Особенности прокурорского надзора за исполнением законов о рекламе в границах национальных парков (на примере Национального парка "Лосиный остров") (С.В. Сорокин, журнал "Право. Журнал Высшей школы экономики", N 1, январь-март 2016 г.)

Особенности прокурорского надзора за исполнением законов о рекламе в границах национальных парков (на примере Национального парка "Лосиный остров")

С.В. Сорокин,

аспирант Академии Генеральной прокуратуры

Российской Федерации, заместитель межрайонного

природоохранного прокурора Московской области

Журнал "Право. Журнал Высшей школы экономики", N 1, январь-март 2016 г., с. 121-129.

В теории и практике международных отношений отмечается эволюция понятия "безопасность", которое с 80-х годов XX в. все в большей мере не столько отождествляется с национальной военной безопасностью, сколько связывается с множеством причин, угрожающих безопасности, и с взаимозависимостью государств. Данное явление нашло отражение в концепции Всеобъемлющей системы международной безопасности (далее - ВСМБ)*(1). Концепция ВСМБ не ограничивается вопросами безопасности в военной сфере, включая иные основные направления развития международного правопорядка, среди которых в качестве приоритетных выделяются политические, экономические, экологические и гуманитарные.

Экологическая безопасность важна для обеспечения безопасности в военной, политической, экономической и гуманитарной областях. В отечественной юридической литературе понятие "экологическая безопасность" определяется по-разному:

- устойчивое состояние глобального характера, которое представляет собой сложное политико-правовое единство, систему отдельных, но взаимосвязанных элементов*(2);

- безопасность жизненно важных для человечества экологических компонентов нашей планеты и поддержание надлежащего природного равновесия между ними*(3);

- комплекс правовых, организационных и материальных гарантий защиты окружающей среды каждого государства от вредоносного воздействия, источники которого расположены за пределами данного государства*(4);

- сложная взаимосвязанная и взаимозависимая система международных экологических норм, направленных на обеспечение безопасности всех жизненно важных для человечества экологических компонентов планеты, а также сохранение и поддержание существующего естественного природного баланса*(5);

- состояние защищенности окружающей среды и жизненно важных интересов личности, общества и государства от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий, а также гарантированность экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц*(6).

В самом общем виде экологическую безопасность можно определить как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, природы и государства от реальных или потенциальных угроз, создаваемых антропогенным или естественным воздействием на окружающую среду*(7).

Безусловно и то, что в эпицентре всех мировых процессов находится государство, роль которого значительна, хотя и весьма подвижна. "Государственное управление несет основную публичную нагрузку, обеспечивая устойчивое развитие экономической и социальной сфер и растущие в обществе потребности в ресурсах. От него во многом зависят реальные гарантии прав и законных интересов граждан, частных лиц и юридических лиц - в широком смысле, а также безопасность страны. Государственное управление призвано своевременно и правильно отвечать на вызовы внутри и вне страны"*(8).

Информация определяет экономический, научный, культурный, образовательный и иные потенциалы общественного развития наравне с материальным производством, поэтому государство заинтересовано в обеспечении информационной безопасности как защите национальных интересов. В Доктрине информационной безопасности Российской Федерации указывается, что "совершенствование правовых механизмов регулирования общественных отношений, возникающих в информационной сфере, является приоритетным направлением государственной политики в области обеспечения информационной безопасности Российской Федерации"*(9).

В ст. 58 Конституции России предусмотрена обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Одновременно каждому гарантируется право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии (ст. 42). Согласно ст. 1 Федерального закона от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ), негативное воздействие на окружающую среду - это воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды.

В настоящей статье кратко рассмотрен вопрос прокурорского надзора за исполнением законов о рекламе на территории национальных парков (на примере Национального парка "Лосиный остров"). Специфика разрабатываемого вопроса заключается в нетипичном соотношении таких разных по своему существу понятий, как реклама и особо охраняемые природные территории, опосредованное влияние информационных технологий на окружающую среду.

Рассматривая рекламу как составной элемент экономики, необходимо учитывать установленный Федеральным законом N 7-ФЗ принцип презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности. Более того, причины экологических проблем, как утверждает А.К. Голиченков*(10), лежат в экономике, что предопределяет необходимость увязывания требований экологической безопасности, весьма капиталоемкие и потому невыгодные производителю, с объективными экономическими законами.

