Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 5 октября 2017 г. N Ф07-9676/17 по делу N А13-14677/2016

05 октября 2017 г.

Дело N А13-14677/2016

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Мунтян Л.Б., Савицкой И.Г.,

при участии от администрации города Вологды Завьяловой А.А. (доверенность от 28.11.2016 N 97), от Золотова Михаила Владимировича Каргаловой Т.А. (доверенность от 01.04.2014, N 35 АА 0446787), Корнейчука А.Е. (доверенность от 28.03.2016 N 6),

рассмотрев 02.10.2017 в открытом судебном заседании кассационную жалобу прокуратуры Вологодской области на постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.06.2017 по делу N А13-14677/2016 (судьи Осокина Н.Н., Докшина А.Ю., Мурахина Н.В.),

установил:

Прокуратура Вологодской области (место нахождения: 160035, г. Вологда, Пушкинская ул., 17, ОГРН 1033500042696, ИНН 3525044123; далее - прокуратура) обратилась в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением об оспаривании выданных администрацией города Вологды (место нахождения: 160035, г. Вологда, ул. Каменный мост, 4, ОГРН 1033500051683, ИНН 3525064930; далее - администрация) индивидуальному предпринимателю Золотову Михаилу Владимировичу разрешения на реконструкцию здания торгового центра под склад твердого топлива от 29.04.2016 N 35-35327000-105-2016 и разрешения на ввод реконструированного объекта в эксплуатацию от 27.06.2016 N 35-35327000-65-2016.

Суд привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, департамент строительства Вологодской области (место нахождения: 160000, г. Вологда, ул. Герцена, 27, ОГРН 1093525000040, ИНН 3525217070; далее - департамент строительства), департамент городского хозяйства администрации города Вологды (место нахождения: 160000, г. Вологда, ул. М. Ульяновой, 6А, ОГРН 1073525019886, ИНН 3525197602; далее - департамент городского хозяйства) и индивидуального предпринимателя Золотова Михаила Владимировича (ОГРНИП 304352522500111).

Решением суда от 02.03.2017 (судья Киров С.А.) заявление прокуратуры удовлетворено; оспариваемые разрешения администрации признаны недействительными, не соответствующими Градостроительному кодексу Российской Федерации (далее - ГрК РФ). Суд обязал администрацию в порядке статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) устранить допущенные нарушения публичных интересов.

Постановлением апелляционной инстанции от 21.06.2017 решение от 02.03.2017 отменено, прокуратуре отказано в удовлетворении заявления.

В кассационной жалобе ее податель просит отменить постановление апелляционной инстанции и оставить в силе решение суда первой инстанции, ссылаясь на неправильное применение апелляционной инстанцией норм материального права. Прокуратура настаивает на том, что рассматриваемый по настоящему делу объект недвижимости создан с существенными нарушениями градостроительных и строительных норм и правил, что подтверждено вступившим в законную силу решением суда по делу N А13-3807/2012, и обладает всеми признаками самовольной постройки применительно к статье 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ). Прокуратура считает правомерным вывод первой инстанции о том, что (в контексте фактической стороны данного дела) при признании незаконным разрешения на строительство объекта капитального строительства последний не может быть объектом гражданских прав и обязанностей, поскольку он возведен незаконно. Действия по его реконструкции (в том числе получение соответствующих разрешений), как следствие, также незаконны. По мнению прокуратуры, в рассматриваемом случае целью выдачи оспариваемых разрешений является обход существующего разрешительного порядка создания и ввода в гражданский оборот объекта недвижимости. Как указывает в связи с этим податель жалобы, фактическая эксплуатация предпринимателем Золотовым М.В. спорного объекта как торгового центра подтверждается постановлениями инспекции государственного строительного надзора Вологодской области о привлечении предпринимателя к административной ответственности по части 5 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), составленным прокуратурой совместно с упомянутой инспекцией актом осмотра здания торгового центра от 20.05.2015 (в здании ведется торговля, находятся покупатели, работают менеджеры, кассы).

Представители прокуратуры, департамента строительства и департамента городского хозяйства, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 АПК РФ).

В отзыве на жалобу предприниматель просит оставить ее без удовлетворения.

