Силовые проверки игорных заведений (М.В. Семенов, "Игорный бизнес: бухгалтерский учет и налогообложение", N 1, январь-февраль 2008 г.)

Силовые проверки игорных заведений

"...Сотрудниками ГУВД были проведены проверочные мероприятия, направленные на пресечение незаконной деятельности по содержанию игорных заведений. В ходе данных мероприятий проверены залы игровых автоматов: В двух из них автоматы установлены с нарушением требований государственных стандартов, имеют контрафактное программное обеспечение и не имеют санитарно-эпидемиологического заключения: Деятельность фирм осуществлялась в порядке незаконного передоверия лицензий на содержание игорных заведений: По данным фактам проводится проверка..."

(По материалам информационных агентств)

Милицейские рейды по игорным заведениям в последнее время проводятся все чаще и чаще, несмотря на то, что "азарт" у обывателей и владельцев таких заведений значительно поубавился. Интерес к организаторам азартных игр проявляют не столько сотрудники органов внутренних дел, сколько органы исполнительной власти, выступающие с инициативой проведения совместных проверок. На каком основании проводятся такие ревизионные мероприятия? Что могут проверить сотрудники органов внутренних дел в игорных заведениях? Какие промахи стражей порядка могут спасти организаторов азартных игр от штрафных санкций? Возможно ли сотрудничество игорных заведений с органами? Ответы на эти и другие вопросы небезынтересны игорным заведениям, которые не дают покоя многим блюстителям порядка.

В Законе о проведении азартных игр органы внутренних дел прямо не поименованы в числе тех, кто регулирует игорный бизнес и следит за выполнением требований "азартного" законодательства. Но это не мешает милиции принимать участие в проверках игорных заведений вместе с уполномоченными исполнительными органами власти, а также проводить самостоятельные рейды на предмет выявления нарушений финансовой, хозяйственной и предпринимательской деятельности.

Во всех ревизионных мероприятиях действия представителей силовых структур регламентированы, при этом они действуют в рамках предоставленных им прав для выполнения возложенных на органы внутренних дел обязанностей. Следует признать, что знание прав проверяющих в данном случае мало помогает проверяемым застраховаться от необоснованных претензий, злоупотреблений и превышения полномочий стражей порядка. Шансы отстоять свои права по результатам такой проверки есть, а действия сотрудников органов внутренних дел могут быть обжалованы организациями в вышестоящие органы, прокуратуру и суд. Можно также позвонить по телефону доверия или в службу собственной безопасности органов внутренних дел.

Какие полномочия у ревизоров в форме?

Полномочия сотрудников органов внутренних дел перечислены в ст. 11 Закона о милиции*(1). Мы рассмотрим лишь те из них, которые относятся к деятельности игорных заведений.

В части административных правонарушений сотрудники милиции имеют право составлять протоколы о таких правонарушениях, осуществлять задержание, применять другие меры, предусмотренные законодательством об административных правонарушениях (п. 5 ст. 11 Закона о милиции). Согласно пп. 1 п. 2 ст. 28.3 КоАП РФ игорные заведения могут быть привлечены к ответственности милиционерами за:

- осуществление деятельности без лицензии или с нарушением лицензионных требований (п. 2, 3 ст. 14 КоАП РФ);

- нарушение законодательства о рекламе (ст. 14.3 КоАП РФ);

- нарушения законодательства о лотереях, в том числе проведение стимулирующих лотерей без надлежащего уведомления (ст. 14.27 КоАП РФ);

Кроме перечисленных случаев органы местного самоуправления принимают свои нормативные акты, устанавливающие административную ответственность за "азартные" правонарушения, например, несоблюдение требований к размещению объектов игорного бизнеса. Однако это является лицензионным требованием, административная ответственность за нарушение которого подлежит регулированию КоАП РФ, а не местными законами (Постановление ФАС СЗО от 10.09.2007 N А56-10876/2007). Сотрудники милиции обязаны предотвращать и пресекать административные правонарушения, а также выявлять обстоятельства, способствующие их совершению, и в пределах своих полномочий принимать меры по устранению нарушений.

