Обзор судебной практики "Вопросы целевого использования земель сельскохозяйственного назначения" (Н.Н. Мельников, "Арбитражное правосудие в России", N 1, июль 2006 г.)

Вопросы целевого использования земель
сельскохозяйственного назначения

При рассмотрении споров о категории земельных участков, где расположены лесные насаждения, необходимо исследовать вопрос о том, к какой категории земли первоначально были отнесены соответствующие участки и осуществлялся ли в предусмотренном законом порядке перевод земель из одной категории в другую (постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 6 марта 2006 г. N КА-А41/898-06).

ЗАО обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным бездействия управления Роснедвижимости. Бездействие, по мнению истца, выразилось в неотнесении всех земель, принадлежащих обществу на праве постоянного (бессрочного) пользования (в том числе занятых древесно-кустарниковой растительностью), к землям сельскохозяйственного назначения. Решением арбитражного суда первой и апелляционной инстанций заявленное требование удовлетворено в полном объеме. Суд кассационной инстанции дело отменил и направил на новое рассмотрение по следующим основаниям.

Суды первой и апелляционной инстанций установили, что ЗАО было образовано в результате реорганизации совхоза в АОЗТ с последующим преобразованием в закрытое акционерное общество, которому в соответствии с постановлением главы администрации муниципального образования передан в бессрочное (постоянное) пользование земельный участок и выдано свидетельство о праве на землю.

Обращаясь в суд с требованием, общество ссылалось на то, что представленный им отчет по составу находящихся в пользовании земель управление не приняло. По мнению управления, часть земель общества не исключена из лесных земель. Эти данные подтверждаются земельным балансом, утвержденным постановлением главы муниципального образования и решениями муниципального совета народных депутатов.

Из материалов дела следует, что между обществом и управлением возник спор о категории части земли, находящейся в пользовании общества. При этом суды первой и апелляционной инстанций не проверили, к какой категории первоначально были отнесены данные земли. При отсутствии этих сведений невозможно оценить правомерность требований, выдвигаемых заявителем.

Согласно подп. 3 п. 1 ст. 8 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ) отнесение земель к категории земель сельскохозяйственного назначения является компетенцией органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Поэтому акты органов муниципального образования сами по себе не могут являться надлежащим доказательством принадлежности земли к определенной категории.

Специальной оценки требует представленная обществом экспликация, из которой следует, что часть земель занята древесно-кустарной растительностью. Согласно ст. 11 Лесного кодекса РФ в лесной фонд и в леса, не входящие в лесной фонд, не включается древесно-кустарниковая растительность, расположенная на землях сельскохозяйственного назначения. Аналогичное положение предусмотрено ст. 77 ЗК РФ. Однако следует учитывать, что древесно-кустарниковая растительность должна быть непосредственно связана с режимом сельскохозяйственных земель, а именно обеспечивать их защиту от воздействия неблагоприятных природных, антропогенных и техногенных явлений.

Таким образом, при повторном рассмотрении дела нужно, во-первых, определить к какой категории земель первоначально были отнесены спорные земли. Во-вторых, если будет установлено, что спорные земли являются землями лесного фонда, исследовать вопрос, осуществлялся в предусмотренном законом порядке перевод указанных земель в земли сельскохозяйственного назначения.

Вынесение постановления губернатора субъекта Российской Федерации об объединении районного поселения с городом не свидетельствует о соблюдении порядка изменения целевого назначения земельного участка, который должен осуществляться по правилам, предусмотренным Федеральным законом "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 19 января 2006 г. N КГ-А41/13557-05).

Агентство недвижимости обратилось в арбитражный суд с иском к Правительству и Минимуществу субъекта Российской Федерации об обязании Правительства РФ принять распорядительный акт о переводе земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель поселений с последующим заключением с агентством договора аренды данного земельного участка. Решением суда в удовлетворении иска правомерно отказано.

Как следовало из материалов дела, постановлениями главы муниципального образования за агентством был зарезервирован участок земель сельскохозяйственного назначения под размещение жилого квартала. Позиция агентства основывалась на постановлении губернатора Московской области об объединении районного поселения с городом, что, по мнению агентства, свидетельствует об изменении целевого назначения земельного участка. Данный вывод не основан на действующем законодательстве.

В силу федерального законодательства - п. 1 ст. 8 ЗК РФ и регионального - п. 2 ст. 3 Закона Московской области "О предоставлении земельных участков, находящихся в государственной собственности, для осуществления предпринимательской и некоммерческой деятельности на территории Московской области" изменение целевого назначения земель сельскохозяйственного назначения осуществляется в соответствии с действующим законодательством органом исполнительной власти субъекта РФ.

