Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 19 сентября 2013 г. N 04АП-4023/13

г. Чита

19 сентября 2013 г.

Дело N А19-5689/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 17 сентября 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 19 сентября 2013 года.

Четвёртый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Д. Н. Рылова,

судей Е. О. Никифорюк, В. А. Сидоренко,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Е. Н. Гусевой,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Общества с ограниченной ответственностью "Активресурс" на решение Арбитражного суда Иркутской области от 9 июля 2013 года по делу N А19-5689/2013 по заявлению Общества с ограниченной ответственностью "Активресурс" (ОГРН 1063810023276, ИНН 3810041716) к Министерству труда и занятости Иркутской области (ОГРН 1073808028250, ИНН 3808170979), Управлению Федеральной миграционной службы по Иркутской области (ИНН 3808130084, ОГРН 1053808200775) о признании незаконным заключения от 16 января 2013 года N 14, о признании недействительным решения от 24 января 2013 года N 11/12-898,

третьи лица - Областное государственное казенное учреждение "Центр занятости населения города Иркутска" (ОГРН 1073808028250, ИНН 3808170979), Управление Федеральной миграционной службы по Иркутской области (ОГРН 1053808200775 ИНН 3808130084),

(суд первой инстанции судья Дмитриенко Е. В.)

при участии в судебном заседании:

от заявителя: Кулик О. Е. - представитель по доверенности от 16.05.2013 г.,

от заинтересованных лиц:

Минтруда ИО: Сидоренко К. В. - представитель по доверенности N 7437-3012/13 от 05.06.2013 г.,

УФМС по ИО: не явился,

от третьего лица - ОГКУ "Центр занятости населения города Иркутска": не явился,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Активресурс" (далее заявитель, ООО "Активресурс", Общество) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением, уточненным в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконным решения Министерства труда и занятости Иркутской области (далее - Минтруда ИО, Министерство) о нецелесообразности привлечения и использования иностранных работников, содержащегося в заключении от 16.01.2013 г. N 14; к Управлению Федеральной миграционной службы по Иркутской области (далее УФМС по ИО, Управление) о признании недействительным решения от 24.01.2013 г. N 11/12-898 об отказе в предоставлении государственной услуги по выдаче разрешений на привлечение и использование иностранных работников.

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 9 июля 2013 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемые заявителем решения соответствуют требованиям закона и не нарушают права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Общество обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции в связи с тем, что судом первой инстанции допущено неправильное толкование нормы материального права, а именно - ст. 60.2 Административного регламента. Выводы суда, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам дела.

Представитель заявителя в судебном заседании суда апелляционной инстанции поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных Обществом требований.

Заинтересованное лицо в отзыве на апелляционную жалобу указал на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

Представитель Минтруда ИО в судебном заседании поддержал доводы, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

УФМС по ИО и третье лицо отзыв на апелляционную жалобу в суд не представили.

О месте и времени судебного заседания стороны извещены надлежащим образом в порядке ст. ст. 122, 123 АПК РФ. Заинтересованное лицо - УФМС по ИО и третье лицо своих представителей в судебное заседание не направили, ОГКУ ЦЗН г. Иркутска заявило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя. В соответствии с п. 2 ст. 200 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проанализировав апелляционную жалобу, отзывы на нее, изучив материалы дела, заслушав доводы представителей заявителя и заинтересованного лица, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, 26.12.2012 г. Общество с ограниченной ответственностью "Активресурс" обратилось в Управление Федеральной миграционной службы по Иркутской области с заявлением о выдаче разрешения на привлечение и использование иностранных работников в количестве 45 человек.

27.12.2012 Управлением в адрес Министерства труда и занятости Иркутской области направлен запрос N 11/12-18539 о выдаче заключения о привлечении и использовании иностранных работников.

В заключении от 16.01.2013 г. N 14 Министерство, ссылаясь на то обстоятельство, что на момент обращения заявителя в Управление не истек месячный срок со дня предоставления сведений о потребности работодателя в работниках для замещения свободных рабочих мест (вакантных должностей) в ОГКУ ЦЗН города Иркутска, указало на нецелесообразность привлечения и использования иностранных работников.

На основании указанного заключения решением Управления Федеральной миграционной службы по Иркутской области от 24.01.2013 г. N 11/12-839 Обществу отказано в предоставлении государственной услуги по выдаче разрешений на привлечение и использование иностранных работников.

Не согласившись с заключением от 16.01.2013 N 14 и выданным на основании него решением Министерства труда и занятости Иркутской области от 24.01.2013 г., Общество обжаловало их в судебном порядке.

Суд апелляционной инстанции считает правильными выводы суда первой инстанции об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных Обществом требований о признании незаконными оспариваемых ненормативных правовых актов, исходя из следующего.

