Систематизация локальных источников трудового права (Г.В. Хныкин, "Законодательство", N 10, октябрь 2005 г.)

Систематизация локальных источников трудового права*(1)

Проблемы систематизации локальных нормативных актов представляют значительный интерес ввиду их теоретической неразработанности и практической значимости.

За годы работы в организациях обычно скапливается множество локальных нормативных актов, исходивших от разнообразных субъектов и имевших неодинаковую внешнюю форму выражения локальных норм. В основе этой массы несистематизированных и неупорядоченных локальных источников права нередко отсутствует системообразующий правовой документ. Последний необходим для того, чтобы:

а) сделать многочисленные локальные нормативные акты удобными для практического применения;

б) построить взаимоувязанную иерархию локальных актов, которая позволила бы найти точные ответы, связанные с подчиненностью одних актов другим, или получить необходимые данные о "цепочке" нормативных актов, регулирующих определенную правовую ситуацию;

в) обеспечить единство правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений.

Попытка законодательной систематизации локальных нормативных актов предпринята в Трудовом кодексе (ТК) РФ. Определенная системность прослеживается в "привязке" локальных источников к отдельным институтам трудового права. Заметно влияние локальных норм в таких институтах, как социальное партнерство, трудовой договор, рабочее время, время отдыха, заработная плата, нормирование труда, гарантии и компенсации, трудовая дисциплина, охрана труда. Возможность регулирования значительного комплекса трудовых и иных тесно связанных с ними отношений локальными нормативными актами, несомненно, повышает роль и значение таких источников. Поэтому, осознавая необходимость приведения массива локальных источников и регулируемых ими отношений в определенную систему, законодатель за основу ее построения избрал коллективный договор.

Коллективный договор - это системно-ориентированный нормативный акт, призванный конструировать принципиальные положения и устанавливать взаимосвязи входящих в него правовых норм. Иными словами, он должен определять локальные "правила игры" в отношениях работодателя и работников.

По существу коллективный договор в соответствии с ТК РФ и Федеральным законом от 11 марта 1992 г. N 2490-1 "О коллективных договорах и соглашениях"*(2) - это кодификационный, т.е. сводный, систематизированный правовой акт, который задуман как модельный локальный кодекс. По содержанию и структуре он представляет собой трудовой кодекс в миниатюре, так как в нем собраны нормы почти всех институтов трудового права - от трудового договора до трудовых споров.

Трудовой кодекс РФ по сравнению с бывшим КЗоТ РФ и Федеральным законом "О коллективных договорах и соглашениях" значительно усилил свойства коллективного договора, связанные с его функцией классификации локального массива. Это проявилось, во-первых, в том, что по сравнению с ТК РФ, который регулирует только трудовые и иные непосредственно связанные с ними отношения, законодатель расширил круг регулируемых коллективным договором отношений, назвав их не совсем удачно "социально-трудовыми отношениями". Так, коллективным договором могут регулироваться отношения, не нашедшие правового закрепления в ТК РФ. Это вопросы занятости, переобучения и условий высвобождения работников, соблюдения их интересов при приватизации организации и ведомственного жилья, экологической безопасности и охраны здоровья работников на производстве, оздоровления и отдыха работающих и членов их семей.

Стороны могут обсуждать и включать в коллективный договор также другие вопросы. Так, коллективный договор Волжского автомобильного завода, по существу, является основным законом данного акционерного общества. Этот документ объемом в 100 страниц состоит из десяти разделов и шести приложений, включающих в себя сотни обязательств работодателя и профсоюзного комитета, которые ежегодно уточняются в связи с введением новых производств, модернизацией станочного парка, применением передовых технологий. Он отражает все направления деятельности организации, закрепляя достижения социальной защищенности работников и создание для каждого работающего нормальных условий труда.

Во-вторых, в ТК РФ сделана попытка разрешить большинство вопросов локального регулирования труда именно с помощью коллективного договора. При этом наблюдается расширение легально закрепленного содержания коллективного договора и наделение его рядом не свойственных ему функций. Так, по мысли законодателя, только коллективным договором должны закрепляться:

а) порядок привлечения к работе в выходные и нерабочие праздничные дни творческих работников и профессиональных спортсменов (ч. 3 ст. 113);

б) периоды расчета средней заработной платы (ст. 139), место, сроки и возможность выплаты работнику заработной платы в неденежной форме (ч. 4 ст. 136; ч. 2 ст. 131), оплата труда в отдельных случаях выполнения работы в условиях, отклоняющихся от нормальных (ст. 149);

в) гарантии и компенсации работникам, совмещающим работу с обучением (ст. 174, 175), а также в случаях ликвидации организации, сокращения численности (штата) (ст. 179, 180);

г) установление 36-часовой рабочей недели для женщин, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (ст. 320);

д) отчисление работодателем денежных средств первичной профсоюзной организации на культурно-массовую и физкультурно-оздоровительную работу (ч. 4 ст. 377) и т.д.