В части налоговых правонарушений сотрудники милиции вправе участвовать в налоговых проверках по запросу налоговых органов, получать сведения, составляющие налоговую тайну, проводить проверки организаций при наличии достаточных данных, указывающих на признаки налогового преступления (п. 33-35 Закона о милиции).

В части правонарушений законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую деятельность, милиция имеет право:

- производить осмотр производственных, складских, и иных служебных помещений, других мест хранения и использования имущества, осмотр правомерен в присутствии двух понятых и представителя юридического лица или с участием представителей органов исполнительной власти или органов местного самоуправления;

- изучать документы, отражающие финансовую, хозяйственную, предпринимательскую деятельность, требовать предоставления в пятидневный срок с момента вручения соответствующего постановления заверенных надлежащим образом копий указанных документов;

- изымать с обязательным составлением протокола отдельные образцы сырья, продукции и товаров, необходимые для проведения исследований или экспертиз;

- самостоятельно проводить проверки и ревизии, изымать документы либо их копии с обязательным составлением протокола и описи изымаемых документов либо их копий.

Как видим, у сотрудников органов внутренних дел достаточно прав для проверки игорных заведений. Они могут действовать самостоятельно, а также вместе с другими контролирующими органами (налоговиками, работниками прокуратуры) или с представителями местных органов власти. Больше всего оснований проверить организатора азартных игр, конечно же, у налоговиков, которые сверяют не только расчеты с бюджетом, но и контролируют выполнение Закона о проведении азартных игр. Поэтому совместные проверки в игорных заведениях чаще других проводят налоговики и сотрудники органов внутренних дел.

Как проводятся совместные проверки?

Налоговые органы вправе проводить выездные проверки с участием ОВД с целью выявления и пресечения нарушений налогового законодательства (ст. 36 НК РФ, п. 33 ст. 11 Закона о милиции).

Безусловно, организаторов игорного бизнеса больше интересуют совместные мероприятия "азартного", а не налогового контроля. Но в настоящий момент не утверждены инструкции даже для налоговиков по проведению проверок игорных заведений на соблюдение требований "азартного" законодательства. Что уж говорить о совместных предписаниях налоговикам и милиционерам по контролю за игорным бизнесом, вероятно, появятся они еще не скоро.

Обратимся к имеющимся документам. В настоящий момент действует Инструкция *(2), в которой описан порядок совместных действий налоговиков и сотрудников милиции в ходе выездных налоговых проверок. Она разработана для совместных мероприятий налогового контроля, но не исключено, что в ходе данных мероприятий проверяющие проведут совместный "азартный" контроль. В таком случае для организаторов азартных игр Инструкция будет тем документом, который поможет пройти не одну совместную проверку.

Итак, инициативу проведения совместной проверки могут проявить как налоговики, так и сотрудники ОВД, которые могут внести свои предложения по характеру, сроку и объему проверки. Но чаще всего с такой инициативой выступают налоговики, которые могут обратиться к коллегам из органов только в определенных случаях, а именно:

- наличие у инспекторов данных, свидетельствующих о возможных нарушениях налогового законодательства, и необходимости проверки указанных данных с участием специалистов-ревизоров и (или) сотрудников оперативных подразделений;

- поступление из органов внутренних дел материалов о нарушениях законодательства о налогах и сборах;

- при необходимости привлечения стражей порядка в качестве специалистов для проведения конкретных действий налогового контроля;

- в случаях воспрепятствования законной деятельности инспекторов, а также обеспечения мер безопасности в целях защиты жизни и здоровья указанных лиц при исполнении ими должностных обязанностей.

Заметим, органы МВД вправе отказать налоговикам в содействии в случаях, поименованных в п. 10 Инструкции. Но это в теории, а на практике налоговикам достаточно более четко сформулировать свой запрос для участия сотрудников из органов в совместной проверке. В ходе ее проведения обе стороны действуют по своим инструкциям - инспекторы следуют нормам НК РФ, а милиционеры участвуют в выездной проверке в рамках предоставленных им Законом о милиции полномочий.

