Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 февраля 2011 г. N 17АП-100/11

г. Пермь

10 февраля 2011 г.

Дело N А71-8880/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 07 февраля 2011 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 10 февраля 2011 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Риб Л. Х.,

судей Осиповой С.П., Грибиниченко О.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Беляковой М.В.,

при участии:

от заявителя (Открытое акционерное общество "Ижсталь") (ОГРН 1021801435325, ИНН 1826000655): Лукьянчиков С.С., представитель по доверенности от 29.06.2010, предъявлен паспорт;

от заинтересованного лица (Отдел государственного контроля, надзора и охраны ВБР по Удмуртской Республике Средневолжского территориального управления Федерального агентства по рыболовству): не явились, извещен надлежащим образом;

лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда;

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя Открытого акционерного общества "Ижсталь"

на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 06 декабря 2010 года

по делу N А71-8880/2010,

принятое судьей Коковихиной Т.С.

по заявлению Открытого акционерного общества "Ижсталь"

к Отделу государственного контроля, надзора и охраны ВБР по Удмуртской Республике Средневолжского территориального управления Федерального агентства по рыболовству

о признании незаконными действий,

установил:

В Арбитражный суд Удмуртской Республики обратилось ОАО "Ижсталь" (далее по тексту Общество, заявитель) с заявлением о признании недействительными и отмене: 1) Акта проверки Отдела государственного контроля, надзора и охраны ВБР по Удмуртской Республике Средневолжского территориального управления Федерального агентства по рыболовству (далее по тексту административный орган) N 9 от 07.05.2010 в части включения информации о том, что в период с 01.01.2009 по 30.11.2009 ОАО "Ижсталь" допускало превышение содержания допустимых концентраций загрязняющих веществ, сбрасываемых предприятием в реку Иж в составе сточных вод, спускаемых через выпуски N N 5, 8, 9 (1); сточные воды, сбрасываемые ОАО "Ижсталь" в период с 01.01.2009 по 30.11.2009 ухудшали качество водотока по возвещенным веществам, железу и меди (2); по причине неопределения фактической эффективности применяемого рыбо-защитного устройства на водозаборном сооружении наносится ущерб водным биологическим ресурсам (3); 2) признании незаконными предписаний от 01.05.2010 N N 2, 3 "Об устранении нарушений законодательства в сфере охраны и использования водных биологических ресурсов" (с учетом уточнения заявленных требований в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (л.д. 83-85).

Решением Арбитражного суда от 06.12.2010 года в части требований о признании недействительным акта проверки о включении оспариваемой Обществом информации производство по делу прекращено на основании п.1 ч.1 ст.150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в остальной части требования Общества удовлетворены, оспариваемые предписания признаны незаконными.

Не согласившись с решением суда в части прекращения производства по делу, Общество обратилось с апелляционной жалобой, просит в указанной части решение суда отменить, заявленные требования Общества удовлетворить

В обоснование жалобы ее подателем приведены доводы по существу заявленных требований, которые сводятся к тому, что все значения загрязняющих веществ, поступавших в водный объект в составе сточных вод в период с 1.01.2009 по 30.11.2009 года находятся в пределах установленных величин (концентраций) допустимого сброса, предусмотренных имеющейся у предприятия лицензией. Поскольку содержащиеся в акте сведения не соответствуют действительности и противоречат действующему законодательству, акт, послуживший основанием для вынесения в отношении предприятия предписаний, подлежит признанию незаконным и отмене, оснований для прекращения производства по делу в данном случае не имеется.

В заседании суда апелляционной инстанции представитель заявителя поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Заинтересованным лицом представлен письменный отзыв, в котором изложены возражения по существу принятого судом решения в части удовлетворения требований. Позиция Административного органа сводится к тому, что результаты проверки являются достоверными и действительными, предписания выданы законно и обоснованно; в качестве заинтересованного лица по настоящему делу должно выступать Средневолжское территориальное управление Федерального агентства по рыболовству, являющееся юридическим лицом.

Заинтересованное лицо надлежащим образом уведомленное о времени и месте судебного разбирательства, в суд апелляционной инстанции своих представителей не направил, что в порядке п. 3 ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в его отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с учетом заявленных сторонами по делу доводов.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства, обсудив доводы, изложенные сторонами в жалобе и отзыве на жалобу, суд апелляционной инстанции, проверив законность судебного акта в полном объеме, оснований для отмены решения суда не установил.

