|
12 сентября 2019 г.
|
Дело N А15-3190/2018
|
Резолютивная часть постановления объявлена 05 сентября 2019 года.
Полный текст постановления изготовлен 12 сентября 2019 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мазуровой Н.С., судей Анциферова В.А. и Мещерина А.И., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Зуб А.А. (с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Республики Дагестан), при участии в судебном заседании от заявителя - жилищно-строительного кооператива "Доверие" (ОГРН 1160571063960) - Гасановой Л.Г. (доверенность от 23.04.2019), от заинтересованных лиц: администрации городского округа "город Махачкала" (ОГРН 1020502625219) - Аджиева Н.Н. (доверенность от 01.08.2019), муниципального казенного учреждения "Управление архитектуры и градостроительства администрации г. Махачкалы" (ОГРН 1020502626760) - Ахмедова М.М. (доверенность от 09.04.2019), от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - прокуратуры города Махачкалы - Кислицкой А.С. (доверенность от 27.08.2019), от лиц, не участвующих в деле (заявителей кассационной жалобы в порядке статьи 42 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) - Абдулкеримова Хасмета Бубаевича, Алиевой Рукияты Гаджимирзаевны, Алиниседовой Лены Зиядиновны, Вагидовой Сафижаты Сабировны, Гамзаевой Марины Магомедовны, Гасангаевой Сабины Аваевны, Гасантаевой Наиды Магомедзагировны, Дибировой Манаки Барисовны, Имамалиева Имамали Гафуровича, Карибовой Мирабеллы Халиговны, Кипер Наимы Овайсовны, Курбанова Ризвана Абдулахадовича, Магомедовой Санияты Абдулбасировны, Мирзаагаевой Фатмахалумы Наврузбековны, Наврузова Назима Рагимовича, Наврузова Рагима Гамидуллаевича, Наврузовой Заремы Мерзеферовны, Нажиевой Зулайхаты Барисовны, Раджабова Али Халибековича, Саидовой Сефияты Мурадагаевны, Салахбекова Джамбулата Абдуллабековича, Сеферовой Зулхижаты Абдуллабековны, Тумалаевой Зарины Ризахановны, Халиловой Раупаты Магомедсаидовны, Шабутаевой Айсаты Рамазановны - Прачева А.Ш. (доверенности от 19.08.2019, от 21.08.2019, от 22.08.2019, от 23.08.2019 и от 28.08.2019), личном участии Гаджиевой Меседы Барисовны, Гаджиевой Сусаны Магомедгусейновны, Гаджиевой Фатимы Зияддиновны, Гамзаева Ахмедхана Шахимерденовича, Гамзаевой Бесены Сефербековны, Гамзаева Вели Шаимерденовича, Гамзаева Гамзы Шахмерденовича, Мирзоева Курбана Абдулкамаловича, Насурова Тельмана Насуровича, Османова Сапуюллы Солтановича, Прачева Пирмагомеда Ширмагомедовича, Рабаданова Муслима Сулейбановича и их представителя Прачева А.Ш. (доверенности от 19.08.2019, от 21.08.2019 и от 22.08.2019), рассмотрев кассационные жалобы жилищно-строительного кооператива "Доверие" и членов (пайщиков) кооператива на постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.03.2019 по делу N А15-3190/2018 (судьи Параскевова С.А., Афанасьева Л.В., Цигельников И.А.), установил следующее.
Жилищно-строительный кооператив "Доверие" обратился в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением к администрации городского округа "город Махачкала" (далее - администрация) и муниципальному казенному учреждению "Управление архитектуры и градостроительства администрации г. Махачкалы" (далее - управление архитектуры), в котором просил признать недействительными приказ управления архитектуры от 05.03.2018 N 31 "О признании градостроительного плана земельного участка недействительным" (далее - приказ N 31) и приказ администрации от 04.04.2018 N 32 (далее - приказ N 32) об отмене разрешения на строительство.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена прокуратура города Махачкалы (далее - прокуратура; т. 1, л. д. 98 - 99).
