К вопросу о системе и структуре регионального законодательства в сфере социального обеспечения (А.Л. Благодир, "Законодательство", N 8, август 2010 г.)

К вопросу о системе и структуре регионального законодательства в сфере социального обеспечения

В законодательной практике советского периода отдельные элементы регионализма имели место, когда автономные республики, входившие в состав РСФСР, принимали на своем уровне различные законодательные акты, включая республиканскую конституцию. Принятие Конституции Российской Федерации инициировало новый этап в развитии регионального законодательства.

Спонтанно начавшийся процесс регионального законотворчества получил столь же спонтанное развитие. По мнению Р.А. Ромашова и С.Л. Сергевнина, во многом это объясняется отсутствием глубокой общетеоретической проработки серьезных проблем регионализма в его соотношении с федерализмом в целом, вопросов законотворческого процесса на субъективном уровне в условиях федеративного территориального устройства, а также других аспектов, без которых невозможно обеспечить эффективную нормотворческую деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации*(1).

Развитие регионального законодательства выявило необходимость тщательного изучения соотношения федерального и регионального законодательств.

В первые годы после принятия Конституции РФ государственные органы субъектов Российской Федерации разработали небольшое количество законов, регулирующих социально-обеспечительные отношения*(2). Законы в сфере социального обеспечения не представляли собой систему, так как принимались для регулирования отдельных видов общественных отношений, важных для того или иного региона. Это связано прежде всего с процессом формирования новых органов государственной власти и отсутствием необходимого опыта законотворческой деятельности у законодательного органа субъекта Российской Федерации.

В настоящее время субъекты Российской Федерации стали более ответственным звеном властной вертикали, поэтому, по мнению О.И. Красновой, необходимо постепенно отходить от излишней централизации, делегировать регионам дополнительные полномочия, обеспечивая их реализацию достаточными финансовыми ресурсами, но не отдавать полномочия для "добровольного" осуществления, как предполагалось Федеральным законом от 31 декабря 2005 г.*(3)

Определяя предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, Конституция РФ не устанавливает для федерального законодателя каких-либо границ и пределов правового регулирования общественных отношений, отнесенных к предметам совместного ведения. Федеральный законодатель, руководствуясь общими конституционными принципами, сам определяет пределы и границы собственной правовой активности на совместном правовом поле. Поэтому федеральные законы, принимаемые по предметам совместного ведения, нередко полностью исчерпывают регулируемый предмет, не оставляя региональному законодателю каких-либо возможностей для реализации его конституционных полномочий в части законодательного регулирования вопросов, относящихся к совместному ведению*(4).

Неограниченные правовые возможности федеральной законодательной власти по предметам совместного ведения означают "фактическое нахождение данных предметов в сфере компетенции Российской Федерации, которая по своему усмотрению делегирует субъектам Российской Федерации осуществление отдельных полномочий"*(5).

Главный вопрос оптимизации и совершенствования федерального законодательного регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации состоит не в разграничении собственно предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (данный вопрос уже решен в ст. 71-73 Конституции РФ), а в сбалансированном разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов*(6).

Конституция РФ 1993 г. закрепила деление законодательства на три категории: законодательство Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и совместного ведения. Создав правовую основу для становления и развития законодательства субъектов Российской Федерации, Конституция РФ активизировала нормотворческие процессы на уровне субъектов Российской Федерации.

Кардинальные преобразования в механизмах социальной защиты населения регионов России произошли в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(7) (далее - Федеральный закон N 122-ФЗ). В федеральные законы и другие нормативные правовые акты были внесены принципиально важные изменения, направленные на упорядочение системы предоставляемых гражданам Российской Федерации и иным лицам, проживающим на территории государства, гарантий, мер социальной защиты и социальной поддержки.

В соответствии с Федеральным законом N 122-ФЗ правовое регулирование ряда ранее предоставлявшихся на федеральном уровне льгот и гарантий в настоящее время осуществляют субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. При переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях данного закона, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны:

- при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств;

- реализовывать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования;

- предоставлять гражданам возможность в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым в законодательство изменениям, в частности посредством установления временного регулирования общественных отношений;

- не допускать при осуществлении гражданами социальных прав и свобод нарушения прав и свобод других лиц.

Основная цель данного акта состоит в том, что субъекты Российской Федерации и местные органы власти не только обязаны предоставлять гарантированные на федеральном уровне отдельные виды социального обеспечения (натуральные льготы, денежные пособия и др.), но и вправе устанавливать иные виды социального обеспечения за счет средств своих бюджетов.

