Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 декабря 2009 г. N 20АП-3211/2008

г. Тула

08 декабря 2009 г.

Дело N А54-792/2008-С12

Резолютивная часть постановления объявлена 01 декабря 2009 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 08 декабря 2009 года.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Тучковой О.Г., судей Еремичевой Н.В., Тимашковой Е.Н.,

по докладу судьи Тучковой О.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Гуленковой И.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу

МУП "Рязанское муниципальное предприятие тепловых сетей"

на решение Арбитражного суда Рязанской области

от 30.06.2009 по делу N А54-792/2008-С12 (судья Суденко В.В.), принятое

по иску МУП "Рязанское муниципальное предприятие тепловых сетей"

к Субъекту РФ - Рязанская область в лице Финансово-казначейского управления Рязанской области, Российской Федерации в лице Министерства финансов РФ,

третьи лица: Региональная энергетическая комиссия Рязанской области, Финансово-казначейское управление администрации г. Рязани,

о взыскании 100 503 400 руб.,

при участии в судебном заседании:

от истца: Заридзе Д.В. - начальника юридического отдела по доверенности от 12.02.2008 N 26,

от ответчиков: Субъекта РФ - Рязанской области в лице Финансово-казначейского управления Рязанской области - Лукашевич Л.П. - заместителя начальника юридического отдела по доверенности от 23.01.2009,

Российской Федерации в лице Министерства финансов РФ - Вешкиной А.В. - консультанта по правовым вопросам отдела кадров, государственной службы, правовой и специальной работы по доверенности от 11.01.2009 N 09-24/3,

от третьих лиц: Финансово-казначейского управления администрации г. Рязани - Решоткина А.А. - заместителя начальника управления по доверенности от 30.12.2008 N 07-1725,

Региональной энергетической комиссии Рязанской области - не явились, извещены надлежащим образом,

УСТАНОВИЛ:

муниципальное унитарное предприятие города Рязани "Рязанское муниципальное предприятие тепловых сетей" (далее - МУП г. Рязани "Рязанское муниципальное предприятие тепловых сетей", истец) обратилось в Арбитражный суд Рязанской области с иском к Субъекту Российской Федерации - Рязанской области в лице Финансово-казначейского управления Рязанской области (далее - Субъект РФ - Рязанская область в лице Финансово-казначейского управления Рязанской области, ответчик), и Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Российская Федерация в лице Министерства финансов РФ, ответчик) о взыскании 100 503 400 руб. убытков, причиненных, как указано в исковом заявлении, взаиморасчетами с населением г.Рязани за период с 01.01.2006 по 31.12.2006 за оказанные коммунальные услуги по отоплению и горячему водоснабжению, которые производились по ставкам, утвержденным решением Рязанского городского совета от 22.12.2005 N 633-III "Об утверждении тарифов и цен на жилищно-коммунальные услуги" (в редакции от 31.01.2006 N 59-III, от 27.02.2006 N125-III, от 06.04.2006 N 216-III).

Решением Арбитражного суда Рязанской области от 11.07.2008, оставленным в силе постановлением апелляционной инстанции, в удовлетворении исковых требований отказано.

Постановлением Федерального арбитражного суда Центрального округа от 13.02.2009 указанные судебные акты отменены, дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Решением Арбитражного суда Рязанской области от 30.06.2009 в удовлетворении исковых требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, истец обратился в апелляционную инстанцию с жалобой.

