Конституционный Суд РФ в нормотворческом процессе (И.Ю. Остапович, "Российский юридический журнал", N 2, март-апрель 2010 г.)

Конституционный Суд РФ в нормотворческом процессе

Нормотворчество Конституционного Суда РФ в значительной мере связано с толкованием (конкретизацией) права и восполнением пробелов в праве. Особенность судебного нормотворчества предопределяется тем, что судебное правотворчество - это всегда "побочный продукт акта правосудия". Судебные положения вырабатываются судьями только на основе "имеющихся норм и правовых принципов, а не своей субъективной воли".

Думается, уже можно констатировать, что времена, когда у нас господствовало понимание судебных решений исключительно как актов правоприменения, ушли в прошлое. Сегодня большинство специалистов не сомневаются в том, что судебные решения могут носить и нередко носят нормативный характер и, следовательно, представляют собой источник права, притом не только в странах англосаксонской правовой системы, но и в странах континентальной Европы, в том числе в России. Тем не менее есть еще немало исследователей права, которые согласны с Ш. Монтескье, утверждавшим, что судья - это говорящие уста закона, и не более того. Теоретическая проблема, стало быть, еще остается.

Довольно ярко правотворческое начало проявляется в деятельности Конституционного Суда РФ, который дает нормативное толкование Конституции РФ, прекращает действие правовых норм, признанных им не соответствующими Конституции, или не допускает их вступления в силу (чч. 5 и 6 ст. 125 Конституции, ст. 79 и 106 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"; (далее - ФКЗ о КС), подчас прибегает к такому толкованию проверяемых актов, которое служит непременным условием их конституционности и имеет нормативное значение для правоприменителя.

Статья 71 ФКЗ о КС в числе итоговых решений Конституционного Суда называет постановления и заключения. Постановления выносятся по вопросам конституционности нормативного правового акта или еще не вступившего в силу международного договора, по спорам о компетенции и при даче толкования Конституции РФ, заключения - по вопросам соблюдения установленного порядка выдвижения обвинения Президенту РФ в совершении тяжкого преступления. Кроме того, ч. 1 ст. 12 ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" возлагает на Конституционный Суд РФ обязанность проверять соблюдение предусмотренных Конституцией требований, относящихся к инициативе назначения общефедерального референдума. Хотя в федеральном конституционном законодательстве не указано, в какой форме Конституционный Суд должен в данном случае выносить свое решение, по смыслу это должно быть заключение. Что касается определений, выносимых Конституционным Судом в порядке конституционного судопроизводства, то они как итоговые решения не характеризуются. Тем не менее некоторые виды определений по существу представляют собой именно итоговые решения. Я имею в виду определения об отказе в принятии дела к рассмотрению, а также о прекращении производства по делу. В таких определениях, как и в постановлениях, нередко содержатся правовые позиции Конституционного Суда, имеющие нормативную природу.

В постановлениях Конституционного Суда РФ нормативные положения содержатся как в резолютивных, так и в мотивировочных частях, однако представляется, что значение их различно в зависимости от того, в какой из частей постановления они находятся и какую форму имеют.

В мотивировочных частях постановлений нормативные положения обычно имеют форму правовых позиций, слабо связанных с конкретными ситуациями. В некоторых случаях, когда суждение Конституционного Суда относится к конкретной ситуации, оно опирается на правовую позицию, которая прямо не сформулирована, но подразумевается. Так, в деле, рассмотренном 14 января 1992 г., где решался вопрос о конституционности объединения указом Президента двух силовых ведомств, Конституционный Суд исходил из того, что компетенция государственного органа может определяться либо Конституцией, либо изданным на ее основе и в соответствии с ней нормативным актом, хотя прямо такая правовая позиция в постановлении Конституционного Суда сформулирована не была. Конечно, для надлежащего правоприменения целесообразнее было бы формулировать и такие позиции, несмотря на их кажущуюся подчас банальность, но обязательность подразумеваемой позиции Конституционного Суда сомнений все же не вызывает, поскольку она применена к разбираемой Судом ситуации. Естественно, выявление неявно выраженных правовых позиций требует определенной юридической квалификации правоприменителей. Правовые позиции в мотивировочной части решений Суда не всегда формулируются как нормы, они довольно часто имеют вид доктринальных или иных рассуждений. Отсюда возникает искушение отрицать их нормативный характер.

В резолютивной части решений Конституционного Суда формулируются нормы, которыми либо подтверждается или, наоборот, отрицается конституционность оспариваемых нормативных положений, либо устанавливается принадлежность спорного властного полномочия, либо же формулируются нормативные положения, призванные разъяснить смысл определенных конституционных норм. При этом Конституционный Суд подчас вынужден, прекращая действие антиконституционной нормы, формулировать новую с временным действием, поскольку в противном случае был бы нанесен неоправданный ущерб субъектам соответствующих правоотношений. В качестве примера можно привести положение постановления от 27 апреля 1998 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции и избирательного законодательства Республики Башкортостан, требующих от кандидата в Президенты Республики владения башкирским языком. Согласно этому постановлению "до урегулирования вопроса о правовом статусе государственного языка (языков) Республики Башкортостан в надлежащем порядке правоприменительные органы должны обеспечивать в ходе избирательного процесса реализацию избирательных прав граждан вне зависимости от требований к знанию языка". Правовые позиции, обоснованные в мотивировочной части постановления, могут быть помещены в сжатом виде и в его резолютивной части. Порой и они бывают подразумеваемыми, когда излагается лишь правовая оценка конкретной ситуации.

Остаются открытыми такие вопросы, как сравнительная юридическая сила правовых позиций, изложенных в резолютивной и мотивировочной частях постановления, и обязательность для правотворческих и правоприменительных органов правовых позиций, сформулированных только в мотивировочной части постановления. Ведь постановление обязательно целиком, а не только в резолютивной части, хотя последняя и представляет собой концентрированный вывод из изложенного в мотивировочной части. Наконец, нельзя исключить и такую ситуацию, когда спустя значительное время после формулирования Конституционным Судом конкретной правовой позиции Суд по аналогичному вопросу изложит иную правовую позицию, не обратив внимания на то, что она отклоняется от закрепленной ранее. Как быть в этом случае?

"Юридически обязательны, видимо, некоторые из правовых позиций, - пишет В.А. Кряжков. - Это те, которые прописаны в решениях о толковании Конституции (они общеобязательны), а также содержащиеся в резолютивной части иных решений во взаимосвязи с выводами мотивировочной их части. Другие позиции имеют юридически ориентирующий и координирующий смысл"*(1). Последнее суждение не отличается большой ясностью, тогда как предыдущие представляются на первый взгляд убедительными. Однако сам автор далее справедливо замечает, что ФКЗ о КС не делает различий между правовыми позициями с точки зрения необходимости сохранения их стабильности. Можно к этому добавить, что с любой иной точки зрения - тоже.

Кроме того, ФКЗ о КС, не позволяя Конституционному Суду пересматривать его решения, допускает возможность изменения Судом его правовой позиции при разрешении последующих дел. Правда, согласно ст. 73 этого ФКЗ, когда одна из палат Конституционного Суда считает необходимым придерживаться иной правовой позиции, чем та, которая была сформулирована другой палатой, вопрос подлежит передаче на рассмотрение Пленума Суда. Можно предположить, что палата не вправе формулировать правовые позиции, отклоняющиеся от тех, которые содержатся в решениях Пленума Конституционного Суда. Больше об этом ФКЗ не говорит ничего, однако вопросы остаются.

В частности, неясно, может ли Пленум по своей инициативе занять иную правовую позицию, чем сформулированная ранее одной или обеими палатами или даже им самим? Думается, ответ на этот вопрос должен быть положительным. Одна из задач судов, а Конституционного Суда РФ в особенности, заключается в том, чтобы соотносить положения Конституции РФ с меняющимися отношениями (в тех, разумеется, пределах, которые допускаются ее буквальным толкованием). Если бы суды не выполняли этой задачи, жизнь первоначального текста любой конституции была бы весьма короткой, вскоре потребовалось бы либо исправлять конституцию, либо вообще принимать новую. Разумеется, стоит согласиться с П.Е. Кондратовым в том, что "изменение Судом своей правовой позиции не означает отмены ранее принятого решения"*(2). Процитированное положение относится только к содержанию комментируемой ст. 73 ФКЗ, однако, видимо, ему следует придать более широкий смысл.

Изменение позиции Конституционного Суда имело место на практике. 20 мая 1997 г. одна из палат Конституционного Суда вынесла постановление, в котором признала соответствующими Конституции РФ нормы пп. 4 и 6 ст. 242 и ст. 280 Таможенного кодекса РФ, предусматривающие право таможенных органов конфисковывать имущество в качестве санкции за совершенное правонарушение. Сформулированная в резолютивной части постановления позиция обосновывала конституционность указанных законоположений наличием гарантии последующего судебного контроля за законностью и правомерностью такого решения. 11 марта 1998 г. Пленум Конституционного Суда в постановлении по делу о проверке конституционности ст. 266 Таможенного кодекса, ч. 2 ст. 85 и ст. 222 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях признал эти нормы неконституционными, потому что конфискация имущества может иметь место только в судебном порядке. Эта правовая позиция также была сформулирована в резолютивной части постановления. Соответствующим образом здесь истолковано положение постановления от 20 мая 1997 г., согласно которому "акт суда является итогом решения вопроса о лишении лица его имущества". В результате можно считать, что по вопросу о конфискации имущества актуальна правовая позиция Конституционного Суда, выраженная в постановлении пленума от 11 марта 1998 г. Дело, по которому вынесено это постановление, думается, не случайно принял к производству Пленум Конституционного Суда, хотя в опубликованных документах ссылки на ст. 73 ФКЗ о КС нет.

Со времени вступления в силу Конституции РФ 1993 г. Конституционному Суду РФ выносить заключения не довелось. Поэтому трудно сказать, как сложится практика и станет ли Конституционный Суд формулировать в заключениях нормативные положения. Исключить такую возможность нельзя, хотя вероятность, на мой взгляд, мала, разве что в проверяемой процедуре будет допущено нарушение, обусловленное непониманием конституционной нормы.

В определениях же Конституционный Суд РФ формулирует правовые позиции далеко не всегда, но если и делает это, то обычно только в мотивировочной части. Например, в хрестоматийном определении от 20 ноября 1995 г. об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы и запроса Верховного Суда РФ о проверке конституционности ряда положений Федерального закона от 21 июня 1995 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" резолютивная часть по существу запросов устанавливает лишь, что Конституционный Суд определил в рассмотрении запросов отказать. Однако в мотивировочной части указано, что регламентация оспариваемых заявителями избирательных процедур (избирательная система, заградительный пункт, пределы отклонения численности избирателей в избирательных округах от нормы представительства) является вопросом политической целесообразности и осуществляется исключительно законодательным путем.

Хотя правовая позиция в отношении оспариваемых законоположений сформулирована в определении весьма четко, в дальнейшем Конституционный Суд должен был вернуться к рассмотрению этого вопроса. Дело в том, что отказ в рассмотрении запросов был обусловлен тем обстоятельством, что запросы поступили в Конституционный Суд спустя пять месяцев после вступления оспариваемого Федерального закона в силу и более чем через два месяца после начала избирательной кампании по выборам в Государственную Думу. В этих условиях проведение судебного разбирательства в Конституционном Суде непосредственно перед голосованием могло неоправданно осложнить избирательный процесс и в конечном счете повлиять на результаты выборов, превратив Конституционный Суд в участника избирательной кампании, что противоречит его предназначению и принципам деятельности. В это время уже возникли и развивались конкретные правоотношения, в рамках которых происходила реализация избирательных прав граждан, решение Конституционного Суда могло повлечь ущемление этих прав, что нанесло бы ущерб основным конституционным принципам избирательного процесса.

Повторное рассмотрение Конституционным Судом этих вопросов состоялось спустя три года по запросу Саратовской областной Думы. Постановление было вынесено 17 ноября 1998 г. В нем был рассмотрен более широкий круг вопросов, и по каждому из них (кроме одного, производство по которому было прекращено) приняты мотивированные решения относительно конституционности соответствующих норм Федерального закона: нормы, оспаривавшиеся в 1995 г., признаны соответствующими Конституции РФ.

В связи с этим примером необходимо отметить, что нормативная сила правовых позиций, излагаемых в так называемых отказных определениях Конституционного Суда, очевидно, меньше нормативной силы правовых позиций, содержащихся в постановлениях. Это можно вывести и из п. 3 ч. 1 ст. 43 ФКЗ о КС, согласно которому Конституционный Суд отказывает в принятии обращения к рассмотрению, если по предмету обращения им ранее было вынесено постановление, сохраняющее силу. Здесь упомянуто только постановление, а не определение и не заключение. Думается, то же можно отнести и к определениям о прекращении производства по делу. Во всяком случае, как видим, правовая позиция, изложенная в определении, не препятствует управомоченным субъектам вновь оспаривать конституционность тех же правовых норм, о которых шла речь в определениях.

Если мы признаем решения Конституционного Суда РФ источниками права, то должны обратиться и к вопросу о месте этих решений в общей системе источников права России. За исключением большинства определений, итоговые решения Конституционного Суда связаны с толкованием Конституции РФ. Это толкование может быть специальным, если дается на основании ч. 5 ст. 125 Конституции и в соответствии с процедурой, специально предусмотренной для этого ФКЗ о КС, или казуальным (инцидентным) - в остальных делах, разрешаемых Судом. Юридическая сила итоговых решений Конституционного Суда превышает юридическую силу любого закона (кроме, естественно, законов о поправках к Конституции, если они не противоречат положениям гл. 1 Конституции), а следовательно, практически равна юридической силе самой Конституции, которую уже нельзя применять в отрыве от итоговых решений Конституционного Суда, относящихся к соответствующим нормам, и тем более вопреки этим решениям. Такое суждение, которое уже высказывалось в литературе Н.В. Витруком*(3), вызывает некоторые вопросы, однако если мы вспомним замечание американского судьи Хьюза "Конституция - это то, что о ней говорят судьи", то, наверное, должны согласиться с признанием конституционной силы любого толкования Основного закона страны, которое дается Конституционным Судом в его правовых позициях.

Исключением могут быть упомянутые случаи, когда Конституционный Суд формулирует временную норму, призванную заменить отмененную им норму закона, или дает толкование нормы закона, обосновывающее ее соответствие Конституции. Формулировки таких норм могут быть впоследствии изменены законодателем, хотя и с учетом правовых позиций Конституционного Суда.

Подводя итог, отмечу, что особенности судебного нормотворчества состоят в том, что: оно всегда есть "побочный продукт акта правосудия"*(4); оно не самостоятельно в том смысле, что "привязано" к основной функции судебной власти - функции осуществления правосудия; исполняется в рамках закона и на основе закона; в значительной мере связано с толкованием (конкретизацией) права и восполнением пробелов в праве; судебные правоположения вырабатываются судьями только на основе "имеющихся норм и правовых принципов, а не своей субъективной воли"*(5); существуют определенные границы или пределы судейского нормотворчества, предусмотренные законом, представляющие собой, по мнению некоторых исследователей, "стержень доктрины и практики прецедентного права, охватывающий сущность взаимоотношений и компетенцию судебной и законодательной властей, гарантии от узурпации прав последней"*(6). Главное, чтобы "правоположения" Конституционного Суда РФ не противоречили существующим законам, в первую очередь конституционным.

Будучи одними из главных судебных органов, осуществляющих наряду с другими аналогичными органами судебную власть и принимающих весьма важные в юридическом и социально-политическом плане решения*(7), Конституционный Суд решает, в частности, такие задачи, как укрепление правопорядка в стране*(8); утверждение законности и конституционности в деятельности государственных органов и должностных лиц, укрепление федеративных начал Российского государства*(9); защита конституционного статуса единой федеральной судебной системы, призванной "обеспечивать равные гарантии для граждан и исключать какую-либо зависимость судей в любых судах от территориального уровня государственной власти"*(10). Деятельность Конституционного Суда РФ свидетельствует о правильности стратегического выбора его в качестве высшего арбитра в конституционно-правовых спорах, официального интерпретатора и "стража" российской Конституции *(11).

И.Ю. Остапович,

кандидат юридических наук, доцент,

заведующий кафедрой теории и истории

государства и права Горно-Алтайского

государственного университета (Горно-Алтайск)

"Российский юридический журнал", N 2, март-апрель 2010 г.

-----------------------------------------------------------

*(1) Кряжков В.А. , Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. М., 1998. С. 248.

*(2) Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации". Комментарий. М., 1996. С. 320.

*(3) См., например: Витрук Н.В. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: понятие, природа, юридическая сила и значение // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1999. N 3. С. 99; Его же. Конституционное правосудие в России (1991-2001 гг.). Очерки теории и практики. М., 2001. С. 116.

*(4) Барак А. Судейское усмотрение. М., 1999. С. 121.

*(5) Ершов В. Восполнение судом пробелов в трудовом законодательстве // Рос. юстиция. 1993. N 24. С. 19. 

*(6) Мартынчик Е., Колоколова Э. Прецедентное право: от советской идеологии к международной практике // Рос. юстиция. 1994. N 12. С. 21. 

*(7) Зорькин В.Д. Конституционный Суд России в европейском правовом поле // Журн. рос. права. 2005. N 3. С. 3-9. 

*(8) Чепурнова Н. Решение Конституционного Суда РФ как образец юридической гармонии // Рос. юстиция. 2001. N 10. С. 28-31. 

*(9) Митюков М. Главный итог - стабильность Конституции // Там же. С. 30-31. 

*(10) Морщакова Т. Конституционная концепция судопроизводства // Рос. юстиция. 2001. N 10. С. 6-11. 

*(11) Невинский В. Конституционный Суд Российской Федерации и развитие конституционных принципов // Конституционное правосудие на рубеже веков: материалы междунар. конф., посвященной 10-летию Конституционного Суда Российской Федерации (1-2 ноября 2001 г., Москва). М., 2002. С. 194-199.