Несмотря на провозглашение системного подхода при одновременном внесении изменений в значительное количество законодательных актов Российской Федерации, в результате принятия Федерального закона N 122 в актах федерального законодательства обнаружился ряд несогласованностей в части регулирования полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Одним из нововведений Федерального закона N 122-ФЗ является принципиальный пересмотр системы социального обеспечения граждан России путем замены большинства социальных льгот, предоставлявшихся в натуральной форме, денежной компенсацией. Также предусматривалось возложение на органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязанности финансировать реализацию социальных прав и льгот, предоставляемых федеральным законодателем гражданам, проживающим на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Провозглашая Российскую Федерацию социальным государством и возлагая на нее обязанность обеспечения гарантий социальной защиты граждан, Конституция РФ относит социальную защиту, включая социальное обеспечение, к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 7, п. "ж" ч. 1 ст. 72). Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной им в определении от 16 ноября 2006 г. N 508-О, федеральный законодатель, осуществляя регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, вправе установить, что обеспечение граждан мерами социальной защиты осуществляется субъектами Российской Федерации, и отнести расходные обязательства по обеспечению такими мерами к расходным обязательствам субъектов Федерации. При этом передача таких расходных обязательств не означает освобождения Российской Федерации от полномочий, связанных с реализаций указанных мер. Российское государство продолжает нести ответственность за состояние дел в сфере социальной защиты граждан, проявляющуюся в том числе в создании необходимых финансовых условий для надлежащего осуществления соответствующих полномочий субъекта Российской Федерации*(8). С учетом того, что бюджет субъекта Российской Федерации существует не изолированно, а является составной частью финансовой системы Российской Федерации, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности бюджетов*(9). В случае недостаточности собственных средств для покрытия возникших расходов субъекты Российской Федерации вправе рассчитывать на оказание им Российской Федерацией финансовой помощи целевого характера в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов, бюджетных кредитов*(10).

В целом же определенный Федеральным законом N 122-ФЗ пересмотр системы социальных гарантий, установленных для различных категорий граждан по состоянию на 31 декабря 2004 г., был обусловлен прежде всего принятием Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ*(11). Изменение формы предоставления мер социальной защиты, приостановление действия или отмена льгот тем или иным категориям граждан были осуществлены в рамках нового правового регулирования социально-экономической политики государства и в пределах дискреционных полномочий законодателя, относящихся к определению правовых оснований предпринимаемых шагов и круга субъектов - получателей льгот, а также к решению вопроса о целесообразности сохранения этих льгот*(12).

Мы согласны с Д.И. Рогачевым, полагающим, что можно говорить о качественно новом этапе развития регионального нормотворчества в сфере социального обеспечения, а именно об увеличении доли расходов субъектов Российской Федерации на реализацию принципа социального государства, о расширении зоны ответственности региональных властей в сфере социальной политики*(13).

Тем не менее, исследуя особенности развития системы регионального законодательства в сфере социального обеспечения, следует обратиться к решению ряда теоретических задач: определить сущность законодательства субъектов Российской Федерации; уточнить само понятие социального законодательства субъектов Российской Федерации; определить возможности существования системы регионального социального законодательства, и прежде всего иерархии нормативных правовых актов; выявить проблемы дальнейшего развития регионального законодательства в сфере социального обеспечения.

По мнению А.В. Лесина, для определения сущности законодательства субъектов Российской Федерации необходимо прежде всего рассмотреть его основополагающие признаки, что, в свою очередь, позволит уточнить само понятие "законодательство субъектов Российской Федерации"*(14).

В научной литературе выделяются три признака данного законодательства*(15): вхождение законодательства субъекта Российской Федерации составной частью в законодательство Российской Федерации; системность законодательства субъекта Российской Федерации; относительная самостоятельность законодательства субъектов Российской Федерации. Рассмотрим их последовательно.

1. Вхождение законодательства субъекта Российской Федерации составной частью в законодательство Российской Федерации. Изучение этого признака требует в первую очередь определить структуру законодательства Российской Федерации.

Предлагаются различные подходы к определению количества уровней законодательства федерации. Так, А.М. Цалиев указывает на существование двухуровневой системы: федеральное законодательство и законодательство Российской Федерации*(16). Некоторые ученые выделяют еще один дополнительный уровень в системе законодательства Российской Федерации - локальные нормативные правовые акты*(17). Вместе с тем все авторы согласны с тем, что законодательство субъектов Российской Федерации является составной частью законодательства Российской Федерации*(18).

Законы субъектов Российской Федерации, как справедливо отмечает С.И. Кобзева, регулируют в основном наиболее важные для того или иного региона и наиболее устоявшиеся общественные, социально значимые отношения, которые возникают в социально-экономической сфере, сферах образования, здравоохранения и др.*(19). Субъекты Российской Федерации организуют социальное обеспечение путем предоставления гражданам денежных выплат*(20), социального обслуживания*(21), медико-социальной помощи и лечения*(22) и т.д. на основе принимаемых ими нормативных правовых актов, которые являются составной частью законодательства в сфере социального обеспечения. Мы полагаем, что законодательная база с учетом Федерального закона N 122-ФЗ в субъектах Российской Федерации по вопросам, касающимся социального обеспечения, предоставляемого за счет бюджетных средств, в основном уже сложилась. Она эффективно развивает и дополняет федеральное законодательство. Так, например, в субъектах Российской Федерации, входящих в состав Приволжского федерального округа*(23), накоплен достаточно большой опыт законотворчества в сфере социального обеспечения.