В судебном заседании представители администрации и предпринимателя отклонили доводы жалобы.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, на основании постановления правительства Вологодской области от 27.04.2009 N 681 "О предоставлении в аренду Золотову Михаилу Владимировичу земельного участка на территории муниципального образования "Город Вологда" (в редакции постановления от 01.06.2009 N 865) между департаментом земельных отношений Вологодской области и предпринимателем Золотовым М.В. заключен договор аренды земельного участка с кадастровым номером 35:24:0103002:1589 от 11.06.2009 N 01-435 для строительства торгово-офисного здания сроком до 27.04.2014.

Администрацией Золотову М.В. выдано разрешение от 17.06.2011 N RU35327000-90 на строительство трехэтажного здания торгового центра сроком действия до 01.10.2013.

На основании указанного разрешения на строительство предпринимателем 29.07.2011 зарегистрировано право собственности (запись о регистрации 35-35-01/112/2011-234) на объект незавершенного строительства, кадастровый номер 35:24:0103002:2215, назначение: нежилое, площадь застройки 4064,6 кв. м, степень готовности 94%, инв. N 15081, лит. А, адрес: г. Вологда, тер. 6 км Ленинградского шоссе, 1 (далее - объект незавершенного строительства).

Общество с ограниченной ответственностью "Управление Севергаз" (далее - ООО "Управление Севергаз"), являющееся арендатором смежного земельного участка и эксплуатирующее опасный производственный объект - газонаполнительную станцию, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным разрешения от 17.06.2011 N RU35327000-90 на строительство торгового центра по адресу: г. Вологда, территория 6 км Ленинградского шоссе, выданного Золотову М.В.

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 16.12.2013 по делу N А13-3807/2012, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.03.2014 и постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 25.08.2014, разрешение на строительство от 17.06.2011 N RU35327000-90 признано недействительным.

Судами установлено, что на Вологодской газонаполнительной станции (ГНС) имеется склад хранения сжиженных углеводородных газов (склад СУГ) в надземных резервуарах общей вместимостью 1900 куб. м.

По правилам статьи 73 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N 123-ФЗ), регламентирующей противопожарные расстояния от резервуаров сжиженных углеводородных газов до зданий, строений и сооружений, и таблицы 17 к Закону противопожарное расстояние до такого объекта должно быть не менее 500 м. Установив, что наибольшее расстояние между надземными резервуарами сжиженного углеводородного газа и строящимся торговым центром предпринимателя составляет 234,98 м, а проектная документация в нарушение градостроительного плана не содержит обоснования противопожарных разрывов от проектируемого здания до объектов общества, суды пришли к выводу о том, что оспариваемое разрешение на строительство является недействительным, поскольку выдано администрацией с нарушением градостроительных и противопожарных требований и нарушает права и законные интересы ООО "Управление Севергаз".

При этом суды указали, что размещение торгового центра на меньшем, чем предусмотрено Законом N 123-ФЗ, расстоянии от объектов заявителя увеличивает негативные последствия, которые может повлечь авария на Вологодской газонаполнительной станции, и размер ответственности заявителя за причинение вреда жизни и здоровью граждан, имуществу организаций в случае такой аварии.

Определением Верховного Суда Российской Федерации от 19.12.2014 N 307-КГ14-5994 предпринимателю Золотову М.В. отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

Несмотря на признание разрешения на строительство недействительным, в отсутствие разрешения на ввод объекта в эксплуатацию предпринимателем Золотовым М.В. строительство здания торгового центра завершено, здание эксплуатировалось ответчиком в целях осуществления предпринимательской (торговой) деятельности, что послужило основанием для обращения ООО "Управление Севергаз" с иском в суд о сносе самовольной постройки. Прокуратура вступила в дело в качестве соистца в защиту неопределенного круга лиц, полагая, что сохранение самовольной постройки создает угрозу жизни и здоровью граждан; делу присвоен номер А13-14534/2014.

Развитием спорных правоотношений послужило следующее.

Постановлением от 29.02.2016 N 200 администрация на основании заявления предпринимателя и предложения Земельной комиссии администрации изменила вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 35:24:0103002:1589 на промышленные предприятия и коммунально-складские организации 4-5 классов.

В связи с этим 15.03.2016 администрацией и Золотовым М.В. подписано соглашение о расторжении договора аренды земельного участка для строительства N 01-435 и заключен договор N 24-985гс о предоставлении указанного земельного участка сроком до 15.03.2019 для завершения строительства принадлежащего предпринимателю объекта незавершенного строительства с кадастровым номером 35:24:0103002:2215.

