Выкуп земли из государственной собственности (М.О. Денисова, "Предприятия общественного питания: бухгалтерский учет и налогообложение", N 1, январь 2008 г.)

Выкуп земли из государственной собственности

Интерес к данной теме продиктован тем, что предприятия общепита сегодня вовлечены в процесс приватизации. Выкуп земли - это проблема не только акционированных предприятий, но и вновь созданных коммерческих структур, владеющих зданиями на праве собственности, а землей на праве аренды. В данный момент предпосылки к приватизации земли как с гражданско-правовой, так и с налоговой точек зрения весьма благоприятны, поэтому в статье мы рассмотрим нюансы этого процесса, воспользовавшись примерами из арбитражной практики. Параллельно мы будем формулировать общие положения, которые нам пригодятся для создания наиболее полной картины происходящего.

Утрата права на выкуп осталась в прошлом

Согласно ст. 36 Земельного кодекса РФ граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают соответствующие права на эти земельные участки. Исключительное право на приватизацию или приобретение права аренды земельных участков имеют собственники зданий, строений, сооружений.

При этом в арбитражной практике можно найти массу примеров, когда собственникам зданий было отказано в приватизации земли по причине того, что они уже реализовали свое исключительное право путем заключения с властями договора аренды. Не будем голословными и назовем конкретные судебные решения. Постановление ФАС ДВО от 15.05.2007 N Ф03-А59/07-1/1082: общество "А" приобрело у общества "В" ряд объектов: склад, проходную, транспортную контору, медицинский пункт, находившиеся на земельном участке, которым прежний собственник (общество "В") владел на праве аренды. Общество "А" провело мероприятия по межеванию этого земельного участка и изготовлению его кадастрового плана, переоформило арендные отношения и обратилось в администрацию с заявлением о предоставлении ему в собственность данного земельного участка и получило отказ, несмотря на п. 3 ст. 28 Закона о приватизации*(1), в котором говорится, что по желанию собственника объекта недвижимости, расположенного на земельном участке, относящемся к государственной или муниципальной собственности, соответствующий земельный участок может быть предоставлен ему в аренду. Причем договор аренды не является препятствием для выкупа земельного участка, отказ в котором недопустим, за исключением случаев, предусмотренных законом.

Однако, по мнению судей ФАС ДВО, выкуп земли в рассмотренной ими ситуации противоречил бы положениям ст. 36 ЗК РФ и разъяснениям Пленума ВАС РФ, изложенным в п. 7 Постановления от 24.03.2005 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства". Напомним, о чем говорилось в названном пункте: Законом о введении в действие ЗК РФ*(2) установлена норма о приватизации зданий, строений, сооружений одновременно с приватизацией земельного участка (п. 7 ст. 3). Эта норма не лишает лицо, ставшее собственником недвижимости вследствие ее приватизации до введения в действие ЗК РФ, права приобрести соответствующий земельный участок в собственность или заключить договор его аренды. При этом если договор аренды земли заключен:

- до введения в действие ЗК РФ, то собственник недвижимости вправе выкупить земельный участок;

- после введения в действие ЗК РФ, то собственник недвижимости утрачивает право выкупа земельного участка ввиду того, что он уже реализовал свое исключительное право приватизации или аренды путем заключения договора аренды земельного участка.

Отметим, что упомянутое постановление Пленума ВАС РФ широко использовалось федеральными судьями*(3) при отказе в приватизации земли собственникам зданий, имевшим неосторожность арендовать соответствующий земельный участок после вступления в силу ЗК РФ (30.10.2001). Да и как иначе? Ведь в силу п. 2 ст. 13 Закона об арбитражных судах*(4) разъяснения Пленума ВАС РФ являются обязательными для арбитражных судов при разрешении споров.

