Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 12 мая 2015 г. N Ф08-2356/15 по делу N А32-13897/2014

г. Краснодар

12 мая 2015 г.

Дело N А32-13897/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 12 мая 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 12 мая 2015 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мещерина А.И., судей Анциферова В.А. и Епифанова В.Е., при участии в судебном заседании от органа, осуществляющего публичные полномочия, - администрации муниципального образования город Краснодар (ОГРН 1022301606799) - Хилай В.В. (доверенность от 12.01.2015), от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - Колесникова Дмитрия Николаевича - Козыревой И.А. (доверенность от 12.05.2015), в отсутствие заявителя - главы крестьянского (фермерского) хозяйства Тупольского Дмитрия Владимировича (ОГРНИП 311265115800221), извещенного о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу администрации муниципального образования город Краснодар на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 15.12.2014 (судья Данько М.М.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.02.2015 (судьи Сулименко О.А., Гуденица Т.Г., Ефимова О.Ю.) по делу N А32-13897/2014, установил следующее.

Глава крестьянского (фермерского) хозяйства Тупольский Д.В. (далее - предприниматель) обратился в арбитражный суд с заявлением к администрации муниципального образования город Краснодар (далее - администрация), в котором просил признать незаконным бездействие администрации по организации и проведению торгов на право заключения договора аренды земельного участка площадью 819 кв. м, расположенного по адресу: г. Краснодар, Карасунский внутригородской округ, ул. им. Лизы Чайкиной, 1/О, а также возложить на уполномоченный орган обязанность провести торги на право заключения договора аренды земельного участка.

К участию в деле в качестве третьего лиц, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Колесников Д.Н. (л. д. 43, 44).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 15.12.2014, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.02.2015, требования предпринимателя удовлетворены. Суд признал незаконным бездействие администрации, выразившееся в уклонении от организации и проведения торгов на право заключения договора аренды участка. На администрацию возложена обязанность в течение четырех месяцев с даты вступления в законную силу судебного акта совершить следующие действия, направленные на реализацию права на заключение договора аренды спорного участка: организовать проведение работ по формированию земельного участка; определить его разрешенное использование; определить технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и плату за подключение объектов к сетям инженерно-технического обеспечения; организовать и провести торги по продаже права аренды сформированного земельного участка. Суды установили, что до момента принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта с заявлениями о предоставлении участка в администрацию обратились Колесников Д.Н. и предприниматель. При наличии конкурирующих заявлений земельный участок для строительства должен предоставляться на торгах, что позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры его предоставления конкретному лицу (подпункт 11 пункта 1 статьи 1, пункт 4 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс), постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10). Уполномоченный орган местного самоуправления, обладая информацией о наличии двух претендентов на участок, уклонился от проведения торгов, чем нарушил нормы земельного законодательства (статью 30 Земельного кодекса и статью 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ)), а также имущественные права предпринимателя. Суды, руководствуясь статьей 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) и пунктом 4 статьи 30 Земельного кодекса, возложили на администрацию обязанность совершить определенные действия, направленные на реализацию публичной процедуры предоставления участка в аренду для строительства.

В кассационной жалобе администрация, ссылаясь на нарушение норм материального права, а также на несоответствие сделанных судами выводов представленным в дело доказательствам, просит отменить решение от 15.12.2014 и апелляционное постановление от 18.02.2015, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований предпринимателя. Податель жалобы указывает, что сведения о разработанной (утвержденной) документации по планировке территории (проект планировки территории и проект межевания территории) отсутствуют, поэтому администрация правомерно предоставляла участок в порядке предварительного согласования места размещения объекта (статьи 31 и 32 Земельного кодекса). В таком случае предоставление земельного участка производится без торгов в рамках административной процедуры, инициатором которой выступает гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в освоении территории муниципального образования, на которой отсутствуют сформированные участки и в отношении которой не утверждена документация по планировке территории (проект планировки территории и проект межевания территории). Постановлением администрации муниципального образования г. Краснодар от 01.08.2008 N 2201 "Об утверждении Перечней документов, необходимых для распоряжения земельными участками на территории муниципального образования город Краснодар" (далее - постановление N 2201) определен состав документации, требуемой для утверждения материалов предварительного согласования места размещения объекта, а также для предоставления земельного участка для строительства на основании материалов предварительного согласования места размещения объекта. Заявление предпринимателя не соответствует установленным правилам (нет обоснования размещения объекта определенной площади и указания на процедуру предоставления участка для строительства). Изложенное свидетельствует об отсутствии у администрации оснований для квалификации заявления предпринимателя в качестве конкурирующего. Собственный вариант застройки участка предприниматель не предложил, сведений об осуществлении им деятельности в сфере строительства или общественного питания не представил, поэтому суды ошибочно руководствовались правовой позиции, сформулированной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10. Администрация также ссылается на наличие договора аренды, заключенного 19.01.2015 с Колесниковым Д.Н.