Распоряжением начальника департамента градостроительства и инфраструктуры администрации от 01.04.2016 N 621 утвержден градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 35:24:0103002:1589 площадью 1,410 Га для строительства склада твердого топлива.

Департамент градостроительства и инфраструктуры администрации 29.04.2016 выдал Золотову М.В. разрешение N 35-35327000-105-2016 на реконструкцию здания торгового центра под склад твердого топлива сроком до 31.05.2016, действие которого продлено до 31.06.2016.

Затем, 27.06.2016, департамент градостроительства и инфраструктуры администрации выдал Золотову М.В. разрешение N 35-35327000-65-2016 на ввод реконструированного объекта в эксплуатацию.

Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию от 27.06.2016 и договор о предоставлении в аренду земельного участка от 15.03.2016 N 24-985гс явились основанием для регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП) права собственности Золотова М.В. на склад твердого топлива, кадастровый номер 35:24:0103002:2215, назначение: нежилое здание, площадь 11 849,8 кв. м, количество этажей 3, адрес: г. Вологда, тер. 6 км Ленинградского шоссе, 1Б (запись о регистрации от 09.09.2016 N 35-35/001-35/101/009/2016-4553/1).

Вместе с тем в 2015 году указанный объект незавершенного строительства был завершен строительством и фактически эксплуатировался предпринимателем как торговый центр без разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

За эксплуатацию торгового центра без разрешения на ввод объекта в эксплуатацию Золотов М.В. привлечен к административной ответственности по части 5 статьи 9.5 КоАП РФ постановлением инспекции государственного строительного надзора Вологодской области от 02.09.2014 N 193. Кроме того, фактическое функционирование торгового центра (ведется торговля, находятся покупатели, работают менеджеры, кассы) подтверждается актом осмотра здания торгового центра от 20.05.2015, составленным прокуратурой совместно с инспекцией государственного строительного надзора Вологодской области. По результатам осмотра Золотов М.В. привлечен к ответственности по части 5 статьи 9.5 КоАП РФ постановлением инспекции государственного строительного надзора Вологодской области от 26.06.2015 N 118.

Прокуратура, не согласившись с выданными администрацией предпринимателю разрешениями на реконструкцию здания торгового центра под склад топлива от 29.04.2016 и на ввод реконструированного объекта в эксплуатацию от 27.06.2016, обратилась в суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанций исследовал и оценил доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установил обстоятельства дела и удовлетворил заявление прокуратуры, признав недействительными оспариваемые разрешения.

Суд констатировал, что фактически конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности здания не изменились, проведенные изменения не являются реконструкцией применительно к статье 1 ГрК РФ; разрешение на реконструкцию и разрешение на ввод в эксплуатацию выданы предпринимателю в отсутствие у последнего законных прав на земельный участок; несмотря на признание разрешения на строительство от 17.06.2011 N RU35327000-90 недействительным (дело N А13-3807/2012) и в отсутствие разрешения на ввод объекта в эксплуатацию предпринимателем строительство здания торгового центра было завершено, с последующей эксплуатацией его при осуществлении предпринимательской (торговой) деятельности (торговый центр по продаже стройматериалов).

Суд апелляционной инстанции повторно рассмотрел дело и не согласился с выводами суда первой инстанции по существу спора.

Апелляционный суд констатировал законность, обоснованность оспариваемых разрешений, с учетом сложившихся правоотношений с предпринимателя и администрацией и пришел к противоположному выводу о том, что предприниматель имел право реконструировать объект капитального строительства и получить разрешение на его реконструкцию.

Кроме того, апелляционная инстанция отметила, что прокуратура не подтвердила нарушение в рассматриваемой ситуации прав и законных интересов неопределенного круга лиц (публичных интересов).

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции находит ее обоснованной и подлежащей удовлетворению.

Выводы суда первой инстанции соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ), требованиям административного судопроизводства (статья 198, 200, 201 АПК РФ).

Участие в настоящем деле прокурора как заявителя отвечает требованиям статей 35 и 54 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О Прокуратуре Российской Федерации", статей 52 и 198 АПК РФ, официальному толкованию закона (постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе").

Оценив основание заявления прокурора (с учетом ходатайства прокуратуры о восстановлении срока подачи заявления, установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ), суд первой инстанции правильно счел, что заявление прокурора направлено на защиту публичных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку здание предпринимателя возведено с нарушением требований действующего законодательства; строительство и реконструкция здания в нарушение требований действующего законодательства не соответствует действующему порядку строительства на территории муниципального образования "город Вологда"; процессуальный закон не предусматривает отсутствие регистрации права как необходимое условие для оспаривания ненормативного правового акта в порядке главы 24 АПК РФ; при обращении в суд заявитель (истец) самостоятельно определяет способы защиты нарушенного права и последовательность их использования.

