Акты главы государства в российском правовом пространстве: проблемы формы и содержания (М.В. Пресняков, журнал "Гражданин и право", N 4, апрель 2017 г.)

Акты главы государства в российском правовом пространстве: проблемы формы и содержания

М.В. Пресняков,

профессор кафедры служебного

и трудового права Поволжского института

управления им. П.А. Столыпина (г. Саратов),

доктор юридических наук

Журнал "Гражданин и право", N 4, апрель 2017 г.

Нормативные и ненормативные акты Президента РФ

Конституция России называет два вида актов, издаваемых Президентом РФ, - указы и распоряжения. В юридической литературе можно встретить мнение, согласно которому Конституция РФ закрепляет, что нормативные указы Президента РФ обладают большей юридической силой, чем его распоряжения*(1). Думается, для такого вывода недостаточно оснований, поскольку в Основном законе не содержится прямого сопоставления по юридической силе указов и распоряжений главы государства. Однако справедливости ради нужно отметить, что указы Президента РФ действительно "выделяются" Конституцией.

Так, например, статья 115 Конституции РФ говорит, что Правительство РФ издает свои постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации. Здесь же содержится указание, согласно которому акты правительства должны соответствовать именно указам Президента РФ. Согласно ст. 113, Председатель Правительства РФ определяет основные направления деятельности Правительства РФ и организует его работу в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ.

Все это, как представляется, свидетельствует не о том, что указ обладает большей юридической силой, чем распоряжение главы государства, а о том, что, по замыслу авторов Конституции РФ, именно указ Президента РФ должен выступать в качестве источника права, т.е. иметь нормативный характер. Если говорить об актах Президента РФ как об источниках конституционного права, то речь должна идти именно об указах и распоряжениях нормативно-правового характера, т.е. распространяющих свое действие на неопределенный круг лиц. Между тем на деле все обстоит не так однозначно: в частности, существуют комплексные акта Президента РФ, которые сочетают в себе характеристики и нормативного акта, и организационно-распорядительного документа. Кроме того, не вполне ясной в системе правового регулирования представляется роль посланий главы государства как программных политико-правовых актов.

Как верно отмечает С.В. Бошно, "в правотворчестве Президента РФ традиционной проблемой является выбор между распоряжением и указом, что представляет собой практические отголоски нерешенной теоретической проблемы - соотношения нормативного и индивидуального правоприменительных актов. В Конституции закреплена следующая позиция: распоряжения это акты ненормативные, а указ может быть как нормативным, так и индивидуальным. Эта конституционная формула не смогла породить единообразной практики, как нам представляется, в связи с двойственной природой указов"*(2).

Как справедливо отмечается в литературе, различие между ними установить довольно сложно. "Казалось бы, надо исходить из того, что указ - акт более широкого действия, имеющий нормативный характер, а распоряжение - документ более частного, конкретного назначения. Однако нередко нормативными являются и указы, и распоряжения. Причем иногда для регулирования сходных вопросов используются то указы, то распоряжения (например, создание подразделений Администрации Президента РФ и утверждение положений о них)"*(3).

Другие авторы отмечают: "Если указы Президента будут нормативны, то необходимость установления нормативных и ненормативных указов отпадет... Существующая же практика смешивания указа и распоряжения означает либо незнание, либо игнорирование различий между этими формами актов и порождает издание ненормативных (оперативно-распорядительных) указов"*(4).

Более того, Президент РФ принимал не только ненормативные указы, но и нормативные распоряжения, что окончательно уничтожает различие между данными формами подзаконных актов главы государства. Так, например, распоряжением Президента РФ от 5 февраля 1993 г. N 85-рп (ред. от 12 января 2010 г.)*(5) был утвержден Порядок подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента РФ. Само это распоряжение носит выраженный нормативный характер. Помимо прочего им предусматривается, что указами Президента РФ оформляются не только решения нормативного характера, т.е. предписания, рассчитанные на постоянное или многократное действие, но и решения о назначении и освобождении от должности руководителей центральных органов и иных структур системы федеральной исполнительной власти, о гражданстве, предоставлении политического убежища, награждении государственными наградами, присвоении специальных званий, классных чинов, почетных званий Российской Федерации, помиловании.

