Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 30 мая 2013 г. N 10АП-4554/13

г. Москва

30 мая 2013 г.

Дело N А41-25562/11

Резолютивная часть постановления объявлена 27 мая 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 30 мая 2013 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Виткаловой Е.Н.,

судей Бархатова В.Ю., Мищенко Е..А.,

при ведении протокола судебного заседания: Ишаевым А.С.,

при участии в заседании:

от заявителя: Болдинов Д.А., уд. N ТО N130587 от 17.01.2012,

от заинтересованного лица: не явился, извещен надлежащим образом,

от третьих лиц:

от администрации Озерского муниципального района Московской области - не явился, извещен надлежащим образом,

от Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - не явился, извещен надлежащим образом,

от ООО "Карьер-Эко" - Манжосова Л.Я., доверенность от 01.10.2012,

от администрации сельского поселения Бояркинское Озерского муниципального района Московской области - Голодов В.Ю., доверенность от 21.05.2013,

от Комитета по управлению имуществом администрация Озерского муниципального района Московской области - не явился, извещен надлежащим образом.,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу заместителя прокурора Московской области на определение Арбитражного суда Московской области от 27 марта 2013 года о прекращении производства по делу N А41-25562/11, принятое судьей Васильевой Е.В., по заявлению заместителя прокурора Московской области к Департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Центральному федеральному округу, при участии в качестве третьих лиц: администрации Озерского муниципального района Московской области, Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, общества с ограниченной ответственностью "Карьер-Эко", администрации сельского поселения Бояркинское Озерского муниципального района Московской области, Комитета по управлению имуществом администрация Озерского муниципального района Московской области, о признании недействительными приказа о предоставлении лицензии и лицензии,

УСТАНОВИЛ:

заместитель прокурора Московской области (далее - прокуратура МО, заявитель) обратился в Арбитражный суд Московской области с заявлением, уточненным в порядке ст. 49 АПК РФ, о признании недействительным приказа ЦУ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее Росприроднадзор по ЦФО) от 10.09.2010 N 1055 о предоставлении ООО "Карьер-Эко" (далее общество) лицензии N ОП-02-0022645 (50) от 10.09.2010 на осуществление деятельности по сбору, использованию, транспортировке, размещению отходов I - IV класса опасности и признании недействительной указанной лицензии.

В процессе рассмотрения спора в связи с проведенной реорганизацией судом произведены замены ответчика: определением от 21.09.2011 привлечено заинтересованное лицо - Федеральная служба по надзору в сфере природопользования; определением от 05.12.2011 привлечено заинтересованное лицо - Департамент Росприроднадзора по Центральному федеральному округу.

К участию в деле в порядке ст. 51 Арбитражного процессуального кодекса РФ, в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Администрация Озерского муниципального района Московской области, Центральное управление Ростехнадзора, ООО "Карьер - Эко", Администрация с.п. Бояркинское Озерского м.р-на МО, КУИ Администрация Озерского муниципального района Московской области.

Арбитражный суд Московской области определением от 27 марта 2013 года по делу N А41-25562/11 на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ прекратил производство по заявлению заместителя прокурора Московской области о признании недействительным приказа ЦУ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 10.09.2010 N1055 о предоставлении ООО "Карьер-Эко" лицензии NОП-02-0022645 (50) от 10.09.2010 на осуществление деятельности по сбору, использованию, транспортировке, размещению отходов I - IV класса опасности и признании недействительной указанной лицензии.

Арбитражный суд первой инстанции сослался на отсутствие оснований, ввиду которых оспариваемая лицензия может быть признана ненормативным правовым актом, в отношении которого заявляются требования о признании его недействительным по правилам главы 24 АПК РФ. По требованию о признании недействительным приказа от 10.09.2010 N 1055 о предоставлении лицензии производство прекращено судом на основании того, что заявление заместителя прокурора предъявлено в интересах конкретных лиц: Администрации с.п. Бояркинское и Администрации Озерского муниципального района, которые вправе самостоятельно обратиться в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Не согласившись с указанным судебным актом, заместитель прокурора Московской области обратился в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой обжалуемое определение считает незаконным и необоснованным, подлежащим отмене, так как судом неполно и всесторонне исследованы материалы дела, нарушены нормы материального и процессуального права.

В судебном заседании заявитель поддержал доводы жалобы, просил определение арбитражного суда отменить и направить вопрос на новое рассмотрение по существу требований в арбитражный суд первой инстанции.

