Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 5 ноября 2008 г. N КГ-А40/10271-08 При новом рассмотрении дела об оспаривании акта органа местного самоуправления суду необходимо решить вопрос о привлечении к участию в деле третьего лица, о правах и обязанностях которого судом первой инстанции принято решение (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа
от 5 ноября 2008 г. N КГ-А40/10271-08
(извлечение)

ГАРАНТ:

Резолютивная часть постановления объявлена 28 октября 2008 г.

Общество с ограниченной ответственностью Фирма "Экспресс" (г. Москва) (далее по тексту - ООО Фирма "Экспресс" или истец) 7 апреля 2008 года обратилось в Арбитражный суд города Москвы с иском к Префектуре Восточного Административного Округа города Москвы (далее - Префектура ВАО г. Москвы или ответчик) об оспаривании и признании незаконным бездействия ответчика, выразившегося в непринятии решения по заявлению ООО Фирма "Экспресс" о приобретении права аренды земельного участка размером 309 кв.м., прилегающего к фасаду здания по адресу: г. Москва, ул. Уральская, дом 1, стр. 2, частично находящегося под ним, в границах фактически используемой истцом площади, а также об обязании ответчика устранить допущенные нарушения и предоставлении истцу мотивированное и обоснованное решение на его заявление о приобретении права аренды указанного земельного участка.

При рассмотрении заявленных требований по существу, решением Арбитражного суда города Москвы от 2 июля 2008 года (резолютивная часть решения объявлена 26.06.2008) по делу N А40-17722/08-17-262 исковые требования были удовлетворены. Суд первой инстанции признал незаконным бездействие Префектуры ВАО г. Москвы, выразившееся в непринятии решения по заявлению ООО Фирма "Экспресс" о приобретении права аренды земельного участка размером 309 кв.м., прилегающего к фасаду здания по адресу: г. Москва, ул. Уральская, д. 1, стр. 2, в связи с несоответствием данного бездействия требованиям пунктов 6, 7 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации. Суд также обязал Префектуру ВАО г. Москвы в месячный срок со дня вступления решения в законную силу устранить допущенные нарушения и принять мотивированное решение по заявлению ООО Фирма "Экспресс" о приобретении права аренды земельного участка. При принятии решения суд первой инстанции руководствовался статьями 29, 36 Земельного кодекса Российской Федерации (л.д. 125-126).

Удовлетворяя заявленный иск, арбитражный суд первой инстанции пояснил, что истец обратился к ответчику с заявлением от 27.02.2008 о передаче ему во владение и пользование на праве аренды земельного участка общей площадью 309 кв.м., на котором расположена часть принадлежащего заявителю здания по адресу: г. Москва, ул. Уральская, д. 1, стр. 2, однако, поскольку этот земельный участок не сформирован и не поставлен на кадастровый учет, в заявлении также содержалась просьба обеспечить изготовление кадастровой карты (плана) земельного участка и утвердить проект его границ с учетом фактически используемой площади (л.д.17-19).

В ответ на это обращение ответчиком было направлено письмо от 23.03.2008 за N 01-13-1357/8, в котором сообщалось, что на земельный участок по указанному адресу заявителю оформлен договор аренды; постановлением Правительства Москвы от 14.08.2007 N 705-ПП утвержден проект планировки микрорайона 1-2 района Гольяново, в связи с чем предоставление новых земельных участков осуществляется при условии разработки градостроительного обоснования с учетом проекта планировки (л.д. 21).

Повторное аналогичное заявление ООО Фирма "Экспресс" (л.д. 20) ответчиком было направлено в Территориальное управление в ВАО Департамента земельных ресурсов г. Москвы, которым заявителю 23.04.2008 был дан аналогичный ответ, однако направленное ответчиком заявителю письмо суд первой инстанции не расценил как решение об отказе в предоставлении земельного участка, поскольку в нем прямо не говорится о таком отказе.

Этот ответ, как пояснил суд первой инстанции, имеет информативный характер и дан не по существу, поскольку заявитель просил предоставить ему земельный участок не под строительство, а для прохода к принадлежащему ему зданию, и для этого не требовалось градостроительное обоснование.