Названные отсылочные нормы, зависящие от заключенного коллективного договора, не получившего пока на практике широкого распространения, фактически не имеют шансов на реализацию. Как справедливо отмечает А.Ф. Нуртдинова, "это, по существу, означает, что правом, например на доплату при отклонении от нормальных условий труда, нельзя воспользоваться, если колдоговорный акт не заключен или не содержит необходимого положения"*(3). Кроме того, создается неравное положение в осуществлении трудовых прав, предусмотренных законом, для работников, в организации которых заключен коллективный договор, и работающих там, где его нет*(4). Представляется, что возможным выходом из этой ситуации может быть предоставление работодателю права самостоятельно решать эти вопросы без определения внешней формы локального акта. Так, на примере ст. 134 ТК РФ можно указать, что "индексация заработной платы в других организациях (т.е. не считая бюджетных) производится в порядке, установленном локальным нормативным актом".

Для локального регулирования трудовых отношений, получившего в последние годы значительное развитие, характерно многообразие внутренних правил, определяющих правовое положение субъектов трудового права. Организации по-разному относятся к проблеме накопления локального массива. Можно выделить три подхода.

В первом случае организации, имеющие значительное количество локальных актов, посвященных различным аспектам трудовых отношений, принятых в разные годы и нередко противоречащих друг другу или действующему законодательству, не занимаются расчисткой и обновлением локального материала. Поэтому фактически устаревшие локальные нормы, как правило, не используются на практике.

Для второго подхода характерно принятие одного статутного головного локального акта - устава юридического лица. Но устав, во-первых, характеризуется преобладанием в нем данных, относящихся к деятельности организации как субъекта предпринимательского права. Во-вторых, поскольку устав является традиционным нормативным документом аграрного права, то он выступает в качестве юридической базы развития всей системы локальных актов, регулирующих аграрные отношения*(5). Поэтому в целом устав, конечно, не рассчитан на регулирование трудовых отношений. Однако наличие в нем раздела, посвященного управлению организацией, позволяет закрепить различные формы взаимоотношений работодателя и работников, касающиеся участия в управлении. С целью реализовать право работников на объединение, в том числе в профессиональные союзы для защиты своих трудовых прав, свобод и законных интересов, в уставе наряду с традиционными формами управления и контроля (высшими, исполнительно-распорядительными и контрольно-ревизионными) может быть юридически легализована четвертая структура локальной власти - общественно-вспомогательная. И тогда различные формы социального партнерства и участия работников в управлении организациями, а также их общественные представительства могут получить "правовую прописку" на территории организации, что позволит им не зависеть от усмотрения собственника.

Третий подход - как представляется, наиболее предпочтительный - предусматривает принятие различных стандартов организации, т.е. сводных документов, содержащих набор локальных норм определенной тематики правового регулирования трудовых отношений.

Стандарты организации (прежнее название - стандарты предприятия (СТП)) оказались самой распространенной формой систематизации локальных нормативных актов. СТП, с одной стороны, обеспечивают инвентаризацию и учет актов локального нормотворчества, а с другой - позволяют по заранее определенным критериям решать проблемы совершенствования локальных актов, исходя из возникающих производственных потребностей.

В основном используются два варианта разработки и оформления стандартов.

Для первого характерен укрупненный подход к их составлению. Так, в компании "Кранэкс" (г. Иваново) используется стандарт "Организационная система управления предприятием", утвержденный председателем совета директоров и введенный в действие с 1 февраля 1997 г. Стандарт для удобства пользования включает в себя пять разделов, содержащих краткую характеристику 77 локальных нормативных актов, не предусмотренных Трудовым кодексом, законами и иными правовыми актами. В шестом разделе ("Приложения") приведены 20 инструкций и положений по наиболее существенным вопросам, связанным с управлением корпорацией. В частности, это "Требования к руководителям", являющиеся нормативной основой для разработки соответствующих должностных инструкций, а также инструкции о проведении совещаний компании, о системе работы по улучшению внутренней организации компании, о порядке взаимодействия с государственными органами, о досрочном снятии дисциплинарных взысканий и др.

