Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 18 ноября 2019 г. N Ф07-14069/19 по делу N А13-1934/2019

18 ноября 2019 г.

Дело N А13-1934/2019

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Васильевой Е.С., судей Корабухиной Л.И., Родина Ю.А.,

рассмотрев 18.11.2019 в открытом судебном заседании кассационную жалобу государственного учреждения - Территориального фонда обязательного медицинского страхования Вологодской области на решение Арбитражного суда Вологодской области от 28.05.2019 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.08.2019 по делу N А13-1934/2019,

установил:

Бюджетное учреждения здравоохранения Вологодской области "Череповецкая детская городская поликлиника N 1", адрес: 162622, Вологодская обл., г. Череповец, ул. Милютина, д. 6, ОГРН 1183525042250, ИНН 3528297669 (далее - Поликлиника), обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к государственному учреждению - Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Вологодской области, адрес: 160017, Вологодская обл., г. Вологда, мкр-н Тепличный, д. 8а, ОГРН 1023500870161, ИНН 3525001916 (далее - Фонд), о признании недействительными акта от 14.12.2018 в части требования о возврате в бюджет средств в сумме 387 795 руб. 75 коп., штрафа в размере 38 779 руб. 58 коп., а также акта от 28.12.2018 в части требования о возврате в бюджет средств в сумме 1 418 542 руб. 50 коп., штрафа в размере 141 854 руб. 25 коп.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент здравоохранения Вологодской области, адрес: 160000, г. Вологда, Предтеченская ул., д. 19, ОГРН 1033500049703, ИНН 3525010519 (далее - Департамент).

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 28.05.2019 (с учетом определения от 29.05.2019 об исправлении опечатки), оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.08.2019, требования Поликлиники удовлетворены частично: признаны недействительными пункт 1 акта от 14.12.2018 в части требования возвратить в бюджет Фонда штраф в размере 37 779 руб. 58 коп. и акт от 28.12.2018 в части требования возвратить в бюджет Фонда штраф в размере 140 854 руб. 25 коп., на Фонд возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Поликлиники, в удовлетворении остальной части требований отказано; с Фонда в пользу Поликлиники взыскано 6000 руб. в возмещение расходов по уплате государственной пошлины.

В кассационной жалобе Фонд, ссылаясь на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в материалах дела доказательствам, а также на неправильное применение судами первой и апелляционной инстанций норм материального права, просит обжалуемые судебные акты отменить в части удовлетворенных требований Поликлиники.

Податель жалобы указывает, что в мотивировочной части обжалуемых судебных актов суды пришли к выводу о том, что требования Фонда, содержащиеся в актах проверок от 14.12.2018 и от 28.12.2018 являются правомерными, то есть соответствующими Федеральному закону от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон N 326-ФЗ), в то время как в резолютивной части решения суд признал пункт 1 акта проверки от 14.12.2018 не соответствующим указанному закону. Кроме того, Фонд считает, что признание судами требования Фонда об уплате штрафа несоответствующим Закону N 326-ФЗ необоснованно. Также податель жалобы указывает, что суд обязал Фонд устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Поликлиники, однако самих нарушений в решении и постановлении судами не установлено. Помимо прочего, податель жалобы выражает несогласие с выводами судов о возможности уменьшения размера штрафных санкций, подлежащих взысканию в бюджет Фонда, поскольку в рамках рассмотрения настоящего дела ходатайства о снижении размера штрафа Поликлиника не заявляла.

В отзыве на кассационную жалобу Поликлиника просит оставить ее без удовлетворения, считая принятые по делу судебные акты законными и обоснованными.

Лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, однако своих представителей в судебное заседание не направили, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие в порядке части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Из материалов дела следует, что Фонд на основании приказа от 28.11.2018 N 985 с целью осуществления контроля за использованием средств в медицинских организациях по вопросам, в частности, использования средств, полученных на финансовое обеспечение территориальной программы обязательного медицинского страхования, провел плановую комплексную проверку Поликлиники за период с 01.01.2017 по 30.11.2018.

По результатам проверки составлен акт от 14.12.2018, согласно которому Фондом установлено, что в нарушение пунктов 6, 7 статьи 35 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон N 326-ФЗ), разделов IV, V Программы N 15 и Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Вологодской области на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов, утвержденной постановлением Правительства Вологодской области от 29.12.2017 N 1201 (далее - Программа N 1201), средства обязательного медицинского страхования в сумме 387 795 руб. 75 коп. использованы не по целевому назначению в связи с оплатой приобретения лекарственных препаратов аллергена туберкулезного рекомбинантного в стандартном разведении для детей старше 8 лет (далее - диаскинтест) на сумму 238 335 руб. 75 коп. и оплатой услуг по хранению медицинских иммунобиологических препаратов на сумму 149 460 руб.