Отчасти в подобном положении дел "виноват" текст Основного закона. Так, например, некоторые вопросы, входящие в круг полномочий Президента РФ, могут регулироваться только указами, но не распоряжениями. Так, согласно ст. 102 Основного закона, военное и чрезвычайное положение вводятся указами Президента РФ. Между тем названные указы носят, как представляется, ненормативный характер. Хотя на этот счет существует и иная точка зрения. О.В. Виноградов полагает, что указ о введении чрезвычайного положения по сути представляет собой нормативно-правовой акт. Однако и он отмечает, что содержательно указ о введении чрезвычайного положения носит "комплексный характер, так как в нем могут устанавливаться как нормативные, так и индивидуальные предписания"*(6). Некоторые авторы характеризуют такие указы как "правообразующие акты", которые вместе с тем обладают некоторыми признаками нормативных актов*(7).

Вопросы помилования, награждения, предоставления политического убежища и т.п. в Конституции РФ лишь обозначены как полномочия главы государства без указания конкретной формы акта, которым они реализуются. Данные акты носят явно индивидуальный оперативно-распорядительный характер и оформление их указом представляется нецелесообразным. Как отмечает Д.Ю. Скуратов, "согласно правилам юридической техники, не рекомендуется допускать смешение внутри одного акта предписаний нормативного и ненормативного характера, поскольку это может повлечь затруднения в применении такого акта"*(8).

"Промульгирующие" акты Президента РФ

Как представляется, значительной спецификой обладают указы Президента РФ, посредством которых реализуются конституционные нормы ст. 65 и 137 Основного закона РФ об изменении наименования субъектов Российской Федерации. В частности, согласно ч. 2 ст. 137, в случае изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа новое наименование субъекта Российской Федерации подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ. При этом сама Конституция ничего не говорит о том, в рамках какой правовой формы новое наименование субъекта Российской Федерации будет включаться в содержание данной статьи.

В связи с подобным положением дел уже в 1995 г. последовал запрос Государственной Думы относительно толкования положений ч. 2 ст. 137 Конституции РФ относительно того, какой орган и каким правовым актом уполномочен решить вопрос о включении в ст. 65 Конституции РФ нового наименования субъекта Российской Федерации*(9).

При этом представитель заявителя полагал, что указанное изменение может вноситься актом Президента РФ, который в случае возникновения разногласий по данному вопросу вправе использовать согласительные процедуры в соответствии со ст. 85 Конституции РФ. Представляется, что подобная постановка вопроса некоторым образом подтолкнула Конституционный Суд именно к данному решению этой неопределенности конституционного текста. В частности, Суд фактически оказался перед вопросом: может или не может Президент РФ своим актом внести соответствующее изменение в текст Основного закона?

Суд отметил, что Президент РФ на основании ст. 80 (ч. 1 и 2) Конституции РФ является главой государства и гарантом Конституции РФ. Из этого вытекает и его обязанность обеспечивать включение в конституционный текст поправок и изменений посредством официального опубликования актов, принятых в порядке ст. 136 и 137 Конституции РФ. При этом Суд прямо предусмотрел указ как форму такого акта Президента РФ.

Конституционный Суд особо отметил, что роль Президента РФ в процессе изменения наименования субъекта Российской Федерации сводится исключительно к оформлению принятого решения. В частности, он не наделен правом отклонения принятых поправок и изменений, а лишь обязан обнародовать (промульгировать) их. Это представляется важным с позиции данного анализа актов президента как источников конституционного права, поскольку со всей очевидностью доказывает, что указы главы государства об изменении наименования субъекта Российской Федерации носят выраженный ненормативный характер.