2. Системность законодательства субъекта Российской Федерации*(24). Анализируя источники права социального обеспечения, С.И. Кобзева отмечает, что принцип системности в концентрированном виде предполагает как внутреннюю непротиворечивость регионального законодательства, так и его согласованность*(25).

По мнению М.Г. Потапова, в большинстве субъектов Российской Федерации собственное законодательство уже сформировано, и если есть множество правовых актов, то они должны образовывать систему, чтобы не противоречить друг другу и иметь между собой устойчивые связи*(26).

Нормативные правовые акты субъектов Приволжского федерального округа можно классифицировать по следующим основаниям: юридической силе; видам социального обеспечения; кругу лиц, имеющих право на социальное обеспечение за счет бюджетных средств субъекта Российской Федерации; и т.д.

Анализируя нормативные правовые акты по видам социального обеспечения, предоставляемого гражданам в субъектах Приволжского федерального округа, приходим к выводу о том, что во всех субъектах они регулируют отношения по поводу:

1) денежных выплат;

2) "натуральных" форм социального обслуживания;

3) медицинской помощи и лечения;

4) мер социальной поддержки.

К числу нормативных правовых актов, регулирующих отношения по поводу денежных выплат, следует отнести: закон Пермского края от 5 марта 2003 г. "О ежемесячных денежных выплатах отдельным категориям пенсионеров за счет средств бюджета Пермского края"; закон Удмуртской Республики от 29 декабря 2003 г. "О пенсионном обеспечении государственных служащих Удмуртской Республики"; закон Саратовской области от 2 декабря 1999 г. "О доплате к государственной пенсии Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации и полным кавалерам ордена Славы"; закон Пензенской области от 8 сентября 2004 г. "О государственном пенсионном обеспечении за выслугу лет государственных гражданских служащих Пензенской области и лиц, замещающих государственные должности Пензенской области"; законы Оренбургской области от 4 ноября 2002 г. "Об установлении областной социальной пенсии детям" (в редакции от 5 октября 2009 г.), от 8 июня 2000 г. "Об установлении дополнительной пенсии лицам, имеющим особые заслуги перед Оренбургской областью" (в редакции от 2 марта 2006 г.) и др.

К данной группе нормативных правовых актов относятся также акты, определяющие порядок и условия предоставления социальных пособий. В качестве примера приведем: законы Кировской области от 29 октября 2001 г. "О материальной поддержке отдельных категорий женщин в Кировской области", от 3 ноября 2004 г. "О ежемесячном пособии на ребенка"; закон Саратовской области от 23 декабря 2004 г. "О ежемесячном пособии на ребенка гражданам, проживающим на территории Саратовской области"; закон Пензенской области от 2 ноября 2004 г. N 678-ПО "О ежемесячном пособии на ребенка".

Законы Кировской области от 5 мая 2005 г. "О социальном обслуживании граждан Кировской области", от 30 июня 2003 г. "О квотировании рабочих мест для трудоустройства инвалидов на территории Кировской области"; законы Ульяновской области от 3 апреля 2003 г. "О порядке оказания юридической помощи гражданам Российской Федерации, проживающим на территории Ульяновской области, бесплатно", от 4 октября 2005 г. "О социальном обслуживании населения в Ульяновской области"; закон Республики Татарстан от 24 июля 2006 г. "О квотировании и резервировании рабочих мест для инвалидов и граждан, особо нуждающихся в социальной защите"; закон Самарской области от 6 мая 2009 г. "О предоставлении инвалидам транспортных средств и внесении изменений в отдельные законодательные акты Самарской области"; закон Республики Башкортостан от 3 февраля 2009 г. "О социальной адаптации лиц, освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной системы" и др. регулируют отношения по поводу предоставления различных форм социального обслуживания.

Отношения по поводу предоставления гражданам медицинской помощи и лечения регулируют, в частности, следующие нормативные правовые акты: закон Кировской области от 3 ноября 2005 г. "Об охране здоровья граждан в Кировской области"; закон Самарской области от 8 декабря 2005 г. "Об обеспечении отдельных категорий граждан, проживающих в Самарской области, путевками на санаторно-курортное лечение"; закон Саратовской области от 6 ноября 1996 г. "Об иммунопрофилактике населения Саратовской области"; законы Республики Башкортостан от 8 декабря 1997 г. "О предупреждении распространения туберкулеза в Республике Башкортостан" (в редакции от 8 февраля 2008 г.), от 19 марта 1999 г. "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней человека в Республике Башкортостан" (в редакции от 24 июня 2009 г.). Законом Кировской области от 29 ноября 2006 г. N 53-ЗО "Об областной целевой программе "Сахарный диабет" на 2007-2011 годы" предусмотрено обеспечение граждан, больных сахарным диабетом, лекарственными и диагностическими средствами, средствами введения инсулина и индивидуального контроля за счет средств областного бюджета, а также в рамках социально-консультативной помощи открытие и обеспечение работы специальных школ для обучения этих лиц самостоятельному контролю за содержанием сахара в крови, применению сахароснижающих лекарственных средств и принципам рационального питания.