Реконструкция объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) - изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов (пункт 14 статьи 1 ГрК РФ).

С учетом правового понятия "разрешение на строительство" (часть 1 статьи 51 ГрК РФ), условий его выдачи (часть 2 и пункт 4 части 17 статьи 51 ГрК РФ), порядка осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства (статья 52 ГрК РФ), оснований для выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (части 1 и 3 статьи 55 ГрК РФ), их системного толкования и приведенных выше обстоятельств дела (результатов рассмотрения дела N А13-3807/2012, хронологии значимых фактов) суд первой инстанции обоснованно пришел к следующим выводам.

Осуществление реконструкции объекта капитального строительства возможно только при условии осуществления его строительства в соответствии с требованиями действующего законодательства.

В данном случае строительство рассматриваемого объекта изначально осуществлено с нарушением требований закона, а поэтому продолжение строительства, а также его реконструкция (как разновидность строительных работ) не может быть осуществлена. При признании незаконным разрешения на строительство объекта капитального строительства, последний не может быть объектом гражданских прав и обязанностей, поскольку возведен незаконно; поэтому действия по его реконструкции, в том числе по получению разрешения на реконструкции и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию также незаконны. В противном случае судебные акты о признании незаконным разрешения на строительство не имели бы юридической силы и не порождали бы правовых последствий.

Разрешение на реконструкцию здания торгового центра под склад твердого топлива от 29.04.2016 и разрешение на ввод реконструированного объекта в эксплуатацию от 27.06.2016 выданы в нарушение требований статей 1, 51 ГрК РФ, поскольку материалы дела свидетельствуют об отсутствии самого факта реконструкции.

Из представленной в департамент градостроительства администрации проектной документации (пояснительных записок) следует, что реконструкция здания торгового центра под склад твердого топлива включает в себя демонтаж существующего торгового оборудования (стеллажи, витрины, кассовые аппараты) и замену их на металлические трехъярусные стеллажи; на 1, 2 и 3 этажах предусматривается размещение расфасованного твердого топлива (торфяных брикетов, паллет, древесного угля); изменение планировочных решений не производилось, менялось только технологическое оборудование торгового центра на стеллажи склада.

Согласно заданию на проектирование, утвержденному предпринимателем Золотовым М.В. 04.04.2016 (общая пояснительная записка), проектом предусмотрено устройство трехъярусных стеллажей в зоне свободной планировки на 1, 2, 3 этажах; все инженерные сети существующего здания оставлены без изменения; все вспомогательные помещения (гардероб, санузлы, технические помещения и т.д.) использованы без изменения; вертикальный транспорт (эскалаторы, лифты) использованы без изменения; хранение топлива на каждом этаже не должно превышать 11 тонн; количество стеллажей и их расположение определены проектом; конструкции существующего здания оставлены без изменений.

Проект реконструкции фактически совпадает с проектом строительства торгового центра; корректировка включает в себя лишь изменение функционального назначения объекта (с торгового центра на склад твердого топлива), при этом изменения в прочие параметры в части объемно-пространственных, архитектурно-планировочных, конструктивных решений и инженерного обеспечения проектируемого объекта не внесены; в мероприятиях по обеспечению пожарной безопасности указано, что степень огнестойкости здания и класс конструктивной пожарной опасности не изменяются.

В пункте 3 акта приемки законченного строительством объекта от 31.05.2016 указано, что реконструкция включает в себя изменение функционального назначения объекта (с торгового центра на склад твердого топлива); изменения в прочие параметры в части объемно-пространственных, архитектурно-планировочных, конструктивных решений и инженерного обеспечения проектируемого объекта не вносились.

В пункте 2 акта о соответствии построенного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил) от 31.05.2016 также отражено, что реконструкция включает в себя изменение функционального назначения объекта (с торгового центра на склад твердого топлива), разделение этажей (обшивка эскалаторов перегородками из гипсокартона); изменения в прочие параметры в части объемно-пространственных, архитектурно-планировочных, конструктивных решений и инженерного обеспечения не вносились.