Отзывы на жалобу в суд не поступили.

В судебном заседании представители администрации и Колесникова Д.Н. просили отменить состоявшиеся по делу судебные акты и отказать в удовлетворении заявления предпринимателя.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, выслушав представителей администрации и третьего лица, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит жалобу не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, 18.01.2014 в газете "Краснодарские известия" размещена информация о предстоящем предоставлении Колесникову Д.Н. земельного участка площадью 819 кв. м для размещения кафе по ул. им. Лизы Чайкиной, 1/О в Карасунском внутригородском округе города Краснодара (л. д. 7).

Предприниматель обратился в администрацию с заявлением от 23.01.2014, в котором просил предоставить в аренду земельный участок, указанный в сообщении, опубликованном 18.01.2014 в газете "Краснодарские известия" (л. д. 8).

Департамент муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар в письме от 06.03.2014 N 234-ж сообщил предпринимателю о том, что опубликованные в газете "Краснодарские известия" от 18.01.2014 информационные сообщения о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства не являются публикацией о наличии свободных земельных участков (л. д. 9).

Предприниматель, полагая, что администрация неправомерно уклоняется от организации и проведения торгов на право заключения договора аренды спорного земельного участка, обратился с заявлением в арбитражный суд.

На основании части 1 статьи 198 Кодекса граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу статей 65, 198 и 200 Кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Порядок предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта урегулирован статьями 30, 31 и 32 Земельного кодекса, в которых детально регламентирована последовательность действий уполномоченного публичного органа в связи с заявлением заинтересованного лица о предоставлении участка для строительства по указанной процедуре. Уполномоченный орган обеспечивает выбор участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения соответствующих процедур согласования (пункт 2 статьи 31); информирует население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства (пункт 3 статьи 31); оформляет результаты выбора актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны (пункт 5 статьи 31); принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта (пункт 6 статьи 31); в случае принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта оно является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет (пункт 8 статьи 31).

В постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 и от 15.11.2011 N 7638/11 сформулированы следующие правовые позиции. По смыслу положений пункта 3 статьи 31 Земельного кодекса об обязательном публичном информировании населения о возможном предоставлении конкретного земельного участка под строительство объекта нежилого назначения с предварительным согласованием места его размещения, заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка, даже зная о наличии иных претендентов. Публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок. На этой стадии населением могут быть заявлены возражения против размещения конкретного объекта, а заинтересованными лицами - поданы документы на получение того же участка под застройку объектами аналогичного или иного назначения, для чего должен быть определен разумный срок реагирования на соответствующую информацию.

При этом Земельный кодекс не ограничивает существование указанного права во времени моментом обращения первого из заинтересованных лиц с заявлением в орган местного самоуправления и не устанавливает каких-либо критериев приоритета или отбора при множественности претендентов.

Исходя из системного толкования предусмотренных статьей 31 Земельного кодекса стадий и условий выбора земельного участка под строительство, акт о выборе может быть оформлен конкретному лицу только после такого публичного информирования.

Порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют несколько лиц, Земельным кодексом не урегулирован. Поскольку участок можно предоставить только одному из претендентов, это лицо необходимо определить, что невозможно сделать по правилам выбора земельного участка, предусмотренным статьей 31 Земельного кодекса, и в рамках процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта. Поэтому в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса независимо от того, является ли этот земельный участок сформированным или лишь проходит процедуру формирования. Такой способ предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в подпункте 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу.

Таким образом, при наличии двух и более претендентов предоставление земельного участка должно осуществляться на торгах.

По правилам статьи 71 Кодекса арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Исследовав и оценив представленные в дело доказательства, суды установили, что после публикации о возможном предоставлении участка Колесникову Д.Н., в администрацию в разумный срок поступило заявление предпринимателя. В такой ситуации участок не мог быть предоставлен кому-либо из них для строительства в процедуре предварительного согласования места размещения объекта, а подлежал выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса. Признав незаконным бездействие администрации, выразившееся в уклонении от организации и проведения торгов на право заключения договора аренды спорного участка, суд возложил на нее обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов предпринимателя путем совершения определенных действий, направленных на реализацию права на заключение договора аренды. Выводы судебных инстанций о невозможности, при установленных фактических обстоятельствах, предоставить участок определенному лицу с предварительным согласованием места размещения объекта, соответствуют положениям статей 1, 30 и 31 Земельного кодекса в истолковании порядка их применения, сформулированном Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (часть 4 статьи 170 Кодекса).