Как видно из материалов дела, на основании распоряжения N 125 от 19.03.2010 Отделом государственного контроля, надзора и охраны ВБР по Удмуртской Республике Средневолжского территориального управления Федерального агентства по рыболовству 07.05.2010 года проведена плановая выездная проверка ОАО "Ижсталь" по соблюдению требований природоохранного законодательства по охране водных биологических ресурсов и среды их обитания.

По результатам проверки 07.05.2010 составлен акт N 9 и выданы предписания N 2, N 3 "Об устранении нарушений законодательства в сфере охраны и использования водных биологических ресурсов" (л.д.9, 19, 20).

Общество, полагая, что выводы акта проверки о том, что Обществом допущено превышение содержания допустимых концентраций загрязняющих веществ, сбрасываемых в составе сточных вод; сбрасываемые Обществом сточные воды ухудшали качество водотока по взвешенным веществам, железу и меди; не определена фактическая эффективность применяемого рыбозащитного устройства, в результате работы водозаборного сооружения наносится ущерб водным биологическим ресурсам, не соответствуют требованиям законодательства, нарушают права и законные интересы Общества, также как и выданные на основании акта предписания, обратилось в арбитражный суд с настоящими требованиями.

Прекращая производство по делу в части признания недействительным акта проверки, суд первой инстанции исходил из того, что спор о признании недействительным акта, вынесенного по результатам планового контрольного мероприятия, не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, поскольку акт проверки не обладает признаками ненормативного акта. В отношении предписаний суд указал на отсутствие у предприятия законодательно установленной обязанности по определению причиненного ущерба.

Не усматривая оснований для переоценки выводов суда, коллегия арбитражного суда апелляционной инстанции руководствуется следующим.

Согласно п. 2 ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к подведомственности арбитражных судов относятся споры о признании недействительными ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (ч.1 ст.198 АПК РФ).

Исходя из положений ст.13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативным является акт индивидуального характера, изданный соответствующим органом власти, содержащий властные предписания, обязательные для исполнения.

Властное предписание, содержащееся в ненормативном акте, направлено на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей определенных лиц. Обязательность исполнения властного предписания является одним из главных квалифицирующих признаков ненормативного правового акта. Документы, не содержащие обязательных для исполнения требований, не влекут правовых последствий, поскольку непосредственно не затрагивают права и законные интересы лиц.

Таким образом, признаками ненормативного правового акта, возможность обжалования которого в арбитражном суде предусмотрена главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, является наличие в нем обязательных предписаний (правил поведения), властных указаний, влекущих юридические последствия.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля урегулированы Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее по тексту Федеральный закон N 294-ФЗ).

В соответствии с ч.1 ст. 16 Федерального закона N 294-ФЗ порядок оформления результатов проверки предусматривает составление должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, акта по установленной форме в двух экземплярах.

В акте проверки от 07.05.2010 N 9, содержание которого оспаривает Общество, зафиксированы лишь факты нарушений, выявленных проверяющими. Каких-либо обязательных указаний, распоряжений, влекущих для Общества юридические последствия, акт не содержит, в связи с чем в силу ст.29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не может быть предметом оспаривания в арбитражном суде.

По данному требованию суд первой инстанции обоснованно прекратил производство по делу, применив положения п.1 ч.1 ст. 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

По результатам проверки, на основании содержащихся в акте выводов, Административным органом выданы обязательные для исполнения предписания, которыми Обществу предписано на основании ст. 77 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды":

- в срок до 01.08.2010 определить ущерб, наносимый водным биоресурсам в результате сброса недостаточно очищенных сточных вод в р.Иж;

- в срок до 01.10.2010 определить ущерб, наносимый водным биоресурсам в результате работы водозаборного сооружения на Ижевском водохранилище и компенсировать его в полном объеме в соответствии с действующим законодательством.

Предписания содержат предупреждение об административной ответственности по ч.1 ст.19.5 КоАП РФ для лица, не исполнившего предписание.

В данном случае Административным органом выявлены правонарушения в сфере деятельности Общества, регулируемой водным и природоохранным законодательством.

Статьей 56 Водного кодекса Российской Федерации установлен запрет на сброс в водные объекты сточных вод, содержание в которых радиоактивных веществ, пестицидов, агрохимикатов и других опасных для здоровья человека веществ и соединений превышает нормативы допустимого воздействия на водные объекты.