К нормативным правовым актам, регулирующим отношения по поводу предоставления мер социальной поддержки, следует отнести законы Кировской области от 29 ноября 2006 г. "О ветеранах труда Кировской области", от 7 декабря 2004 г. "О мерах социальной поддержки ветеранов труда, тружеников тыла и жертв политических репрессий", от 3 ноября 2004 г. "О мерах социальной поддержки отдельных категорий специалистов, работающих, вышедших на пенсию и проживающих в сельских поселениях или поселках городского типа Кировской области"; закон Нижегородской области от 2 августа 2007 г. N 90-З "О дополнительных мерах социальной поддержки граждан, награжденных нагрудным знаком "Почетный донор России" или нагрудным знаком "Почетный донор СССР" и сдавших кровь в годы Великой Отечественной войны" и др.

Особое место в системе регионального законодательства занимают нормативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные с социальным обслуживанием детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и детей, находящихся в приемной семье. К таким актам следует отнести законы Кировской области от 3 ноября 2005 г. "Об установлении порядка и размера ежемесячной выплаты денежных средств на содержание ребенка опекуну (попечителю)", от 4 ноября 1999 г. "О размере оплаты труда приемных родителей и льготах, предоставляемых приемным семьям"; законы Республики Марий Эл от 4 августа 2008 г. "О патронатном воспитании", от 10 ноября 1999 г. "О социальных гарантиях приемной семье" и др.

3. Относительная самостоятельность законодательства субъектов Российской Федерации. Если имеются противоречия между нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, принятым по вопросам, относящимся к его ведению, и федеральным законом, то в соответствии с ч. 6 ст. 76 Конституции РФ подлежит применению нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе самостоятельно в установленном порядке и в рамках своих полномочий принимать нормативные правовые акты, определять их содержание. Вместе с тем указанные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам и международным договорам. Кроме того, они не могут препятствовать или каким-либо иным образом ограничивать право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Постепенное развитие законодательства субъектов Российской Федерации повлекло за собой научные дискуссии относительно его сущности.

Правовое понятие "законодательство субъектов Российской Федерации", по мнению А.В. Лесина, является относительно новым, поскольку основу для его становления и развития создала Конституция 1993 г. Данное понятие определено как система правовых актов (конституций (уставов), законов и подзаконных актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации), регулирующих общественные отношения и имеющих юридическую силу на территории соответствующего субъекта Российской Федерации*(27).

На уровне субъектов Российской Федерации применяется как узкая*(28) трактовка законодательства, так и широкая*(29). Анализ нормативных правовых актов показывает, что преобладает последняя.

Законодательство субъекта Российской Федерации можно определить как систему правовых актов (конституций (уставов), законов и подзаконных актов субъекта Российской Федерации), регулирующих общественные отношения и имеющих юридическую силу на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Анализ вертикальной (иерархической) структуры системы регионального законодательства следует начать с определения места в этой системе основополагающего нормативного акта региона - конституции или устава субъекта Российской Федерации.

В идеале устав должен быть системообразующим актом регионального законодательства: именно на содержащихся в нем нормах должно базироваться все здание законодательной системы субъекта Российской Федерации*(30).

Решение общетеоретических вопросов, связанных с определением места и значения устава в системе регионального законодательства, приводит к мысли о возможности включения в структуру регионального законодательства также конституционных (уставных) законов субъекта Российской Федерации (регионального органического законодательства). Однако указанная возможность напрямую зависит от волеизъявления органов государственной власти самого субъекта*(31).

Исследуя конституции и уставы отдельных субъектов Российской Федерации, входящих в состав Приволжского Федерального округа, мы видим, что в каждом их них присутствуют нормы, на основе которых в том или ином регионе получает развитие законодательство в сфере социального обеспечения.

Так, в ст. 11 Конституции Республики Башкортостан провозглашено, что Республика Башкортостан является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Республике Башкортостан охраняются труд и здоровье людей; обеспечивается гарантированный минимальный размер оплаты труда; обеспечивается поддержка семьи, материнства, отцовства, детства, инвалидов*(32) и пожилых граждан; развивается система социальных служб*(33); устанавливаются республиканские пенсии*(34), пособия и иные гарантии социальной защиты*(35).