Также арбитражный суд первой инстанции в своём решении отметил, что ответчик является исполнительным органом государственной власти, который на основании статьи 29 Земельного кодекса Российской Федерации вправе принимать решения о предоставлении земельных участков, а в соответствии с требованиями пунктов 5 и 6 статьи 36 названного Кодекса для приобретения прав на земельный участок граждане или юридические лица, указанные в названной статье, совместно обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, с заявлением о приобретении прав на земельный участок с приложением его кадастрового паспорта.

Перечень документов, прилагаемых к заявлению о приобретении прав на земельный участок, устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по нормативно-правовому регулированию земельных отношений. Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления не вправе требовать от заявителя предоставление дополнительных документов, за исключением документов, предусмотренных указанным перечнем.

Также арбитражный суд первой инстанции в мотивировочной части решения отметил, что исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 Земельного кодекса Российской Федерации, в месячный срок со дня поступления указанного в пункте 5 настоящей статьи заявления принимает решение о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно в соответствии с пунктом 2 статьи 28 настоящего Кодекса, а в случаях, указанных в пункте 1 статьи 20 настоящего Кодекса, на праве постоянного (бессрочного) пользования либо готовит проект договора купли-продажи или аренды земельного участка и направляет его заявителю с предложением о заключении соответствующего договора.

При этом первая инстанция пояснила, что отсутствие кадастровой карты не является препятствием для принятия решения о предоставлении земельного участка, а в соответствии с требованиями пункта 7 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации в случае если не осуществлен государственный кадастровый учет земельного участка или в государственном кадастре недвижимости отсутствуют сведения о земельном участке, необходимые для выдачи кадастрового паспорта земельного участка, орган местного самоуправления на основании заявления гражданина или юридического лица либо обращения предусмотренного статьей 29 настоящего Кодекса исполнительного органа государственной власти в месячный срок со дня поступления указанных заявления или обращения утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории.

Лицо, которое обратилось с заявлением о предоставлении земельного участка, обеспечивает за свой счет выполнение в отношении этого земельного участка кадастровых работ и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка в порядке, установленном Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости".

Местоположение границ земельного участка и его площадь определяются с учетом фактического землепользования в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства. Местоположение границ земельного участка определяется с учетом красных линий, местоположения границ смежных земельных участков (при их наличии), естественных границ земельного участка.

Однако, как пояснил суд первой инстанции, в заявлении ООО Фирма "Экспресс" о предоставлении в аренду земельного участка не ставился вопрос об изготовление кадастровой карты ответчиком, а содержалась просьба обеспечить изготовление кадастровой карты (плана).

Из указанного суд первой инстанции сделал вывод о том, что ответчик имел возможность обратиться в ДЗР г. Москвы с предложением об оформлении землеустроительной документации и направлении ее в Управление Роснедвижимости по г. Москве для постановки земельного участка на кадастровый учет и выдачи кадастровой карты, не пояснив при этом, почему именно Префектура ВАО г. Москвы, а не истец, и на основании каких нормативных правовых актов, должна обращаться по спорному вопросу в ДЗР г. Москвы.

При этом суд пришёл к выводу, что в соответствии с изложенными выше нормами законодательства ответчик должен был по заявлению ООО Фирма "Экспресс" принять положительное либо отрицательное решение по вопросу о предоставлении земельного участка, однако, он фактически не принял никакого решения, и тем самым допустил оспариваемое бездействие и нарушил требования пунктов 6-8 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации.

Довод ответчика о недопустимости вмешательства суда в полномочия органа исполнительной власти, арбитражный суд признал необоснованным, поскольку обязанность принятия таким органом решения по данному вопросу прямо предусмотрена законом, при этом первая инстанция пояснила, что суд своим решением по данному делу не предопределяет решение, которое может быть вынесено ответчиком, так как по разъяснению суда первой инстанции, ответчик вправе принять и отрицательное решение по существу поставленного заявителем вопроса, которое заявитель вправе оспорить в установленном законом порядке.

В Девятый арбитражный апелляционный суд решение Арбитражного суда города Москвы от 2 июля 2008 года сторонами спора, а также иными лицами, не участвующими в деле, не обжаловалось.

Не согласившись с решением суда первой инстанции от 02.07.2008 Департамент земельных ресурсов города Москвы (далее - ДЗР г. Москвы или заявитель), не привлечённый к участию в данном деле, обратился в Федеральный арбитражный суд Московского округа с кассационной жалобой, в которой заявитель просит арбитражный суд кассационной инстанции указанный судебный акт отменить и направить дело на новое рассмотрение.