Профессор С.А. Боголюбов однозначно определил, что "становление рыночных отношений отражается на осуществлении охраны окружающей среды, что актуализирует задачу определения ее соотношения с бизнесом, предпринимательством и государством. Известное взаимодействие и одновременное противоборство экономики и экологии, имеющих один фонетический корень, отражается на целях и уровне правового регулирования экономического механизма охраны окружающей среды, признанным направлением единой государственной экологической политики"*(11). Одновременно "государство в экономической сфере призвано повседневно поддерживать режим благоприятствования для участников предпринимательской деятельности в сфере свободного рынка, неприкосновенность собственности, свободу договора, состояние свободной конкуренции, пресекать злоупотребления экономической свободой, устранять неблагоприятные последствия таких нарушений"*(12). При этом, как справедливо отметили Н.Д. Бут и С.В. Бажанов, "свобода экономической деятельности представляет собой способность конкретного физического (юридического) лица в условиях рыночных отношений самостоятельно вести бизнес с учетом объективно обусловленных общественных интересов... Однако подобная независимость (в отсутствие ограничений) олицетворяет свободу лишь условно, предполагая наличие в социуме определенных, в том числе правовых, механизмов, устанавливающих ее пределы"*(13).

Понятие рекламы раскрыто в ст. 3 Федерального закона N 38-ФЗ от 13.03.2006 г. "О рекламе" (далее - Федеральный закон N 38-ФЗ) и определено как информация, распространяемая любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке.

Точную характеристику понятия "национальный парк" дала О.Л. Дубовик в комментарии к Федеральному закону от 14.03.1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон N 33-ФЗ). Национальный парк - территория, где в целях охраны окружающей среды ограничена деятельность человека. В отличие от заповедников, где деятельность человека (охота, туризм и т.п.) практически полностью запрещена, на территорию национальных парков допускаются туристы, в ограниченных масштабах допускается хозяйственная деятельность*(14).

Исходя из вышеизложенного, реклама (за исключением социальной рекламы) преследует исключительно экономические цели, а создание национальных парков направлено на сохранение природного многообразия.

Земельный кодекс Российской Федерации (далее - ЗК РФ) регулирует правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов. Так, в соответствии со ст. 94 ЗК РФ к землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично изъяты из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.

С учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий законодатель определил такую форму их организации, как национальные парки (ст. 2 Федерального закона N 33-ФЗ). В настоящее время на территории России находятся 39 национальных парков*(15). Государственный природный национальный парк "Лосиный остров" создан постановлением Совета Министров РСФСР от 24.08.1983 г. N 401. Этот Национальный парк расположен на территории Москвы, Балашихинского, Мытищинского, Пушкинского, Щелковского районов и городского округа Королев Московской области, т.е. на территории двух субъектов федерации, что в значительной степени усложняет правовое регулирование в его границах.

В надзорной практике межрайонной природоохранной прокуратуры Московской области в 2014-2015 гг. неоднократно возникали вопросы законности установки рекламных конструкций на территории национального парка "Лосиный остров", граничащей с Московской кольцевой автомобильной дорогой (далее - МКАД). Вопросы надзора органов прокуратуры за исполнением законодательства в сфере экологии в контексте ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" нераздельно связаны с законностью использования объектов окружающей среды хозяйствующими субъектами. Именно объекты окружающей среды (в том числе земля, вода, леса, воздух) являются тем экологическим и экономическим капиталом, без которого немыслимы создание благоприятных условий жизни человека, обеспечение комфортной среды его обитания, экономическая безопасность государства*(16).

В ходе проверок по поступившим обращениям работниками прокуратуры не только проанализировано действующее законодательство и опрошены сотрудники Национального парка, но и осуществлены проверки с выездом на места, которые позволили сделать следующие выводы.

В соответствии с ч. 5 ст. 19 Федерального закона N 38-ФЗ установка и эксплуатация рекламной конструкции осуществляется ее владельцем по договору с собственником земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция, либо с лицом, управомоченным собственником такого имущества, в том числе с арендатором. Согласно ч. 5.1 ст. 19 Федерального закона N 38-ФЗ, заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основе торгов (в форме аукциона или конкурса), проводимых органами государственной власти, органами местного самоуправления или уполномоченными ими организациями в соответствии с законодательством России.

Территория Национального парка "Лосиный остров" является федеральной собственностью. Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2008 N 432 "О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом" определено, что в отношении земельных участков, являющихся федеральной собственностью, полномочия собственника осуществляет Росимущество.