Суд первой инстанции также установил: в ходе осмотра сторонами здания и земельного участка, проводимого 19.10.2016 и 21.10.2016, зафиксировано, что на земельном участке расположены строительные материалы, в трехэтажном здании - строительные материалы, тележки для загрузки товара, предметы мебели с ценниками, также свободные площади; в центре здания на всех трех этажах расположена эскалаторная шахта, которая зашита гипсокартонном; иных изменений в конструкции здания не имеется.

Поскольку конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности здания не изменились (изменения относительно общей площади здания являются незначительными и не могут свидетельствовать об изменении параметров объекта капитального строительства или его частей), проведенные изменения не являются реконструкцией в соответствии со статьями 1 и 51 ГрК РФ.

Ввиду изложенного суд первой инстанции констатировал, что законных оснований для выдачи Золотову М.В. разрешения на реконструкцию и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию изначально не имелось; выдача органами местного самоуправления разрешения на строительство объекта не устраняет установленный законами, градостроительными и строительными нормами и правилами запрет на такое строительство.

Упомянутый выше договор о предоставлении в аренду земельного участка от 15.03.2016 N 24-985гс и договор купли-продажи земельного участка от 14.10.2016 N 902, заключенные между администрацией и Золотовым М.В. без проведения торгов оценены судом первой инстанции как ничтожные сделки (пункт 2 статьи 168 ГК РФ), заключенные в нарушение требований статей 39.6 и 39.3 Земельного кодекса Российской Федерации и по сути направленные на легализацию результатов незаконного строительства с нарушением публичной процедуры предоставления в аренду земельных участков, в обход требований закона, с нарушением публичных интересов.

Доказательств, позволяющих дать иную оценку этим сделкам, в материалах дела нет.

Какие-либо сведения, указывающие на существенное изменение обстоятельств после рассмотрения дела N А13-3807/2012 и возникновение оснований для иной оценки спорных правоотношений, не представлены, не раскрыты; ни администрация (в порядке части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ), ни предприниматель Золотов М.В. (в порядке части 1 статьи 65 АПК РФ) не подтвердили существенное изменение условий функционирования здания (не как торгового центра, а именно как склада твердого топлива), снижение пожарных рисков до уровня, исключающего впоследствии обязательное (в том числе для прокуратуры) значение выводов судебных инстанций по делу N А13-3807/2012 (статья 16 АПК РФ), наличие правовых и фактических оснований для реконструкции рассматриваемого объекта недвижимости (с учетом градостроительных и строительных требований, включая требования статьи 73 Закона N 123-ФЗ).

Ввиду предмета и основания заявления (иска) по настоящему делу, по делам N А13-3807/2012 и А13-14534/2014, результатов судебного разбирательства, доводов участников спора, наличия у них всех процессуальных гарантий в условиях состязательной судебной процедуры (статья 9 АПК РФ) надлежит признать, что вопрос об изменении опасного производственного объекта вследствие отчуждения и реконструкции входящих в состав ГНС зданий и сооружений (до уровня надлежащей безопасности) подлежит следующему разрешению.

До настоящего времени правовое значение имеет факт нахождения на территории ГНС склада СУГ в виде резервуаров, используемых для хранения воспламеняющихся газов; потенциальная возможность причинения вреда жизни и здоровью людей не устранена, а действительные намерения предпринимателя использовать здание как склад твердого топлива ничем не подтверждены (напротив, таковые опровергаются результатами осмотров и доводами самого предпринимателя; том дела II, лист 149).

Заявление прокурора по настоящему делу обусловлено очевидными публичными интересами.

Срок для обращения с заявлением в суд, предусмотренный частью 4 статьи 198 АПК РФ, восстановлен судом первой инстанции обоснованно, с чем согласился апелляционный суд.

У суда апелляционной инстанции не имелось процессуальных предпосылок к иной оценке выводов суда первой инстанции по существу спора, поскольку суд первой инстанции правильно применил нормы материального и процессуального права.

Прокуратура подтвердила основания для восстановления публичных прав (интересов неопределенного круга лиц); оснований для восстановления прав предпринимателя не имеется.

Безусловные процессуальные основания для отмены судебных актов не установлены (часть 4 статьи 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 5 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.06.2017 по делу N А13-14677/2016 отменить.

Решение Арбитражного суда Вологодской области от 02.03.2017 по тому же делу оставить в силе.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

И.О. Подвальный Л.Б. Мунтян И.Г. Савицкая