В развитие данных положений Конституцией Республики Башкортостан*(36) закреплено следующее: право на защиту от безработицы (ст. 40), семья*(37), материнство, отцовство, детство*(38), инвалиды и пожилые граждане*(39) находятся под защитой Республики Башкортостан; дети пользуются равной правовой и социальной защитой вне зависимости от происхождения и гражданского состояния родителей, обеспечивается содержание*(40), воспитание и образование детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей*(41) (ч. 1, 4 ст. 42); каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь*(42) (ст. 43); каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом*(43) (ст. 45); малоимущим, иным указанным в законе гражданам*(44), нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (ст. 46).

В главе 4 "Социальная политика в Самарской области" Устава Самарской области от 18 декабря 2006 г. N 179-ГД (в редакции от 30 июня 2009 г.) закреплено, что политика Самарской области в сфере социального развития области направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 25); органы государственной власти Самарской области гарантируют создание, сохранение и поддержку систем образования, науки, культуры, здравоохранения, социального обеспечения населения (ст. 26); гарантируется соблюдение федеральных стандартов образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения (ст. 27); поощряется и поддерживается добровольное социальное страхование, предоставление дополнительных мер социальной поддержки*(45), развитие системы адресной социальной помощи, благотворительная деятельность, а также деятельность, способствующая развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию, обеспечению благоприятных условий жизнедеятельности человека*(46) (ст. 31). Также в ст. 30 того же Устава предусмотрено, что органы государственной власти Самарской области вправе устанавливать за счет средств бюджета*(47) Самарской области (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету Самарской области на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право*(48).

Органы государственной власти Самарской области согласно ст. 29 Устава Самарской области проводят политику в сфере социальной защиты населения, основываясь на следующих принципах:

1) разграничение полномочий и расходных обязательств между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти Самарской области и органами местного самоуправления в Самарской области*(49);

2) содействие обеспечению занятости трудоспособного населения*(50);

3) оказание адресной помощи социально не защищенным слоям населения*(51);

4) поддержка социально не защищенных категорий населения в приобретении и содержании жилья*(52);

5) социальная поддержка и охрана семьи, материнства, отцовства и детства, демографическое развитие региона*(53);

6) развитие государственных и негосударственных форм социального страхования и пенсионного обеспечения;

7) доступность социального обслуживания и мер социальной поддержки*(54);

8) повышение благосостояния населения*(55).

Анализ действующего законодательства отдельных субъектов Российской Федерации позволяет признать законодательство субъектов Российской Федерации системой в рамках отдельного региона. Оно обладает свойством целостности, поскольку на основе конституций или уставов субъектов Российской Федерации принимаются соответствующие законы субъектов Российской Федерации, регулирующие отношения в сфере социального обеспечения граждан, проживающих на территории субъекта Российской Федерации. В то же время оно, имея четкие границы, находится во взаимосвязи с другими системами (федеральным законодательством, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления). Под четкими границами следует понимать структурную обособленность законодательства субъектов Российской Федерации: оно зависит, во-первых, от предметов ведения и уровня органов государственной власти; во-вторых, от территории действия нормативных правовых актов соответствующего субъекта.

Таким образом, благодаря множеству системных связей законодательство субъекта Российской Федерации находится в тесном контакте со всей системой законодательства страны. Данное утверждение находит подтверждение при исследовании законодательства, регулирующего отношения в сфере социального обеспечения. Так, в соответствии с Конституцией РФ, Федеральными законами от 2 августа 1995 г. N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов"*(56) и от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации"*(57) был принят закон Кировской области от 5 мая 2005 г. "О социальном обслуживании граждан Кировской области", который конкретизировал нормы федеральных законов для граждан, проживающих на территории Кировской области. Основания, размер и порядок предоставления социального обслуживания устанавливаются Правительством Кировской области*(58) и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления*(59).

Признавая факт существования и развития системы законодательства субъектов Российской Федерации в сфере социального обеспечения, нельзя не обратить внимание на ряд общетеоретических проблем, влияющих на дальнейшее совершенствование системы регионального законодательства, в том числе в сфере социального обеспечения. Прежде всего необходимо отметить, что законодатели субъектов Российской Федерации слабо владеют юридической техникой. В частности, при создании региональных законов часто копируются содержание и структура аналогичных федеральных законов, хотя в ряде случаев вполне можно учитывать и региональную специфику*(60). Наблюдается особая изобретательность при формулировании текстов законодательных актов субъектов Российской Федерации*(61). Отмечается и явно выраженное нежелание следовать отработанным в федеральном законодательстве технологиям текстуального воспроизведения юридических конструкций и определений*(62). По мнению С.И. Кобзевой, "региональные акты нередко воспроизводят нормы федерального законодательства, а это приводит к необоснованному дублированию, в отдельных случаях - к несоответствию федеральных и региональных норм. Фактором эффективности законодательства субъектов Российской Федерации должна быть ее системность"*(63).