В связи с этим в пункте 1 акта от 14.12.2018 Фонд потребовал на основании пункта 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ возвратить в бюджет Фонда средства в сумме 387 795 руб. 75 коп. и штраф в размере 38 779 руб. 58 коп. в течение 10 рабочих дней после подписания акта.

Также должностными лицами Фонда на основании приказа от 12.12.2018 N 1029 в связи с реорганизацией медицинских организаций бюджетного учреждения здравоохранения Вологодской области "Череповецкая детская городская поликлиника N 3", бюджетного учреждения здравоохранения Вологодской области "Череповецкая детская городская поликлиника N 5" в форме слияния в создаваемое учреждение проведена внеплановая тематическая проверка с целью осуществления контроля за по использованием средств, полученных медицинской организацией на финансовое обеспечение территориальной программы обязательного медицинского страхования за 2017-2018 годы.

По результатам проверки составлен акт от 28.12.2018, согласно которому Фондом установлено, что в нарушение пунктов 6, 7 статьи 35 Закона N 326-ФЗ, разделов IV, V Программ N 15 и N 1201 средства обязательного медицинского страхования в сумме 1 418 542 руб. 50 коп. использованы не по целевому назначению в связи с оплатой приобретения диаскинтеста и аллергена бактерий для детей в возрасте до 8 лет (далее - туберкулин) на сумму 1 270 042 руб. 50 коп. и оплатой услуг по хранению медицинских иммунобиологических препаратов на сумму 148 500 руб.

В связи с этим в пунктах 1, 2, 3 акта от 28.12.2018 Фонд потребовал на основании пункта 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ возвратить в бюджет Фонда средства в сумме 1 418 542 руб. 50 коп., штраф в размере 141 854 руб. 25 коп., в том числе за 2017 год в сумме 722 100 руб., штраф 72 210 руб., за 11 месяцев 2018 года в сумме 696 442 руб. 50 коп., штраф в сумме 69 644 руб. 25 коп. в течение 10 рабочих дней после подписания акта.

Не согласившись с актами Фонда, Поликлиника обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования частично, уменьшив размер определенных Фондом сумм штрафов.

Суд апелляционной инстанции выводы суда первой инстанции поддержал.

Суд кассационной инстанции, изучив материалы дела и доводы жалобы, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права считает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 АПК РФ).

В силу части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Нецелевым использованием бюджетных средств пункт 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) признает направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплату денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

В соответствии с частью 5 статьи 26 Закона N 326-ФЗ расходование средств бюджетов территориальных фондов на не предусмотренные в законе цели не предусмотрено.

Частью 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ предусмотрено, что за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования указанных средств за каждый день просрочки.

Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования.

Пункт 1 части 1 статьи 20 Закона N 326-ФЗ наделяет медицинские организации правом на получение средств за оказанную медицинскую помощь на основании заключенных договоров на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию в соответствии с установленными тарифами на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию и в иных случаях, предусмотренных названным Федеральным законом.

Вместе с тем, пунктом 5 части 2 статьи 20 указанного Закона установлена обязанность медицинских организаций использовать средства обязательного медицинского страхования, полученные за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с программами обязательного медицинского страхования.

В статье 38 БК РФ закреплен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В силу части 1 статьи 147 БК РФ расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 24.10.2013 N 1648-О указал, что установление ответственности медицинских организаций за использование не по целевому назначению средств, перечисленных по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию (часть 9 статьи 39 Закона об обязательном медицинском страховании), не может рассматриваться как необоснованное ограничение прав медицинских организаций.

Федеральный законодатель, учитывая особое публичное предназначение средств обязательного медицинского страхования, установил специальную ответственность за нецелевое расходование указанных средств, определил уполномоченную организацию, контролирующую их целевое использование, а также установил размер ответственности для медицинских организаций, нарушающих предусмотренный порядок расходования соответствующих средств. Такая ответственность, в силу отсутствия специальных законодательных оговорок, применяется в равной мере ко всем медицинским организациям, виновным в нецелевом расходовании средств обязательного медицинского страхования. При этом размер штрафа зависит от размера средств, израсходованных нецелевым образом.