В юридической литературе предпринимались различные попытки классифицировать указы Президента РФ. Так, например, Л.А. Окуньков предлагал выделять следующие виды указов главы государства:

1) указы исполнительного характера, определяющие порядок практической реализации законов;

2) директивные указы, содержащие поручения Правительству РФ и другим органам федеральной исполнительной власти;

3) программно-политические указы, которыми утверждаются разного рода программы, концепции, доктрины;

4) нормативные указы - указы, устанавливающие новые самостоятельные юридические нормы под условием непротиворечия законам*(10).

А.П. Новиков помимо названных видов указов Президента РФ считает целесообразным выделить: индивидуальные указы, которые реализуются путем издания актов индивидуального характера; комплексные указы - это указы, содержащие как нормативные положения, так и оперативно-распорядительные поручения; чрезвычайные указы, требующие одобрения со стороны парламента*(11).

Послания Президента РФ

Особой разновидностью актов Президента РФ являются так называемые программно-политические акты: концепции, программы и, конечно, послания главы государства.

О посланиях Президента РФ в юридической литературе сказано достаточно много. При этом, как отмечает Г.А. Грищенко, "в доктрине сложились две основные позиции относительно роли и значения данных актов. Согласно одной из них, послания главы государства по сути являются нормативными правовыми актами со всеми присущими им признаками, в частности обязательности их выполнения. Сторонники другой точки зрения полагают, что послания главы государства носят рекомендательный характер, что не исключает их важности в системе актов главы государства"*(12).

По мнению Т.Я. Хабриевой, в специальной литературе по данному вопросу, "с одной стороны, делается вывод об обязательном характере общих установок, конкретных поручений, содержащихся в посланиях, а с другой стороны, подчеркивается, что послания не являются нормативными актами, не могут противоречить законам, принимаемым Федеральным Собранием РФ, и каким-либо образом ограничивать его правотворческую деятельность"*(13).

Конституция РФ в ст. 84 лишь предоставляет полномочие главе государства обращаться к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, но никак не обозначает место посланий Президента РФ в российской правовой системе. Безусловно, послания не являются обязательными в строго юридическом смысле для Федерального Собрания, что со всей очевидностью следует из самого текста данных документов. А.П. Мазуренко в этой связи предлагает рассматривать послания Президента РФ не как источник права, а в качестве источника правотворческой политики: "...ежегодные обращения с Посланием к Федеральному Собранию о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (п. "е" ст. 84 Конституции РФ) выступают особым источником проявляемой Президентом РФ правотворческой политики. Президентские Послания как формы (источники) такой политики представляют большой интерес еще и потому, что в них обретает свое концентрированное выражение государственная политика в сфере правового регулирования"*(14).

Вместе с тем в литературе высказывается мысль, что послания могут рассматриваться как "необязательный" документ для представительного органа, но императивный для Правительства Российской Федерации*(15). А.М. Гайдарбекова полагает, что такая обязательность посланий для Правительства Российской Федерации вытекает из общих полномочий президента в отношении исполнительного органа власти: по формированию Правительства РФ, возможности его роспуска и т.п.*(16)

В том, что Президент РФ может "заставить" Правительство РФ участвовать в реализации своего послания, сомневаться сложно, особенно учитывая политический характер ответственности его членов. Однако все это политический, "внеправовой" аспект проблемы, который обусловлен чрезвычайно широким (по крайней мере, для республики "смешанного типа") характером президентских полномочий. В рамках же правового поля нет решительно никаких оснований для признания качеств нормативности или обязательности данных документов.