Взаимодействие налоговиков и милиции при совместных проверках не препятствует их самостоятельному выбору предусмотренных законодательством средств и методов проведения контрольных мероприятий в рамках своей компетенции. Функцию общей координации осуществляемых в процессе проверки действий выполняет руководитель проверяющей группы. В ходе совместной проверки налоговики и милиционеры не только устанавливают факты налоговых правонарушений, но и собирают необходимые доказательства. В установленном порядке снимаются копии с документов и файлов, свидетельствующих о совершении нарушения, истребуются недостающие документы, производится выемка документов и предметов, в том числе электронных носителей информации, проводятся допросы свидетелей и другие действия.

Результаты выездной налоговой проверки оформляются в обычном порядке - актом, который подписывается всеми участвовавшими в проверке должностными лицами, а также руководителем проверяемой организации. Если проверяемое лицо не согласно с актом проверки, оно представляет документы, подтверждающие обоснованность возражений, их копии передаются налоговым органом в орган внутренних дел, сотрудники которого участвовали в выездной налоговой проверке. По результатам рассмотрения материалов проверки руководитель налогового органа выносит соответствующее решение, копия которого вручается руководителю организации, а также направляется в орган внутренних дел, сотрудники которого участвовали в проверке.

В целом, как заметил читатель, совместная проверка налоговиков и милиционеров от выездной налоговой проверки отличается не намного, большей частью увеличивается число проверяющих и количество составляемых ими документов. При этом цель одна - выявление и пресечение налоговых нарушений, а в этом вопросе специалистами являются налоговые инспекторы, а не сотрудники органов внутренних дел. Поэтому последние могут пойти по другому пути: собрав сведения и информацию, указывающую на признаки нарушения, отнесенного к компетенции налоговиков, они направляют их в налоговый орган для принятия по ним решения. Таким образом, сотрудники из органов могут проверить организацию самостоятельно, без участия налоговиков, передав им необходимую информацию и доказательства выявленных нарушений, а штрафовать организацию будут уже налоговики.

В каких случаях органы внутренних дел могут так поступить? При проведении самостоятельной проверки (ревизии) производственной и финансово-хозяйственной деятельности на основании п. 25 ст. 11 Закона о милиции. Когда при наличии достаточных данных, указывающих на признаки налогового преступления, проводится самостоятельная проверка в соответствии с п. 35 ст. 11 Закона о милиции спецподразделениями органов внутренних дел по экономическим и налоговым преступлениям. И последний случай, когда самостоятельные проверки милиционерами не проводилась, а информация, касающаяся сферы деятельности налоговиков, была получена в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий, из средств массовой информации, заявлений граждан.

Практически во всех перечисленных ситуациях игорное заведение может попасть в поле зрения органов внутренних дел, чьи сотрудники, в отличие налоговиков, могут действовать в рамках административного расследования, предусмотренного КоАП РФ, и в рамках процедур, предусмотренных УПК РФ, а также в рамках налогового производства в порядке ст. 36 НК РФ. Мы рассмотрим самую широкомасштабную из милицейских проверок, касающуюся финансовой, хозяйственной, предпринимательской деятельности организаторов азартных игр.

Как проверяют финансово-хозяйственную деятельность?

Проверки (ревизии) финансовой, хозяйственной, предпринимательской деятельности организации проводятся тогда, когда у органов внутренних дел есть основания полагать о произошедших нарушениях законодательства, влекущих уголовную или административную ответственность. Проверка таких сведений проводится по мотивированному постановлению начальника органа внутренних дел в порядке, установленном Инструкцией N 636*(3). В ней выделены проверка и ревизия. Первая представляет собой единичное контрольное действие или исследование состояния дел на определенном участке. Вторая подразумевает комплексное контрольное мероприятие по исследованию финансовой, хозяйственной, предпринимательской деятельности организации. Исходя из этого, правила проведения проверок и ревизий различны, в то же время есть и общие для них предписания.