Другой проблемой развития регионального законодательства является факт вторжения при нормотворчестве субъектов Российской Федерации в сферу полномочий как федеральной власти, так и органов местного самоуправления. Акты регионального законодательства часто возлагают на муниципальные образования дополнительные обязанности*(64) (в том числе финансового характера), не предусмотренные федеральным законодательством и (или) финансово не обеспеченные субъектами Российской Федерации*(65).

Список литературы

1. Варламова Н.В. Современный российский федерализм: конституционная модель и политико-правовая динамика. М., 2001.

2. Кобзева С.И. Источники права социального обеспечения России: Монография. М., 2009.

3. Краснова О.И. Законодательное регулирование разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации: состояние, проблемы и перспективы совершенствования // Государство и право. 2008. N 12.

4. Лесин А.В. Законодательство субъектов Российской Федерации: генезис и эволюция // Государство и право. 2009. N 9.

5. Миронов Л.В., Виноградов А.Ф. Некоторые аспекты регионального законодательства // Журнал российского права. 2001. N 5.

6. Муратшин Ф.Р. Законодательство субъекта Российской Федерации - реальность, требующая осмысления // Журнал российского права. 1999. N 9.

7. Потапов М.Г. Система норм права и система нормативных правовых актов субъектов Федерации // Журнал российского права. 2001. N 12.

8. Право социального обеспечения России: Учебник / Отв. ред. К.Н. Гусов. М., 2007.

9. Ромашов Р.А., Сергевнин С.Л. Проблемы структурирования и функционирования системы современного законодательства в контексте федерализма // Известия вузов. Правоведение. 2005. N 3.

10. Ромашов Р.А., Сергевнин С.Л. Региональное законодательство в современной России: проблемы теоретического моделирования и практического воплощения // Известия вузов. Правоведение. 2003. N 2.

11. Синюков В.Н. Российская правовая система. Саратов, 1994.

12. Цалиев А.М. Правовые аспекты субъектов РФ - важная составляющая законодательной базы Российской Федерации // Журнал российского права. 2001. N 6.

А.Л. Благодир,

кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового права

и права социального обеспечения МГЮА им. О.Е. Кутафина

(филиал в г. Кирове)

"Законодательство", N 8, август 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Ромашов Р.А., Сергевнин С.Л. Региональное законодательство в современной России: проблемы теоретического моделирования и практического воплощения // Известия вузов. Правоведение. 2003. N 2. С. 57.

*(2) Так, в Кировской области до 2000 г. вступили в действие только два закона (в частности, закон Кировской области от 25 февраля 1997 г. N 39-ЗО "О социальной помощи населению Кировской области"); в Республике Татарстан - три республиканских закона (в частности, законы Республики Татарстан от 18 июня 1998 г. N 1659 "Об охране здоровья граждан" и от 26 ноября 1991 г. N 1297-XII "О занятости населения"); в Пермской области - пять областных законов (в частности, законы Пермской области от 7 октября 1996 г. N 568-88 "О персональных доплатах к трудовым пенсиям или пенсиям по государственному пенсионному обеспечению из средств областного бюджета" и от 9 сентября 1996 г. N 533-83 "Об охране семьи, материнства, отцовства и детства").

*(3) Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (с изменениями от 15 февраля, 27 июля, 4, 29 декабря 2006 г., 20 апреля 2007 г., 22 июля, 3, 25 декабря 2008 г., 8 мая 2010 г.). См. об этом: Краснова О.И. Законодательное регулирование разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации: состояние, проблемы и перспективы совершенствования // Государство и право. 2008. N 12. С. 55.

*(4) См.: Краснова О.И. Указ. соч.

*(5) Варламова Н.В. Современный российский федерализм: конституционная модель и политико-правовая динамика. М., 2001. С. 36.

*(6) См.: Краснова О.И. Указ. соч. С. 55.

*(7) СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.

*(8) Краснова О.И. Указ. соч. С. 51.

*(9) См., напр.: постановление Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы" // СЗ РФ. 2006. N 22. Ст. 2375.

*(10) См., напр.: постановление Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. N 12-П; определение Конституционного Суда РФ от 27 декабря 2005 г. N 527-О.

*(11) Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 22 июля 2008 г. с изменениями от 5 апреля 2009 г.) // СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2709.

*(12) См., напр.: определения Конституционного Суда РФ от 23 мая 2006 г. N 153-О; от 21 декабря 2006 г. N 633-О. См. об этом: Краснова О.И. Указ. соч. С. 52.

*(13) Право социального обеспечения России: Учебник / Отв. ред. К.Н. Гусов. М., 2007. С. 111.

*(14) См.: Лесин А.В. Законодательство субъектов Российской Федерации: генезис и эволюция // Государство и право. 2009. N 9. С. 112.