В этой связи возникает вопрос: а можно ли вообще рассматривать послания Президента РФ в качестве источника права, учитывая их ненормативный и необязательный характер? Р.Г. Акчурин, рассматривая данный вид актов президента с позиции общей категории "источник права", приходит к выводу, что "президентское послание не что иное, как комплексная составляющая документального механизма, аккумулирующего процессы создания и видоизменения, приведения в соответствии с объективной реальностью форм права. То есть Послание Президента РФ само по себе не может трактоваться как форма права"*(17). В формально-юридическом смысле Послание Президента РФ можно рассматривать как своего рода "предысточник права". Таким образом, по мнению Р.Г. Акчурина, "президентское послание выполняет функцию сообщающего звена между источниками права материального и формального характера, выступая в этом случае в качестве "материально-формального" источника права"*(18).

В другой части работы мы уже говорили о наличии специфических неформализованных источников права, которые, не обладая качеством формы права, тем не менее выступают его источником. В частности, таким неформализованным источником права является правовая доктрина. В этом смысле послание Президента РФ можно рассматривать в качестве официального выражения государственно-правовой доктрины Российской Федерации.

Учитывая неопределенный характер правовой природы президентских посланий в литературе иногда высказываются весьма экзотичные предложения по определению их места в системе источников права путем нормативного закрепления их юридической силы. Так, М.Г. Кубатаев в кандидатской диссертации, посвященной актам главы государства, отмечает, что "президентские послания - это политико-правовые документы, которые служат ориентиром законодательной деятельности парламента. В то же время по отношению к федеральному Правительству их императивность очевидна"*(19). В связи с этим он полагает необходимым наделить ежегодный послания Президента РФ Федеральному собранию России "специальной юридической силой". Хотя автор не оговаривает, в чем, собственно, будет выражаться специфика юридической силы президентских посланий, представляется, что с данным предложением согласиться никак нельзя. По нашему мнению, законодательное закрепление обязательного характера посланий президента, пусть исключительно для Правительства Российской Федерации, разрушительно для системы сдержек и противовесов и принципа разделения властей Российской Федерации.

Концепции, программы и доктрины

Специфическими актами Президента РФ, имеющими программно-политический характер, являются различного рода концепции, программы и доктрины. Как отмечает М.А. Мушинский, "одним из заметных трендов правовой жизни России последних лет стало активное создание политическим руководством государства документов типа "стратегия" ("национальная стратегия", "государственная стратегия"), "национальный план", "основы государственной политики", "концепция", "доктрина", которые имеют не "чисто" юридическое, но политико-правовое содержание и являются средством выражения (формулирования) правовой политики"*(20).

В правовой доктрине подобные документы получают различные характеристики. Так, например, А.М. Гайдарбекова отмечает нормативный характер концепций и программ Президента РФ. "Концепция носит разовый, нормативный характер и отражает систему взглядов и отношения к тому или иному вопросу... Концепции являются политическими ориентирами для законодательных органов власти. Программа носит разовый стратегический характер, является наиболее эффективным способом воплощения государственно-правовой стратегии главой государства. Адресатами программ являются органы исполнительной власти"*(21).

Основное отличие данных документов от посланий Федеральному Собранию А.М. Гайдарбекова видит в том, что они носят нормативный характер. Л.А. Окуньков, напротив, отмечает, что в стратегиях и программах, "как правило, отсутствуют нормативные установления и преобладают программно-политические установки"*(22).

Учитывая, что Президент РФ как глава государства, согласно Конституции, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, в принятии подобных документов нет ничего удивительного. Однако с позиции цели данной работы немаловажным представляется вопрос о юридической форме, в рамках которой могут конституироваться концепции, программы и доктрины Президента РФ. Большинство из них вводятся (утверждаются) указами главы государства. В качестве примера можно назвать указы Президента РФ от 9 октября 2007 г. N 1351 "Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года"*(23), от 30 января 2010 г. N 120 "Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации"*(24) и др. В этом случае слово "доктрина" или "концепция" относится к содержательному аспекту документа, т.е. это указ главы государства, которым постулируется официальная система взглядов, представлений о чем-либо. Такие документы вполне могут носить нормативный характер, поскольку их правовая форма (указ) это допускает и даже предполагает.