В апелляционной жалобе истец просит отменить решение арбитражного суда Рязанской области, ссылаясь на то, что установленный для него тариф на коммунальные услуги не является экономически обоснованным, в связи с чем у него образовались убытки в сумме 100 503 400 руб. Принятые федеральные законы по тарифам и другие нормативные акты не предусмотрели источник и порядок возмещения выпадающих доходов при введении предельных индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги, а суд при вынесении решения об отказе в иске не применил аналогию законов по льготным тарифам. Установленный постановлением Региональной энергетической комиссии Рязанской области от 20.12.2005 тариф в размере 484 руб. 79 коп. за 1 Г/кал (без НДС) на тепловую энергию обеспечивал, как указано в апелляционной жалобе, эффективную работу предприятия и полное возмещение его затрат. Утвержденный постановлением РЭК от 12.05.2006 N 19 тариф в сумме 354 руб. 13 коп. (без НДС) в связи с введением постановлением Правительства Рязанской области от 26.01.2006 на основании приказа Федеральной службы по тарифам России от 29.12.2005 N 853-э/4 предельного индекса при расчетах населения с предприятием привел к образованию убытков, часть которых компенсирована бюджетом Рязанской области; оставшаяся сумма убытков 100 503 400 руб. не возмещена.

По мнению заявителя жалобы, убытки ему причинены в силу незаконных действий (бездействий) государственных органов, не принявших необходимых мер для компенсации выпадающих доходов при реализации населению тепловой энергии по цене, ниже экономически обоснованной в связи с введением предельного индекса.

Ответчики возражали против удовлетворения исковых требований. Пояснили, что основания для возмещения истцу 100 503 400 руб. убытков отсутствуют, поскольку нормативные правовые акты, устанавливающие тарифы на 2006 год, истцом не обжаловались.

Третье лицо - Финансово-казначейского управления администрации г.Рязани поддержало исковые требования.

Представители третьего лица - Региональной энергетической комиссии Рязанской области в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в связи с чем апелляционная жалоба рассмотрена в порядке ст.ст. 266, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие неявившегося лица.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав позицию истца, ответчиков и третьего лица, суд апелляционной инстанции полагает, что решение суда первой инстанции отмене не подлежит, исходя из следующего.

Судом установлено, что в период с 01.01.2006г. по 31.12.2006г. МУП г. Рязани "Рязанское муниципальное предприятие тепловых сетей" оказывало населению города Рязани коммунальные услуги по отоплению (теплоснабжению) и горячему водоснабжению.

Оплата коммунальных услуг по отоплению и горячему водоснабжению населением города Рязани производилась в соответствии со ставками платы за коммунальные услуги, установленными решением Рязанского городского совета от 22.12.2005г. N 633-Ш "Об утверждении тарифов и цен на жилищно-коммунальные услуги" (в редакции последующих решений от 03.01.2006 N 59-III, от 27.02.2006 N 125-III и от 06.04.2006 N 216-III).

В результате разницы между тарифами, установленными постановлением РЭК Рязанской области от 20.12.2005г. N 101, и тарифами для населения, установленными постановлением Правительства Рязанской области от 26.01.2006г. N 19 с учетом предельных индексов, у МУП г.Рязани "Рязанское муниципальное предприятие тепловых сетей", по мнению истца, возникли убытки в виде неполученных доходов.

Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения предприятия в арбитражный суд с заявлением.

Отказывая в удовлетворении требований истца, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что основания для удовлетворения иска отсутствуют, поскольку истец в нарушение ст.65 АПК РФ не представил доказательств того, в результате каких неправомерных действий (бездействий), какого государственного органа, ему были причинены убытки, не представил доказательств вины государственных органов и причинно-следственной связи между их действиями (бездействием) и возникновением убытков. Кроме того, нормативные правовые акты, устанавливающие тарифы на 2006 год, истцом не обжаловались, а также истцом не определено, кто из ответчиков и в какой части должен нести ответственность за причиненные, по мнению истца, убытки.

Апелляционная инстанция считает выводы суда первой инстанции правильными, исходя из следующего.

Необходимость государственного регулирования цен прямо предусмотрена Конституцией Российской Федерации, не допускающей экономическую деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ч. 2 ст. 34).

В силу ст. 71 п.ж Конституции РФ основы ценовой политики находятся в ведении Российской Федерации.

В предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки), которые устанавливаются и регулируются уполномоченными на то государственными органами (п.2 ст. 424 Гражданского кодекса РФ).