*(15) См.: Муратшин Ф.Р. Законодательство субъекта Российской Федерации - реальность, требующая осмысления // Журнал российского права. 1999. N 9. С. 87; Миронов Л.В., Виноградов А.Ф. Некоторые аспекты регионального законодательства // Журнал российского права. 2001. N 5. С. 66-67.

*(16) См.: Цалиев А.М. Правовые аспекты субъектов РФ - важная составляющая законодательной базы Российской Федерации // Журнал российского права. 2001. N 6. С. 74.

*(17) См.: Синюков В.Н. Российская правовая система. Саратов, 1994. С. 355.

*(18) См.: Лесин А.В. Указ. соч. С. 113.

*(19) См.: Кобзева С.И. Источники права социального обеспечения России: Монография. М., 2009. С. 252.

*(20) См., напр.: закон Республики Башкортостан от 17 декабря 2004 г. N 132-з "О ежемесячном пособии на ребенка в Республике Башкортостан" (в редакции от 27 октября 2008 г.) и др.

*(21) См., напр.: закон Республики Марий Эл от 2 декабря 2004 г. N 50-З "О социальной поддержке и социальном обслуживании отдельных категорий граждан в Республике Марий Эл" (в редакции от 16 марта 2009 г.).

*(22) См., напр.: закон Чувашской Республики от 24 ноября 2004 г. N 53 "Об охране здоровья граждан в Чувашской Республике" (в редакции от 31 марта 2009 г.) и др.

*(23) Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах" (в редакции от 30 апреля 2009 г.) // СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112.

*(24) См.: Лесин А.В. Указ. соч. С. 114.

*(25) Кобзева С.И. Указ. соч. С. 262

*(26) Потапов М.Г. Система норм права и система нормативных правовых актов субъектов Федерации // Журнал российского права 2001. N 12. С. 64.

*(27) Лесин А.В. Указ. соч. С. 115.

*(28) См., напр.: закон Нижегородской области от 5 мая 2005 г. N 40-З "О государственном социальном обслуживании населения" (в редакции от 30 апреля 2009 г.) и др.

*(29) См., напр.: закон Республики Мордовия от 27 декабря 2002 г. N 62-З "О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении отдельных категорий граждан Республики Мордовия" и др.

*(30) См.: Ромашов Р.А., Сергевнин С.Л. Проблемы структурирования и функционирования системы современного законодательства в контексте федерализма // Известия вузов. Правоведение. 2005. N 3. С. 10.

*(31) Там же. С. 11.

*(32) См.: закон Республики Башкортостан от 14 июля 1993 г. N ВС-18/45 "О социальной защите инвалидов в Республике Башкортостан" (в редакции от 30 декабря 2001 г.).

*(33) См.: закон Республики Башкортостан от 7 июля 1997 г. N 105-з "О социальном обслуживании населения в Республике Башкортостан" (в редакции от 24 ноября 2008 г.).

*(34) См.: закон Республики Башкортостан от 28 марта 2006 г. N 288-з "О порядке назначения и выплаты пенсии на муниципальной службе в Республике Башкортостан" (в редакции от 18 июля 2007 г.) и др.

*(35) См.: закон Республики Башкортостан от 28 декабря 2005 г. N 262-з "О порядке и размере выплаты денежных средств опекунам (попечителям) на содержание ребенка" (в редакции от 28 декабря 2006 г.); закон Республики Башкортостан от 3 февраля 2009 г. N 92-з "О социальной адаптации лиц, освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной системы"; закон Республики Башкортостан от 23 декабря 2004 г. N 137-з "Об оказании бесплатной юридической помощи гражданам Российской Федерации в Республике Башкортостан".

*(36) См.: Конституция Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. N ВС-22/15 (в редакции от 13 июля 2009 г.).

*(37) См.: закон Республики Башкортостан от 24 июля 2000 г. N 87-з "О государственной поддержке многодетных семей в Республике Башкортостан" (в редакции от 2 апреля 2009 г.).

*(38) См.: закон Республики Башкортостан от 5 ноября 1993 г. N ВС-21/19 "Об охране семьи, материнства, отцовства и детства в Республике Башкортостан" (в редакции от 29 октября 2008 г.) и др.

*(39) См.: закон Республики Башкортостан от 4 февраля 2000 г. N 50-з "Об адресной социальной помощи в Республике Башкортостан" (в редакции от 28 декабря 2007 г.).

*(40) См.: закон Республики Башкортостан от 17 декабря 2004 г. N 132-з "О ежемесячном пособии на ребенка в Республике Башкортостан" (в редакции от 27 октября 2008 г.).

*(41) См.: закон Республики Башкортостан от 27 октября 1998 г. N 188-з "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (в редакции от 7 ноября 2005 г.).

*(42) См.: закон Республики Башкортостан от 8 декабря 1997 г. N 127-з "О предупреждении распространения туберкулеза в Республике Башкортостан" (в редакции от 8 февраля 2008 г.); закон Республики Башкортостан от 19 марта 1999 г. N 226-з "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней человека в Республике Башкортостан" (в редакции от 24 июня 2009 г.) и др.