Однако в значительном количестве случаев концепции, доктрины и программы Президента РФ не получают конституционно-легитимной формы указа или распоряжения. Например, Военная доктрина Российской Федерации*(25), Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 года*(26), Доктрина информационной безопасности Российской Федерации*(27), Концепция общественной безопасности в Российской Федерации*(28), Концепция внешней политики Российской Федерации*(29) и многие другие документы подобного рода не утверждаются в форме указа или распоряжения главы государства. Из выходных данных этих актов главы государства следует только, что они утверждены Президентом РФ.

Дальше еще больше странностей: некоторые из этих документов вообще не были официально опубликованы. Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" предусматривает обязательное опубликование указов и распоряжений главы государства, но ничего не говорит об опубликовании иных актов, например концепций и доктрин.

Как отмечает М.А. Мушинский, подобное положение дел чревато наличием значительной неопределенности в вопросах юридического статуса данных документов. "...Стратегия развития информационного общества просто "утверждена Президентом". Таким же ненормативным способом введена в действие и Стратегия развития Арктической зоны РФ и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года. Однако если первому из названных документов присвоен какой-то номер и он публиковался в "Российской газете", то второй номера не имеет и в "бумажном" виде вообще не публиковался"*(30).

Исходя из всего сказанного выше, нам представляется, что различного рода концепции, программы, доктрины и иные документы, "утвержденные президентом" (в отличие от утвержденных указом Президента РФ), нельзя рассматривать в качестве нормативных правовых актов. Данные акты главы государства, как и послания Федеральному Собранию, могут выступать лишь как неформализованный источник права - официальная правовая доктрина.

Обобщая сказанное, можно отметить весьма тревожную тенденцию "размывания" строгих конституционных форм актов Президента Российской Федерации и появление "внеконституционных" источников права. Между тем здесь можно вспомнить дело, рассмотренное Конституционным Судом РФ еще в 1993 г.*(31) Тогда помимо прочего Суд рассматривал правомерность принятия совместного постановления Президента РФ и Председателя Верховного Совета РФ от 3 января 1992 г. N 7 "Об административно-территориальном делении города Москвы".

Суд признал данное постановление не соответствующим Конституции РФ именно по форме, указав, что в соответствии с Конституцией РФ президент издает указы и распоряжения, а Председатель Верховного Совета издает распоряжения. "Таким образом, совместное Постановление как произвольно избранная высшими должностными лицами форма правового регулирования противоречит Конституции Российской Федерации".

Исходя из этого О.О. Миронов делает вывод, что "Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 2 апреля 1993 г. отметил, что принятие Президентом РФ каких-либо актов, форма которых не предусмотрена Конституцией, является нарушением ее требований"*(32). Как представляется, это чересчур категоричный вывод.

Во-первых, основным аргументом Суда было то, что указанное Постановление является совместным правовым актом высшего должностного лица Российской Федерации и главы исполнительной власти в Российской Федерации и высшего должностного лица Верховного Совета Российской Федерации. Принятие подобного акта, по мнению Конституционного Суда, находится в противоречии с принципом разделения властей.

Во-вторых, нельзя не отметить, что хотя данное постановление было признано не соответствующим Конституции по форме, но оно не было признано утратившим силу или недействующим, как этого следовало ожидать. Легко убедиться, что данный документ (в части) сохраняет свою юридическую силу и по сей день. Представляется, что Конституционному Суду следовало бы выработать более четкую концепцию относительно юридической судьбы нормативных актов, форма которых не соответствует конституционным установлениям.

"Регламентарные" акты Президента РФ

Немало спорных вопросов на сегодняшний день выявляется в связи с содержательной характеристикой указов президента как "подзаконных" источников права. Роль нормативных актов президента была обусловлена прежде всего его конституционно-правовым статусом. Президент не был институирован как законодательный орган, поэтому его нормативные акты были органично встроены в правовую систему вслед за Конституцией и законами РФ*(33).