Как установлено судом апелляционной инстанции и следует из материалов дела, тарифы и цены на услуги МУП "Рязанское муниципальное предприятие тепловых сетей" установлены решением Рязанского городского Совета от 22.12.2005 N 633-III "Об утверждении тарифов и цен на жилищно-коммунальные услуги" (в редакции последующих решений от 03.01.2006 N 59-III, от 27.02.2006 N 125-III и от 06.04.2006 N 216-III) в соответствии с постановлением Правительства Рязанской области от 26.01.2006 N 19 "Об утверждении предельных индексов изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса на 2006 год", принятого на основании федеральных законов, приказа Федеральной службы по тарифам России и других нормативных актов по тарифам, применяемым к отношениям, связанным со снабжением тепловой энергией через присоединительную сеть в соответствии со ст. 539 - 548 ГК РФ.

Согласно ст. 15 Федерального закона от 24.12.1992 N 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики", утратившего силу с 01.03.2005 в связи с принятием Федерального закона от 29.12.2004 N189-ФЗ "О введении в действие жилищного кодекса РФ" (далее - ФЗ-189) и ст. 157 Жилищного кодекса РФ, введенного в действие с 01.03.2005, оплата жилья и коммунальных услуг, оказываемых гражданам, проживающим в жилых помещениях в жилищном фонде, независимо от форм собственности, осуществляется в порядке и на условиях, устанавливаемых Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию осуществляется посредством установления экономически обоснованных тарифов и их предельных индексов в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 14 апреля 1995 года N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" (далее - ФЗ-41).

Целью государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию является формирование конкурентной среды для повышения эффективности в работе производителей электрической и тепловой энергии и минимизации (уменьшения за счет повышения эффективности работы предприятия) тарифов, о чем прямо предусмотрено статьей 3 названного Закона.

Одним из основных принципов государственного регулирования тарифов является в силу ст. 4 данного Закона осуществление поставок тепловой энергии всем потребителям по тарифам, утвержденным в установленном законом порядке. Этот порядок введен Федеральным законом от 26.12.2005 N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" (далее - ФЗ-210) (в редакции ФЗ-184 от 26.12.2005 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" (далее - ФЗ-184)). Данными законами предусмотрено понятие и содержание предельных индексов (ст. 2 п. 20 Закона 210-ФЗ и ст.6 ФЗ-184), устанавливаемых по решению правительства РФ Федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов - Федеральной службой по тарифам России (ФСТ России).

Во исполнение названных законов Федеральной службой по тарифам России принят приказ от 26.12.2005 N 853-э/4т "Об утверждении индексов максимально возможного изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, предельных индексов изменения размера платы граждан за жилое помещение и предельных индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги, а также предельных максимальных уровней тарифов на тепловую энергию на 2006 год". Этим приказом предусмотрены предельные индексы максимального изменения размера платы граждан за коммунальные услуги, в частности для Рязанской области в размере 120 %.

В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 26.12.2005 N 184-ФЗ, которая, как следует из определения Конституционного Суда Российской Федерации от 08.02.2007 N288-О-II, имеет самостоятельный предмет правового регулирования и взаимосвязана со статьями 156, 157 Жилищного кодекса РФ, предельные индексы изменения размера платы граждан за коммунальные услуги устанавливаются органом исполнительной власти субъекта РФ в соответствии с предельными индексами, установленными ФСТ России.

Согласно ст. 5 Закона N 210-ФЗ муниципальные органы вправе устанавливать тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса и надбавки к этим тарифам в соответствии с предельным индексом, установленным органом регулирования тарифов субъекта Российской Федерации для соответствующего муниципального образования.

Тарифы на товары и услуги организаций муниципального комплекса, установленные до вступления в силу Федерального закона от 26.12.2005 N 184-ФЗ, подлежат обязательному пересмотру и приведению в соответствие с предельными индексами, установленными согласно Закону N 184-ФЗ, в срок не позднее одного календарного месяца со дня вступления в силу актов, которыми утверждаются и вводятся в действие указанные предельные индексы, что предписано ст. 17 ч. 3 ФЗ-184.