Первое - Инструкцией N 636 установлены одинаковые сроки для проведения проверки и ревизии - не более 30 дней. Отсчет этого срока начинается в день вынесения постановления о проведении проверки (ревизии) и заканчивается в день подписания всеми проверяющими акта проверки (ревизии).

Второе - в ходе проверки, ревизии может применяться фото- и киносъемка, видеозапись, иные технические средства фиксации данных. Полученные материалы прилагаются к акту проверки, ревизии, в котором делается соответствующая отметка.

Третье - при проведении проверки, ревизии сотрудники милиции вправе изымать документы (копии) с обязательным составлением протокола и описи изымаемых документов (копий). Сотрудники органов внутренних дел вправе изъять "подлинники", предварительно сняв с них копии и передав их проверяемой организации. Если сделать копии сразу не представляется возможным, они должны быть сделаны и переданы проверяемому лицу в течение пяти дней после изъятия.

Четвертое - в случае необходимости проверяющий может провести осмотр производственных, складских, торговых и иных служебных помещений, других мест хранения и использования имущества, а также произвести иные действия в порядке, установленном п. 25 ст. 11 Закона о милиции. Если эти действия предусмотрены в постановлении о проведении проверки, ревизии, специального постановления об их проведении не требуется.

Проверку проводят сотрудники милиции, в должностные обязанности которых входит выявление, предупреждение и пресечение преступлений, связанных с финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельностью. По результатам проверки они составляют акт, в котором указывают все выявленные нарушения законодательства, а также иные имеющие значение обстоятельства и делают обобщенные выводы о результатах проверки.

Ревизия проводится сотрудниками отделов документальных проверок и ревизий, а также специалистами-ревизорами подразделений по налоговым преступлениям. К ревизии могут привлекаться сотрудники оперативных подразделений органов внутренних дел. Так же как при проверке, по результатам ревизии сотрудниками милиции составляется акт с указанием всех выявленных нарушений законодательства.

Описательная часть акта ревизии должна комплексно отражать все существенные обстоятельства, имеющие отношение к выявленным фактам нарушений. В акте должна быть отражена сущность нарушения, способ его совершения, период финансово-хозяйственной деятельности либо хозяйственная операция, к которым оно относится, ссылки на документы и иные обстоятельства, достоверно подтверждающие наличие факта нарушения с указанием нормативных правовых актов, требования которых нарушены. В итоговой части акта делаются выводы о результатах ревизии.

Если требования к составлению документов во время проверки (ревизии) сотрудниками органов внутренних дел нарушены, то у проверяемой организации есть шанс оспорить действия сотрудников и результаты проверки в судебном порядке. Примером может служить Постановление ФАС ВВО от 28.09.2007 N А11-3277/2006-К2-22/302. В ходе проверки финансовой, хозяйственной, предпринимательской деятельности ревизоры невнимательно отнеслись к мотивировочной части постановления о назначении проверки и акту, в котором были нарушены обязательные требования к его содержанию (не отражены сущность правонарушения, способ его совершения, отсутствовали ссылки на нормативно-правовые акты и обобщенный вывод о результатах проверки). В итоге составленные с недочетами документы суд не принял в качестве основания для возбуждения дела об административном правонарушении.

Другой пример - Постановление ФАС СЗО от 26.06.2006 N А42-2106/2005. В качестве доказательств совершения организацией налогового правонарушения (эксплуатация снятых с учета игровых автоматов) инспекторы привели акты проверок, составленные сотрудниками органов внутренних дел, в которых была допущена ошибка - не указаны заводские номера игровых автоматов, находившихся на объектах игорного бизнеса. Это не позволило идентифицировать игровые автоматы, используемые организацией, и лишило налоговый орган доказательств эксплуатации не зарегистрированных в инспекции объектов налогообложения. Как видим, от ошибок никто не застрахован, и игорные заведения могут воспользоваться этим в случае неправомерных действий и претензий проверяющих.