Формально по своей юридической силе нормативно-правовые акты Президента РФ стоят в одном ряду с актами Федерального собрания, поскольку Конституция РФ не закрепляет каких-либо субординационных отношений между данными источниками права. Мы поместили акты Президента РФ на первое место в системе подзаконных актов, исходя из той роли, которые они играют в правовом регулировании общественных отношений "де-факто" (по большей части это касается указов как нормативно-правовых актов Президента РФ). В частности, многие ученые отмечают, что "в большинстве случаев указы Президента не носят подзаконного характера, а, подобно федеральным законам, опираются непосредственно на Конституцию"*(34).

Термин "регламентарные акты" вводится в оборот иркутским ученым С.Н. Волковой, которая отмечает, что "в настоящее время можно выделить две разновидности нормативных правовых указов Президента Российской Федерации: указы Президента, которые возможно отнести к подзаконным актам, и указы, которые обладают признаками регламентарных актов"*(35). По ее мнению, регламентарными являются те акты главы государства, которые принимаются не на основании и во исполнение закона, а содержат первичные нормы.

В 90-е годы XX в. магистральные направления реформирования российской правовой системы были очерчены именно положениями указов Президента Российской Федерации, которые нередко вступали в противоречие с актами большей юридической силы, но морально устаревшими, в том числе и с позиции принятой Конституции Российской Федерации. Так, например, Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" отменил добрую половину действовавшего Земельного кодекса РСФСР. Впоследствии, вплоть до принятия Земельного кодекса РФ 2001 г. нормативно-правовое обеспечение земельной реформы осуществлялось преимущественно в рамках "указного нормотворчества" и законодательства субъектов Российской Федерации.

Нельзя не заметить, что по сравнению с иными подзаконными актами имеют существенную специфику, которая выражается уже в тексте Основного закона. Так, если в отношении актов палат Федерального Собрания РФ Конституция Российской Федерации прямо закрепляет, что они принимаются исключительно по вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией РФ (ст. 102 и 103), то в отношении актов Президента РФ такое требование не артикулировано.

В частности, статья 90 Конституции РФ содержит более "мягкое" указание, согласно которому указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Как отмечается в литературе, "норма, содержащаяся в ст. 90 Конституции РФ, весьма скупо выражает идею подзаконности актов Президента, поскольку прямо не предписывает того, что данные акты не только не должны противоречить федеральному законодательству, но и издаются на основе и во исполнение его"*(36). Подобное место актов, точнее, указов Президента РФ в системе источников права дает некоторым авторам основания усомниться в их однозначно подзаконном характере. "Президент издает указы в пределах своей компетенции, однако периодически, когда возникают вопросы, требующие оперативного урегулирования, Президент вынужден издавать нормативные указы по отдельным вопросам, относящимся к полномочиям парламента, которые сохраняют свое действие до тех пор, пока не будут изданы соответствующие федеральные законы"*(37).

Первый Президент РФ в послании Федеральному Собранию от 16 февраля 1995 г. "О действенности государственной власти в России" заявил: "Указы Президента - это акты не главы исполнительной власти, а главы государства. Другими словами, их абсолютно подзаконный характер не очевиден. Разумеется, эти указы не должны противоречить Конституции и действующим законам. Но при наличии правовых пробелов их восполнение с помощью нормативных актов главы государства до принятия соответствующих законов вполне естественно и правомерно"*(38).