Обратите внимание: на данный момент складывается другая ситуация ввиду внесения поправок в федеральное законодательство. Поясним, о чем идет речь. Пункт 7 Постановления Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 N 11 был принят до внесения Федеральным законом от 10.05.2007 N 69-ФЗ изменений в п. 4 ст. 28 ЗК РФ. Этот пункт ранее содержал случаи, когда гражданину или юридическому лицу могло быть отказано в предоставлении в собственность земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе для строительства. Среди них названы:

- изъятие земельных участков из оборота;

- установление федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков;

- резервирование земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Так вот, Федеральный закон N 69-ФЗ лишь исключил из этого пункта фразу "для строительства". Таким образом, названные три случая распространяются на отказ в приватизации любой земли (справедливости ради отметим, что значение п. 4 ст. 28 ЗК РФ после поправок кардинально не изменилось). В тех ситуациях, которые не названы в п. 4 ст. 28 ЗК РФ, в том числе при обращении собственника здания по поводу выкупа земельного участка, находящегося у него в аренде (по договору, заключенному до или после 30.10.2001), органы исполнительной власти не вправе отказать в приватизации. На это указано в Обзоре судебной практики ВС РФ от 01.08.2007*(5) (вопрос 3). Вопрос был поставлен следующим образом: вправе ли собственник здания приобрести в собственность земельный участок, на котором оно расположено, если договор аренды этого участка был заключен после вступления в силу ЗК РФ? В ответе сказано: право на приобретение в собственность земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, имеют все собственники объектов недвижимости, которые расположены на таких земельных участках, за исключением случаев, установленных ЗК РФ и федеральными законами. При этом право собственника строения на выкуп земельного участка не может быть ограничено наличием договора аренды на данный земельный участок. А в примечании указано, что положения уже известного нам п. 7 Постановления Пленума ВАС РФ N 11 сформированы до того, как Федеральным законом N 69-ФЗ были внесены изменения в п. 4 ст. 28 ЗК РФ.

Пункт 4 ст. 28 ЗК РФ в новой редакции вступил в силу 29.05.2007. В этой связи власти и федеральные судьи, видимо, пересмотрят свои взгляды на правомерность выкупа арендованной земли.

Применение на практике ограничений оборотоспособности
земельных участков

Поскольку мы затронули тему запрета приватизации отдельных категорий земель, продолжим этот разговор. Итак, главным стоп-фактором выкупа земли из государственной и муниципальной собственности является ограничение ее оборотоспособности. Данному факту посвящена ст. 27 ЗК РФ. Согласно ее положениям земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Причем участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Таким образом, земли, изъятые из оборота, не могут быть приватизированы ни при каких условиях, а ограниченные в обороте могут, но в исключительных случаях.

Обратите внимание: содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается ЗК РФ и федеральными законами.

Земли, изъятые из оборота, перечислены в п. 4 ст. 27 ЗК РФ, ограниченные в обороте - в пункте 5. Именно этот пункт нас и интересует, не будем пересказывать его содержание, назовем некоторые ограниченные в обороте земли: в пределах особо охраняемых природных территорий; из состава лесного фонда; в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности; занятые особо ценными объектами культурного наследия народов РФ, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия и т.д.

В отношении последней категории (из перечисленных) существует любопытное арбитражное решение - Постановление ФАС ВВО от 22.11.2007 N А43-1262/2007-42-44. Предприятие является собственником четырех объектов недвижимости, расположенных на земельном участке, занятом объектом археологического наследия (памятникам археологии), что подтверждено соответствующими нормативными актами муниципального значения. Предприятие обратилось в Министерство государственного имущества и земельных ресурсов с заявлением о приобретении этого участка в собственность. Сначала чиновники разрешили его выкуп, но потом между сторонами возникли разногласия относительно цены сделки, в результате чего министерство запретило приватизацию спорного участка. Повод для отмены положительного решения нашелся - невозможность приватизации из-за принадлежности земельного участка к памятникам истории и культуры.

Однако в суде позиция министерства не была поддержана. Сначала судьи обратились к небезызвестному п. 4 ст. 28 ЗК РФ, в котором отдельно указано, что отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, ограниченных в обороте и находящихся в государственной или муниципальной собственности, недопустим, если федеральным законом разрешено их отчуждение. Затем подняли Закон об объектах культурного наследия*(6) и Закон о приватизации*(7), которые, как выяснилось, не содержат запрета на приватизацию земельных участков, расположенных в границах территорий объектов культурного наследия. Отсутствие такого запрета судьи расценили как разрешение на отчуждение указанных земель: таким образом, законодатель предусмотрел возможность приобретения земельного участка, отнесенного к землям историко-культурного назначения, в собственность. В данном случае сработал принцип "что не запрещено, то разрешено", и арбитры признали право предприятия претендовать на выкуп земли под зданиями, принадлежащими ей на праве собственности.