Решением Арбитражного суда Республики Дагестан от 14.12.2018 (судья Цахаев С.А.) заявление удовлетворено. Суд признал недействительными приказы N 31 и 32. С управления архитектуры и администрации в пользу кооператива взыскано по 3 тыс. рублей с каждого расходов по уплате государственной пошлины. Судебный акт мотивирован следующим. Управление архитектуры выдало кооперативу градостроительный план N 05-308:000-1632 земельных участков с кадастровыми номерами 05:40:000075:2978, 05:40:000075:2200 и 05:40:000075:3352. Кооператив 15.12.2017 получил в управлении капитального строительства разрешение N 05-308-403-2017 на строительство двух пятиэтажных многоквартирных жилых домов по адресу: г. Махачкала, с/т Урожай, участки за N 10,12, кв-л Искра, ул. Октябрьская, 137-а (уч. N 11). На основании протеста прокуратуры от 19.02.2018 N 02-06/02-2018 приказом управления N 31 градостроительный план N 05-308:000-1632 признан недействительным, а приказом N 32 аннулировано и признано недействительным разрешение от 15.12.2018 N 05-308-403-2017 на строительство двух пятиэтажных многоквартирных жилых домов по адресу: г. Махачкала, с/т Урожай, участки N 10,12, кв-л Искра, ул. Октябрьская, 137-а (уч. N 11). Считая указанные ненормативные правовые акты незаконными, кооператив обратился в арбитражный суд с заявлением. Из протеста прокуратуры усматривается, что общая площадь земельного участка, на котором планируется строительство, составляет 1801 кв. м. Суд указал, что согласно пункту 3.2 положительного заключения экспертизы от 01.12.2017 N 05-2-1-3-0070-17 общая площадь жилых помещений в вышеуказанном доме составляет 3105 кв. м, соответственно площадь земельного участка, на котором планируется строительство двух 5-этажных многоквартирных домов, должна составляет, как считают органы местного самоуправления и прокуратура, не менее 4067 кв. м. При этом прокуратурой проведена проверка законности разрешения от 15.12.2017 N 05-308-403-2017, однако проверка выдачи градостроительного плана не осуществлялась. Из представленных в материалы дела генерального плана земельного участка, проектного предложения, утвержденных уполномоченными органами местного самоуправления и организациями, следует, что общая площадь застраиваемого земельного участка составляет 2731,8 кв. м, общая площадь квартир - 3105 кв. м, общая площадь необходимого участка с учетом жилых помещений жилых помещений 1916,5 кв. м (1463 кв. м * 1,31). Согласно топографическому плану земельного участка два 5-ти этажных многоквартирных дома расположены на земельном участка размерами 28,43 м * 96,1 м и площадью 2731,8 кв. м, при норме 1916,5 кв. м, что на 815,3 кв. м больше. Кооперативом при проектировании застройки и получении градостроительного плана, а также разрешения на строительство соблюдены требования и нормативы, установленные частью 3 статьи 34 Правил землепользования и застройки г. Махачкалы. В связи с этим условия для отмены разрешения на строительства и градостроительного плана по приведенным основаниям у органов местного самоуправления отсутствовали. Управление архитектуры не уполномочено издавать ненормативные правовые акты об отмене ранее выданных градостроительных планов земельных участков. Протест прокуратуры вынесен в адрес главы г. Махачкалы по результатам проверки законности разрешений на строительство, следовательно, издавая приказ N 31 управление архитектуры вышло за пределы своих полномочий. Согласно Положению об управлении по вопросам координации капитального строительства администрации данное учреждение является структурным подразделением аппарата администрации, в функции которого входит выдача разрешений на строительство объектов капитального строительства в установленном законом порядке (пункт 1 части 15 Положения). Из содержания Положения не следует наличие у управления по вопросам координации капитального строительства администрации полномочий по отмене ранее выданных им разрешений на строительство. Таким образом, принимая приказ N 32 управление по вопросам координации капитального строительства администрации вышло за пределы своих полномочий. Кооператив на основании выданного разрешения приступил к строительству объектов и им выполнены определенные строительные работы. Управление, отменяя разрешение на строительство, фактически нарушает имущественные права кооператива, поскольку тем самым препятствует легализации возводимого объекта капитального строительства, переводя его в разряд самовольных. Оспариваемые приказы не соответствуют градостроительному законодательству, изданы за переделами полномочий органов, их принявших и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Апелляционным постановлением от 14.03.2019 решение от 14.12.2018 отменено, в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован следующим. Согласно части 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ, Закон о местном самоуправлении) муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, а также судом. По смыслу этой нормы отмена, изменение самим органом либо судом ранее принятых актов главой местного самоуправления осуществляются в соответствии с их компетенцией и соблюдением законодательства. В силу части 1 статьи 40 Устава муниципального образования городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (далее - Устав), утвержденного решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 07.04.2016 N 8-7, муниципальные правовые акты органов местного самоуправления города Махачкалы могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом. Таким образом, Уставом муниципального образования предусмотрено право отмены ранее изданных правовых актов именно должностными лицами их издавшими.
