Соблюдение режима защиты государственной тайны (режима секретности) как предмет общего надзора органов военной прокуратуры (В.М. Корякин, журнал "Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение", N 9-10, сентябрь-октябрь 2016 г.)

Соблюдение режима защиты государственной тайны (режима секретности) как предмет общего надзора органов военной прокуратуры

В.М. Корякин,

доктор юридических наук, доцент,

профессор кафедры военной администрации, административного

и финансового права Военного университета

Журнал "Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение", N 9-10, сентябрь-октябрь 2016 г., с. 104-111.

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. N 683, в числе основных угроз государственной и общественной безопасности называет разведывательную и иную деятельность специальных служб и организаций иностранных государств, отдельных лиц, наносящую ущерб национальным интересам России, а Военная доктрина Российской Федерации, утвержденная Президентом Российской Федерации 25 декабря 2014 г. N Пр-2976, относит подрывную деятельность специальных служб и организаций иностранных государств и их коалиций против Российской Федерации к числу основных внешних военных опасностей для нашей страны.

Ключевое место в разведывательной деятельности иностранных спецслужб занимает стремление получить неправомерный доступ к государственной тайне, под которой согласно ст. 2 Закона Российской Федерации "О государственной тайне" от 21 июля 1993 г. N 5485-I понимаются защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации.

В научной литературе выделяются следующие факторы, определяющие необходимость активизации деятельности по защите государственной тайны на современном этапе:

- во-первых, постоянно увеличивается объем охраняемых государством сведений и, прежде всего, в военной сфере, поскольку идет разработка новых образцов вооружения и военной техники, внедряются новые технологии в систему обеспечения обороноспособности страны;

- во-вторых, остается высокой активность и изощренность спецслужб иностранных государств по добыче информации и, прежде всего, сведений в военной области, составляющих государственную тайну;

- в-третьих, интерес к секретам уже не ограничивается рамками деятельности государственных органов (разведок) иностранных государств. Активно включились в сбор информации, чаще всего экономического характера, иностранные фирмы и другие негосударственные организации и объединения, работающие под маской экологических, гуманитарных и других учреждений;

- в-четвертых, даже единичные факты утечки сведений, составляющих государственную тайну, способны нанести колоссальный ущерб государственным интересам, повлечь осложнение международных отношений, поставить государственные органы перед необходимостью полностью перевооружить системы обеспечения контроля и безопасности*(1).

Указанными обстоятельствами определяется актуальность проблемы совершенствования системы защиты государственной тайны в Российской Федерации в целом и в ее Вооруженных Силах в частности. Эта система представляет собой совокупность органов защиты государственной тайны, используемых ими средств и методов защиты сведений, составляющих государственную тайну, и их носителей, а также мероприятий, проводимых в этих целях. Важнейшее место в указанной системе занимает прокурорский надзор, представляющий собой специфическую деятельность специально созданных государственных органов, именуемых прокуратурой, осуществляемую от имени Российской Федерации и заключающуюся в проверке точности исполнения законов, действующих на ее территории.

Указанная деятельность имеет свой специфический предмет (как известно, под предметом любой практической деятельности обычно понимают ее содержание, характер, особенности, направленность на достижение вполне конкретного позитивного результата). В науке прокурорского надзора под предметом надзора органов прокуратуры понимается сфера общественных отношений, на регулирование которой направлена деятельность прокурора. Исходя из содержания п. 1 ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 января 1992 г. N 2202-I предметом надзора органов военной прокуратуры за исполнением законов выступают соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, органами военного управления, их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов*(2).

Безусловно, в полной мере приведенная выше трактовка предмета надзора распространяется на законодательство о защите государственной тайны. Как закреплено в ст. 32 Закона Российской Федерации "О государственной тайне Российской Федерации", надзор за соблюдением законодательства при обеспечении защиты государственной тайны и законностью принимаемых при этом решений осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры. При этом представляется более продуктивным вести речь о надзоре военной прокуратуры не просто за соблюдением законодательства о государственной тайне, а за соблюдением специального режима защиты государственной тайны в Вооруженных Силах Российской Федерации.

В связи с изложенным представляется важным уяснить содержание понятия "режим государственной тайны".

Этимологически термин "режим" означает установленный порядок чего-нибудь; условия деятельности, работы, существования чего-нибудь*(3). Как указывает Д.Н. Бахрах, правовой режим - это официально установленный особый порядок правового регулирования, отражающий совокупность юридических и организационных средств, используемых для закрепления социально-правового состояния объектов воздействия и направленный на обеспечение их устойчивого функционирования*(4).

Соответственно, режим защиты государственной тайны (его нередко именуют режимом секретности) можно рассматривать как совокупность установленных законодательными и иными правовыми актами правил, которыми ограничивается допуск лиц к секретным материалам и работам, регламентируется порядок использования секретных материалов, соответствующим образом регулируется поведение людей, имеющих отношение к секретам, и предусматриваются другие меры защиты сведений, составляющих государственную тайну. Назначение режима секретности заключается в том, чтобы ограничить сферу обращения секретных данных только кругом лиц, имеющих оформленный в установленном порядке допуск к таким сведениям.

С позиций системного подхода дает определение рассматриваемого понятия В.Н. Верютин, посвятивший правовому режиму секретности специальное научное исследование: "режим защиты государственной тайны (режим секретности) - система правовых, организационных и технических мер, устанавливаемая на общефедеральном уровне для упорядочения оборота и защиты сведений, составляющих государственную тайну, от их противоправного распространения и утечки". Указанным автором сделан вывод, что режим секретности представляет собой сложную юридическую конструкцию, состоящую из трех основных компонентов:

а) система правовых и иных регуляторов, направленных на предотвращение доступа к защищаемым сведениям со стороны неуправомоченных лиц;

б) система правовых и иных регуляторов, направленных на предотвращение распространения защищаемой информации ознакомленными с ней лицами;

в) система правовых и иных регуляторов, предотвращающих ее утечку иными способами*(5).

Несколько иное определение рассматриваемой категории дает Р.В. Корсун. Режим секретности, по мнению данного ученого, представляет собой "...комплекс предусмотренных нормативными правовыми актами, преимущественно административно-правовых мер по ограничению в доступе к определенным сведениям, вводимый с момента обладания субъектом сведениями, составляющими государственную тайну, либо заблаговременно, т.е. перед передачей в его распоряжение таких сведений"*(6).

Таким образом, режим защиты государственной тайны (режим секретности) как предмет прокурорского надзора является комплексным, полиструктурным, системным правовым образованием, охватывающим различные отрасли права с вовлечением в него широкого круга субъектов, включая органы военной прокуратуры. Данное обстоятельство предопределяет специфику надзорной деятельности прокуратуры в рассматриваемой сфере общественных отношений.

Наряду с предметом надзора важное место в теории надзорной деятельности занимает понятие "пределы прокурорского надзора", которое включает три составляющие:

1) круг актов, надзор за исполнением которых должен вести прокурор;

2) круг объектов, надзор за законностью в деятельности которых осуществляет прокурор;

3) полномочия прокурора*(7).

Рассмотрим содержание указанных элементов применительно к надзору за соблюдением режима защиты государственной тайны в Вооруженных Силах Российской Федерации.

Специалистами в области прокурорского надзора обоснованно отмечается, что нормативно-правовую базу законности составляют не только законы, но и вся совокупность действующих в государстве норм права и основанных на них правоприменительных актов. Однако к предмету надзора относятся только законодательные нормы, что важно помнить при составлении актов прокурорского реагирования*(8).

Исходные начала законодательного регулирования защиты государственной тайны установлены в Конституции Российской Федерации, которая в ч. 4 ст. 29 закрепляет право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом и одновременно устанавливает, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом. Конкретизирующий данные конституционные положения Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ устанавливает, что защита информации, составляющей государственную тайну, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной тайне (ч. 3 ст. 9).

Специальным законодательным актом по рассматриваемому вопросу является Закон Российской Федерации "О государственной тайне", который согласно его преамбуле, регулирует отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их засекречиванием или рассекречиванием и защитой в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации. Именно соблюдение норм этого законодательного акта и составляет основной предмет надзора военной прокуратуры в сфере защиты государственной тайны в Вооруженных Силах Российской Федерации.

Следующая важная составляющая пределов прокурорского надзора - это объект надзора за исполнением законодательства о государственной тайне, т.е. круг органов и организаций, поднадзорных прокуратуре. Исчерпывающий перечень лиц, для которых положения Закона Российской Федерации "О государственной тайне" являются обязательными для исполнения на территории Российской Федерации и за ее пределами, приведен в ст. 1 данного законодательного акта.

Применительно к деятельности органов военной прокуратуры поднадзорными объектами в сфере соблюдения режима защиты государственной тайны являются: органы военного управления; воинские части, учреждения, предприятия (военные организации); воинские должностные лица; военнослужащие, государственные гражданские служащие, лица гражданского персонала, имеющие оформленный в установленном порядке допуск к сведениям, составляющим государственную тайну.

Кроме того, к числу специальных поднадзорных объектов в рассматриваемой сфере относятся органы защиты государственной тайны, перечисленные в ст. 20 Закона Российской Федерации "О государственной тайне", в том числе специально создаваемые в органах военного управления и в военных организациях структурные подразделения по защите государственной тайны. В Минобороны России систему этих органов возглавляет и координирует их деятельность 8-е управление Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации, на которое возложено решение следующих задач:

а) организация мероприятий по соблюдению режима секретности в органах военного управления, соединениях, воинских частях и организациях Вооруженных Сил;

б) организация скрытого управления войсками и оружием;

в) организация защиты информации от несанкционированного доступа;

г) обеспечение информационной безопасности Минобороны России в сфере массовой информации;

д) организация работы систем сертификации средств защиты информации Минобороны России по установленным требованиям безопасности информации и лицензирования деятельности органов военного управления, соединений, воинских частей и организаций по допуску к проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну;

е) координация деятельности органов военного управления Вооруженных Сил, связанной с защитой сведений, составляющих государственную тайну.

Безусловно, органы военной прокуратуры должны осуществлять надзорную деятельность в самом тесном взаимодействии с указанным центральным органом военного управления и его структурными подразделениями в воинских частях, в том числе путем привлечения работников службы защиты государственной тайны к участию в проведении надзорных мероприятий в качестве специалистов и экспертов. При этом важно иметь в виду, что в соответствии с п. 2 ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Кроме того, деятельность самих подразделений службы защиты государственной тайны является одним из основных объектов надзора военной прокуратуры за соблюдением режима секретности в Вооруженных Силах Российской Федерации.

По результатам осуществления надзорных мероприятий органы военной прокуратуры вправе принимать соответствующие меры прокурорского реагирования на выявленные нарушения законодательства о защите государственной тайны. К таким мерам относятся: протест (ст. 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"); представление (ст. 24); постановление о возбуждении производства об административном правонарушении (ст. 25); предостережение о недопустимости нарушения законов (ст. 25.1); постановление о направлении материалов для решения вопроса об уголовном преследовании (ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

Общие требования к принимаемым прокурорами мерам реагирования содержатся в приказе Генерального прокурора Российской Федерации "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" от 7 декабря 2007 г. N 195. Пункт 16 данного приказа устанавливает, что в документах прокурорского реагирования надлежит излагать правовую сущность, а также негативные последствия нарушений закона, причины и условия, которые этому способствовали, ставить вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц.

Прокуроры также должны контролировать фактическое устранение нарушений законов, принципиально реагировать на неисполнение требований прокурора. Следует отметить, что в п. 13 вышеназванного приказа Генерального прокурора Российской Федерации обращается внимание на то, что при внесении актов реагирования прокуроры должны оценивать возможные негативные последствия исполнения своих требований: акты реагирования должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством.

Исходя из содержания п. 4.2 данного приказа при выборе форм реагирования на выявленные незаконные правовые акты, касающиеся соблюдения режима государственной тайны, военным прокурорам надлежит руководствоваться тем, что прокурор обязан безотлагательно принести протест на незаконный правовой акт, а в случае его отклонения - в установленном порядке обратиться с заявлением в суд.

Протест приносится военным прокурором или его заместителем на противоречащий закону правовой акт, касающийся вопросов защиты государственной тайны, либо в орган военного управления или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, военный прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста орган военного управления (воинское должностное лицо) обязан незамедлительно сообщить военному прокурору в письменной форме.

Представление об устранении нарушений законодательства о государственной тайне вносится военным прокурором или его заместителем в орган военного управления или воинскому должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. При этом конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин, а также условий, им способствующих, должны быть приняты в течение месяца со дня внесения представления, а о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

В случае обнаружения признаков административного правонарушения военный прокурор выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, которое подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

В соответствии с ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ прокурор при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ. При этом в ст. 28.4 данного Кодекса закреплен перечень статей, по которым возбудить дело об административном правонарушении может только прокурор. Применительно к тематике настоящей публикации к такой категории административных правонарушений относится разглашение информации с ограниченным доступом (ст. 13.14 КоАП РФ). Состав данного правонарушения заключается в разглашении информации, доступ к которой ограничен федеральным законом (за исключением случаев, если разглашение такой информации влечет уголовную ответственность), лицом, получившим доступ к такой информации в связи с исполнением служебных или профессиональных обязанностей.

Согласно ст. 23.1 КоАП РФ дела по указанному виду административных правонарушений подлежат рассмотрению исключительно судами. Следовательно, постановление военного прокурора о возбуждении административного дела по ст. 13.14 названного Кодекса должно быть предъявлено в суд.

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях в сфере защиты государственной тайны военный прокурор или его заместитель направляет в письменной форме воинским должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. При неисполнении требований, изложенных в предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к установленной законом ответственности.

На обеспечение единообразия применения указанного правового средства реагирования в практической деятельности органов прокуратуры направлено указание Генерального прокурора Российской Федерации "О применении предостережения о недопустимости нарушения закона" от 6 июля 1999 г. N 39/7.

Предостережение о недопустимости нарушения закона является важнейшей мерой предупреждения правонарушений в сфере защиты государственной тайны. В п. 1.4 вышеназванного указания Генерального прокурора Российской Федерации обращается внимание на то, что предостережение о недопустимости нарушения закона применяется лишь к должностным лицам, оно не может быть адресовано гражданам и юридическим лицам. Основанием для предостережения воинского должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, способных привести к утечке секретных сведений и причинению вреда государственным интересам в сфере защиты государственной тайны либо охраняемым законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность.

Согласно ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор вправе выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании. Основанием для его вынесения служат выявленные прокурором нарушения уголовного законодательства, т.е. наличие достаточных данных, указывающих на признаки преступлений, предметом посягательства которых являются сведения, составляющие государственную тайну (ст.ст. 275, 276, 283, 283.1, 284 УК РФ). В обязательном порядке это влечет проведение соответствующей проверки и принятие процессуального решения о возбуждении либо об отказе в возбуждении уголовного дела.

При проведении проверки прокурор должен выявить совершение подозреваемым лицом деяний, выводящих секретную информацию из установленного режима оборота. Формами совершения таких деяний могут быть:

а) предание секретной информации огласке в устной форме (беседа, доверительный разговор, доклад, лекция либо сообщение в присутствии одного человека, разговор по телефону, демонстрация документов, материалов или иных носителей государственной тайны);

б) письменная форма (переписка, обмен документами, использование сведений в любых письменных или печатных документах, завуалированная письменная форма, при которой субъект, владеющий информацией, предоставляет возможность ознакомления с конфиденциальной информацией, содержащейся на письменных носителях, без выхода ее из распоряжения этого субъекта третьим лицам);

в) публичная форма разглашения (выступление по радио или на телевидении, доклад, лекция либо сообщение в присутствии двух или более третьих лиц);

г) оставление носителей секретной информации в таком положении, когда посторонние имеют возможность ознакомиться с ней либо воспользоваться такой информацией. При этом необходимо разграничивать пассивную форму разглашения информации и нарушение правил обращения с такой информацией, когда деяние совершается по неосторожности*(9).

Согласно п. 4 ч. 1 ст. 140 УПК РФ постановление прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании является самостоятельным поводом для возбуждения уголовного дела. При этом в силу ч. 1.1 ст. 148 УПК РФ решение об отказе в возбуждении уголовного дела в связи с мотивированным постановлением прокурора, вынесенным на основании п. 2 ч. 2 ст. 37 названного Кодекса, может быть принято только с согласия руководителя следственного органа.

Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. N 195 (п. 18) предписывает для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений согласно положениям п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ выносить мотивированное постановление о направлении материалов общенадзорной проверки в следственный орган или орган дознания.

В заключение еще раз подчеркнем ту исключительно важную роль в обеспечении безопасности государства, которую играет общий надзор военной прокуратуры за соблюдением режима защиты государственной тайны (режима секретности) в Вооруженных Силах Российской Федерации. Следует отметить, что вопросы защиты государственной тайны напрямую затрагивают конституционное права и свободы военнослужащих и лиц гражданского персонала Вооруженных Сил (на информацию, свободу слова, на свободу передвижения и выезд за пределы Российской Федерации и др.). Поэтому одним из направлений надзорной деятельности военной прокуратуры в данной сфере является надзор за соблюдением указанных прав и свобод. Но это тема отдельной статьи.

Библиографический список:

1. Бахрах Д.Н. Административное право: учебник для вузов; 2-е изд., доп. и перераб. / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. [Текст] - М.: Норма, 2005. - 800 с.

2. Верютин В.Н. Механизм административно-правового регулирования отношений в сфере государственной тайны: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14 / Верютин Владимир Николаевич. [Текст] - Воронеж, 2011. - 24 с.

3. Выявление нарушений законодательства о противодействии коррупции средствами прокурорского надзора: методич. рекомендации / [Т.Л. Козлов и др.]. [Текст] - М.: Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации, 2012. - 108 с.

4. Дворников А.А. Уголовно-правовая охрана государственной и служебной тайны в органах внутренних дел: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.08 / Дворников Александр Александрович. [Текст] - Тюмень, 2007. - 197 с.

5. Корсун Р.В. Правовой институт государственной тайны и его отражение в законодательстве государств, входящих в СНГ: дис. ... канд. юрид. наук: 05.13.19 / Корсун Роман Владимирович. [Текст] - М., 2007. - 220 с.

6. Настольная книга прокурора. В 2 т. Т. 1: практич. пособие / под общ. ред. С.Г. Кехлерова, О. С. Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Изд. Юрайт, 2016. - 449 с.

7. Ожегов С.И. Словарь русского языка / под ред. Н.Ю. Шведовой / С.И. Ожегов. [Текст] - М.: Русский язык, 1986. - 797 с.

8. Слободанюк И.А. Развитие уголовного законодательства об ответственности военнослужащих за посягательства на режим сохранности государственной и военной тайны: монография / И.А. Слободанюк. [Текст] - М.: ВУ, 2005. - 182 с.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Слободанюк И.А. Развитие уголовного законодательства об ответственности военнослужащих за посягательства на режим сохранности государственной и военной тайны: моногр. М., 2005. С. 3.

*(2) В практике прокурорской деятельности данное направление надзора получило название общего надзора прокуратуры за соблюдением законодательства.

*(3) Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1986. С. 586.

*(4) Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учеб. М., 2005. С. 456.

*(5) Верютин В.Н. Механизм административно-правового регулирования отношений в сфере государственной тайны: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2011. С. 8.

*(6) Корсун Р.В. Правовой институт государственной тайны и его отражение в законодательстве государств, входящих в СНГ: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 3.

*(7) Настольная книга прокурора: в 2 т. Т. 1: практ. пособие / под общ. ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2016. С. 145.

*(8) Выявление нарушений законодательства о противодействии коррупции средствами прокурорского надзора: метод. рекомендации / Т.Л. Козлов [и др.]. М., 2012. С. 5.

*(9) Дворников А.А. Уголовно-правовая охрана государственной и служебной тайны в органах внутренних дел: дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2007. С. 77.