Данный стандарт представляет собой развивающуюся систему как собрание всех действующих актов локального нормотворчества компании. В нем заложена потенциальная возможность обновления локальных норм: во-первых, данный стандарт имеется у всех руководителей структурных подразделений, во-вторых, назначаются должностные лица, ответственные за систематическую ежеквартальную проверку исполнения соответствующих приказов с представлением отчета в правление компании. Для поддержания стандарта в действующем состоянии предполагаются ежеквартальные внесения изменений и дополнений и ежегодное его переиздание.

Второй вариант предполагает более дробную тематическую направленность при упорядочении локального материала и выражается в разработке отдельных стандартов организации в связи с актуальностью решаемых им задач. Примером может служить ивановское акционерное общество "Автокран", в котором решение кадровых проблем после длительных простоев производства началось по нескольким направлениям*(6). Но прежде всего подверглась тщательной переработке локальная нормативная база завода. Были внесены изменения и дополнения в устав акционерного общества, коллективный договор, правила внутреннего трудового распорядка, положения об оплате труда и премировании. Итогом этой нормотворческой деятельности стали новые стандарты специального назначения: о порядке разработки положений о структурных подразделениях и должностных инструкций, о трудовой дисциплине, об аттестации работников, пропускном режиме и др. Специальным стандартом закреплены общие требования к локальным нормативным актам, регулирующим следующие вопросы:

а) составление, согласование и утверждение внутренних документов определенной направленности;

б) их построение, содержание и изложение;

в) ответственность должностных лиц за методическое руководство и координацию разработки и соблюдения требований локальных источников;

г) сроки внесения изменений и дополнений в названные источники;

д) их учет, хранение, рассылку и изучение. СТП ОАО "Автокран" также содержат в качестве приложений различные образцы составления процессуальных внутренних документов: актов, протоколов, представлений, журналов регистрации и т.п.

Вопросы систематизации локальных нормативных актов тесно связаны с их учетом. Чтобы подготовить новый нормативный акт или внести изменения и дополнения в действующий, надо знать состояние законодательства и локальной базы по соответствующему вопросу. Учет необходим также для успешного применения локальных актов.

Практика в основном использует три вида учета локальных нормативных актов: журнальный, картотечный и компьютерный.

Журнальный - это наиболее простой вид учета внутренних документов. Он состоит в ведении журналов, в которых регистрируются все локальные акты в хронологическом или предметно-системном порядке.

При картотечном учете на каждый локальный нормативный акт заводится отдельная карточка, в которой фиксируются все реквизиты внутреннего документа.

Компьютерный учет - наиболее совершенный из указанных, несомненно требующий, как и при других видах учета, постоянного поддержания документов в актуальном состоянии путем оперативного внесения изменений и дополнений в них. Данная задача может быть решена посредством внедрения программных систем, таких, например, как информационная система "Персонал", позволяющая осуществлять управление штатными расписаниями и другими внутренними документами организации, вести учет персональных данных работников и выполнять иные функции активной кадровой политики*(7).

Итак, предпринятая создателями ТК РФ попытка с помощью коллективного договора систематизировать локальные нормативные акты, предусмотренные трудовым законодательством, не представляется удачной. Более приемлемым видится упомянутый вариант приведения массива локальных нормативных актов к определенным институтам трудового права, в регулировании которых акты локального нормотворчества играют заметную роль. Наиболее распространенными и удачными формами систематизации локальных нормативных актов, выработанными практикой, являются стандарты организации, обеспечивающие инвентаризацию и учет внутренних документов и позволяющие эффективно решать проблемы совершенствования локального нормотворчества.

Г.В. Хныкин,

доктор юрид. наук, доцент кафедры трудового права

юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова

"Законодательство", N 10, октябрь 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Ранее в нашем журнале (N 11 за 2004 г., 1, 4 и 5 за 2005 г.) были опубликованы статьи автора, затрагивающие общие вопросы локального нормотворчества, в которых рассмотрены понятие нормативных актов, их субъекты, пределы действия и специфика таких источников права.

*(2) Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 17. Ст. 890; СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4558.

*(3) Нуртдинова А.Ф. Роль коллективно-договорного акта в правовом регулировании общественных отношений // Трудовое право. 1999. N 1. С. 25.

*(4) См.: Кокшаров Д.Л. Некоторые проблемы законодательства РФ о социальном партнерстве // Там же. 2004. N 4-5. С. 36.

*(5) См.: Аграрное право: Учебник / Отв. ред. Г.Е. Быстров, М.И. Козырь. М., 1996. С. 66.

*(6) См. подробнее: Хныкин Г.В. Проблемы поставлены - решения найдены // Промышленная политика в Российской Федерации. 2002. N 1. С. 43-48.

*(7) См.: Боровков А.А., Бродский Л.И. В нашей системе заложены функции принятия кадровых решений // Трудовое право. 2001. N 1. С. 87-92.