Основным вопросом, являвшимся предметом проверок прокуратуры, было наличие права у дирекции Национального парка заключать договоры на установку и эксплуатацию рекламных конструкций. Так, согласно Положению о Федеральном государственном учреждении "Национальный парк "Лосиный остров", утвержденному приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 30.06.2010 N 232, земля, водные объекты, недра, растительный и животный мир, находящиеся на территории Национального парка, предоставляются учреждению в пользование (владение) на правах, предусмотренных федеральным законодательством. В соответствии с п. 3 ст. 95 ЗК РФ в пределах земель национального парка изменение целевого назначения земельных участков или прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается.

Дифференцированный режим охраны национальных парков предполагает выделение функциональных зон, в каждой из которых устанавливается различный объем режимных ограничений в зависимости от целей их выделения. В этом смысле национальные парки ближе к концепции биосферных резерваторов, чем государственные природные заповедники*(17). Так, в соответствии с п. 10 Положения о Национальном парке "Лосиный остров"*(18) на территории Национального парка установлен дифференцированный режим особой охраны и выделены заповедная зона, особо охраняемая зона, рекреационная зона, зона охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов России, зона хозяйственного назначения, направленная на обеспечение функционирования ФГБУ "Национальный парк "Лосиный остров"" и жизнедеятельности граждан, проживающих в пределах территории парка.

Наличие дифференцированного режима охраны национальных парков способствует выделению зон, в которых возможна установка рекламных конструкций. Федеральным законом N 33-ФЗ определено, что вопросы социально-экономической деятельности хозяйствующих субъектов, находящихся на территории Национального парка "Лосиный остров" и его охранной зоны, согласуются с Министерством природных ресурсов и экологии России. Таким образом, при условии, что договорные отношения заключены по итогам торгов, не будут связаны с передачей прав на земельный участок, согласованы с Министерством природных ресурсов и экологии и Федеральным агентством по управлению государственным имуществом, размещение рекламных конструкций на территории национального парка действующим законодательством допускается.

В юридической литературе*(19) и в буквальном толковании норм права определены общие требования законодательства к рекламе: добросовестность, достоверность, требования, обязательные при рекламировании товаров (ч. 4-11 ст. 5 Федерального закона от 13.03.2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе"), защита прав и интересов несовершеннолетних при осуществлении рекламной деятельности. В связи с этим в ходе проверок была дана оценка содержанию размещаемой информации.

Установлено, что размещение рекламных конструкций способствует пропаганде бережного отношения к окружающей среде, так как на подавляющем большинстве рекламных конструкций размещены сведения о Национальном парке "Лосиный остров" с разъяснениями положений Федерального закона N 33-ФЗ. Анализ судебной практики арбитражных судов показал, что судьи занимают аналогичную правовую позицию при вынесении решений по схожим вопросам*(20).

Следует также отметить, что возможность установки рекламных конструкций не отменяет необходимости возмещения вреда, причиненного организацией почвенному покрову и растительности в результате их монтажа. Указанный расчет производится по Методическим рекомендациям по организации охраны государственных природных заповедников и национальных парков, утвержденных приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 14.06.2007 N 165 "О совершенствовании работы государственных инспекций по охране заповедников и национальных парков, находящихся в ведении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования".

Приведенный краткий анализ нормативной базы и результатов правоприменительной практики межрайонной природоохранной прокуратуры Московской области наглядно демонстрирует, что при соблюдении отдельных ограничений размещение рекламных конструкций на территории Национального парка "Лосиный остров" не только не противоречит требованиям действующего законодательства, но и способствует пропаганде бережного отношения к окружающей среде.

Библиография

Алексеев С.С. Философия права. М.: Норма, 1998. 336 с.

Буренина О.В. Организация деятельности природоохранных прокуратур: история и современность // Правовая инициатива. 2013. N 10. С. 1-7.

Бут Н.Д., Бажанов С.В. Обеспечение прокурором баланса частного и публичного интересов при осуществлении надзора за исполнением законов в сфере экономики // Российская юстиция. 2014. N 12. С. 43-46.

Велиева Д.С. Экологическая безопасность в России: конституционно-правовое исследование / под ред. В.Т. Кабышева. Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина, 2011. 204 с.

Всеобъемлющая система международной безопасности и международное право / В.С. Верещетин (отв. ред.) и др. М.: Институт государства и права АН СССР, 1987. 125 с.

Голиченков А.К. Экономический механизм природопользования: опыт функционирования и правового обеспечения // Хозяйство и право. 1991. N 4. С. 97-105.

Государство и бизнес в системе правовых координат: монография / отв. ред. А.В. Габов. М.: ИНФРА-М, 2014. С. 302.

Комментарий к Федеральному закону от 14.03.1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" / под ред. О.Л. Дубовик. М., 2015.

