Приложение. Запрос о соответствии Конституции РФ пункта 3 раздела I приложения 1 к Постановлению ВС РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 и Указа Президента РФ от 20 февраля 1995 г. N 176 в части утверждения и отнесения к перечню объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения памятников истории и культуры без учета мнения субъектов РФ

Приложение
к распоряжению Правительства Москвы
от 2 октября 2002 г. N 1468-РП

Запрос
о соответствии Конституции Российской Федерации пункта 3 раздела I приложения 1 к Постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" и Указа Президента Российской Федерации от 20.02.95 N 176 "Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения" в части утверждения и отнесения к перечню объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения памятников истории и культуры без учета мнения субъектов Российской Федерации

Согласно пункту 3 раздела I приложения 1 к Постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" (далее - Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 N 3020-1) объекты историко-культурного и природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории Российской Федерации, отнесены исключительно к объектам федеральной собственности.

Пунктами 1, 2 Указа Президента Российской Федерации от 20.02.95 N 176 "Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения" (далее - Указ Президента Российской Федерации от 20.02.95 N 176) утвержден представленный Правительством Российской Федерации Перечень объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения и установлено, что к объектам исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения относятся памятники истории и культуры, подлежащие охране как памятники государственного значения в соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 г. N 1327 "О дальнейшем улучшении дела охраны памятников в РСФСР" (приложение N 1) с дополнениями согласно постановлениям Совета Министров РСФСР от 4 декабря 1974 г. N 624 и от 7 сентября 1976 г. N 495, распоряжениям Cовета Министров РСФСР от 17 декабря 1976 г. N 2026-р и от 15 августа 1980 г. N 1297-р, постановлениям Совета Министров РСФСР от 21 мая 1982 г. N 303, от 26 сентября 1983 г. N 443 и от 11 июля 1984 г. N 306, распоряжениям Совета Министров РСФСР от 9 января 1990 г. N 27-р и от 25 января 1990 г. N 80-р, постановлению Правительства Российской Федерации от 20 февраля 1992 г. N 116, распоряжением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 5 июля 1993 г. N 1190-р и от 23 июля 1993 г. N 1301-р (СП РСФСР, 1976, N 17, ст. 134; 1982, N 13, ст. 84; 1984, N 13, ст. 108; Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, N 28, ст. 2662; N 30, ст. 2827).

Основанием для запроса является обнаружившаяся неопределенность о соответствии пункта 3 раздела I Приложения 1 к Постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27.12 91 N 3020-1, Указа Президента Российской Федерации от 20.02.95 N 176 части 3 статьи 11, подпунктам "г", "д" части 1 статьи 72, части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации.

Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 N 3020-1 было принято во исполнение требований законов РСФСР "О собственности в РСФСР" и "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР".

Толкование норм Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 N 3020-1 в отрыве от Закона РСФСР "О собственности в РСФСР" без учета установленных им принципов разграничения государственного имущества и признаков, положенных в основу классификации объектов собственности, представляется недопустимым.

Согласно пункту 2 ст. 21 Закона РСФСР "О собственности в РСФСР" предполагалось отнесение культурных, исторических ценностей народов субъектов Российской Федерации к собственности субъектов Российской Федерации. Культурными ценностями, согласно статье 3 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, являются имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты.

Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 N 3020-1 принято до вступления в силу Конституции Российской Федерации, относящей в подпунктах "г" и "д" части 1 статьи 72 разграничение государственной собственности, а также регулирование вопросов особо охраняемых природных территорий, охрану памятников истории и культуры к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения издаются федеральные законы.

Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 N 3020-1 в иерархии правовых актов не относится к категории федеральных законов, поэтому не может регулировать вопросы совместного ведения без учета положений Конституции Российской Федерации и изменений в законодательстве. Пунктом 2 второго раздела Конституции Российской Федерации (Заключительные и переходные положения) установлено, что законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации.