При этом в своей жалобе заявитель указывает на то, что ООО Фирма "Экспресс" обратилось с вопросом о предоставлении земельного участка в аренду ненадлежащим образом к ненадлежащему лицу в нарушение постановления Правительства Москвы от 13.03.2007 N 168-ПП и тем самым, решением Арбитражного суда города Москвы от 02.07.2008 по делу N А40-17722/08-17-262 нарушаются права ДЗР г. Москвы в части оформления земельноправовых отношений и отсутствуют основания для признания незаконным бездействия Префектуры ВАО г. Москвы, выразившегося в непринятии решения по заявлению ООО Фирма "Экспресс" о приобретении права аренды земельного участка размером 309 кв.м., прилегающего к фасаду здания по адресу: г. Москва, ул. Уральская, д. 1, стр. 2, в связи с несоответствием данного бездействия требованиям пунктов 6, 7 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации.

В силу статьи 42 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации лица, не участвовавшие в деле, о правах и об обязанностях которых арбитражный суд принял судебный акт, вправе обжаловать этот судебный акт, при том, что такие лица пользуются правами и несут обязанности лиц, участвующих в деле, в связи с чем определением арбитражного суда кассационной инстанции от 8 октября 2008 года кассационная жалоба ДЗР г. Москвы была принята к производству и назначена к рассмотрению.

Отзывы на кассационную жалобу ДЗР г. Москвы, составленные в порядке статьи 279 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от истца и ответчика в арбитражный суд кассационной инстанции не поступали.

Поступившее в суд кассационной инстанции 30 октября 2008 года, то есть после рассмотрения кассационной жалобы заявителя по существу, письменные возражения истца не могут быть приняты во внимание в связи с тем, что они не были представлены суду заблаговременно, а также отсутствуют доказательства направления копий возражений заявителю и ответчику.

В судебном заседании кассационной инстанции представители заявителя и ответчика поддержали доводы рассматриваемой кассационной жалобы ДЗР г. Москвы, представители истца возражали против удовлетворения жалобы, считая обжалуемый судебный акт первой инстанции законным и обоснованным.

Обсудив доводы кассационной жалобы заявителя, заслушав представителей лиц, явившихся в судебное заседание кассационной инстанции, проверив в порядке статей 284, 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права при принятии обжалуемого решения, а также соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом акте установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, арбитражный суд кассационной инстанции пришел к выводу о том, что названный судебный акт первой инстанции подлежит отмене, как принятый с нарушением применения норм права, а дело подлежит передаче на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.

Частью 3 статьи 15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что решения, принимаемые арбитражным судом должны быть законными, обоснованными и мотивированными, однако обжалуемый судебный акт нельзя признать соответствующим указанным требованиям процессуального права в связи с нижеследующим.

Согласно пункта 1 статьи 41 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации лица, участвующие в деле, имеют право, в частности, заявлять ходатайства, при том, что представителем Префектуры ВАО г. Москвы в судебном заседании первой инстанции от 26.06.2008 было заявлено ходатайство о привлечении Департамента земельных ресурсов города Москвы в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, поскольку в соответствии с частью 1 статьи 51 названного Кодекса решение по данному делу может повлиять на права или обязанности ДЗР г. Москвы по отношению к одной из сторон, однако протокольным определением суда первой инстанции в ходатайстве ответчика было отказано (л.д. 123).

При отказе в привлечении заявителя к участию в деле в качестве третьего лица, судом первой инстанции не было учтено то обстоятельство, что ДЗР г. Москвы в соответствии с пунктом 2.2.2. Положения о Департаменте земельных ресурсов города Москвы, утвержденного постановлением Правительства города Москвы от 30.10.2007 N 949-ПП (л.д. 83-90) выступает арендодателем земельных участков, находящихся в собственности города Москвы, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, из чего можно сделать вывод о том, что судом первой инстанции были нарушены права и законные интересы ДЗР г. Москвы, выразившееся в непривлечении последнего по данному делу в качестве третьего лица, при том, что в мотивировочной части обжалуемого решения прямо указано, что повторное заявление истца было направлено ответчиком в адрес ДЗР г. Москвы в лице его территориального управления и которым истцу был дан ответ, который, в том числе и обжалует истец.

При этом судом не было учтено, что в соответствии с пунктом 2 статьи 6 Земельного кодекса Российской Федерации земельный участок как объект земельных отношений - часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке, а согласно пункта 5 статьи 1 и пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" в соответствии с указанным Законом осуществляется кадастровый учет земельных участков, при том, что каждый объект недвижимости, сведения о котором внесены в государственный кадастр недвижимости, имеет не повторяющийся во времени и на территории Российской Федерации государственный учетный номер.

При этом из материалов дела следует и сторонами спора не оспаривается, что участок территории площадью 309 кв.м., прилегающий к фасаду здания по адресу: г. Москва, ул. Уральская, д. 1, стр. 2 не сформирован, на кадастровый учет не поставлен, как объект правоотношений в соответствии со статьей 6 Земельного кодекса Российской Федерации отсутствует, однако в обжалуемом решении суда первой инстанции не дана оценка по заявленным требованиям относительно площади испрашиваемого участка в размере 309 кв.м.

Арбитражный суд сделал вывод о том, что ответчик является исполнительным органом государственной власти, который на основании статьи 29 Земельного кодекса Российской Федерации вправе принимать решения о предоставлении земельных участков, однако в названной статье 29 не указано конкретно какой из органов исполнительной власти вправе принимать решения о предоставлении земельных участков, из чего следует, что без привлечения к участию в деле ДЗР г. Москвы вывод суда о том, что Префектура ВАО г. Москвы является органом исполнительной власти города Москвы, принимающим решения о предоставлении земельных участков нельзя признать достаточно обоснованным.

В решении суда первой инстанции также указано, что ответ Префектуры ВАО г. Москвы от 28.03.2008 N 01-13-1367/8 (л.д. 21) на письмо ООО Фирма "Экспресс" от 27.02.2008 (л.д. 17-19) имеет информативный характер и дан не по существу, поскольку заявитель просил предоставить ему земельный участок не под строительство, а для прохода к принадлежащему ему зданию, и для этого не требовалось градостроительное обоснование, однако, при этом, первой инстанцией не была дана оценка тем обстоятельствам, что для рассмотрения заявления о предоставлении земельного участка, заявителем должен быть соблюден порядок обращения со всеми необходимыми документами в соответствии с действующим законодательством, при том, что в заявлении ООО Фирма "Экспресс" в качестве приложений перечислены документы в соответствии с приказом Минэкономразвития России от 30.10.2007 N 370 "Об утверждении перечня документов, прилагаемых к заявлению о приобретении прав на земельный участок, который находится в государственной или муниципальной собственности и на котором расположены здания, строения, сооружения", которые необходимы для оформления земельно-правовых отношений, вместе с тем, истцом указано в приложении к заявлению, что кадастровый паспорт земельного участка, который является необходимым приложением согласно пункта 6 указанного приказа, он не прилагает.

Вывод суда о том, что ответчик имел возможность обратиться в ДЗР г. Москвы с предложением об оформлении землеустроительной документации и направлении ее в Управление Роснедвижимости по г. Москве для постановки земельного участка на кадастровый учет и выдачи кадастровой карты, не подтвержден материалами дела и нормами права, из которых бы следовала обязанность Префектуры ВАО г. Москвы совершить подобные действия.

Судом первой инстанции также не было учтено, что в соответствии с пунктом 1.1. Положения о Департаменте земельных ресурсов города Москвы, утвержденного постановлением города Москвы от 30.10.2007 N 949-ПП заявитель является функциональным органом исполнительной власти города Москвы, который обеспечивает проведение государственной политики в области земельных отношений, осуществляет учет и мероприятия по управлению землями на территории города Москвы, земельными участками, находящимися в собственности города Москвы, и земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в пределах переданных Правительством Москвы полномочий, а также иными землями, находящимися в собственности города Москвы.

В силу пунктов 2.2.1. и 2.2.2. вышеназванного Положения в целях выполнения возложенных на него задач ДЗР г. Москвы в установленном федеральным законодательством и законодательством города Москвы порядке утверждает проекты границ земельных участков на территории города Москвы, формирует земельные участки; выступает арендодателем земельных участков, находящихся в собственности города Москвы, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

При наличии в материалах дела текста Постановления Правительства Москвы от 25.03.2008 N 203-ПП о внесении изменения в постановление Правительства Москвы от 13.03.2007 N 168-ПП "О порядке работы в режиме "Одного окна" Департамента земельных ресурсов города Москвы", которым в свою очередь утвержден Регламент подготовки документов Департаментом земельных ресурсов города Москвы в режиме "Одного окна", в соответствии с пунктом 2.1. которого при оформлении земельно-правовых отношений заявители обращаются в соответствующее (по адресу земельного участка) территориальное подразделение службы "одного окна" ДЗР г. Москвы и представляют: заявление на подготовку и выдачу запрашиваемого документа и необходимый комплект документов (л.д. 30-37).

При этом следует отметить, что из материалов дела не следует и судом первой инстанции не было установлено, что ООО Фирма "Экспресс" обращалось в ДЗР г. Москвы за оформлением правоотношений на участок территории площадью 309 кв.м. по адресу: г. Москва, ул. Уральская, вл. 1, стр. 2 в порядке постановления Правительства Москвы от 13.03.2007 N 168-ПП. Кроме того, при обращении за оформлением земельно-правовых отношений, в соответствии с пунктом 3 регламента подготовки документов Департаментом земельных ресурсов города Москвы в режиме "Одного окна" ДЗР г. Москвы осуществляет подготовку проекта плана границ земельного участка и сбор сведений, необходимых для подготовки решения о предоставлении земельного участка.

Ссылаясь в мотивировочной части обжалуемого решения на то, что заявитель просил предоставить ему земельный участок не под строительство, а для прохода к принадлежащему ему зданию, суд первой инстанции в порядке статьи 305 Гражданского кодекса Российской Федерации не установил лицо (лиц) препятствующих истцу такому проходу истцу к его собственности.

Не было дано арбитражным судом первой инстанции оценки и тому обстоятельству, что решением Арбитражного суда города Москвы от 22 февраля 2008 года по делу N А40-58234/07-49-542, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 18 апреля 2008 года N 09АП-3600/2008-ГК и постановлением Федерального арбитражного суда Московского округа от 4 июля 2008 года N КГ-А40/5660-08, было отказано в иске ООО Фирма "Экспресс" к Департаменту земельных ресурсов города Москвы о признании права собственности на земельный участок общей площадью 309 кв. м., прилегающий к фасаду здания, расположенного по адресу: город Москва, ул. Уральская, д. 1 стр. 2.

При этом названные суды первой, апелляционной и кассационной инстанций установили, что ООО Фирма "Экспресс" не представлены доказательства того, что спорный земельный участок площадью 309 кв. м., прилегающий к зданию, находящему в его собственности, дополнительно необходим для использования по назначению данного здания, помимо земельного участка площадью 364 кв. м. (в том числе 84 кв. м. под благоустройство), переданному ему по договору аренды N М-03-504236 от 26.09.2001.

Кроме того, арбитражные суды всех трёх инстанций в указанных судебных актах не установили, что ДЗР г. Москвы является ненадлежащим ответчиком по спору в отношении земельного участка площадью 309 кв.м., который является спорным и по настоящему делу.

Из указанного можно сделать вывод о том, что обжалуемым решением суд первой инстанции принял решение о правах и обязанностях ДЗР г. Москвы, не привлечённого к участию в деле, что в силу пункта 4 части 4 статьи 288 является основанием для отмены решения арбитражного суда в любом случае.

При таких обстоятельствах можно сделать вывод о том, что решение суда первой инстанции от 02.07.2008 принято с нарушением применения норм права, что могло привести к принятию неправильного решения, в связи с чем, в соответствии с частями 1-4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обжалуемый судебный акт первой инстанции подлежит безусловной отмене.

Так как для принятия обоснованного и законного решения требуется исследование и оценка доказательств, а также иные процессуальные действия, что невозможно в суде кассационной инстанции в силу его полномочий, дело в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 названного Кодекса подлежит передаче на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.

При новом рассмотрении дела арбитражному суду первой инстанции следует учесть изложенное, решить вопрос о привлечении к участию в деле ДЗР г. Москвы, а при необходимости и других лиц, определить спорное правоотношение и применимые к нему нормы права, учесть доводы лиц, участвующих в деле и вновь привлечённых к участию лиц и с надлежащим применением закона принять обоснованное решение.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 284-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Московского округа постановил:

решение Арбитражного суда города Москвы от 2 июля 2008 года по делу N А40-17722/08-17-262 отменить, дело направить на новое рассмотрение в тот же арбитражный суд первой инстанции.