Приняв во внимание положения пункта 12 части 7 статьи 34 Закона N 326-ФЗ, подпункта 8.12 пункта 8 раздела 3 Типового положения о территориальном фонде обязательного медицинского страхования, утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития России от 21.01.2011 N 15н, приказа Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 16.04.2012 N 73 "Об утверждении положений о контроле за деятельностью страховых медицинских организаций и медицинских организаций в сфере обязательного медицинского страхования территориальными фондами обязательного медицинского страхования" (далее - положение N 73) суды указали на то, что Фонд полномочен осуществлять контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования медицинскими организациями, в том числе на предмет проверки направления использования средств, полученных медицинскими организациями на финансовое обеспечение территориальной программы обязательного медицинского страхования и использование целевых средств, полученных в проверяемом периоде.

В результате проверки расходования Поликлиникой (ее правопредшественниками) средств обязательного медицинского страхования Фонд установил их нецелевое использование в связи с приобретением учреждением в 2017 году лекарственного препарата диаскинтест по контрактам с акционерным обществом "Мединторг" (далее - АО "Мединторг") на сумму 238 335 руб. 75 коп. и приобретением лекарственных препаратов диаскинтест и туберкулин в общей сумме 1 270 042 руб. 50 коп. в том числе в 2017 году на сумму 623 100 руб. по контрактам с АО "Мединторг", в 2018 году на сумму 646 942 руб. 50 коп. по контрактам с АО "Мединторг" и обществом с ограниченной ответственностью "Русбиофарм".

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.12.2016 N 1403 (далее - Программа N 1403) утверждена Базовая программа обязательного медицинского страхования в составе Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов, а постановлением Правительства Российской Федерации от 08.12.2017 N 1492 (далее - Программа N 1492) на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов.

На территории Вологодской области утверждены Программы N 15 и N 1201.

Фондом, а впоследствии и судебными инстанциями установлено, что указанными выше программами финансирование первичной медико-санитарной помощи при туберкулезе за счет средств обязательного медицинского страхования не предусмотрено.

Разделами V названных базовых программ предусмотрено, что за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляется финансовое обеспечение первичной медико-санитарной помощи при заболеваниях, не включенных в базовую программу обязательного медицинского страхования (в том числе туберкулез).

Судами отмечено, что профилактические осмотры финансируются за счет средств обязательного медицинского страхования только в отношении отдельных категорий граждан, указанных в разделах III программ, к которым туберкулинодиагностика у детей не отнесена.

При таких обстоятельствах, суды правомерно указали, что расходы на приобретение диаскинтеста и туберкулина за счет средств обязательного медицинского страхования могут осуществляться только при условии включения их в территориальную программу обязательного медицинского страхования в соответствии с действующим законодательством.

Аллерген туберкулезный относится к диагностическим препаратам и применяется для раннего выявления туберкулеза у детей в рамках противоэпидемических мероприятий и с целью мониторинга активности туберкулезной инфекции.

Проанализировав содержание программ N 1403 и N 1492, а также N 15 и N 1201 судебные инстанции отметили, что финансовое обеспечение первичной медико-санитарной и специализированной медицинской помощи в части медицинской помощи при заболеваниях, не включенных в базовую программу обязательного медицинского страхования, к числу которых относится туберкулез, осуществляется за счет бюджетных ассигнований бюджета субъекта Российской Федерации.

С учетом данного обстоятельства, вывод судов о том, что приобретение диаскинтеста и туберкулина, используемого в ходе массового обследования детского населения на туберкулез, осуществляется за счет иных источников финансирования, но не за счет средств обязательного медицинского страхования, признается судом кассационной инстанции правомерным.

Таким образом, Фондом обоснованно указано на нецелевое расходование Поликлиникой бюджетных средств Фонда в размере 238 335 руб. 75 коп. и 1 270 042 руб. 50 коп. и на наличие в связи с этим у медицинской организации обязанности возвратить в бюджет Фонда средства в указанной сумме, а также уплатить штрафы.

Изучив условия договоров, заключенных с МТПП "Фармация", суды указали на то, что услуги по хранению медицинских иммунобиологических препаратов оказываются в рамках национального календаря прививок и календаря профилактических прививок по эпидемиологическим показаниям.

Финансовое обеспечение мероприятий, предусмотренных национальным календарем профилактических прививок в соответствии с разделами V указанных выше программ осуществляется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета.