Запрет на отчуждение земель общего пользования

Запрет установлен, в частности, Законом о приватизации (п. 8 ст. 28). Отчуждению не подлежат земельные участки в составе земель, в том числе:

- лесного фонда и водного фонда, особо охраняемых природных территорий и объектов;

- зараженных опасными веществами и подвергшихся биогенному заражению;

- общего пользования (площади, улицы, проезды, автомобильные дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водные объекты, пляжи и другие объекты).

Земельный кодекс также содержит на этот счет отдельное положение (п. 8 ст. 27). Запрещена приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с Водным кодексом РФ, а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования. Кроме того, в п. 12 ст. 85 ЗК РФ сказано, что земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации. Однако земли общего пользования не раз становились предметом споров между предпринимателями и чиновниками. Порой собственники зданий при обращении в исполнительный орган власти с заявлением о выкупе земельного участка под зданием не учитывают тот факт, что участок выходит за границы красных линий, что означает невозможность их приватизации (постановления ФАС ЗСО от 25.01.2007 N Ф04-6833/2006(30244-А70-21), от 01.02.2007 N Ф04-8513/2006(29490-А75-21)).

К сведению: в ст. 1 Градостроительного кодекса РФ дано определение красных линий. Это линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (далее - линейные объекты).

Рассмотрение заявки и сроки принятия решений

Порядок действий при выкупе земельных участков описан в ст. 36 ЗК РФ. Условия оплаты и цены*(8) на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и подлежащие приватизации, устанавливаются Правительством РФ (в отношении федеральных земель), органами государственной власти субъектов РФ (в отношении земель субъектов РФ или земель, государственная собственность на которые не разграничена), органами местного самоуправления (в отношении муниципальных земель).

Если здание (помещения в нем) принадлежит нескольким лицам на праве собственности и находится на неделимом земельном участке, то собственники (здания, помещений в нем) имеют право на приобретение данного земельного участка в общую долевую собственность или в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора.

Для приобретения прав на земельный участок следует обратиться в соответствующий орган государственной власти или местного самоуправления с заявлением и кадастровой картой (планом) участка.

К сведению: если кадастровая карта (план) отсутствует, то орган местного самоуправления на основании заявления заинтересованного юридического лица (гражданина) либо по обращению исполнительного органа государственной власти обеспечивает ее изготовление и утверждает проект границ земельного участка. Все это выполняется в месячный срок со дня поступления заявления либо обращения. В двухнедельный срок после представления проекта границ земельного участка исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления принимает решение о предоставлении этого земельного участка в собственность соответствующих лиц и направляет им копию решения с приложением проекта границ земельного участка. За счет этих лиц устанавливаются границы земельного участка на местности и изготавливается кадастровая карта (план) земельного участка.

Перечень документов, прилагаемых к заявлению на приобретение прав на земельный участок, установлен Приказом Минэкономразвития РФ от 30.10.2007 N 3709. Чиновники в месячный срок со дня поступления такого заявления принимают решение о предоставлении земельного участка в собственность. Если оно положительное - готовят проект договора купли-продажи и направляют его заявителю с предложением о заключении соответствующего договора.

Здесь уместно поговорить о тех случаях, когда власти выносят решение о выкупе земли с задержкой установленных для этого сроков (Постановление ФАС ВВО от 21.06.2007 N А43-15730/2006-10-319). Фирма тщетно пыталась взыскать из государственной казны сумму чуть более миллиона рублей, уплаченную по договору купли-продажи земельного участка. Дело в том, что заявка на выкуп земли была подана фирмой в 2005 году, а разрешение (с нарушением сроков) получено только в 2006-м, соответственно, по ценам 2005 года земля стоила условно 100 тыс. руб., а по ценам 2006-го - 1 100 тыс. руб. Договор был подписан в 2006 году по соответствующей (повышенной) цене, фирма решила взыскать эту разницу с департамента финансов и налоговой политики муниципального образования под видом понесенных убытков. Однако арбитры указали, что, несмотря на нарушение сроков рассмотрения заявки, фирма без понуждения заключила договор купли-продажи земельного участка по выкупной цене, установленной императивной нормой закона, независящей ни от воли покупателя, ни от воли продавца. Иными словами, право фирмы на приватизацию земельного участка не было нарушено.