Пределы судебного разбирательства при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц установлены частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которой арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В пункте 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" указано, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции полагает, что требования заявителя могут быть удовлетворены только в том случае, если будут установлены следующие обстоятельства:

- несоответствие оспариваемых ненормативных правовых актов закону или иному нормативному правовому акту;

- нарушение прав и законных интересов Общества такими ненормативными правовыми актами.

При отсутствии хотя бы одного из названных обстоятельств, требования Общества удовлетворению не подлежат.

Закон Российской Федерации от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" определяя правовые, экономические и организационные основы государственной политики содействия занятости населения, в статье 5 определяет государственную политику в области содействия занятости населения, направленную на развитие трудовых ресурсов, повышение их мобильности, защиту национального рынка труда.

Пунктом 1 статьи 7.1 Закона Российской Федерации от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" определен перечень полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Привлечение на территорию Российской Федерации иностранной рабочей силы является приоритетным правом Российской Федерации, которое осуществляется в порядке, определенном законодательством Российской Федерации (статья 17 Закона Российской Федерации от 19.04.1991 г. N 1032-1).

Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации определяется Федеральным законом от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Закон N 115-ФЗ), который также регулирует отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности (ст. 1 названного Закона).

В силу части 4 статьи 13 Закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ работодатель и заказчик работ (услуг) имеют право привлекать и использовать иностранных работников при наличии разрешения на привлечение и использование иностранных работников, а иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность при наличии разрешения на работу.

Согласно Положения о Федеральной миграционной службе, утвержденного Постановление Правительства Российской Федерации от 13.07.2012 N 711, выдача разрешений на привлечение работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников отнесено к компетенции ФМС России и ее территориальных органов.

Приказом ФМС России, Минздравсоцразвития России, Минтранса России и Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству от 11.01.2008 N 1/4/1/2 утвержден Административный регламент предоставления Федеральной миграционной службой, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в области содействия занятости населения, Федеральным агентством морского и речного транспорта и Государственным комитетом Российской Федерации по рыболовству государственной услуги по выдаче заключений о привлечении и об использовании иностранных работников, разрешений на привлечение и использование иностранных работников, а также разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства.

В соответствии с пунктами 2 и 5 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных функций), утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2005 N 679 (действовал до 7 июня 2011 года, то есть и на момент принятия Административного регламента, далее - Порядок N 679), Административный регламент устанавливает сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействие федерального органа исполнительной власти с физическими или юридическими лицами, иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).

Административные регламенты разрабатываются с учетом положений федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, а также с учетом решений правительственных координационных органов, устанавливающих критерии, сроки и последовательность административных процедур, административных действий и (или) принятия решений и иных требований к порядку исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг).

По сути, аналогичные положения закреплены и в действующих в настоящее время Правилах разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 N 373 (далее - Правила N 373).

Следовательно, именно в административном регламенте устанавливаются, в том числе, полномочия должностных лиц соответствующего государственного органа по принятию решений или совершению тех или иных юридически значимых действий.

При этом подпунктом и) пункта 14 Правил N 373 (а ранее - пунктом 26 Порядка N 679) предусмотрено, что в Административном регламенте должен быть установлен исчерпывающий перечень оснований для приостановления или отказа в предоставлении государственной услуги.

Порядок выдачи разрешений на привлечение и использование иностранных работников установлен Административным регламентом.

Административный регламент устанавливает исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче разрешений на привлечение иностранных работников.

Одним из оснований для отказа в выдаче разрешения на привлечение и использование иностранных работников является заключение о привлечении и об использовании иностранных работников, выданное органом государственной службы занятости населения субъекта Российской Федерации и содержащее решение о нецелесообразности привлечения и использования иностранных работников по соответствующим профессиям, специальностям, должностям (пункт 29.1 Административного регламента).

В соответствии с пунктом 57 Административного регламента в случае получения от органа государственной службы занятости населения субъекта Российской Федерации заключения о привлечении и об использовании иностранных работников, содержащего решение о нецелесообразности привлечения и использования иностранных работников, сотрудник ФМС России или ее территориального органа в течение 3 рабочих дней оформляет и направляет работодателю, заказчику работ (услуг) отказ в выдаче разрешения на привлечение и использование иностранных работников.

При этом, как правомерно указано судом первой инстанции, положения Административного регламента не предоставляют территориальным органам ФМС России полномочий по проверке обоснованности такого решения, а также не предусматривают возможность, при наличии заключения о нецелесообразности привлечения и использования иностранных работников, принять решение о выдаче разрешения на их привлечение.