При рассмотрении аналогичных дел необходимо иметь в виду, что с 5 января 2005 г. вступил в силу Федеральный закон "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", который осуществляет правовое регулирование отношений, возникающих в связи с изменением целевого назначения земель. Порядок перевода и состав представляемых документов определен в ст. 2 и 3 Закона. Особенности изменения целевого назначения сельскохозяйственных земель предусмотрены ст. 7 Закона. До принятия указанного Закона в соответствии со ст. 8 ЗК РФ сельскохозяйственные земли переводились в другую категорию земель на основании решения исполнительного органа субъекта федерации. Несоблюдение порядка, предусмотренного ст. 8 ЗК РФ, влекло признание соответствующего акта недействительным.

Согласно п. 2 ст. 79 ЗК РФ для строительства промышленных объектов и иных несельскохозяйственных нужд допускалось выделение земель сельскохозяйственного назначения, непригодных для ведения сельскохозяйственного производства. При этом не требовался перевод таких земель в иную категорию. С введением в действие Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" п. 2 ст. 79 ЗК РФ утратил силу.

Поскольку требования действующего законодательства об изменении целевого назначения земель соблюдены не были, иск агентства удовлетворению не подлежит. Отклоняется также заявление агентства об обязании заключения договора аренды, так как порядок предоставления государственной и муниципальной земли сельскохозяйственного назначения в собственность или аренду определен в ст. 34 ЗК РФ и ст. 10 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", в соответствии с которыми предоставление земли осуществляется только для нужд сельскохозяйственного производства. Для использования земли в целях строительства необходимо изменить ее целевое назначение по правилам Закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".

В соответствии с действующим законодательством размер земельного налога должен определяться исходя из целевого назначения земельного участка (постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 11 января 2006 г. N АЗЗ-1729/2005-Ф02-6650/05-С1).

ЗАО обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным решения налоговой инспекции в части доначисления земельного налога. По мнению инспекции, налогоплательщик неправомерно применил ставку налога на землю как на сельскохозяйственные угодья, так как участок обществу был предоставлен для производственных нужд. Суд, удовлетворяя требования ЗАО, правомерно исходил из следующего.

На основании постановления городской администрации обществу предоставлен земельный участок из сельскохозяйственных земель для эксплуатации производственных площадей. Налоговая инспекция в судебном заседании указала, что участок используется не по целевому назначению и относится к "коду градостроительной ценности", из чего следует, что при налогообложении должен быть применен повышенный коэффициент. Данный вывод не основан на действующем законодательстве. В соответствии со статьей 15 Федерального закона "О плате за землю" основанием для установления земельного налога является документ, удостоверяющий право на земельный участок. Отсюда следует, что размер земельного налога должен определяться не исходя из характера использования земли, а в соответствии с правовым режимом участка, т.е. отнесением его к землям той или иной категории.

Как следовало из обстоятельств дела, спорный участок включен в состав городских земель, что, по мнению налоговой инспекции, является дополнительным доказательством необходимости взимания земельного налога в размере, предусмотренном для земель соответствующей категории, но не сельскохозяйственного назначения.

В соответствии со ст. 8 Закона "О плате за землю" налог на земли сельскохозяйственного использования, расположенные в городской черте, устанавливается в двукратном размере ставок налога за сельскохозяйственные угодья аналогичного качества. Согласно ст. 53 НК РФ ставки по региональным и местным налогам устанавливаются законами субъектов РФ и нормативными актами представительных органов местного самоуправления в пределах, определенных НК РФ. Таким образом, общество правомерно уплатило налог исходя из ставок, предусмотренных соответствующим законом субъекта федерации.

В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации на землях сельскохозяйственного назначения могут возводиться объекты недвижимости для ведения сельскохозяйственного производства и непосредственно связанных с ним целей. Строительство жилых домов на сельскохозяйственных землях не допускается (постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 28 февраля 2006 г. N Ф03-А51/06-1/4).

ООО обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действия администрации муниципального образования. Незаконность, по мнению истца, выразилась в отказе согласовать размещение жилого дома на арендуемом обществом земельном участке. Суд правомерно отказал в удовлетворении данного требования по следующим основаниям.

Из материалов дела следовало, что между комитетом по управлению имуществом и обществом заключен договор аренды земли сельскохозяйственного назначения. Обратившись с заявлением к главе муниципального образования о согласовании на размещение жилого дома, а впоследствии - в суд, общество в обоснование своих требований указало, что жилое помещение необходимо для проживания работников, осуществляющих сельскохозяйственное производство.