С другой стороны, согласно ст. 15 ГК РФ убытки - это расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело для восстановления нарушенного права, то есть реальный ущерб. Право фирмы на выкуп земельного участка по цене, существовавшей в момент подачи заявки, не восстанавливалось в результате произведенных расходов, поскольку и не нарушалось. На основании изложенного данные расходы по смыслу ст. 15 ГК РФ не являются убытками. Таким образом, во взыскании спорной суммы в пользу фирмы было отказано. Она пыталась отстоять свои интересы в Высшем арбитражном суде, но тщетно (Определение ВАС РФ от 22.10.2007 N 12739/07). Вот к чему приводит нерасторопность чиновников.

Отметим, что аналогичный спор был разрешен ФАС ВСО совершенно иначе (Постановление от 26.02.2007 N А33-9988/06-Ф02-496/07-С1). Ситуация та же, заявка, поданная в 2005 году, была одобрена в 2006-м, что привело к увеличению стоимости выкупаемого земельного участка (однако есть одно но: ИП оспаривал сам расчет стоимости земли, а не взыскивал убытки, понесенные ввиду исполнения добровольно заключенного договора). Арбитражный суд кассационной инстанции подтвердил, что постановление администрации об установлении стоимости земли по ценам 2006 года нарушает права ИП, поскольку определяет выкупную цену на участок в размере, рассчитанном по ставке, превышающей действовавшую в 2005 году. Кроме того, он указал, что при расчете выкупной цены исполнительному органу следовало применить тариф, действовавший на ту дату, когда следовало принять решение о реализации земельного участка, а не на дату его фактического принятия.

К сведению: в судебной практике существуют прецеденты признания бездействия властей (невыдачи в установленный срок решений о возможности выкупа земли) незаконным. Так, в Постановлении ФАС ВВО от 24.04.2007 N А43-20056/2006-43-878 арбитры поддержали ИП, который не мог добиться от властей соответствующего решения ввиду того, что на запрашиваемый земельный участок государственная собственность не была разграничена, то есть конкретный публичный собственник не определен.

Вернемся к изучению Постановления ФАС ВСО N А33-9988/06-Ф02-496/07-С1, поскольку в нем отражен еще один достойный внимания момент. Одной из сторон спора был поставлен, но не оценен судом следующий вопрос. Чиновники при рассмотрении заявки выдвигали в адрес ИП требование о представлении дополнительных документов и считали, что данное действие необходимо расценивать как фактический отказ в передаче земельного участка за плату, с которого срок рассмотрения заявки должен быть приостановлен. Кроме того, они утверждали, что процедура рассмотрения полного пакета документов затянулась из-за бездействия ИП. Бюрократический подход к делу, который присущ представителям власти, каждый хозяйствующий субъект знает не понаслышке. Требование "пойди туда, не знаю куда, принеси то, не знаю что" является особенностью национального делового оборота, поэтому доработка пакета документов может занимать продолжительное время. И хотя судьи ФАС ВСО не стали акцентировать внимание на разрешении данного вопроса, принятое решение свидетельствует о том, что срок, который отводится для выдачи решения, арбитры отсчитывали со дня представления полного пакета документов.

В дополнение отметим, что судьи другого округа возврат заявления о приватизации земельного участка и требование о доработке пакета документов, прилагаемых к нему, не сочли отказом в приватизации земельного участка, поскольку заявитель не лишается возможности после устранения недостатков повторно обратиться с заявлением о приватизации того же участка (Постановление ФАС ЗСО от 03.04.2007 N Ф04-1543/2007(32628-А67-10)).

М.О. Денисова

"Предприятия общественного питания: бухгалтерский учет и налогообложение", N 1, январь 2008 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 21.12.2001 N 178-ФЗ.

*(2) Федеральный закон от 25.10.2001 N 137-ФЗ.

*(3) Постановления ФАС ЗСО от 10.04.2007 N Ф04-1319/2007(32339-А03-10), от 15.11.2007 N Ф04-7909/2007(40134-А75-9), ФАС МО от 16.07.2007 N КГ-А41/6427-07.

*(4) Федеральный конституционный закон от 28.04.1995 N 1-ФКЗ.

*(5) Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за II квартал 2007 года.

*(6) Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ".

*(7) Федеральный закон от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества".

*(8) Не может превышать их кадастровую стоимость.

*(9) К сведению: власти не вправе требовать с заявителя представления дополнительных документов, не предусмотренных перечнем.