Пунктом 60.2 Административного регламента установлено, что заключение о привлечении и об использовании иностранных работников, содержащее решение о нецелесообразности привлечения и использования иностранных работников по соответствующим профессиям, специальностям, должностям, выдается органами государственной службы занятости населения субъекта Российской Федерации с учетом Методики оценки эффективности использования иностранной рабочей силы в случае, если срок предоставления сведений о потребности работодателя в работниках для замещения свободных рабочих мест (вакантных должностей) в государственное учреждение службы занятости населения составляет менее одного календарного месяца на дату получения запроса от ФМС России или ее территориального органа на получение заключения о привлечении и об использовании иностранных работников.

Указанный срок предусмотрен законодателем в целях проведения органами государственной службы занятости населения анализа рынка труда, подбора и направления заявителю работников из числа граждан Российской Федерации, которые, исходя из положений Закона Российской Федерации от 19.04.1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", имеют приоритетное право на трудоустройство.

Как следует из материалов дела, сведения о потребности в работниках, наличии свободных рабочих мест (вакантных должностей) по форме приложения 5 к Административном регламенту Федеральной службы по труду и занятости по предоставлению государственной услуги содействия гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям в подборе необходимых работников, представлялись Обществом в Областное государственное казенное учреждение Центр занятости населения города Иркутска 23.01.2012 г., 27.02.2012 г., 03.04.2012 г., а также 11.05.2012 г. с отметкой "Квоты на 2013 г.".

Впоследствии в течение полугода сведения о потребности в работниках, наличии свободных рабочих мест (вакантных должностей) заявителем в государственное учреждение службы занятости населения не направлялись.

Очередное обращение заявителя в Областное государственное казенное учреждение Центр занятости населения города Иркутска датировано 14.12.2012 г. В соответствии с представленными Сведениями о потребности в работниках, наличии свободных рабочих мест (вакантных должностей) (вх. N 2324) потребность Общества в работниках по состоянию на 14.12.2012 г. составила: каменщик 5 разряда - 5 человек, арматурщик 5 разряда - 10 человек, плотник 5 разряда - 10 человек, бетонщик 5 разряда - 10 человек, монтажник 5 разряда - 10 человек.

При этом с заявлением о выдаче разрешения на привлечение и использование иностранных работников в Управление Федеральной миграционной службы по Иркутской области Общество обратилось 26.12.2012 г., то есть до истечения календарного месяца с момента предоставления сведений о потребности работодателя в работниках для замещения свободных рабочих мест (вакантных должностей) в государственное учреждение службы занятости населения.

В соответствии с оспариваемым заключением основанием для принятия заключения о нецелесообразности привлечения и использования иностранных работников явилось то, что срок предоставления сведений о потребности работодателя в работниках для замещения свободных рабочих мест в ОГКУ ЦЗН г. Иркутска составляет менее одного календарного месяца на дату получения запроса от УФМС России по Иркутской области на получение заключения.

В рассматриваемом случае, исполнительный орган государственной власти, проводящий государственную политику в области занятости населения Иркутской области в целях поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов, содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан Российской Федерации, исходя из наличия российских граждан, имеющих необходимую профессиональную квалификацию, зарегистрированных в государственных учреждениях службы занятости населения в целях поиска подходящей работы, возможности удовлетворения потребности в рабочей силе за счет региональных ресурсов, в соответствии со статьей 7.1 Закона Российской Федерации от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", руководствуясь пунктом 62 Административного регламента, выдал заключение, содержащее решение о нецелесообразности привлечения 45 иностранных граждан.

Таким образом, действия Министерства труда и занятости Иркутской области по принятию заключения от 16.01.2013 N 14 о нецелесообразности привлечения и использования 45 иностранных работников и принятое на основании данного заключения решение Управления Федеральной миграционной службы по Иркутской области от 24.01.2013 г. N 11/12-838 соответствуют действующему законодательству и не нарушают права и законные интересы ООО "Активресурс" в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В связи с чем, судом первой инстанции правомерно отказано в удовлетворении заявленных Обществом требований.

Доводы заявителя, приведенные в апелляционной жалобе, построены на неправильном толковании норм действующего законодательства, кроме того, они были предметом рассмотрения в суде первой инстанции и по существу не влияют на правильность принятого судом решения.

При изложенных обстоятельствах, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Рассмотрев апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Иркутской области от 9 июля 2013 года по делу N А19-5689/2013, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 9 июля 2013 года по делу N А19-5689/2013 оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Взыскать с Общества с ограниченной ответственностью "Активресурс" (ИНН 3810041716, ОГРН 1063810023276) в доход федерального бюджета государственную пошлину за рассмотрение апелляционной жалобы в размере 1000 (одна тысяча) рублей.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в течение 2-х месяцев с даты принятия.

Председательствующий судья

Д. Н. Рылов

Судьи

Е. О. Никифорюк В. А. Сидоренко