Согласно выписке кадастровой палаты спорный земельный участок относится к землям сельскохозяйственного назначения, которые в соответствии со ст. 77, 78 ЗК РФ могут использоваться только для производства сельскохозяйственной продукции. Действующее законодательство не предоставляет право органам государственной власти и местного самоуправления выдавать согласования для строительства жилого дома на сельскохозяйственных землях.

При рассмотрении аналогичных дел следует учитывать, что на земельных участках сельскохозяйственного назначения могут возводиться объекты недвижимости при условии, что они используются для ведения сельскохозяйственного производства или непосредственно связанных с ним целей. Например, строительство фермы и откормочного комплекса полностью соответствует принципу целевого использования сельскохозяйственных земель (ст. 77, 78 ЗК РФ).

Возведение помещения для размещения рабочих также не противоречит действующему законодательству. Однако такой объект не может относиться к жилому фонду. В соответствии со ст. 15 Жилищного кодекса (далее - ЖК РФ) жилым помещением признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан (отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства). Порядок признания помещения жилым и требования, которым должно отвечать жилое помещение, устанавливаются Правительством РФ в соответствии с ЖК РФ и другими федеральными законами.

В силу ст. 17 ЖК РФ жилое помещение предназначено для проживания граждан. Допускается использование жилого помещения для осуществления профессиональной деятельности или индивидуальной предпринимательской деятельности проживающими в нем на законных основаниях гражданами, если это не нарушает права и законные интересы других граждан, а также требования, которым должно отвечать жилое помещение. При этом не допускается размещение в жилых помещениях промышленных производств.

Поскольку заявитель предполагал построить жилое помещение на землях сельскохозяйственного назначения, в удовлетворении требований было правомерно отказано. При этом суд обоснованно указал, что строительство жилья возможно только при условии перевода сельскохозяйственных земель в земли соответствующей категории в порядке, предусмотренном действующим законодательством.

По мнению суда, п. 8 ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ содержит запрет на приватизации земельных участков сельскохозяйственного назначения. Сделанный вывод представляется спорным (постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 22 марта 2006 г. N А66-14415/2004).

Общество с ограниченной ответственностью обратилось в арбитражный суд с иском к региональному отделению фонда федерального имущества о понуждении заключить договор купли-продажи земельного участка. Суд в удовлетворении требований отказал.

Из материалов дела видно, что общество владеет на праве постоянного (бессрочного) пользования земельным участком сельскохозяйственного назначения, на котором расположены принадлежащие обществу на праве собственности объекты недвижимости. Принимая решение об отказе в удовлетворении требований, суды первой и кассационной инстанций сослались на п. 8 ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", согласно которому отчуждению не подлежат земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения. По мнению суда, со ссылкой на Земельный кодекс РФ запрет на приватизацию может быть установлен федеральным законом, одним из которых является закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ.

Такая позиция представляется спорной. Согласно ст. 3 Закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" его действие не распространяется на отношения по отчуждению земли, за исключением участков, на которых расположены объекты недвижимости. Однако по смыслу Закона речь идет об объектах недвижимости, находящихся в государственной или муниципальной собственности, поскольку данный Закон регулирует отношения по приватизации именно данного имущества, а из судебного решения видно, что на спорном земельном участке располагаются объекты недвижимости, являющиеся собственностью заявителя (ООО). Следовательно, Закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ к рассматриваемым правоотношениям применен быть не может. Кроме того, ст. 8 Закона не содержит прямого и безусловного запрета на приватизацию и отчуждение земельного участка по правилам ЗК РФ и других законов.

Согласно абз. второму п. 1 ст. 36 ЗК РФ исключительное право на приватизацию земельных участков имеют граждане и юридические лица, являющиеся собственниками зданий, строений и сооружений, расположенных на этих участках. Приватизация таких земельных участков осуществляется в порядке и на условиях, установленных ЗК РФ, а также федеральными законами. Как указано в п. 5 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства", данное право является исключительным, и никто, кроме собственника имущества, не имеет права на приватизацию данного земельного участка. При этом ЗК РФ запрещает приватизацию и отчуждение только тех земельных участков, которые ограничены в обороте (ст. 27). Другие запреты в ЗК РФ отсутствуют.