В силу п.1 ст. 69 Водного кодекса Российской Федерации лица, причинившие вред водным объектам, возмещают его добровольно или в судебном порядке

На основании ч. 1 ст. 77 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством.

Таким образом, законодательством предусмотрено возмещение вреда причиненного юридическими лицами окружающей среде.

Между тем, определение ущерба, наносимого водным биоресурсам в результате сброса недостаточно очищенных сточных вод и работы водозаборного сооружения, не возложено на юридических лиц, осуществляющих хозяйственную деятельность от которой возможны последствия загрязнения водных биологических ресурсов и среды их обитания.

По своей правовой природе предписание об устранении нарушений законодательства в сфере охраны и использования водных биологических ресурсов представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора в сфере защиты природоохранного законодательства по охране водных биологических ресурсов и среды их обитания, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретной организации (Общества).

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (ст. 19.5 КоАП РФ).

Предписание административного органа должно предусматривать, какие конкретно действия, предусмотренные законодательными и иными ненормативными актами необходимо совершить исполнителю (лицу, в отношении которого вынесено предписание), и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. Содержащиеся в предписании формулировки должны исключать невозможность их исполнения, в том числе в связи с отсутствием обязанности по исполнению действий, указанных в предписании.

Проанализировав обжалуемые предписания, суд апелляционной инстанции полагает, что возложение на предприятие обязанности по определению ущерба не основано на требованиях законодательства, тем более при оспаривании Обществом факта нарушений, что свидетельствует о неисполнимости предписания. Определение суммы причиненного ущерба является компетенцией административного органа, данных о том, что у Административного органа имеется препятствия для определения суммы ущерба в материалы дела не представлено.

При таких обстоятельствах обжалуемые предписания обоснованно признаны судом первой инстанции не соответствующими требованиям законодательства и нарушающими права и законные интересы заявителя, что является основанием для признания их недействительным в соответствии со ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судом апелляционной инстанции рассмотрен и отклонен довод административного органа о том, что Отдел государственного контроля, надзора и охраны ВБР по Удмуртской Республике Средневолжского территориального управления Федерального агентства по рыболовству неправомерно привлечен к участию в деле в качестве заинтересованного лица, поскольку является обособленным структурным подразделением Средневолжского территориального управления Федерального агентства по рыболовству и не обладает статусом юридического лица.

В соответствии с Положением о Средневолжском территориальном управлении Федерального агентства по рыболовству, утвержденным приказом Федерального агентства по рыболовству от 24.12.2008 N 461 Управление осуществляет функции по государственному контролю и надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, за исключением водных биологических ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения и занесенных в Красную книгу Российской Федерации (п. 8.1.15 Положения).

В целях выполнения возложенных на Управление функций в его составе образованы отделы на правах обособленных структурных подразделений (п. 4 Положения). Следовательно, при проведении в рассматриваемом случае проверки Отдел государственного контроля, надзора и охраны ВБР по Удмуртской Республике Средневолжского территориального управления Федерального агентства по рыболовству как структурное подразделение Управления действовал от его имени.

Таким образом, судом первой инстанции в качестве заинтересованного лица правильно привлечен Отдел государственного контроля, надзора и охраны ВБР по Удмуртской Республике Средневолжского территориального управления Федерального агентства по рыболовству, издавший оспариваемые ненормативные акты.

Иных доводов, влекущих безусловную отмену судебного акта, сторонами в апелляционной жалобе и отзыве на апелляционную жалобу не приведено.

Учитывая изложенное решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

В соответствии со ст. 104 АПК РФ, ст. 333.21 Налогового кодекса РФ излишне уплаченная ОАО "Ижсталь" госпошлина при подаче апелляционной жалобы подлежит возврату.

Руководствуясь ст. 104, 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 06 декабря 2010 года по делу N А71-8880/2010 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Открытого акционерного общества "Ижсталь" - без удовлетворения.

Открытому акционерному обществу "Ижсталь" возвратить из федерального бюджета 2000 (две тысячи) рублей госпошлины по апелляционной жалобе, ошибочно уплаченной по платежному поручению N 8395 от 20.12.2010 года.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Удмуртской Республики.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.

Судьи

Л.Х. Риб С.П. Осипова О. Г. Грибиниченко