В точном соответствии с указанными выше Федеральными законами, статьями 156, 157 Жилищного кодекса РФ, приказом ФСТ России от 29.12.2005 N 853-э/4 и другими нормативными актами по тарифам в субъекте РФ - Рязанской области приняты нормативные акты по тарифам на тепловую энергию: постановление Правительства Рязанской области от 26.01.2006 N 19, постановления Региональной энергетической комиссии Рязанской области от 20.12.2005 и от 12.05.2006, решения Рязанского городского Совета от 22.12.2005 N 633-III, с последующими изменениями в решениях от 31.01.2006 N59-III, от 27.02.2006 N 125-III и от 06.04.2006 N 216-III, которыми установлен размер платы граждан за коммунальные услуги, соответствующий установленному предельному индексу. Утвержденные тарифы имеют обязательную силу для их применения согласно закону. Обоснованность и законность предельных индексов изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, предусмотренных постановлением Правительства Рязанской области от 26.01.2006 N19, подтверждена письмом ФСТ России от 16 ноября 2009 года N ДС-8123/13.

Цель указанных федеральных законов и нормативных актов в том, чтобы в первую очередь повысить эффективность деятельности производителей тепловой энергии и на этой основе снизить тарифы на тепловую энергию (ст. 3 ФЗ-41, ст. 3 ФЗ-210), сделать их доступными для потребителей. Реализация этих целей должна осуществляться согласно ст. 5 ФЗ-210 посредством согласования производственных программ организациями коммунального комплекса с органами местного самоуправления.

Доводы жалобы об отказе МУП "Рязанское муниципальное предприятие тепловых сетей" в иске по причине отсутствия в Федеральном законе "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" (в редакции ФЗ-184) и других нормативных актах по тарифам положений об источнике и порядке возмещения выпадающих доходов предприятий, поставляющих коммунальные услуги, и, что суд первой инстанции при таких обстоятельствах обязан был применить по аналогии нормы права, предусматривающие компенсацию убытков от реализации услуг по цене, ниже экономически обоснованной (льготные тарифы для определенной категории потребителей), но не применил, апелляционный суд не принимает во внимание по следующим основаниям.

Основная задача федеральных законов и других нормативных актов о тарифах заключается, во-первых, в том, чтобы граждане платили только за реально полученные коммунальные услуги; во-вторых, обязать предприятия, оказывающие коммунальные услуги, добиваться снижения стоимости коммунальных услуг, сделать их доступными для населения. Поэтому применительно к предельным индексам изменения размера платы граждан за коммунальные услуги федеральный законодатель не употребляет в ст.6 ФЗ-184 слово "средний" и не допускает превышения максимального индекса, установленного ФСТ России. Если же рассчитанные тарифы исключают обеспечение доступности для населения, то организации коммунального комплекса в соответствии со ст. 9 ч. 6 ФЗ-184 по согласованию с органом регулирования тарифов осуществляют изменение производственной программы и проводят перерасчет тарифов на свои услуги. Об этом же сказано и в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 08.02.2007 N 288-О-П (пункт 3). Вместе с тем пунктом 6.6.1 статьи 6 ФЗ-184 установлено ограничение роста платы граждан за коммунальные услуги. Основами ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 26.02.2004 N 109, предусмотрено следующее: если организация, осуществляющая регулируемую деятельность, в течение расчетного периода регулирования понесла экономически обоснованные расходы, не учтенные при установлении регулируемых тарифов, в том числе расходы, связанные с объективным и незапланированным ростом цен на продукцию, потребляемую в течение расчетного периода регулирования, эти расходы могут быть учтены регулирующими органами при установлении регулируемых тарифов (цен) на последующий расчетный период регулирования (пункт 10 Положения).

Таким образом, порядок возмещения выпадающих доходов предусмотрен действующим законодательством и применяется в случае представления регулируемой организацией доказательств, подтверждающих экономически обоснованные расходы. Однако истец не воспользовался предоставленным ему правом, о чем обоснованно указано в решении суда первой инстанции.