Отказ в удовлетворении требований о праве на выкуп земельного участка фермерского хозяйства, принадлежащего истице на праве постоянного (бессрочного) пользования, обоснован тем, что не был доказан факт целевого использования земли. Принятое решение является спорным (постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 15 марта 2006 г. N КГ-А41/1750-06).

Предприниматель без образования юридического лица обратилась в суд с иском к Минимуществу субъекта РФ о признании права на выкуп земельного участка для ведения крестьянского (фермерского хозяйства) и об обязании Министерства заключить с истицей договор купли-продажи указанного земельного участка. Решениями судов первой и апелляционной инстанций иск удовлетворен, однако суд кассационной инстанции данные акты отменил и вынес постановление о признании требований заявителя незаконными. Основанием для такого решения стал вывод о том, что заявитель не доказал факт целевого использования земельного участка.

В ходе рассмотрения спора суд установил, что спорный земельный участок относится к землям сельскохозяйственного назначения, а основания и порядок выкупа регулируются Законом от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и Законом от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". Однако порядок выкупа, установленный данными законами, не предполагает обязанности лица, претендующего на выкуп, доказывать целевое использование земельного участка.

Принимая решение об отказе в удовлетворении требований, суд не исследовал, проводились ли в отношении истицы проверки о соблюдении целевого использования земель, выносились ли постановления о применении административного взыскания и налагались ли штрафы. Анализ постановления кассационной инстанции показывает, что этот вопрос не был надлежащим образом рассмотрен и доказан в рамках процесса в судах первой и апелляционной инстанций. Следовательно, нельзя признать достаточными аргументы для отказа в иске по данному основанию.

При рассмотрении аналогичных споров необходимо учитывать, что земельный участок был предоставлен в пользование гражданину для ведения фермерского хозяйства. В соответствии с п. 5 ст. 20 ЗК РФ граждане, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, имеют право однократно бесплатно приобрести в их собственность. При этом взимание дополнительных денежных сумм, помимо сборов, установленных федеральными законами, не допускается. Но поскольку спорный земельный участок был предоставлен для осуществления предпринимательской деятельности, в силу п. 3 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" истица не вправе приобретать его в собственность на безвозмездной основе.

Приятое решение не препятствует повторному общению в суд с заявлением о признании неправомерными действий (бездействия), выразившихся в отказе в приобретении земельного участка. В этом случае в соответствии со ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Для признания незаконным постановления главы муниципального образования необходимо доказать право на предъявление иска и нарушение оспариваемым актом своих законных интересов (постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 26 мая 2005 г. N А65-14104/2004-СГ2-4).

ООО обратилось с иском о признании недействительным постановления главы администрации муниципального образования, которым гражданину предоставлен в аренду земельный участок. По мнению заявителя, при вынесении постановления нарушены положения Земельного кодекса РФ и Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". В удовлетворении иска правомерно отказано по следующим основаниям.

При рассмотрении дела в суде истец не доказал факт заинтересованности и нарушения своих прав оспариваемым постановлением. Ст. 4 АПК РФ провозглашает принцип доступности судебной защиты прав и законных интересов. В то же время в ст. 4 и 198 АПК РФ подчеркивается, что право на обращение в суд принадлежит заинтересованному лицу. Граждане и юридические лица могут обращаться в суд, если их права и законные интересы нарушены. Т.е. при предъявлении иска необходимо доказать, что ответчик нарушил принадлежащее заявителю субъективное право, каковым в рассматриваемом деле является право на земельный участок.

В соответствии с п. 3 ст. 270 и п. 3 ст. 288 АПК РФ нарушение или неправильное применение норм процессуального права является основанием для изменения или отмены судебного акта, если это нарушение привело или могло привести к принятию неправильного решения.

Если суд при рассмотрении спора не установит факт заинтересованности, будут нарушены положения ст. 4 АПК РФ, что, в свою очередь, повлечет незаконность вынесенного решения. Таким образом, нарушение принципа заинтересованности является безусловным основанием для отмены судебного акта.

Истец также не смог доказать, каким образом спорное постановление нарушает его законные права. При отсутствии таких сведений требования ООО не подлежат защите, поскольку для признания ненормативного акта недействительным необходимо, чтобы он не только не соответствовал законодательству, но и нарушал права и законные интересы общества (ст. 13 ГК РФ).

На основании изложенного, а также учитывая то, что истец не представил других доказательств, обосновывающих его позицию, в удовлетворении иска было отказано.

Н.Н. Мельников,

научный консультант фонда поддержки аграрной

реформы "АгроМИР" г. Орел

"Арбитражное правосудие в России", N 1, июль 2006 г.