C этих позиций Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 N 3020-1 не может рассматриваться в качестве самостоятельного и "полноценного" федерального подзаконного акта, применяемого в полном объеме, и служить правовой основой при разграничении государственной собственности в Российской Федерации, поскольку оно было принято в соответствии с законами, утратившими силу, и в вопросах разграничения собственности на объекты историко-культурного и природного наследия не соответствует требованиям подпункта "г" части 1 статьи 72, части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации.

Кроме того, по вопросам разграничения собственности на эти объекты Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 N 3020-1 не соответствует положениям пункта 2 статьи 63 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", статьям 25, 35, 43 Основ законодательства Российской Федерации о культуре от 09.10.92 N 3612-1.

Как отмечено выше, пункт 2 Заключительных и переходных положений Конституции Российской Федерации, определив, что законы и правовые акты, принятые до вступления в силу Конституции Российской Федерации, применяются лишь в части, ей не противоречащей, не установил вместе с тем критерии такого противоречия. Такая ситуация позволяет правоприменительным органам применять положения Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 N 3020-1 без учета указанных требований Конституции Российской Федерации.

В процессе применения указанных норм Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 N 3020-1 стало ясно, что такое их толкование не согласуется с другими действующими нормативными актами. Например, в соответствии со статьями 35, 43 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, вступивших в силу после принятия Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 N 3020-1, а также с некоторыми другими правовыми нормами допускается принадлежность объектов историко-культурного наследия к собственности различных субъектов права, в том числе частной собственности.

Согласно статье 25 Основ законодательства Российской Федерации о культуре состав (перечень) культурного достояния народов Российской Федерации определяется Правительством Российской Федерации по представлению субъектов Федерации.

Правомочия по владению, пользованию, распоряжению особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации изменяются по согласованию с субъектами Федерации и иными собственниками.

Решение в соответствии с частью 3 статьи 25 указанных Основ принимается на основании заключений независимых экспертных комиссий с учетом интересов целостности исторически сложившихся коллекций и других собраний, условий их хранения, наибольшей доступности для граждан Российской Федерации, происхождения объекта. Определенную ясность в этот вопрос внес Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", который в пункте 1 статьи 48 устанавливает, что объекты культурного наследия, независимо от категории их историко-культурного значения, могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, частной собственности, а также в иных формах собственности, если иной порядок не установлен федеральным законом.

Указанный Федеральный закон в пункте 2 статьи 63 (Заключительные и переходные положения) отмечает отсутствие федерального закона, разграничивающего объекты культурного наследия, находящиеся в государственной собственности, на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность. В связи с этим указанным Федеральным законом приостанавливается приватизация объектов культурного наследия федерального значения и регистрация прав федеральной собственности и прав собственности субъектов Российской Федерации на объекты культурного наследия, находящиеся в государственной собственности.

Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 N 3020-1 может применяться не как самостоятельный акт, а только в связи с другими федеральными законами, которые приняты позднее и которым он не противоречит.

Отдельные положения Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 N 3020-1 ранее служили предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации. Так, Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 10.09.93 N 15-П пункты 2 и 3 раздела IV Приложения 1 к Постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 N 3020-1 были признаны несоответствующими пункту "г" части 1 статьи 84.11 действовавшей на тот момент Конституции Российской Федерации от 12 апреля 1978 года, а также Федеративному договору в части отнесения к объектам исключительно федеральной собственности предприятий топливно-энергетического комплекса, предприятий и объектов электроэнергетики.