Представитель ООО "Карьер-Эко" апелляционную жалобу считает не основанной на законе и не подлежащей удовлетворению по основаниям, изложенным в отзыве. Пояснил, что прокуратура не вправе предъявлять требования об аннулировании лицензии.

Представитель администрации сельского поселения Бояркинское Озерского муниципального района Московской области поддержал доводы жалобы заявителя.

Дело рассмотрено в соответствии со статьями 121-123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителей Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Центральному федеральному округу, Комитета по управлению имуществом администрация Озерского муниципального района Московской области, Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, администрации Озерского муниципального района Московской области, извещенных надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, в том числе, публично, путем размещения информации на официальном сайте суда www.10aas.arbitr.ru.

Выслушав представителей участвующих в деле лиц, изучив материалы дела, проанализировав доводы апелляционной жалобы, в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Десятый арбитражный апелляционный суд приходит к выводу о наличии оснований для отмены обжалуемого определения.

Как следует из материалов дела и установлено судом, в декабре 2010 года и январе-феврале 2011 года по обращениям председателя Комитета по управлению имуществом Озерского района администрации Озерского муниципального района Озерской городской прокуратурой проведена проверка размещения вблизи с. Горы Озерского района Московской области объекта по размещению отходов производства и потребления по обращениям председателя Комитета по управлению имуществом Озерского района администрации Озерского муниципального района.

В ходе данной проверки установлено, что на основании приказа Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 10.09.2010 N 1055 (т.1 л.д.105-107) ООО "Карьер-Эко" предоставлена лицензия на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I-IV класса опасности N ОП-02-002645 (50) от 10.09.2010 сроком на 5 лет (т.1 л.д. 108-110).

В целях реализации Указа Президента РФ от 23.06.2010 N 780 "Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору", постановления Правительства РФ от 13.09.2010 N 717 "О внесении изменений в некоторые постановления Правительства РФ по вопросам полномочий Министерства природных ресурсов и экологии РФ, Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору", полномочия в указанной сфере переданы Федеральной службе по надзору в сфере природопользования.

На основании приказов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору N 975, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования N 282 от 29.09.2010 "О взаимодействии Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и их территориальных органов по реализации постановления Правительства РФ от 13.09.2010 N 717", в октябре - ноябре 2011 Федеральной службе по надзору в сфере природопользования переданы реестры лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению опасных транспортных отходов и лицензионные дела.

Согласно представленной Департаментом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Центральному федеральному округу информации, основание для выдачи ООО "Карьер-Эко" оспариваемой лицензии послужило заявление о предоставлении лицензии и пакет документов, установленных п.1 ст. 9 Федерального закона от 08.08.2001 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и п.5 Положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I-IV класса опасности, утвержденного постановлением Правительства РФ от 26.08.2006 N 524.

В процессе исследования документов предоставленных Обществом в лицензирующий орган, как соискателем лицензии, прокуратурой выявлен ряд несоответствий представленных документов фактическим обстоятельствам, установленным прокуратурой в ходе проверки, а именно:

- контракт для получения лицензии датирован 15.09.2010, тогда как лицензия выдана 10.09.2010, при этом из описи принятых документов следует, что данный контракт обществом не представлялся, что также подтверждается сообщением КУИ Озерского района администрации Озерского муниципального района, о том, что указанный контракт не подписывался. При этом материалы дела содержат копию указанного контракта с отметкой прокуратуры датированную 06.09.2010 (т.1 л.д. 30);

- из обращения Главы Озерского муниципального района от 08.02.2011 следует, что администрацией Озерского муниципального района с ООО "Карьер-Эко" контракт на оказание услуг по технической рекультивации земельного участка площадью 182700 кв.м. вблизи с. Горы Озерского муниципального района МО не заключался, постановление о рекультивации не издавалось, тогда как в ходе проведенной прокуратурой сверки принятых Главой Озерского муниципального района муниципальных актов установлено, что 26.07.2010 Главой района издано постановление N 833 о предварительном согласовании места размещения земельного участка ЗАО "Карьер-Неруд" (т.1 л.д. 19), однако в материалы дела представлено постановление Главы Озерского муниципального района МО от 16.09.2010 N 833 о рекультивации земельного участка, изданное в отношении ООО "Карьер-Эко" на основании контракта на рекультивацию земельного участка от 06.09.2010, площадью 182700, расположенного по адресу:Озерский район, вблизи с. Горы (т.1 л.д. 34);

- представленная для получения лицензии копия санитарно-эпидемиологического заключения датирована 21.09.2010 (т.1 л.д.80), вместе с тем из акта проверки, проведенной лицензирующим органом от 13.08.2010 следует, что на момент проверки у ООО "Карьер-Эко" санитарно-эпидемиологическое заключение уже имелось.