В этой связи не требуется дополнительного указания в положениях подразделений администрации города на наличие полномочий на отмену ранее принятых правовых актов. Основываясь на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций, компетентный орган местного самоуправления, его должностное лицо в порядке самоконтроля вправе отменить ранее принятый правовой акт. Разрешение на строительство является ненормативным правовым актом и может быть отменено органами местного самоуправления в порядке контроля, в том числе и начальником управления капитального строительства и управления архитектуры, как должностными лицами, их издавшими. Вывод суда первой инстанции о праве уполномоченного органа на издание ненормативных актов, прекращающих действие разрешения на строительство только в исключительных случаях, перечисленных в части 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), при изложенных выше обстоятельствах и нормах права, является обоснованным. При этом необходимо учитывать, что частью 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса предусмотрено прекращение действия разрешения на строительство, а не его отмена. В то же время вывод суда первой инстанции об отсутствии у управления архитектуры права отмены градостроительного плана земельного участка сделан на основании ошибочного применения норм права.
В соответствии с частью 3 статьи 33 Правил землепользования и застройки территории городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", утвержденных 26.05.2016 Собранием депутатов городского округа "город Махачкала" (далее - Правила землепользования и застройки), минимальные размеры земельных участков для размещения многоэтажного жилого дома рассчитываются исходя из нормы 1,31 кв. м на 1 кв. м общей площади жилых помещений. Как видно из материалов дела, общая площадь земельного участка, принадлежащего кооперативу, на котором разрешено строительство, составляет 1801 кв. м, что подтверждается градостроительным планом и разрешением на строительство. Согласно положительному заключению экспертизы от 01.12.2017 N 05-2-1-3-0070-17 общая площадь квартир в планируемом ЖСК "Доверие" доме составляет 3105 кв. м, соответственно площадь земельного участка, на котором планируется строительство двух 5-этажных многоквартирных домов, должна составлять не менее 4067 кв. м (коэффициент 1,31 х 3105 кв. м = 4067 кв. м). С учетом плотности застройки площадь земельного участка в размере 1801 кв. м не позволяет кооперативу вести строительство двух 5-этажных многоквартирных жилых домов. Вывод суда первой инстанции о наличии у кооператива права на застройку участка площадью 2731,8 кв. м не основан на материалах дела и правоустанавливающих документах на земельный участок. В градостроительном плане земельного участка, положительном заключении экспертизы проектной документации и разрешении на строительство указано, что площадь земельного участка составляет 1801 кв. м. Иного в материалы дела не представлено. Технико-экономические показатели проекта не утверждены, поэтому содержащиеся в них значения не могли быть использованы судом первой инстанции. Кроме того, градостроительный план земельного участка, представленный для получения разрешения на строительство, выдан на три земельных участка, что противоречит статье 57.3 Градостроительного кодекса. Названные обстоятельства исключают возможность удовлетворения требований заявителя.
В кассационной жалобе кооператив просит апелляционное постановление от 14.03.2019 отменить.