Другими словами, речь идет о своего рода "опережающем нормотворчестве" Президента РФ, что, в принципе, учитывая конституционную конструкцию ст. 90 Основного закона, не вызывает особых возражений, но при наличии ряда оговорок. Прежде всего, представляется недопустимым принятие акта Президента РФ по тем вопросам, которые прямо и недвусмысленно отнесены Конституцией РФ к предмету регулирования закона. Например, это касается приведенного выше примера с "указным" характером земельной реформы в конце 90-х годов прошлого века. Статья 36 (ч. 3) Конституции РФ прямо закрепляет, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. Представляется, что в данном случае речь идет о прямой подмене актом Президента РФ федерального закона, что вступает в противоречие с Конституцией.

Выдающийся российский ученый-конституционалист С.А. Авакьян, анализируя приведенную выше цитату из послания Президента РФ, отмечает, что "в ряде случаев в силу указания Конституции либо в силу правовой логики вообще вряд ли допустимо принятие акта Президента даже при отсутствии закона и необходимости в нем. Например, если ст. 6 Конституции говорит о том, что гражданство РФ приобретается и прекращается "в соответствии с федеральным законом", нельзя допустить принятия вместо него указа"*(39). Далее С.А. Авакьян приводит и еще ряд весомых аргументов против подмены федерального закона "указным нормотворчеством", на конкретных примерах показывая, что зачастую вся необходимость восполнения правовых пробелов была связана с конкуренцией политической воли главы государства и парламента.

Вместе с тем Конституционный Суд РФ, который неоднократно рассматривал нормативно-правовые акты Президента РФ, более лояльно отнесся к "опережающему нормотворчеству" главы государства.

Так, в постановлении от 30 апреля 1996 г. N 11-П*(40) Суд проверял конституционность Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации". Заметим, что, согласно ст. 77 Конституции РФ, система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Иными словами, Конституция РФ не предусматривает принятия по данным вопросам нормативно-правовых актов Президента Российской Федерации.

Из анализа текста Основного закона Суд сделал вывод, что в целях построения единой системы исполнительной власти в Российской Федерации федеральный законодательный орган и представительные органы субъектов Российской Федерации обязаны осуществлять законодательное регулирование в сфере формирования единой системы исполнительной власти.

Однако на момент издания оспариваемого Указа Президента РФ надлежащая законодательная база по этому вопросу создана не была. Поскольку, согласно ст. 80 Конституции, Президент РФ в том числе обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, Конституционный Суд пришел к выводу, что не противоречит Конституции РФ издание президентом указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов.

Следует заметить, что, хотя впоследствии Суд неоднократно подтверждал свою правовую позицию, обращения с требованиями об оспаривании вмешательства Президента РФ в компетенцию представительного органа фактически сошли на нет уже в начале 2000 г. Несложно заметить, что во многом данная негативная ситуация провоцировалась изначально конфликтными отношениями между главой государства и парламентом.

На сегодняшний день нормативно-правовые акты Президента РФ принимаются преимущественно в рамках тех вопросов, которые прямо отнесены Конституцией РФ к его компетенции.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Калинин А.М. Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации как Главы государства. Теоретико-правовой аспект // Закон и право. 2011. N 1. С. 24.

*(2) Бошно С.В. Нормативные правовые акты Российской Федерации. Науч.-практ. изд. М., 2005. С. 67.

*(3) Конституция Российской Федерации: Доктринальный комментарий (постатейный) / М.П. Авдеенкова, А.Н. Головистикова, Л.Ю. Грудцына и др.; Рук. авт. колл. Ю.А. Дмитриев; Науч. ред. Ю.И. Скуратов. 2-е изд., изм. и доп. М., 2013. 688 с.

*(4) Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ. М., 2000. С. 19-20.

*(5) См.: Распоряжение Президента РФ от 05.02.1993 N 85-рп (ред. от 12.01.2010) "О мерах по упорядочению подготовки актов Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 1993. N 7. Ст. 598.

*(6) Виноградов О.В. Правовая природа Указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения // Ленинградский юридический журнал. 2011. N 2. С. 56.