Порядок выдачи санитарно-эпидемиологических заключений, установлен Приказом Роспотребнадзора от 19.07.2007 N 224. Форма санитарно-эпидемиологического заключения на производство (виды деятельности, работы, услуги) N 303-005/у утверждена Приказом Минздрава России от 27.10.2000 N 381.

Порядок лицензирования деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I - IV класса опасности, осуществляемой юридическими лицами и (или) индивидуальными предпринимателями определен Положением о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I - IV класса опасности, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26.08.2006 N 524.

В силу пункта 5 данного положения для получения лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I - IV класса опасности (далее - лицензия) соискатель лицензии представляет в лицензирующий орган следующие документы: заявление о предоставлении лицензии и документы (копии документов), указанные в пункте 1 статьи 9 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности"; перечень отходов I - IV класса опасности, с которыми предполагается осуществлять деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению (с указанием наименования отхода согласно федеральному классификационному каталогу отходов, вида и класса опасности, а также сведений о составе отходов); копия положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I - IV класса опасности, в случае, если соискатель лицензии предполагает использовать такие объекты для осуществления деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению отходов I - IV класса опасности, за исключением тех объектов, которые введены в эксплуатацию или разрешение на строительство которых выдано до вступления в силу настоящего постановления; копии свидетельств (сертификатов) на право работы с отходами I - IV класса опасности, подтверждающих профессиональную подготовку индивидуального предпринимателя или работников юридического лица, осуществляющих деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I - IV класса опасности.

В соответствии с пунктом 9 этого же положения лицензирующий орган проводит проверку полноты и достоверности сведений, содержащихся в представленных документах, проверку возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий, а также проверку соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий при осуществлении деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов.

Вместе с тем, прокуратурой в ходе проверочных мероприятий установлено, что указанный земельный участок на кадастровый учет не поставлен, границы его не определены, данное не опровергнуто и при рассмотрении дела в суде. По сведениям, поступившим из администрации сельского поселения Бояркинское Озерского муниципального района, территория известнякового карьера в с. Горы частично входит в границы населенного пункта с. Горы, что подтверждается данными аэрофотосъемки. Кроме того расстояние между карьером, для рекультивации которого ООО "Карьер-Эко" получена оспариваемая лицензия, и ближайшим жилым домом по ул. Новая с. Горы составляет менее 100 метров, расстояние между карьером и водозаборным узлом, обеспечивающим водоснабжение с. Горы составляет менее 250 метров. Также из акта по определению высот точек с. Горы следует, что высота дна ближайшей к сельскому водозабору выработки карьера составляет 122,50 м., а высота уреза воды родника, где осуществляется забор воды, составляет 114, 49 метра, следовательно, соотношение высот между дном выработанного известнякового карьера и водоносным горизонтом с. Горы составляет 8 метров, что может негативно сказаться не только на экологической обстановке в поселении и в районе в целом, но и также может привести к необходимости изыскания администрацией сельского поселения других источников водоснабжения, чем будут нарушены экономические интересы администрации с.п. Бояркинское в части организации в границах сельского поселения водоснабжения населения, что соотносится с уставной деятельностью последнего.

Данные обстоятельства послужили основанием для обращения заместителя прокурора в порядке статей 52, 198 АПК РФ в защиту интересов неопределенного круга лиц.

Из материалов дела усматривается, что одним из требований заявителя является признание недействительной лицензии N ОП-02-0022645 (50) от 10.09.2010 на осуществление деятельности по сбору, использованию, транспортировке, размещению отходов I - IV класса опасности, выданной ООО "Карьер-Эко".

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

В соответствии с п. 2 ст. 198 АПК РФ прокурор, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отношения между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, возникающие в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности, на дату выдачи Обществу лицензии регулировались Федеральным законом от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".

В силу статьи 4 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" к лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.

Выдача лицензии субъекту, не отвечающему лицензионным условиям и осуществление лицензируемой деятельности субъектом, не имеющим право осуществлять такую деятельность, в частности, осуществление деятельности по сбору и использованию отходов 4 класса опасности способствует осуществлению субъектом экономической деятельности в нарушение требований законодательства, что влечет нарушение прав неопределенного круга лиц, в том числе на безопасную окружающую среду.

В силу статьи 2 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензией является специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.