Как видно из материалов дела и полученного по запросу апелляционного суда письма Федеральной службы по тарифам Российской Федерации от 16.11.2009 N ДС-8123/13, после введения предельных индексов и изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса на 2006 год ни по каким вопросам, связанным с тарифом, в Федеральную службу по тарифам России не обращалась ни одна организация субъекта РФ - Рязанской области.

Суд первой инстанции обоснованно указал в решении о неправомерности ссылки истца на постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса РФ", так как реализация тепловой энергии осуществляется по экономически обоснованным тарифам с соблюдением предельного индекса и не является льготой.

Апелляционным судом также не принимаются доводы апелляционной жалобы в той части, что одним из оснований отказа в иске явилось отсутствие в федеральном бюджете расходных статей, предусматривающих целевое выделение денежные средств в бюджеты субъектов РФ для последующего их перечисления в бюджеты муниципальных образований на компенсацию в связи с введением предельного индекса, по следующим основаниям.

Как указано в постановлении Конституционного Суда РФ от 15.05.2006 N 5-П конституционная природа Российской Федерации, как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь человека, предопределяет необходимость достижения самостоятельности местного самоуправления. Вместе с тем местный бюджет не существует изолированно, он является составной частью финансовой системы Российской Федерации. Недостаточность системных доходных источников на уровне муниципального образования влечет обязанность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ (ст. ст. 86 п. 1, 129, 135, 156, 158, 283 Бюджетного кодекса РФ). Об этом же сказано в постановлении Конституционного Суда РФ от 17.06.2004 N 12-П.

Как следует из материалов дела, из федерального бюджета в порядке межбюджетного регулирования для Рязанской области выделено 1 394 854,6 тыс. руб., которые в соответствии с утвержденной постановлением Правительства РФ от 22.11.2004 N 670 методикой распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ были распределены в установленном порядке. Из указанной суммы МУП "Рязанское муниципальное предприятие тепловых сетей" было направлено 169 271 000 руб. в связи с введением предельного индекса изменения размера платы граждан за коммунальные услуги. Указанные выше федеральные законы и другие нормативные правовые акты по тарифам не содержат положений о возмещении убытков, связанных с введением предельных индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги; речь в них идет о бюджетном регулировании в целях сбалансированности местных бюджетов, в связи с чем истцу было выделено 169 271 000 руб.

Апелляционный суд считает, что суд первой инстанции правомерно пришел к выводу об отсутствии оснований для применения статей 15, 16 и 1069 Гражданского кодекса РФ по данному делу, так как для привлечения к ответственности ввиде взыскания убытков, предусмотренных указанными статьями, необходимо наличие состава правонарушения, включающего противоправные действия (бездействия), наличие вины, размер убытков, причинную связь между неправомерными действиями и причиненными убытками. Отсутствие хоты бы одного из вышеназванных элементов состава правонарушения влечет за собой отказ в удовлетворении иска.

Как установлено по делу, действия федеральных органов, субъекта РФ - Рязанской области и местного самоуправления города Рязани были абсолютно законны и своевременны, однако сам заявитель апелляционной жалобы допустил бездействие, не воспользовался предоставленным ему правом обжалования нормативных актов по установлению тарифа на оказываемые им коммунальные услуги. Это обстоятельство подтверждается, как указано выше, письмом Федеральной службы по тарифам России от 16.11.2009 N ДС-8123/13, которая на запрос апелляционного суда сообщила, что в ФСТ России по вопросу о несогласии с установленным предельным индексом и тарифами по отоплению и горячему водоснабжению ни одна из организаций субъекта РФ Рязанской области не обращалась.

В связи с изложенным, заявленное МУП "Рязанское муниципальное предприятие тепловых сетей" ходатайство о проведении судебно-бухгалтерской экспертизы апелляционная инстанция оставила без удовлетворения.

При таких обстоятельствах основания для отмены решения суда отсутствуют.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Рязанской области от 30.06.2009 по делу N А54-792/2008-С12 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

О.Г. Тучкова

Судьи

Н.В. Еремичева Е.Н. Тимашкова