Кукушкина А.В. Экологическая безопасность, разоружение и военная деятельность государств: международно-правовые аспекты. М.: ЛКИ, 2008. 176 с.

Малышева М.Ф., Попов А.В. Правовое регулирование рекламной деятельности: учебно-практическое пособие. М.: Дашков и К, 2012. 160 с.

Международное экологическое право: учебник / отв. ред. Р.М. Валеев. М.: Статут, 2012. 639 с.

Нестеренко Е.А. Принципы международного права окружающей среды / Международное право / под ред. Ю.М. Колосова, В.И. Кузнецова. М.: Международные отношения, 1998. 581 с.

Тимошенко А.С. Экологическая безопасность и международное право // Советский ежегодник международного права. 1988. М.: Наука, 1989. С. 23-38.

Тихомиров Ю.А. Сравнительно-правовой анализ институтов государственного управления // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта. М.: Статут, 2011. С. 13-19.

Шишко А.А. Взаимосвязь международного права и внутреннего права в области охраны окружающей среды / Реализация международно-правовых норм во внутреннем праве. Киев: Наукова думка, 1992. С. 116-162.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Всеобъемлющая система международной безопасности и международное право / В.С. Верещетин (отв. ред.) и др. М., 1987. 125 с.; Малинин С.А. Концепция всеобъемлющей системы международной безопасности и международное право // Правоведение. 1987. N 4. С. 16-25.

*(2) Тимошенко А.С. Экологическая безопасность и международное право // Советский ежегодник международного права. 1988. М., 1989. С. 23-38.

*(3) Нестеренко Е.А. Принципы международного права окружающей среды / Международное право / под ред. Ю.М. Колосова, В.И. Кузнецова. М., 1998. С. 581.

*(4) Шишко А.А. Взаимосвязь международного права и внутреннего права в области охраны окружающей среды / Реализация международно-правовых норм во внутреннем праве. Киев, 1992. С. 116-162.

*(5) Кукушкина А.В. Экологическая безопасность, разоружение и военная деятельность государств: международно-правовые аспекты. М., 2008. 176 с.

*(6) Велиева Д.С. Экологическая безопасность в России: конституционно-правовое исследование / под ред. В.Т. Кабышева. Саратов, 2011. 204 с.

*(7) Международное экологическое право: учебник / Т.Г. Авдеева, А.И. Алиев, Р.Р. Амиров и др.; отв. ред. Р.М. Валеев. М., 2012. 639 с.

*(8) См.: Тихомиров Ю.А. Сравнительно-правовой анализ институтов государственного управления / Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта. М., 2011. С. 13-19.

*(9) Доктрина информационной безопасности Российской Федерации, утв. Президентом Российской Федерации от 09.09.2000 N Пр-1895.

*(10) Голиченков А.К. Экономический механизм природопользования: опыт функционирования и правового обеспечения // Хозяйство и право. 1991. N 4. С. 97-105.

*(11) См.: Государство и бизнес в системе правовых координат / отв. ред. А.В. Габов. М., 2014. С. 302.

*(12) Алексеев С.С. Философия права. М.: Норма, 1999. С. 319-320.

*(13) Бут Н.Д., Бажанов С.В. Обеспечение прокурором баланса частного и публичного интересов при осуществлении надзора за исполнением законов в сфере экономики // Российская юстиция. 2014. N 12. С. 43-46.

*(14) Комментарий к Федеральному закону от 14.03.1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (постатейный) / отв. ред. О.Л. Дубовик. М., 2015

*(15) URL: http://www.mnr.gov.ru (дата обращения: 12.10.2015)

*(16) Буренина О.В. Организация деятельности природоохранных прокуратур: история и современность // Правовая инициатива. 2013. N 10. С. 1.

*(17) См.: Комментарий к Федеральному закону от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях".

*(18) Утв. приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 26.03.2012 N 82.

*(19) Малышева М.Ф., Попов А.В. Правовое регулирование рекламной деятельности. М., 2012. С. 40.

*(20) Решения Арбитражного суда города Москвы по делам N А40-175264/14, А40-17232/14 // http://www.msk.arbitr.ru (дата обращения: 12.10.2015); Решение Арбитражного суда Московской области по делу N А41-27960/14 // http://www.asmo.arbitr.ru (дата обращения: 12.10.2015); Решение Девятого апелляционного арбитражного суда по делу N А40-44376/2014 // http://www.9aas.arbitr.ru (дата обращения: 12.10.2015); Решение Арбитражного суда Московского округа по делу N А40-44376/14 // http://www.fasmo.arbitr.ru (дата обращения: 12.10.2015).