В указанном постановлении Конституционного Суда Российской Федерации в частности отмечается, что Конституция Российской Федерации наделила субъекты Российской Федерации правом участия, совместно с органами государственной власти Российской Федерации, в решении вопросов разграничения государственной собственности, предоставила субъектам Российской Федерации материальное конституционное полномочие, предусматривающее обязательное выявление и учет их интересов при решении проблем, отнесенных к сфере их совместной деятельности. Правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации в данном вопросе сводится к тому, что игнорирование федеральными органами права участия субъектов Российской Федерации в решении вопросов совместного ведения недопустимо и должно рассматриваться как нарушение Федеративного договора и Конституции Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно высказывал правовую позицию о том, что нормы и положения, аналогичные тем, которые были признаны Конституционным Судом Российской Федерации противоречащими Конституции Российской Федерации, не должны толковаться и применяться судами, другими органами и должностными лицами (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 14.01.2000 N 3-О, от 27.06.2000 N 92-О, от 19.04.2001 N 65-О от 06.12.2001 N 249-О).

Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 N 3020-1 не соответствует также части 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации, согласно которой разграничение предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется в том числе и Федеративным договором о разграничении предметов ведения и полномочий.

Статья VII Федеративного договора предусматривает обязательное выявление и учет интересов субъектов Российской Федерации при решении вопросов, отнесенных к сфере совместного ведения, и в случае возникновения спора - обязательное проведение согласительных процедур для обеспечения баланса интересов Российской Федерации и ее субъектов.

Такое выявление интересов субъектов Российской Федерации при принятии Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 N 3020-1, а также Указа Президента Российской Федерации от 20.02.95 N 176 не проводилось. Конституционный суд Российской Федерации, подробно анализируя вопросы разграничения полномочий по предметам совместного ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, неоднократно высказывался о необходимости учета интересов субъектов Российской Федерации на основе федерального закона. Правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации в данном вопросе в частности подтверждается принятым им постановлением от 04.04.2002 N 8-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 06.10.99 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с запросами государственного собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея и по ряду других дел, рассмотренных Конституционным Судом Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 20.02.95 N 176 был утвержден Перечень объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения. Вместе с тем, этот Перечень включает в себя памятники истории и культуры, которые могут рассматриваться как памятники истории и культуры регионального и местного значения, представляющие историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, а также другие объекты недвижимости, вообще не отнесенные к памятникам истории и культуры никакими нормативными правовыми документами

Указ Президента Российской Федерации от 20.02.95 N 176 применяется судами и органами исполнительной власти как регулирующий одновременно отношения собственности, приватизации и вопросы охраны памятников истории и культуры.

Вместе с тем в Указе Президента Российской Федерации от 20.02.95 N 176 применено понятие "объект исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения", не используемое в Основах законодательства Российской Федерации о культуре, а также в действовавшем на тот момент (то есть до принятия Указа Президента Российской Федерации от 20.02.95 N 176) Законе РСФСР от 15.12.78 "Об охране и использовании памятников истории и культуры" (далее "Закон об охране памятников") и соответствующих нормативных правовых (подзаконных) актах. К объектам исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения Указ Президента Российской Федерации от 20.02.95 N 176 в одностороннем порядке, без учета мнения субъектов Российской Федерации, относит принятые ранее в соответствии с положениями Закона об охране памятников памятники государственного (республиканского или федерального) значения, памятники истории и культуры местного значения, принятые ранее под государственную охрану уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Указ Президента Российской Федерации от 20.02.95 N 176 не определил (да и не вправе был определять, поскольку это прерогатива федерального закона) порядок государственной охраны, сохранения и использования объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения. Таким образом, действовавшие на момент его принятия правила государственного учета, консервации, реставрации, ремонта, государственного контроля за обеспечением сохранности, разработки зон охраны и проведения иных охранных мероприятий, обязательные по отношению к памятникам истории и культуры, распространялись на объекты исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения ровно настолько, насколько они являлись памятниками истории и культуры государственного (республиканского или федерального) или местного значения, а также вновь выявленными объектами.