При этом под ненормативным правовым актом, который может быть оспорен в арбитражном суде, понимается документ, имеющий индивидуальный характер, то есть адресованный конкретному лицу или группе лиц, содержащий обязательные предписания или распоряжения, влекущие юридические последствия в виде установления, изменения или отмены прав и обязанностей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности для указанных в нем лиц.

Довод ООО "Карьер -Эко" о том, что с требованием об аннулировании лицензии заявитель обращаться не вправе, апелляционным судом отклоняется, поскольку в ходе разбирательства судом были приняты уточнения заявленных требований, требование рассматривалось о признании лицензии недействительной.

Лицензия является официальным документом, разрешающим осуществление указанных в ней видов деятельности, а также определяющим условия их осуществления, то есть оспариваемая лицензия является ненормативным правовым актом органа государственной власти, который адресован конкретному лицу, носит властно-распорядительный характер и влечет для лица юридические последствия в виде возникновения прав и обязанностей.

Следовательно, вывод суда о том, что лицензия не может быть оспорена в порядке, установленном главой 24 АПК РФ, основан на неправильном толковании норм права.

Также апелляционный суд считает ошибочным вывод суда первой инстанции об обращении заместителя прокурора с заявленными требованиями в интересах конкретных лиц, в отношении которых издан ненормативный правовой акт, а именно: администрации Озерского муниципального района Московской области, администрации сельского поселения Бояркинское Озерского муниципального района Московской области.

Пленум Высшего Арбитражного суда РФ в п. 3 постановления "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" N 15 разъяснил, что прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (абзац первый части 1 статьи 52, часть 2 статьи 198 АПК РФ).

Если при рассмотрении заявления прокурора об оспаривании ненормативного правового акта арбитражный суд установит, что оно предъявлено в интересах конкретного лица (лиц), в отношении которого акт принят, суд со ссылкой на пункт 1 статьи 150 АПК РФ прекращает производство по делу об оспаривании ненормативного правового акта. В этом случае заинтересованное лицо вправе самостоятельно обратиться в арбитражный суд с заявлением на основании статьи 4 и части 1 статьи 198 АПК РФ. Разъяснения относительно оспаривания ненормативных правовых актов, содержащиеся в настоящем постановлении, применяются и при оспаривании решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия.

Вместе с тем, оспариваемые приказ руководителя Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 10.09.2010 N 1055 и лицензия на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I-IY класса опасности N ОП-02-002645 (50) изданы в отношении ООО "Карьер-Эко", а не в отношении администрации с.п. Бояркинское Озерского муниципального района и администрации Озерского муниципального района.

В данном случае как следует из материалов дела и заявления заместитель прокурора обратился в защиту интересов неопределенного круга лиц, поскольку представление лицензии на осуществление деятельности по использованию отходов 4 класса опасности в отсутствие законных для этого оснований может повлечь нарушение прав граждан на безопасную окружающую среду. Возможное нарушение экономических интересов муниципальных образований в сфере использования земельного участка, в сфере организации водоснабжения населения также свидетельствует об обращении прокурора в защиту интересов неопределенного круга лиц, поскольку указанные вопросы затрагивают права граждан и иных лиц, а не непосредственно администраций как органов муниципальной власти.

Таким образом, ссылка суда первой инстанции на п. 3 постановления Пленума ВАС РФ "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" при вынесении определения о прекращении производства по делу в данном случае ошибочна.

Учитывая вышеизложенное, арбитражный апелляционный суд считает, что у суда первой инстанции не было оснований для прекращения производства по заявлению заместителя прокурора Московской области о признании недействительным приказа ЦУ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 10.09.2010 N 1055 о предоставлении ООО "Карьер-Эко" лицензии N ОП-02-0022645 (50) от 10.09.2010 на осуществление деятельности по сбору, использованию, транспортировке, размещению отходов I - IV класса опасности и признании недействительной указанной лицензии.

Кроме того, требование о признании лицензии недействительной является вторичным по отношению к требованию об оспаривании приказа о ее выдаче, и направлено на восстановление положения в случае удовлетворения требования о признании недействительным приказа ЦУ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 10.09.2010 N 1055

Руководствуясь статьями 266, 268, 271, п. 2 ч. 4 ст. 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

определение Арбитражного суда Московской области по делу N А41-25562/11 от 27 марта 2013 отменить и направить вопрос на новое рассмотрение в Арбитражный суд Московской области.

Председательствующий

Е.Н. Виткалова

Судьи

В.Ю. Бархатов Е.А. Мищенко