При таких обстоятельствах, суды пришли к верному выводу о том, что территориальная программа обязательного медицинского страхования не предусматривает финансирование этих мероприятий в 2017 и 2018 годах за счет средств обязательного медицинского страхования и оснований считать неправомерными требования Фонда возвратить в бюджет средства, использованные учреждениями на эти цели в размере соответственно 149 460 руб. и 148 500 руб., а также уплатить штраф на основании части 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ не имеется.

Следует отметить, что признав обоснованными доводы Фонда о допущенных медицинским учреждением нарушениях, судебные инстанции снизили размер штрафных санкций, подлежащих взысканию с Поликлиники.

Заявленные в кассационной жалобе доводы относительно неправомерности уменьшения сумм штрафов были исследованы судами и отклонены в связи со следующим.

Суд апелляционной инстанции правомерно отметил, что применение судом первой инстанции положений статьи 333 Гражданского кодекса Российской Федерации для снижения размера штрафов при отсутствии непосредственно между Фондом и медицинской организацией договорных отношений, само по себе, не привело к принятию неправильного решения по существу спора.

Снижая размер начисленных Фондом штрафов, судебные инстанции указали на их компенсационный характер и на то, что штраф подлежит определению с учетом степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств с целью установления баланса между применяемой мерой ответственности и оценкой действительного размера ущерба, причиненного выявленными нарушениями.

Ссылки подателя жалобы на отсутствие со стороны Поликлиники ходатайства о снижении штрафных санкций отклонены судами, поскольку данное обстоятельство не исключает обязанности суда дать оценку соразмерности исчисленного штрафа тяжести совершенного нарушения в сфере публично-правовых отношений.

Снижая размер штрафов до 1000 руб. каждый, суды также приняли во внимание направленные бюджетным учреждениям здравоохранения области рекомендации Департамента обеспечить приобретение аллергенов для туберкулинодиагностики за счет средств обязательного медицинского страхования, поскольку финансирования из бюджета субъекта Российской Федерации на указанные цели в спорный период не поступало, а в 2015 году из-за отсутствия поставок препаратов за счет средств бюджета резко снизился охват детского населения туберкулинодиагностикой. Суды учли, что при отсутствии ранней диагностики имеется высокий риск роста заболеваемости туберкулезом среди детей, в связи с чем для выполнения требований санитарно-эпидемиологических правил и приказов Минздрава России препараты приобретались Поликлиникой за счет имеющихся у учреждений средств обязательного медицинского страхования.

Ссылки Фонда на необязательный характер данных рекомендаций не отменяют правильных по сути выводов судов, поскольку какого-либо обоснования считать указанные суммы штрафов несоразмерными характеру и последствиям допущенных нарушений, степени вины и иным обстоятельствам нарушений Фондом в материалы дела не представлено.

Указания Фонда на то, что оспариваемые акты по результатам проверок не могут быть признаны недействительными судами, отклоняются судом кассационной инстанции, так как спорные акты содержат в себе требования, предусмотренные частью 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ, о восстановлении в бюджет территориального фонда средств в спорной сумме и об уплате штрафов в течение 10 рабочих дней со дня предъявления Фондом этого требования, то есть представляет собой ненормативный правовой акт органа, осуществляющего публичные полномочия, возлагающий на проверяемое лицо соответствующие обязанности в сфере предпринимательской деятельности.

То есть указанные акты Фонда правомерно оспорены Поликлиникой в порядке главы 24 АПК РФ, а в силу части 2 статьи 201 АПК РФ, установив, что оспариваемые ненормативные правовые акта органа, осуществляющего публичные полномочия, не соответствуют в части закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя, суды правомерно приняли решение о признании указанных ненормативных правовых актов частично недействительными.

Возражения подателя жалобы относительно неопределенности судебных актов в части обязания Фонда устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Поликлиники, не могут быть положены в основание для отмены обжалуемых судебных актов, поскольку в случае неясности судебного решения Фонд вправе на основании части 1 статьи 179 АПК РФ обратиться в суд, принявший судебный акт, за его разъяснением.

Таким образом, кассационная инстанция считает, что суды правильно применили нормы материального и процессуального права, выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам. Иное толкование подателем жалобы положений законодательства, а также иная оценка обстоятельств дела не свидетельствуют о неправильном применении судами норм материального права.

Основания для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 28.05.2019 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.08.2019 по делу N А13-1934/2019 оставить без изменения, а кассационную жалобу государственного учреждения - Территориального фонда обязательного медицинского страхования Вологодской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.С. Васильева

Судьи

Е.С. Васильева Л.И. Корабухина Ю.А. Родин