"Имущественный" аспект Указа Президента Российской Федерации от 20.02.95 N 176 заключается в том, что примененное в нем понятие "объект исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения" заимствовано из Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 N 3020-1 в целях отнесения таких объектов исключительно к федеральной собственности и, таким образом, фактически настоящий Указ Президента Российской Федерации в одностороннем порядке без учета мнения субъектов Российской Федерации определил объектный состав федеральной собственности, включив в него памятники истории и культуры государственного (республиканского или федерального) значения, памятники истории и культуры местного значения, вновь выявленные объекты, в том числе иные объекты недвижимости, вообще не отнесенные к памятникам истории и культуры никакими нормативными правовыми документами.

В дальнейшем Указом Президента Российской Федерации от 05.05.97 N 452 "Об уточнении состава объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения" из Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения была исключена часть именно памятников истории и культуры, следовательно, понятия "объект исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения" и "памятник истории и культуры" уже на тот момент нельзя было считать идентичными и применять как синонимы.

Исходя из положений Закона об охране памятников, действовавшего до момента вступления в силу Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ, понятие "объект исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения" - это имущественное понятие, которое было неправомерно использовано для отнесения к объектам федеральной собственности памятников истории и культуры государственного (республиканского, федерального) значения, памятников истории и культуры местного значения.

С вступлением в силу Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ и отнесением, согласно части 2 статьи 64 данного закона, объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения к объектам культурного наследия федерального значения, на которые распространяются все положения указанного закона, понятие "объект исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения" в области государственной охраны, сохранения и использования объектов культурного наследия не подлежит применению.

Сложившаяся неопределенность в вопросах имущественной принадлежности объектов исторического и культурного наследия порождает в судебной арбитражной практике правовые коллизии, приводит к принятию противоречащих друг другу решений. Так Арбитражный суд г.Москвы своим решением от 10 июля 2001 года поддержал иск уполномоченного органа исполнительной власти города Москвы о признании права собственности города Москвы на нежилые помещения "Дом Салтыкова на Бронной", включенные в перечень объектов исторического и культурного наследия, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 20.02.95 N 176. Это решение Арбитражного суда г.Москвы позже было отменено постановлением того же суда в апелляционной инстанции 31 октября 2001 года.

Представляется, что акты арбитражных судов, содержащие указанные выводы, издаются без учета всех перечисленных выше обстоятельств, в том числе и места Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 N 3020-1 в системе нормативных правовых актов, регулирующих отношения собственности.

В целом можно констатировать, что и Указ Президента Российской Федерации от 20.02.95 N 176 в нарушение подпункта "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации определил без учета мнения субъектов Российской Федерации Перечень объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, включающий, в том числе, памятники истории и культуры государственного (республиканского или федерального) значения, памятники истории и культуры местного значения.

На основании пункта 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" Правительство Москвы просит Конституционный Суд:

Рассмотреть вопрос о соответствии Конституции Российской Федерации пункта 3 раздела I приложения 1 к Постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность", Указа Президента Российской Федерации от 20.02.95 N 176 "Об утверждении перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения" как актов, изданных по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, не учитывающих мнения и интересов субъектов Российской Федерации.

В связи с обнаружившейся неопределенностью применения органами исполнительной власти и судами положений, содержащихся в пункте 2 Заключительных и переходных положений Конституции Российской Федерации, дать толкование пункта в части, допускающей возможность определения указанными выше субъектами соответствия Конституции Российской Федерации законов и других правовых актов, принятых до вступления ее в силу.

Приложение:

1. Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 N 3020-1 (приложение N 1).

2. Указ Президента Российской Федерации от 20.02.95 N 176 "Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения".

3. Указ Президента Российской Федерации от 05.05.97 N 452 "Об уточнении состава объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения".

4. Постановление Совета Министров РСФСР от 30.08.1960 N 1327 "О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР".

5. Закон РСФСР от 15.12.78 (в ред. от 25.06.2002) "Об охране и использовании памятников истории и культуры".

6. Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

7. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10.09.93 N 15-П по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 15 августа 1992 года "Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации".

8. Квитанция об уплате государственной пошлины.