Последний этап проверки (ревизии) финансово-хозяйственной деятельности, когда орган внутренних дел принимает решение по ее результатам:

- составляет рапорт об обнаружении признаков преступления с последующим принятием решения в порядке, предусмотренном ст. 144 и 145 УПК РФ;

- направляет материалы проверки для рассмотрения в определенном названными статьями порядке;

- возбуждает дело об административном правонарушении и рассмотрении материалов в рамках производства по делам об административных правонарушениях;

- передает материалы по подведомственности, в том числе для решения вопроса о рассмотрении материалов по делам об административных правонарушениях;

- завершает проверку в связи с отсутствием нарушения законодательства.

Рассмотрим еще один вопрос, который небезынтересен организаторам азартных игр: в каких случаях сотрудники органов внутренних дел могут изъять игровые автоматы у игорных заведений? За ответом обратимся к ст. 27.10 КоАП РФ, которой предусмотрено право сотрудников милиции на изъятие вещей, явившихся предметами административного правонарушения. В качестве таковых могут быть игровые автоматы, которые используются в азартной деятельности, осуществляемой с нарушением условий и требований лицензирования. В дальнейшем изъятое игровое оборудование может быть приобщено к делу в качестве вещественного доказательства. Судебных решений по этому вопросу немного, но те, которые есть, подтверждают правомерность действий сотрудников органов внутренних дел.

В Постановлении ФАС СЗО от 16.11.2005 N А56-15866/2005 указано на право милиционеров проводить осмотр помещений и других мест хранения имущества, если у них имеется оперативная информация по факту возможных нарушений законодательства игорными заведениями. Протоколы осмотра и изъятия игровых автоматов были составлены должностными лицами в рамках предоставленных им Законом о милиции полномочий и оформлены надлежащим образом, поэтому нет оснований считать такие действия незаконными.

В другом судебном решении - Постановлении ФАС ПО от 01.11.2005 N А12-7888/05-С59 - рассмотрена правомерность изъятия игровых автоматов в ходе совместной проверки прокуратуры и силового ведомства, которые действуют в рамках законодательства об административных правонарушениях. Изъятие предметов правонарушения является одной из карательных мер, при этом ст. 27.10 КоАП РФ не предусмотрены какие-либо дополнительные требования для производства изъятия вещей (например, издание отдельного постановления об изъятии). В итоге требование прокурора и действия сотрудников милиции признаны судом правомерными, обоснованными и не нарушающими требований действующего законодательства.

А возможно ли сотрудничество?

"Какое сотрудничество с органами внутренних дел может быть у игорных заведений!" - скажет читатель. Самое непосредственное - заключение договора с вневедомственной охраной при отделе внутренних дел по контролю за работой тревожной сигнализации в помещении игорного заведения.

Как следует из ст. 9 Закона о милиции, подразделения милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел относятся к милиции общественной безопасности. Данной статьей также установлено, что обеспечение безопасности личности является одной из основных задач милиции. Законодательство в области охранной деятельности и организации игорного бизнеса прямо не определяет условия обеспечения личной безопасности игроков и посетителей игорных заведений, в том числе не содержит прямого указания на непосредственное присутствие лицензированного охранника в игровом клубе (Постановление ФАС СЗО от 30.08.2006 N А13-2591/2006-11). Все этого говорит о том, что безопасность в игровых точках может обеспечиваться вневедомственной охраной на основании договора о предупреждении и пресечении правонарушений и преступлений, заключенного в интересах игорного заведения, игроков и посетителей.

М.В. Семенов

"Игорный бизнес: бухгалтерский учет и налогообложение", N 1, январь-февраль 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Закон РФ от 18.04.1991 N 1026-1 "О милиции".

*(2) Инструкция о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов при осуществлении выездных налоговых проверок, приведена в Приложении N 1 к Приказу МВД России и МНС России от 22.01.2004 N 76/АС-3-06/37.

*(3) Инструкция о порядке проведения сотрудниками милиции проверок и ревизий финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности, Приложение N 1 к Приказу МВД РФ от 02.08.2005 N 636.