По мнению подателя жалобы, суд апелляционной инстанции нарушил требование о законности, предусмотренное статьей 6 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс, Кодекс). Заинтересованные лица скрыли от суда сведения о том, что строительство домов завершено, все квартиры в двух домах проданы гражданам, в том числе с использованием средств материнского капитала. Действующее законодательство не позволяет отменить разрешение в отношении объекта, строительство которого завершено. Суд апелляционной инстанции неправильно истолковал и применил часть 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса. У заинтересованных лиц отсутствовали предусмотренные указанной нормой основания для прекращения действия разрешения на строительство. Суд апелляционной инстанции ошибочно принял во внимание выводы экспертизы об общей площади помещений и не выяснил общую площадь жилых помещений. Заинтересованные лица не представили доказательства нарушения кооперативом норм строительства среднеэтажных многоквартирных домов, предусмотренных пунктом 1 части статьи 34 Правил землепользования и застройки, а также наличия объективных, предусмотренных законом (нормативными актами), оснований для прекращения разрешения на строительство. Управлением государственного строительного надзора проведена проверка в отношении кооператива и 02.03.2018 составлен акт, согласно которому нарушения обязательных требований и отклонения от требований проектной документации не выявлены. Установлено, что качество выполненных работ соответствует требованиям технических регламентов и проектной документации. Кроме того, обжалуемый судебный акт принят без привлечения к участию в деле владельцев квартир в спорных жилых домах.
В кассационной жалобе члены (пайщики) кооператива (лица, не участвующие в деле, заявители жалобы в порядке статьи 42 Кодекса) просят постановление апелляционного суда от 14.03.2019 отменить. Податели жалобы указывают, что апелляционное постановление принято без привлечения их к участию в деле, в связи с чем нарушает их право на судебную защиту и частную собственность. В ходе проведения управлением государственного строительного надзора проверки строительства двух 5-ти этажных домов не выявлено отклонений от требований проектной документации. Суд апелляционной инстанции не учел, что в силу пункта 1 статьи 34 Правил землепользования и застройки минимальные размеры земельных участков для размещения среднеэтажного жилого дома рассчитываются исходя из общей площади жилых помещений, а не из общей площади квартир. Суд не установил общую площадь жилых помещений в двух домах.
Администрация и прокуратура представили письменные отзывы с возражениями против удовлетворения кассационных жалоб.
В соответствии со статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса заседание арбитражного суда округа проведено с использованием систем видеоконференц-связи.
В судебном заседании 05.09.2019 представитель кооператива, члены (пайщики) кооператива и их представитель просили кассационные жалобы удовлетворить, представители управления архитектуры, администрации и прокуратуры указали на отсутствие оснований для отмены обжалуемого судебного акта.
В соответствии с частями 1, 3 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее, а также соответствие выводов арбитражного суда первой и апелляционной инстанций о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в нем доказательствам.
Изучив материалы дела, доводы кассационных жалоб и отзывов на них, выслушав в открытом судебном заседании представителей заявителя, прокуратуры, заинтересованных лиц и лиц, не участвующих в деле, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит решение от 14.12.2018 и апелляционное постановление от 14.03.2019 подлежащими отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции, по следующим основаниям.
Как видно из материалов дела и установлено судами, кооператив обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением, полагая, что приказ управления архитектуры N 31 о признании недействительным градостроительного плана земельного участка и приказ администрации N 32 об отмене разрешения на строительство от 15.12.2017 N 05-308-403-2017 не соответствуют закону (не основаны на требованиях закона) и нарушают принадлежащие ему права, законные интересы.
Согласно части 1 статьи 7, пункту 1 части 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ) в целях решения вопросов местного значения органы и должностные лица местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты.
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ). Статьей 48 Закона N 131-ФЗ органы и должностные лица местного самоуправления, принявшие (издавшие) муниципальный правовой акт, уполномочены на отмену таких актов или приостановление их действия. Такие полномочия основаны на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 06.07.2004 N 1424/04).
В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 26.05.2011 N 739-О-О, положение части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан. При этом оно не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными.
В силу норм части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса, пункта 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.
При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса).
По смыслу статей 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).
Частью 1 статьи 51 Градостроительного кодекса определено, что разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки и проектом межевания территории (за исключением перечисленных в названной части случаев), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации; разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом.
Разрешение на строительство, по общему правилу, выдается органом местного самоуправления по месту