Доводы кассационной жалобы администрации об отсутствии оснований для удовлетворения заявления предпринимателя надлежит отклонить.

Поскольку на участок фактически претендовали два лица, он мог быть предоставлен в аренду для строительства с использованием публичных процедур (на торгах). В нарушение норм пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса уполномоченный орган местного самоуправления не совершил соответствующих действий и не рассмотрел по существу заявление предпринимателя.

Статья 15 Закона N 135-ФЗ запрещает совершать действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Так как заявление предпринимателя по существу не рассмотрено (с учетом установленного факта подачи заявлений двух лиц), оспариваемое бездействие нарушает его права и законные интересы.

Указанные обстоятельства свидетельствуют о наличии совокупности условий, необходимых для признания незаконным бездействия уполномоченного органа местного самоуправления, выразившегося в уклонении от совершения действий по надлежащему рассмотрению заявления и проведению торгов по предоставлению земельного участка в аренду (статьи 198 и 200 Кодекса).

При этом отсутствие разработанной (утвержденной) документации по планировке территории (проект планировки территории и проект межевания территории) не исключает возможности формирования и предоставления в аренду для строительства земельного участка по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса.

Довод администрации о несоответствии обращения предпринимателя (по форме и содержанию) требованиям пункта 1 статьи 31 Земельного кодекса, а также постановлению N 2201 не принимается. Конкуренция в процедуре предварительного согласования места размещения объекта не регламентирована Земельным кодексом, поэтому в рассматриваемом случае правовое значение имеет факт наличия нескольких лиц, заинтересованных в предоставлении одного и то же (одних и тех же) земельного участка, предопределяющий невозможность установления приоритета для кого-либо из этих лиц, и необходимость проведения торгов. Материалами дела подтверждается факт наличия у администрации сведений о нескольких претендентах на получение в аренду спорного земельного участка, что само по себе является достаточным основанием для организации и проведения торгов.

Кроме того, опубликованное администрацией информационное сообщение от 18.02.2014 не содержало указаний о форме, по которой подлежат оформлению заявления заинтересованных в предоставлении земельного участка лиц, и прямо предусматривало возможность обращения граждан и юридических лиц по вопросам (любым), связанным с предстоящим предоставлением спорного участка, непосредственно в названный орган местного самоуправления (л. д. 7).

Податель жалобы, ссылаясь на неправильное применение судами норм статьи 31 Земельного кодекса, не учитывает, что результатом поступления заявлений от нескольких претендентов на участок может быть лишь выставление указанного участка на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса, так как данная ситуация перестает соответствовать процедуре, предусмотренной рассматриваемой нормой. Предоставление в таком случае земельного участка на торгах отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в подпункте 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу.

Новые доказательства, свидетельствующие о подписании 19.01.2015 администрацией и Колесниковым Д.Н. договора аренды спорного земельного участка (сведения о дате государственной регистрации сделки не приводятся), не могут быть приняты судом округа, поскольку на момент рассмотрения дела судом первой инстанции данный документ не существовал и не был представлен в суд апелляционной инстанции.

При рассмотрении дела арбитражный суд кассационной инстанции проверяет, соответствуют ли выводы арбитражного суда первой и апелляционной инстанций о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам (часть 3 статьи 286 Кодекса).

Оснований для переоценки выводов судов с учетом представленных в кассационную инстанцию новых документов арбитражное процессуальное законодательство не предусматривает. Соответствующие правовые позиции сформулированы в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.04.2012 N 16191/11, от 24.07.2012 N 17382/11 и от 05.03.2013 N 13031/12.

Таким образом, довод кассационной жалобы о совершении арендной сделки не может быть положен в основу отмены обжалованных судебных актов, поскольку заявлен без учета норм части 2 статьи 287 Кодекса, исключивших из полномочий суда кассационной инстанции установление обстоятельств, которые не были установлены в решении или постановлении либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешение вопросов достоверности или недостоверности доказательств, преимущества одних доказательств перед другими, а также переоценку доказательств, которым уже была дана оценка судом первой или апелляционной инстанции.

Основания для отмены решения от 15.12.2014 и постановления от 18.02.2015 по доводам жалобы отсутствуют, поскольку они не опровергают правильности выводов судов и, по существу, сводятся к несогласию с ними. Судебные инстанции полно и всесторонне исследовали и оценили представленные доказательства, установили имеющие значение для дела фактические обстоятельства, верно применили нормы материального права.

Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебных актов (часть 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса), не установлены.

От уплаты государственной пошлины за подачу кассационной жалобы администрация освобождена (пункт 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации).

Руководствуясь статьями 274, 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 15.12.2014 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.02.2015 по делу N А32-13897/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.И. Мещерин

Судьи

В.А. Анциферов