*(7) См.: Чертков А.Н., Роман М.Ю. Указы Президента России, принимаемые по вопросам законодательного регулирования: проблемы и перспективы // Законодательство и экономика. 2014. N 3.

*(8) Скуратов Д.Ю. Отдельные проблемы участия Президента РФ в правотворческом процессе / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2007. С. 45.

*(9) См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 28.11.1995 г. N 15-П "По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4868.

*(10) См.: Окуньков Л.А. Правовые акты Президента: их статус, направленность, содержание // Журнал российского права. 1997. N 2. С. 16, 17.

*(11) См.: Новиков А.П. Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации: административно-правое исследование: Дисс. ... к.ю.н. М., 2003, С. 88, 101-102.

*(12) Грищенко Г.А. Институт посланий Президента Российской Федерации в механизме легитимации государственной власти // Российский юридический журнал. 2011. N 6. С. 36-37.

*(13) Парламентское право России / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М., 1999.

*(14) Мазуренко А.П. Послания Президента РФ Федеральному Собранию как источник правотворческой политики // Юридические науки. 2009. N 4. С. 15-16.

*(15) См.: Конституция РФ: Комментарий / Под общ. ред. Б.Н. Топорнина. М., 1997.

*(16 См.: Гайдарбекова А.М. Место и роль посланий Президента Российской Федерации в политико-правовой жизни общества // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 6. С. 35-37.

*(17) Акчурин Р.Г. Послание Президента в духе категории "источники права" // Правовое государство: теория и практика. 2013. N 4. С. 42.

*(18) Там же.

*(19) Кубатаев М.Г. Правовые акты президента Российской Федерации: Дисс. ... к.ю.н. 12.00.02. М., 2000. 162 c.

*(20) Мушинский М.А. Стратегии, концепции, доктрины в правовой системе Российской Федерации: проблемы статуса, юридической техники и соотношения друг с другом // Юридическая техника. 2015. N 9. С. 488.

*(21) Гайдарбекова А.М. Указ. изд. С. 35-37.

*(22) Окуньков Л.А. Президент РФ. Конституция и политическая практика. М., 1996. С. 17.

*(23) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 42. Ст. 5009.

*(24) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 5. Ст. 502.

*(25) Утв. Указом Президента РФ от 25 декабря 2014 г. N Пр-2976 // Российская газета. 2014. N 298.

*(26) Утв. Указом Президента РФ от 27 июля 2001 г.

*(27) Утв. Указом Президента РФ от 9 сентября 2000 г. N Пр-1895 // Российская газета. 2000. N 187.

*(28) Утв. Указом Президента РФ от 14 ноября 2013 г. N Пр-2685. Опубликован не был.

*(29) Утв. Указом Президента РФ от 12 февраля 2013 г. // СЗ РФ. 2016. N 49. Ст. 6886.

*(30) Мушинский М.А. Указ. изд. С. 492.

*(31) См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 1993 г. N 6-П // Российская газета. 1993. N 79.

*(32) Миронов О.О. Акты Президента Российской Федерации в правовой системе страны // Право и образование. 2015. N 10. С. 71.

*(33) См.: Дегтев Г.В. Становление и развитие института президентства в России: теоретико-правовые и конституционные основы. М., 2005. С. 190.

*(34) Тихомиров Ю.А. Конституция, закон, подзаконный акт. М., 1994. С. 36.

*(35) Волкова С.Н. История развития и формирования регламентарных правовых указов Президента Российской Федерации // Сибирский юридический вестник. 2014. N 4. С. 70.

*(36) Скуратов Д.Ю. Указ. соч. С. 23.

*(37) Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. 3-е изд., изм. и доп. М., 2002. 800 с.

*(38) Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ "О действенности государственной власти в России". М., 1995. С. 92-93.

*(39) Авакьян С.А. Президент РФ: эволюция конституционно-правового статуса // Конституционный вестник. 1996. 18 мая.

*(40) См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. N 11-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом".