 198 Кодекса срока и отсутствием оснований для его восстановления. При этом суд руководствовался разъяснениями, изложенными в пункте 7 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" (далее - постановление от 23.03.2012 N 15). В нем указано, что течение срока подачи прокурором заявления об оспаривании ненормативного правового акта, затрагивающего интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы, начинается со дня издания такого акта; пропущенный прокурором по уважительной причине срок может быть восстановлен судом в том случае, если до его истечения (в иной разумный срок) прокурор предпринимал соответствующие меры прокурорского реагирования. Поскольку в настоящем случае меры прокурорского реагирования предприняты за пределами разумного срока, а невозможность обращения в суд в пределах срока, установленного частью 4 статьи 198 Кодекса, прокурором не мотивирована, оснований для восстановления пропущенного срока не имеется. При проверке доводов прокурора о недействительности сделок купли-продажи суд исходил из того, что обращаясь с иском в порядке статьи 52 Кодекса, прокурор обязан обосновать нарушение публичных интересов. Материалы дела подтверждают, что спорный земельный участок отчужден из государственной собственности на основании статей 35 и 36 Земельного кодекса как необходимый для эксплуатации принадлежащих обществу объектов. Довод прокурора о порочности договора от 23.05.2012 (невозможности применения к отношениям сторон статьи 36 Земельного кодекса) ввиду расположения на участке зданий в ветхом состоянии суд отклонил. Действующее законодательство не содержит запрета на приватизацию земельных участков по указанному основанию; объекты недвижимости не уничтожены и располагаются на приобретенном обществом земельном участке. Право на оспаривание сделок купли-продажи от 20.06.2012 и 17.07.2012 (между юридическими лицами и предпринимателями) прокурор не подтвердил. Истец не уполномочен распоряжаться земельным участком, не является стороной оспариваемых договоров, не привел правовые основания для признания договоров купли-продажи недействительными сделками и не представил доказательств наличия нарушения прав муниципального образования. Поскольку прокурор не подтвердил наличие предусмотренных статьями 4, 52 Кодекса оснований для обращения в арбитражный суд, в удовлетворения заявленных требований отказано (т. 6, л. д. 110).

Апелляционный суд согласился с выводом суда первой инстанции о пропуске прокурором срока на обжалование распоряжения от 22.05.2012 N 1029 и отсутствии оснований для его восстановления. Срок на оспаривание указанного муниципального ненормативного акта истек в августе 2012 года, иск подан в арбитражный суд только в мае 2013 года. При этом на основании переписки прокуратуры с органами местного самоуправления апелляционный суд установил, что проверка законности предоставления спорного земельного участка начата еще в сентябре 2012 года. Ссылки прокурора на необходимость применения Правил землепользования и застройки, утвержденных постановлением администрации от 17.06.2008 N 405, отклонены в связи с принятием Правил землепользования и застройки в новой редакции (решение Ростовской-на-Дону городской Думы от 26.04.2011 N 87). Не принят (как не относящийся к спору) и довод прокурора о предоставлении участка без проведения публичных слушаний. Положение о публичных слушаниях в г. Ростове-на-Дону по вопросам градостроительной деятельности (принято решением Ростовской-на-Дону Городской Думой от 14.12.2006 N 219 (далее - Положение о публичных слушаниях)) регулируют порядок установления вида разрешенного использования земельного участка и не применяется к порядку предоставления земельных участков, урегулированному статьей 36 Земельного кодекса. Право собственности общества на расположенные на спорном участке объекты недвижимости зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП). Проведение торгов с целью выкупа земельного участка на основании статьи 36 Земельного кодекса действующим законодательством не предусмотрено. Довод прокурора о том, что земельный участок приобретен обществом по льготной цене, с нарушением требований Областного закона от 28.03.2002 N 229-ЗС "Об установлении цены земли при продаже земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, собственникам расположенных на них зданий, строений, сооружений" (далее - Областной закон N 229-ЗС), несостоятелен. В материалы дела представлен расчет цены выкупа земельного участка с кадастровым номером 61:44:0000000:1253 (приложение к распоряжению от 22.05.2012 N 1029), из которого следует, что участок приобретен в соответствии с положениями Областного закона N 229-ЗС. Доказательства того, что оспариваемое прокурором распоряжение и сделки купли-продажи нарушают права муниципального образования (иные публичные интересы), в дело не представлены. Отклонен и довод прокурора о том, что все заключенные ответчиками договоры представляют собой единую сделку купли-продажи, совершенную в нарушение статьей 168 и 169 Гражданского кодекса. То обстоятельство, что предметом указанных договоров является один и тот же земельный участок, само по себе не может служить достаточным основанием для квалификации их как единой сделки. Договоры купли-продажи заключались в разное время с участием различных лиц и реально исполнялись (права каждого собственника регистрировались в установленном порядке). В приобщении дополнительных доказательств (постановления от 10.07.2013 и от 12.08.2013, градостроительный регламент, протокол дополнительного допроса свидетеля от 14.11.2013, заключение экспертизы от 17.12.2013) апелляционный суд отказал со ссылкой на статью 268 Кодекса и пункт 26 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" (т. 7, л. д. 111).

Прокурор обжаловал решение и апелляционное постановление в кассационном порядке. В жалобе заявитель просит указанные акты отменить, заявленные требования удовлетворить, ссылаясь на неправильное применение (нарушение) судами норм материального и процессуального права, а также несоответствие сделанных ими выводов фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Прокурор считает, что в восстановлении пропущенного процессуального срока на обжалование распоряжения от 22.05.2012 N 1029 суды отказали необоснованно. Нарушение срока обжалования данного распоряжения обусловлено длительностью проведенной прокурорской проверки и большим объемом информации, запрашиваемой как районной, так и городской прокуратурами. Несмотря на поступление (25.02.2013) проекта искового заявления, прокуратурой области проводилась дополнительная проверка, в рамках которой затребованы дополнительные сведения. Принимая во внимание длительное и несвоевременное предоставление в прокуратуру Ростовской области истребуемых сведений, а также то обстоятельство, что до обращения с заявлением в арбитражный суд в разумные сроки принимались меры прокурорского реагирования, срок подачи заявления пропущен заявителем по уважительной причине и подлежал восстановлению судом. В рамках прокурорской проверки установлено, что главным архитектором города Воронцовым П.А. на основании заявления общества в нарушение требований Градостроительного кодекса Российской Федерации, Правил землепользования и застройки, утвержденных постановлением администрации г. Ростова-на-Дону от 17.06.2008 N 405, издано распоряжение, устанавливающее вид разрешенного использования земельного участка по ул. Нижегородской, 31 для эксплуатации складской базы. Однако осуществление указанных действий не входило в его полномочия и впоследствии привело к отчуждению по льготной цене участка, предназначенного для строительства многоквартирных домов (распоряжение от 22.05.2012 N 1029). При этом земельный участок предоставлен в собственность общества без проведения публичных слушаний. Изменение вида разрешенного использования осуществляется в порядке, предусмотренном Положением о публичных слушаниях, результаты которых утверждает мэр г. Ростова-на-Дону (пункт 11 статьи 8 Положения о публичных слушаниях). Данный порядок соблюден не был, публичные слушания не проводились, акт издан неправомочным лицом (мэр города не принимал решения об изменении одного вида разрешенного использования на другой). Договоры купли-продажи от 23.05.2012, от 20.06.2012 (между обществом и предпринимателями) и от 17.07.2012 (между предпринимателями и акционерным обществом) представляют собой единую сделку (с предметом об отчуждении одного и того же участка), являющуюся недействительной (ничтожной) в силу статей 168 и 169 Гражданского кодекса. Кроме того, цена выкупа земельного участка определена с нарушением положений статьи 1 Областного закона N 229-ЗС (об установлении выкупной стоимости в шестикратном размере ставки земельного налога), что также свидетельствует о недействительности договора купли-продажи земельного участка от 23.05.2012. Поскольку данный договор ничтожен и в силу статьи 167 Гражданского кодекса не влечет юридических последствий, последующие сделки с земельным участком с кадастровым номером 61:44:0000000:1253 также являются недействительными. Предусмотренные пунктом 2 статьи 167 Гражданского кодекса последствия недействительности сделки заключаются в восстановлении муниципальной формы собственности и возврате продавцу земельного участка. В нарушение части 4 статьи 200 Кодекса департамент не доказал соответствие распоряжения от 22.05.2012 N 1029 закону (иным нормативным актам). Кроме того, следственными органами установлено, что действиями Воронцова П.А. причинен существенный вред интересам муниципального образования в виде выбытия земельного участка из состава неразграниченных публичных земель.

Акционерное общество в отзыве сослалось на несостоятельность доводов жалобы, а также законность и обоснованность принятых по делу судебных актов. По мнению ответчика, суды обоснованно отказали прокурору в удовлетворении требования о признании недействительным распоряжения от 22.05.2012 N 1029 в связи с пропуском срока на обжалование и отсутствием оснований для его восстановления (часть 4 статьи 198 Кодекса, пункт 7 постановления от 23.03.2012 N 15). Все необходимые для обращения в суд документы поступили в прокуратуру области в январе 2013 года. Однако вместо осуществления процессуальных действий прокуратурой была инициирована дополнительная проверка. При этом меры по получению дополнительной информации приняты за пределами разумного срока. Передача материалов проверки из прокуратуры города Ростова-на-Дону в прокуратуру Ростовской области также не может служить уважительной причиной пропуска срока. В соответствии с положениями статьи 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" от 17.01.1992 N 2202-1 (далее - Закон о прокуратуре) прокуратура Российской Федерации представляет собой единую федеральную централизованную систему надзорных органов. При этом полномочия по оспариванию противоречащих закону правовых актов предоставлены прокурору любого уровня. Поэтому негативные последствия пропуска срока на совершение юридически значимых действий для прокуратуры наступают вне зависимости от того, прокурором какого уровня пропущен срок. Несостоятельны и доводы прокуратуры о неправильном применении судами норм материального права. Правила землепользования и застройки и Положение о публичных слушаниях не регулируют отношения по предоставлению земли в порядке статьи 36 Земельного кодекса. Обстоятельства установления вида разрешенного использования спорного участка не влияют на законность распоряжения от 22.05.2012 о продаже обществу участка с кадастровым номером 61:44:0000000:1253 как собственнику расположенных на нем объектов недвижимости (статья 36 Земельного кодекса). Возможность отчуждения участка в таком порядке не зависит от вида разрешенного использования земельного участка и не предусматривает проведение торгов. Кроме того, распоряжение архитектора от 02.03.2011 N 51 до настоящего времени никем не оспорено и не признано недействительным, что также не позволяет утверждать о каких-либо нарушениях, допущенных при изменении вида разрешенного использования земельного участка до издания распоряжения от 22.05.2012. Довод истца о нарушении требований Областного закона N 229-ЗС опровергается расчетом цены выкупа земельного участка (цена установлена в шестикратном размере ставки земельного налога на единицу площади). Несостоятельны и ссылки прокурора на нарушение судами принципа распределения бремени доказывания. По смыслу статей 198 - 200 Кодекса департаменту следовало доказать соответствие оспариваемого распоряжения закону или иному нормативному правовому акту, указанному прокурором в заявлении. Однако в заявлении не указаны конкретные нормы права, которым, по мнению прокурора, не соответствует распоряжение от 22.05.2012. Нормы, на которые ссылается прокурор, не относятся к основаниям и порядку издания указанного акта. Вместе с тем, в ходе рассмотрения дела департамент предоставил материалы приватизационного дела, которыми подтверждается соблюдение процедуры выкупа участка, в том числе представление обществом с заявлением о приобретении участка в собственность всех необходимых документов. Таким образом, оспариваемым распоряжением земельный участок правомерно предоставлен обществу как собственнику расположенных на нем зданий. Площадь и вид разрешенного использования участка уже были определены отдельными правовыми актами. Довод прокурора о нарушении публичных интересов (со ссылкой на постановление о возбуждении уголовного дела от 12.08.2013 в отношении бывшего главного архитектора города Ростова-на-Дону Воронцова П.И.) не может быть положен в основу отмены судебных актов. Постановление от 12.08.2013 не было представлено в суд первой инстанции, а в приобщении указанного (дополнительного) доказательства апелляционным судом отказано. Иных доказательств, подтверждающих нарушение интересов муниципального образования изданием распоряжения от 22.05.2012 и заключением договоров, прокуратурой не представлено. Изменение вида разрешенного использования не могло причинить какой-либо вред имущественным интересам муниципального образования, поскольку исходя из вида разрешенного использования "для размещения домов многоэтажной жилой застройки" цена выкупа (определяемая в соответствии со статьей 1 Областного закона N 229-ЗС, решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 23.08.2005 N 38, постановлением администрации от 28.04.2008 N 212) составила бы 1 409 313 рублей 82 копейки, что значительно меньше уплаченной обществом суммы за приобретение участка (7 605 222 рубля 49 копеек). Таким образом, является правильным вывод судов об отсутствии предусмотренных статьями 4, 52 Кодекса оснований для обращения прокурора с заявленными требованиями.

Станиславов А.И., Аржаной В.В. и Шенина И.А. в отзывах (возражениях) с доводами кассационной жалобы не согласились, указали на следующее. При вынесении судебных актов судами первой и апелляционной инстанции были учтены доводы ответчиков о пропуске прокурором процессуального срока на оспаривание распоряжения от 22.05.2012. В соответствии с Законом о прокуратуре и приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 N 195 органы прокуратуры осуществляют постоянный, систематический надзор за соответствием законам издаваемых органами местного самоуправления правовых актов, который предполагает право прокуроров присутствовать при обсуждении проектов нормативных актов, а также осуществлять надзор за их исполнением. С учетом изложенного, довод прокуратуры о наличии уважительных причин пропуска срока на подачу заявления в арбитражный суд правомерно отклонен ввиду несостоятельности. Прокурор, ссылаясь на незаконность изменения вида разрешенного использования спорного участка, не учитывает, что первоначально земельный участок был поставлен на кадастровый учет с видом разрешенного использования - для строительства комплекса многоэтажных жилых домов с объектами общественного назначения и гаражей, автостоянок на основании заявления МУ "Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону" от 14.10.2009 (того же органа, который изменил установленный вид разрешенного использования участка в дальнейшем). Кроме того, на момент принятия оспариваемого распоряжения и заключения договора купли-продажи земельного участка от 23.05.2012 действовало постановление администрации от 15.03.2012 N 161, в соответствии с которым участок площадью 14 933 кв. м сформирован для последующего приобретения собственниками зданий, строений, сооружений с разрешенным использованием - для эксплуатации производственной базы. Возможность приведения в соответствие вида разрешенного использования земельного участка в соответствие с видом разрешенного использования расположенных на нем строений путем принятия акта отраслевого органа администрации (Департамент архитектуры и градостроительства) без проведения публичных слушаний прямо предусмотрена Правилами землепользования и застройки. При этом здания складской базы располагались на земельном участке задолго до принятия Правил землепользования и застройки и установления градостроительного регламента. Приведение назначение земельного участка в соответствие с назначением расположенных на нем объектов недвижимости, в том числе и с целью надлежащего оформления права на земельный участок, не может рассматриваться как нарушение градостроительных норм. Доказательств того, что использование земельного участка и расположенных на нем строений, принадлежавших ответчикам, опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия, истцом не представлено. Прокурор также не учитывает, что собственник объекта недвижимости имеет исключительное право на приобретение земельного участка, на котором они расположены (статья 36 Земельного кодекса). При этом реализация указанного права не обусловлена определенным видом разрешенного использования земельного участка. Довод прокурора о приобретении участка с нарушением норм Областного закона N 229-ЗС не обоснован каким-либо альтернативным расчетом. В то же время ответчики представили расчет выкупной цены земельного участка, исходя из вида разрешенного использования "для размещения домов многоэтажной жилой застройки". Цена выкупа при таком виде использования составила бы 1 409 313 рублей 82 копейки, что значительно меньше уплаченной обществом суммы (7 605 222 рубля 49 копеек). Данный расчет подтверждает, что изменение вида разрешенного использования земельного участка до принятия решения о его продажи ответчику привело к увеличению выкупной цены в несколько раз. Данные обстоятельства опровергают довод прокурора о нарушении интересов муниципального образования. В отношении иных оспоренных прокурором следок следует учесть отсутствие в материалах дела доказательств, подтверждающих наличие доли участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в обществе или акционерном обществе. Следовательно, прокурор не вправе обращаться с иском о признании недействительными договоров купли-продажи между юридическими и физическими лицами (индивидуальными предпринимателями). Шенина И.А. в отзыве дополнительно указала на ошибочность довода жалобы о том, что все оспариваемые истцом договоры купли-продажи являются одной сделкой. Договоры между предпринимателями и юридическими лицами заключены в отношении не только спорного земельного участка, но и в отношении расположенных на нем объектов недвижимого имущества, а также иного земельного участка, субъектный состав указанных договоров также не совпадает. Таким образом, договоры от 23.05.2012, от 20.06.2012 и от 17.07.2012 влекут возникновение прав и обязанностей у разных лиц и в отношении разных объектов, что исключает довод о том, что они составляют единую сделку купли-продажи. При таких обстоятельствах, невозможно признание недействительными сделок и применение соответствующих последствий только в отношении спорного участка без определения правовой судьбы расположенных на нем строений, а также другого земельного участка.

От иных участвующих в деле лиц отзывы на жалобу не поступили.

В судебном заседании прокурор поддержал доводы жалобы, просил кассационную инстанцию судебные акты отменить, заявленные требования удовлетворить.

Представители акционерного общества, предпринимателей и администрации возражали против удовлетворения жалобы, ссылались на соответствие выводов судебных инстанций нормам действующего законодательства и материалам дела.

От фонда имущества и департамента поступили ходатайства о рассмотрении жалобы в отсутствие представителя.

Общество, извещенное о времени и месте судебного заседания, явку представителей в суд кассационной инстанции не обеспечило.

Изучив материалы дела, доводы жалобы и отзывов (возражений), выслушав представителей лиц, присутствующих в судебном заседании, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что в удовлетворении кассационной жалобы прокурора следует отказать.

Как видно из материалов дела и установили судебные инстанции, постановлением мэра г. Ростова-на-Дону от 22.02.2007 N 154 (т. 1, л. д. 39 - 42) у граждан изъяты для муниципальных нужд земельные участки и расположенные на них объекты недвижимого имущества по ул. Нижегородской, 31 (кадастровый номер 61:44:031954:0002); по ул. Марти, 1/28 (кадастровый номер 61:44:031931:0035); по ул. Шатоевской, 20 (кадастровый номер 61:44:031952:0025); по ул. Шатоевской, 27 (кадастровый номер 61:44:031931:0017), а также по пер. Чувашской, 48/11 (пункт 1). Этим же постановлением утвержден проектный план границ участка площадью 1,83 га (пункт 2); участок предоставлен в аренду сроком на 5 лет ОАО "Областной центр жилищного финансирования" для строительства комплекса многоэтажных жилых домов с объектами общественного назначения и гаражей автостоянок (пункт 4).

Сведений о реализации пункта 4 постановления (доказательств заключении договора аренды земельного участка) материалы дела не содержат.

По договору от 23.05.2009 (т. 1, л. д. 50, 51) общество приобрело у Станиславова А.И. объекты недвижимости, расположенные по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Нижегородская, 31 (здание в стадии разрушения (литера А) площадью 2784,4 кв. м; склад (литера Б) площадью 206,2 кв. м; бытовое здание (литера В) площадью 148,8 кв. м; бытовое здание (литера Г) площадью 75 кв. м; бытовое здание (литера Д) площадью 31,5 кв. м). Переход права собственности на объекты зарегистрирован в ЕГРП, что подтверждается свидетельствами о государственной регистрации права от 01.07.2009, а также выписками из ЕГРП от 08.07.2011 (т. 2, л. д. 1 - 5; т. 5, л. д. 104 - 107).

Как видно из имеющихся в деле свидетельств о государственной регистрации права от 13.09.2011 и выписок из ЕГРП от 08.07.2011 за обществом было зарегистрировано также право собственности на нежилое строение (литера В) площадью 43 кв. м, нежилое строение (литера Б) площадью 42 кв. м, сарай площадью 10,6 кв. м, расположенные по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Нижегородская, 31 (т. 5, л. д. 94 - 97, 101 - 103).

В результате перераспределения земельных участков по ул. Нижегородской, ул. Шатоевской, ул. Терской, пер. Марти, а также земель, находящихся в неразграниченной государственной собственности, образован земельный участок площадью 14 933 кв. м, которому в ходе кадастрового учета присвоен кадастровый номер 61:44:0000000:1253.

По сведениям органа кадастрового учета (письмо от 10.05.2012) земельный участок площадью 14 933 кв. м поставлен на государственный кадастровый учет 17.11.2009 с видом разрешенного использования - для строительства комплекса многоэтажных жилых домов с объектами общественного назначения и гаражей автостоянок (т. 1, л. д. 62, 63).

В соответствии с распоряжением МУ "Департамент архитектуры и градостроительства" от 02.03.2011 N 51 вид разрешенного использования участка изменен на вид разрешенного использования - эксплуатация складской базы (т. 2, л. д. 36).

Общество как собственник объектов недвижимости, расположенных на земельном участке с кадастровым номером 61:44:0000000:1253, обратилось в департамент с заявлением о предоставлении указанного земельного участка в собственность на основании статьи 36 Земельного кодекса (т. 6, л. д. 5 - 7).

Распоряжением департамента от 22.05.2012 N 1029 (т. 1, л. д. 74, 75) обществу предоставлен в собственность за плату земельный участок с кадастровым номером 61:44:0000000:1253 площадью 14 933 кв. м стоимостью 7 605 222 рубля 49 копеек согласно расчету цены выкупа земельного участка (приложение к распоряжению).

23 мая 2012 года на основании распоряжения от 22.05.2012 N 1029 фонд имущества (продавец) и общество (покупатель) заключили договор N 19850 купли-продажи земельного участка с кадастровым номером 61:44:0000000:1253 собственнику строений по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Нижегородская, 31 (т. 1, л. д. 72, 73). В соответствии с пунктами 2.1 и 2.2 цена земельного участка определена в размере 7 605 222 рублей 49 копеек.

Право собственности общества на земельный участок зарегистрировано в ЕГРП (запись регистрации 61-61-01/302/2012-405 от 06.06.2012). Указанное обстоятельство подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 06.06.2012 (т. 2, л. д. 20).

20 июня 2012 года общество (продавец) и предприниматели (покупатели) заключили договоры купли-продажи, по которым в долевую собственность покупателей (с распределением долей: Шенина И.А. - 1/2, Станиславов А.И. - 28/100, Аржаной В.В. - 22/100) перешли земельный участок с кадастровым номером 61:44:031931:0035 площадью 668 кв. м, расположенный по адресу: г. Ростов-на-Дону, пер. Марти, 1/28, а также земельный участок с кадастровым номером 61:44:0000000:1253 площадью 14 933 кв. м с расположенными на нем объектами по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Нижегородская, 31 (т. 1, л. д. 52 - 54, 69 - 71).

Право общей долевой собственности предпринимателей на земельные участки, а также объекты недвижимости зарегистрировано в ЕГРП, что подтверждается выписками из ЕГРП от 10.07.2012 (т. 5, л. д. 150 - 165).

На основании договора купли-продажи от 17.07.2012 акционерное общество приобрело у предпринимателей земельный участок с кадастровым номером 61:44:0000000:1253 площадью 14 933 кв. м по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Нижегородская, 31, а также восемь расположенных на участке объектов недвижимости (т. 1, л. д. 55 - 61).

Переход права собственности к акционерному обществу на земельный участок и объекты недвижимости зарегистрирован в ЕГРП, что подтверждается свидетельствами о государственной регистрации права от 25.07.2012 (т. 2, л. д. 10 - 19).

Ссылаясь на то, что земельный участок с кадастровым номером 61:44:0000000:1253 отчужден из государственной собственности с нарушением установленных процедур и по заведомо заниженной цене, прокурор в интересах муниципального образования заявил требования о признании недействительными распоряжения от 22.05.2012 N 1029, а также договоров купли-продажи от 23.05.2012, от 20.06.2012 и от 17.07.2012.

В силу части 2 статьи 198 Кодекса прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Такое заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом (часть 4 статьи 198 Кодекса).

В пункте 7 постановления от 23.03.2012 N 15 (в редакции постановления от 25.01.2013 N 12) содержатся следующие разъяснения. Применительно к части 4 статьи 198 Кодекса течение срока подачи прокурором заявления об оспаривании ненормативного правового акта, затрагивающего интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы, начинается со дня издания такого акта. Пропущенный прокурором срок подачи заявления об оспаривании ненормативного правового акта может быть восстановлен судом по ходатайству прокурора, если причины пропуска срока были уважительными, в частности, если прокурор до истечения указанного срока или в иной разумный срок предпринимал меры прокурорского реагирования для выявления и устранения нарушений прав неопределенного круга лиц или иных публичных интересов либо не имел возможности, действуя в пределах своих полномочий, выявить указанные нарушения в установленный срок.

Руководствуясь указанными разъяснениями, суды установили, что процессуальный срок на оспаривание распоряжения от 22.05.2012 N 1029 прокурором пропущен (с соответствующим требованием прокурор обратился 30.05.2013).

По результатам оценки материалов прокурорской проверки суд первой инстанции пришел к выводу о том, что меры прокурорского реагирования предприняты за пределами разумного срока, при этом невозможность обращения в суд в пределах установленного частью 4 статьи 198 Кодекса срока прокурором не обоснована. Поэтому в удовлетворении требования о признании недействительным распоряжения департамента от 22.05.2012 N 1029 суд отказал в связи пропуском процессуального срока и отсутствием оснований для его восстановления. Апелляционный суд с выводом суда первой инстанции согласился, указав, что срок на оспаривание распоряжения истек в августе 2012 года, иск подан прокурором в арбитражный суд только в мае 2013 года. При этом из переписки прокуратуры с органами местного самоуправления следует, что проверка законности предоставления земельного участка начата прокуратурой еще в сентябре 2012 года.

В кассационной жалобе прокурор ссылается на ошибочность вывода судебных инстанций о пропуске им срока на оспаривание распоряжения от 22.05.2012 (часть 4 статьи 198 Кодекса). Заявитель полагает, что имелись уважительные причины пропуска (обусловленные длительностью проведенной прокурорской проверки и большим объемом информации, запрашиваемой как районной, так и городской прокуратурами), о наличии которых он заявил в суде первой инстанции, и которые необоснованно не были учтены им при разрешении спора.

Приведенные доводы не опровергают вывод судебных инстанций о пропуске прокурором процессуального срока на подачу заявления и отсутствии уважительных причин для его восстановления.

В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 02.12.2013 N 1908-О указано следующее. Положение части 4 статьи 198 Кодекса не может рассматриваться как допускающее произвольное, на основании оценки одной лишь субъективной позиции заявителя по данному вопросу, определение судом момента начала течения установленного в нем срока. Оно предполагает необходимость при рассмотрении поданного заявления принять во внимание все значимые для правильного решения дела фактические обстоятельства, позволяющие доподлинно установить момент, когда заинтересованному лицу стало известно о нарушении его прав и законных интересов, оценивая имеющиеся в деле доказательства на предмет относимости, допустимости и достоверности, а также достаточности и взаимной связи доказательств в их совокупности по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном их исследовании.

Выводы судебных инстанций о пропуске прокурором срока на оспаривание распоряжения от 22.05.2012 N 1029 и отсутствии уважительных причин для его восстановления основаны на оценке фактических обстоятельств и имеющихся в деле доказательств. Доводы заявителя о том, что основания для обращения за защитой нарушенного права возникли только в мае 2013 года, исследовались судами первой и апелляционной инстанций и признаны не соответствующими материалам дела.

Согласно части 2 статьи 287 Кодекса кассационный суд не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении или постановлении либо были отвергнуты судами первой или апелляционной инстанции.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа также учитывает, что применительно к данному спору пропуск прокурором срока, предусмотренного частью 4 статьи 198 Кодекса, не имеет самостоятельного правового значения.

Как видно из материалов дела и установили судебные инстанции, на основании распоряжения департамента от 22.05.2012 N 1029 фонд имущества и общество заключили договор от 23.05.2012 N 19850 купли-продажи земельного участка с кадастровым номером 61:44:0000000:1253 площадью 14 933 кв. м собственнику строений по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Нижегородская, 31. Право собственности общества на земельный участок зарегистрировано в ЕГРП (запись регистрации 61-61-01/302/2012-405 от 06.06.2012). С заключением договора купли-продажи публично-правовые отношения, связанные с предоставлением земли, прекратились, поэтому оценка распоряжению от 22.05.2012 N 1029 может быть дана только в совокупности с совершенной во исполнение (на его основе) гражданско-правовой сделкой.

В пункте 1 статьи 166 и статье 168 Гражданского кодекса (в первоначальной редакции) предусмотрено, что сделка недействительна по основаниям, установленным Кодексом, в силу признания ее таковой судом (оспоримая сделка) либо независимо от такого признания (ничтожная сделка). Сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения.

В пункте 32 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" разъяснено следующее. Ничтожная сделка является недействительной независимо от признания ее таковой судом. Учитывая, что Кодекс не исключает возможности предъявления исков о признании недействительной ничтожной сделки, споры по таким требованиям подлежат разрешению судом в общем порядке по заявлению любого заинтересованного лица.

В силу части 3 статьи 52 Кодекса прокурор, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца. Следовательно, оспаривая сделку, совершенную указанными в абзаце третьем части 1 статьи 52 Кодекса лицами, прокурор должен не только обосновать ее противоправность (несоответствие закону или иному нормативному акту), но и доказать наличие нарушений прав неопределенного круга лиц либо иных публичных интересов (часть 1 статьи 65 Кодекса).

Судебные инстанции при разрешении спора установили, что договор от 23.05.2012 купли-продажи земельного участка с кадастровым номером 61:44:0000000:1253 площадью 14 933 кв. м по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Нижегородская, 31 заключен на основании распоряжения департамента от 22.05.2012 N 1029 в соответствии с правилами статьи 36 Земельного кодекса.

В пункте 1 статьи 36 Земельного кодекса закреплено право граждан и юридических лиц, имеющих в собственности здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобрести эти земельные участки в соответствии с Земельным кодексом. Если иное не установлено федеральными законами, исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют собственники зданий, строений, сооружений. Указанное право осуществляется гражданами и юридическими лицами в порядке и на условиях, которые установлены настоящим Кодексом.

В пункте 5 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" разъяснено, что исключительный характер права на приватизацию земельного участка означает, что никто, кроме собственника здания, строения, сооружения, не имеет права на приватизацию земельного участка, занятого этим зданием, строением, сооружением.

Для приобретения прав на земельный участок граждане или юридические лица обращаются в уполномоченный исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления с заявлением о приобретении прав на земельный участок. В месячный срок со дня поступления заявления уполномоченный орган принимает решение о предоставлении земельного участка в собственность или в аренду. В месячный срок с даты принятия такого решения уполномоченный орган осуществляет подготовку проекта договора купли-продажи или аренды земельного участка и направляет его заявителю с предложением о заключении соответствующего договора (пункты 5 и 6 статьи 36 Земельного кодекса).

Исследовав представленные в дело доказательства, оценив их по правилам статьи 71 Кодекса, судебные инстанции установили, что на земельном участке с кадастровым номером 61:44:0000000:1253 расположены объекты недвижимости, право собственности на которые (на момент заключении договора от 23.05.2012) в ЕГРП было зарегистрировано за обществом. Земельный участок формировался в связи с изъятием у граждан для муниципальных нужд земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества (постановление мэра г. Ростова-на-Дону от 22.02.2007 N 154) и поставлен на государственный кадастровый учет в 2009 году. При обращении с заявлением о приобретении прав на участок общество представило необходимый пакет документов. С учетом изложенного, судебные инстанции пришли к выводу о соблюдении требований статьи 36 Земельного кодекса при предоставлении земельного участка с кадастровым номером 61:44:0000000:1253 в собственность общества. Истец также не доказал, что сделка по приватизации земельного участка нарушает права муниципального образования (иные публичные интересы), поскольку цена выкупа спорного имущества определена в размере 7 605 222 рублей 49 копеек (статья 1 Областного закона N 229-ЗС) исходя из содержащегося в ГКН вида разрешенного использования участка (эксплуатация складской базы). При применении вида разрешенного использования, на котором настаивает истец (размещение домов многоэтажной жилой застройки), цена выкупа земли составила бы 1 409 313 рублей 82 копейки. С учетом изложенного, в удовлетворении требований о признании договора купли-продажи от 23.05.2012 недействительной (ничтожной) сделкой, а также последующих сделок (договоры купли-продажи от 20.06.2012 и от 17.07.2012), суды первой и апелляционной инстанций отказали.

В силу части 1 статьи 286 Кодекса кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее.

Довод прокурора о том, что оспариваемые им договоры представляют собой единую сделку об отчуждении участка с кадастровым номером 61:44:0000000:1253, совершенную в нарушение требований закона (статьи 168 и 169 Гражданского кодекса), оценивался судебными инстанциями и обоснованно отклонен. Договоры от 23.05.2012 (о выкупе обществом спорного земельного участка), от 20.06.2012 (о приобретении предпринимателями участка с кадастровым номером 61:44:031931:0035 и спорного участка с объектами недвижимости) и от 17.07.2012 (о покупке акционерным обществом двух участков и расположенной (на одном из них) недвижимости) различны по составу участников и приобретаемому имуществу. Материалы дела также не подтверждают (и истцом документально не подтверждено), что названные договоры имели направленность на достижение их участниками единой хозяйственной цели.

Обоснованно отклонен судами и довод прокурора об отсутствии оснований для применения к отношениям сторон положений статьи 36 Земельного кодекса в связи с разрушением объектов недвижимости, расположенных на спорном земельном участке. Статья 39 Земельного кодекса, на которую ссылается прокурор, направлена на защиту прав землепользователей и землевладельцев в случае разрушения здания, строения, сооружения. Однако представленные в дело документы не подтверждают обстоятельства физического отсутствия (разрушения в связи с пожаром, стихийным бедствием, из-за ветхости) объектов недвижимости, расположенных на земельном участке с кадастровым номером 61:44:0000000:1253. Указание в тексте договора купли-продажи на то, что одно (из восьми) принадлежащих обществу зданий является ветхим (находится в стадии разрушения), само по себе не влечет отказ (не означает запрет) в реализации им исключительного права на приобретение в собственность земельного участка.

Согласно пункту 4 статьи 28 Земельного кодекса не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением случаев изъятия земельных участков из оборота; установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков; резервирования земель для государственных или муниципальных нужд.

Наличие таких (ограничивающих право на приобретение земельного участка с кадастровым номером 61:44:0000000:1253) обстоятельств материалы дела не подтверждают (соответствующие доказательства суду прокурором не представлены).

Довод прокурора о том, что площадь приватизированного земельного участка значительно превышает площадь земельного участка, необходимого для использования принадлежавших обществу объектов недвижимости, проверялся судебными инстанциями и признан несостоятельным. Материалы дела подтверждают, что земельный участок формировался в связи с изъятием у граждан для муниципальных нужд земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества (постановление мэра г. Ростова-на-Дону от 22.02.2007 N 154); участок поставлен на государственный кадастровый учет в 2009 году. Истец в нарушение требований части 1 статьи 65 Кодекса не представил доказательств того, что спорный участок сформирован с нарушением требований пункта 3 статьи 33 Земельного кодекса и что на этом участке имелись объекты недвижимости, не принадлежавшие обществу.

Проверялся (обоснованно не принят) судами и довод прокурора о предоставлении участка без проведения публичных слушаний. Положение о публичных слушаниях регулируют порядок установления вида разрешенного использования земельного участка, оно не применяется к порядку предоставления земельных участков, урегулированному статьей 36 Земельного кодекса. Право собственности общества на расположенные на спорном участке объекты недвижимости зарегистрировано в ЕГРП. Проведение торгов с целью приватизации земельного участка на основании статьи 36 Земельного кодекса действующим законодательством не предусмотрено.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа не усматривает оснований для отмены (изменения) решения и апелляционного постановления по доводам, приведенным в жалобе. Вывод судебных инстанций об отсутствии оснований для удовлетворения требований прокурора соответствует нормам гражданского, земельного и процессуального законодательства, а также представленным в дело доказательствам. Нарушений норм процессуального права, в том числе предусмотренных частью 4 статьи 288 Кодекса, не установлено.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации прокурор освобожден от уплаты государственной пошлины за подачу кассационной жалобы.

Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 25.09.2013 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.02.2014 по делу N А53-10959/2013 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

В.Е. Епифанов

Судьи

Н.С. Мазурова И.В. Сидорова