*(43) См.: закон Республики Башкортостан от 25 декабря 1996 г. N 63-з "О погребении и похоронном деле в Республике Башкортостан" (в редакции от 13 июля 2009 г.).

*(44) См.: закон Республики Башкортостан от 24 ноября 2008 г. N 69-з "О форме предоставления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Башкортостан".

*(45) См.: закон Самарской области от 5 марта 2005 г. N 79-ГД "О ежемесячной доплате к пенсии инвалидам боевых действий и членам семей погибших (умерших) участников боевых действий, а также лиц, погибших (умерших) при исполнении обязанностей военной службы (служебных обязанностей)" (в редакции от 5 октября 2009 г.); закон Самарской области от 7 декабря 2006 г. N 155-ГД "О ветеранах труда Самарской области" (в редакции от 8 мая 2007 г.) и др.

*(46) См.: закон Самарской области от 6 мая 2009 г. N 65-ГД "О предоставлении инвалидам транспортных средств и внесении изменений в отдельные законодательные акты Самарской области".

*(47) См.: закон Самарской области от 9 ноября 2009 г. N 112-ГД "Об установлении величины прожиточного минимума пенсионера в Самарской области на 2010 год".

*(48) См.: закон Самарской области от 3 июля 2002 г. N 45-ГД "Об обеспечении автотранспортными средствами детей-инвалидов и инвалидов с детства" (в редакции от 6 мая 2009 г.) и др.

*(49) См.: закон Самарской области от 11 марта 2005 г. N 86-ГД "О материальной и социальной поддержке граждан, обучающихся в образовательных учреждениях, находящихся в ведении Самарской области, и муниципальных образовательных учреждениях" (в редакции от 13 апреля 2009 г.).

*(50) См.: закон Самарской области от 26 декабря 2003 г. N 125-ГД "О квотировании рабочих мест для инвалидов в Самарской области" (в редакции от 10 ноября 2005 г.).

*(51) См.: закон Самарской области от 6 мая 2000 г. N 16-ГД "О социальной помощи в Самарской области" (в редакции от 5 октября 2009 г.) и др.

*(52) См.: закон Самарской области от 10 июля 2008 г. N 71-ГД "О мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, предоставляемых отдельным категориям граждан, проживающих в Самарской области, и о внесении изменений в отдельные законы Самарской области" (в редакции от 31 декабря 2008 г.) и др.

*(53) См.: закон Самарской области от 16 июля 2004 г. N 122-ГД "О государственной поддержке граждан, имеющих детей" (в редакции от 5 октября 2009 г.) и др.

*(54) См.: закон Самарской области от 10 ноября 2008 г. N 121-ГД "Об организации деятельности приемных семей для граждан пожилого возраста и инвалидов на территории Самарской области" (в редакции от 5 октября 2009 г.).

*(55) См.: закон Самарской области от 13 марта 2001 г. N 20-ГД "О ежемесячной доплате к пенсии лицам, имеющим особые заслуги перед Самарской областью" (в редакции от 5 октября 2009 г.) и др.

*(56) СЗ РФ. 1995. N 32. Ст. 3198.

*(57) Там же. N 50. Ст. 4872.

*(58) См., напр.: постановление Правительства Кировской области от 7 июня 2005 г. N 35/126 "Об утверждении стандартов качества предоставления бюджетных услуг. Стандарт "Качество предоставления социальных услуг" (в редакции от 11 сентября 2007 г. N 105/378).

*(59) См., напр.: постановление главы Яранского района Кировской области от 29 декабря 2004 г. N 81 "Об утверждении Положения о геронтологическом отделении муниципального комплексного центра социального обслуживания населения Яранского района" и др.

*(60) См., напр.: закон Кировской области от 3 ноября 2005 г. N 369-ЗО "Об охране здоровья граждан в Кировской области" (в редакции от 1 апреля 2009 г.).

*(61) См., напр.: закон Ульяновской области от 4 октября 2005 г. N 098-ЗО "О социальном обслуживании населения Ульяновской области" (в редакции от 5 ноября 2008 г.).

*(62) См.: Ромашов Р.А., Сергевнин С.Л. Региональное законодательство в современной России: проблемы теоретического моделирования и практического воплощения. С. 60.

*(63) Кобзева С.И. Указ. соч. С. 262.

*(64) См., напр.: закон Республики Башкортостан от 8 декабря 1997 г. N 126-з "О социальной адаптации лиц, освобождаемых и освобожденных из учреждений, исполняющих уголовные наказания".

*(65) Так, законом Республики Марий Эл от 4 декабря 2003 г. N 47-З "Об оказании гражданам юридической помощи бесплатно" предоставление такой помощи со стороны органов государственной власти субъекта Российской Федерации с финансовой точки зрения никак не обеспечено.