Некоторые организационно-правовые проблемы регулирования специальной оценки условий труда медицинских работников (А.Л. Угольников, журнал "Менеджер здравоохранения", N 5, май 2015 г.)

Некоторые организационно-правовые проблемы регулирования специальной оценки условий труда медицинских работников

А.Л. Угольников,

юрисконсульт, Областное государственное

автономное учреждение здравоохранения

"Детский центр восстановительного лечения"

(ОГАУЗ "ДЦВЛ"), г. Томск, Россия

Журнал "Менеджер здравоохранения", N 5, май 2015 г.

Правовой анализ изменений федерального закона в аспекте регулирования условий труда медицинских работников. Выявлены правовые проблемы толкования федерального закона, организационные проблемы его исполнения, проблемы эффективного использования бюджетных средств. Показано, что изменения федерального закона ведут к восстановлению конституционного принципа справедливости в отношении оценки условий труда медицинских работников; обеспечивают соблюдение принципа эффективности использования бюджетных средств.

Введение

Проблеме охраны труда медицинских работников во все времена уделялось соответствующее внимание государства. Государство всегда принимало меры по защите медицинских работников, во-первых, самим фактом признания вредного характера их труда; во-вторых, обеспечением защиты медработников от вредных факторов; в том числе применяя такую форму защиты, как "защита временем", которая обеспечивала медицинским работникам дополнительный отдых и (или) досрочное назначение пенсии.

Актуальность настоящей работы обусловлена, с одной стороны, неоднократным и существенным изменением законодательства в области регулирования труда медицинских работников, а с другой стороны, необходимостью научно-практического толкования и организации практического применения этих изменений.

Автор настоящей работы сосредоточил внимание на наиболее неожиданных и значительных изменениях законодательства в особо значимом для медицинских работников направлении.

В первую очередь на понимании и восприятии того факта, что с 1 января 2014 года Федеральным законом запрещена специальная оценка условий труда в отношении рабочих мест медицинских работников, включенных в список, утвержденный Постановлением Госкомтруда СССР, Президиума ВЦСПС от 25.10.1974 N 298/П-22 "Об утверждении Списка производств, цехов, профессий и должностей с вредными условиями труда, работа в которых дает право на дополнительный отпуск и сокращенный рабочий день" [4].

1. Изменения федерального закона

Какое-то время, в период до 1 января 2014 года, была введена "аттестация рабочих мест по условиям труда" (далее - "аттестация"). При этом процедура аттестации была предопределена таким образом, что большинство медицинских работников, в отношении которых аттестация рабочих мест была проведена, переставали получать гарантии и компенсации за труд во вредных и (или) опасных условиях.

Однако не было дано никакой ясности, чем труд, например, участкового врача 20 лет назад отличался от труда того же врача в наше время и куда пропали признание государством вредных условий труда медицинских работников, а вместе с ним и меры государства по защите в виде гарантий и компенсаций. Все молчаливо сделали вид, что в СССР эти самые меры по защите медработников осуществлялись безо всякого обоснования, хотя это явно не так.

С введением аттестации по новой весьма спорной процедуре медицинские работники массово стали лишаться такой защиты государства. При этом процесс аттестации был хотя и несправедливым, но в то же время формально законным.

Даже Верховный Суд Российской Федерации вынужден был признавать, "что действующее законодательство признает основанием для предоставления компенсаций работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, конкретные условия труда, определяемые по результатам аттестации рабочих мест, а не включение профессии, должности в какой-либо список или перечень производств, работ, профессий и должностей, работа в которых дает право на соответствующие компенсации" [5].

Принцип справедливости закреплен в Конституции России [1].

28 декабря 2013 года государство восстановило принцип справедливости в отношении условий труда и защиты, в том числе и медицинских работников, приняв Федеральный закон N 426-ФЗ "О специальной оценке условий труда" [3].

С 1 января 2014 года аттестация была отменена, восстановлены принципы признания и защиты труда медицинских работников. Однако раскрученный организационный маховик "аттестации" закрутил в свой водоворот и новую "специальную оценку"; а кардинальное изменение законодательства прошло мимо внимания юристов и организаторов, усиленно занятых процессом "аттестации - специальной оценки".

2. Регулирование специальной оценки условий труда

2.1. Регулирование специальной оценки условий труда осуществляется международным договором, Трудовым кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 28.12.2013 N 426-ФЗ "О специальной оценке условий труда", другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации [3].

2.2. К таким нормативным правовым актам относится и Постановление Госкомтруда СССР, Президиума ВЦСПС от 25.10.1974 N 298/П-22 "Об утверждении Списка производств, цехов, профессий и должностей с вредными условиями труда, работа в которых дает право на дополнительный отпуск и сокращенный рабочий день" (далее по тексту - "Постановление Госкомтруда СССР, Президиума ВЦСПС от 25.10.1974 N 298/П-22") [4].

Как подтверждено и Верховным Судом Российской Федерации, положения нормативных правовых актов бывшего СССР, определяющие право работников на дополнительный отпуск и сокращенный рабочий день согласно Списку, могут применяться в определенных случаях в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации, и что оснований для признания их недействительными нет [5].

Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации, Министерство здравоохранения Российской Федерации, профсоюзы также признают действительность Постановления Госкомтруда СССР, Президиума ВЦСПС от 25.10.1974 N 298/П-22.

Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации провело регистрацию ряда отраслевых соглашений, в которых прямо указано на необходимость соблюдения указанного Постановления Госкомтруда СССР, Президиума ВЦСПС от 25.10.1974 N 298/П-22, например:

- Отраслевое соглашение по федеральным государственным бюджетным и казенным учреждениям, находящимся в ведении Министерства здравоохранения Российской Федерации, на 2013-2016 годы (пункт 4.2.1) [6].

- Отраслевое соглашение по организациям наземного городского электрического транспорта Российской Федерации на 2015-2017 годы (пункт 3.5) [7].

Вышеизложенное соответствует и установленному частью 3 статьи 15 Федерального закона от 28.12.2013 N 421-ФЗ принципу запрета ухудшения фактически реализуемых компенсационных мер, действующих на дату вступления в силу указанного закона (01.01.2014) [2].

3. Объекты специальной оценки

3.1. Общая категория рабочих мест

Объектами специальной оценки являются условия труда работников на рабочем месте, за исключением отдельных категорий работников, указанных в федеральном законе.

3.2. Отдельные категории рабочих мест

3.2.1. К отдельным категориям работников, в отношении рабочих мест которых согласно Федеральному закону от 28.12.2013 N 426-ФЗ "О специальной оценке условий труда" специальная оценка (идентификация) условий труда с 01.01.2014 не осуществляется, относятся нижеследующие пять отдельных категорий (для целей данной работы это категории рабочих мест - "А", "Б", "В", "Г", "Д") [3].

"А" - категория рабочих мест, включающая рабочие места надомников, дистанционных работников и работников, вступивших в трудовые отношения с работодателями - физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями (ч  3 ст. 3).

"Б" - категория рабочих мест, включающая рабочие места государственных гражданских служащих и муниципальных служащих; регулируется иными нормативно-правовыми актами (ч. 4 ст. 3).

"В" - категория рабочих мест работников, профессии, должности, специальности которых включены в списки соответствующих работ, производств, профессий, должностей, специальностей и учреждений (организаций), с учетом которых осуществляется досрочное назначение трудовой пенсии по старости (п. 1) ч. 6 ст. 10 во взаимосвязи с ч. 6 ст. 27).

"Г" - категория рабочих мест, в связи с работой на которых работникам в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами предоставляются гарантии и компенсации за работу с вредными и (или) опасными условиями труда (п. 2) ч. 6 ст. 10 во взаимосвязи с ч. 6 ст. 27).

"Д" - категория рабочих мест, на которых по результатам ранее проведенных аттестации рабочих мест по условиям труда или специальной оценки условий труда были установлены вредные и (или) опасные условия труда (пункт 3) части 6 статьи 10).

3.2.2. Отдельная категория "Г" - это категория рабочих мест работников, которым предоставляются гарантии и компенсации за работу с вредными и (или) опасными условиями труда, в том числе в виде права на дополнительный отпуск и сокращенный рабочий день.

Такие рабочие места определены Постановлением Госкомтруда СССР, Президиума ВЦСПС от 25.10.1974 N 298/П-22 "Об утверждении Списка производств, цехов, профессий и должностей с вредными условиями труда, работа в которых дает право на дополнительный отпуск и сокращенный рабочий день" [4].

4. Специальная оценка и идентификация

4.1. Единый комплекс последовательных мероприятий

В соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона от 28.12.2013 N 426-ФЗ"О специальной оценке условий труда" специальная оценка условий труда является единым комплексом последовательно осуществляемых мероприятий по идентификации вредных и (или) опасных производственных факторов и оценке уровня их воздействия на работника с учетом гигиенических нормативов [3].

Федеральный закон закрепил в отношении специальной оценки "принцип единого комплекса мероприятий" и "принцип последовательности мероприятий".

4.2. Дополнительно о проблеме терминологии и правилах логики

4.2.1. В соответствии с закрепленным в законе "принципом единого комплекса мероприятий" специальная оценка не может проводиться, если нормой закона запрещено одно из мероприятий, входящих в единый комплекс.

В соответствии с закрепленным в законе "принципом последовательности мероприятий" последующие мероприятия не могут проводиться с нарушением последовательности, если не проведено предыдущее. Первым в последовательности закон поставил "идентификацию"; запрещение "идентификации" нормой закона является и запрещением всей процедуры специальной оценки в отношении соответствующих специальных категорий рабочих мест.

В соответствии с закрепленным в законе "принципом единого комплекса мероприятий" во взаимосвязи с "принципом последовательности мероприятий" запрет на осуществление идентификации означает и запрет на проведение специальной оценки.

4.2.2. Совсем кратко вопросы регулирования специальной оценки применительно к категории рабочих мест "Г" можно изложить и так:

- часть 6 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2013 N 426-ФЗ "О специальной оценке условий труда" запрещает идентификацию,

- часть 6 статьи 27 Федерального закона от 28.12.2013 N 426-ФЗ "О специальной оценке условий труда" запрещает специальную оценку.

4.2.3. Действительно, как проводить специальную оценку без процедуры идентификации? А следом неотвратимо встает вопрос о бюджетной эффективности расходования государственных средств (целевого использования бюджетных средств) при оплате организации, проводящей специальную оценку условий труда по гражданско-правовому договору, за проведение специальной оценки без процедуры идентификации; да еще и с нарушением прямой нормы пункта 6 статьи 27?

5. Ввиду изложенного возможно сделать следующие выводы

1. Произошли кардинальные изменения федерального законодательства. Восстановлен принцип справедливости, 1 января 2014 года вступил в силу Федеральный закон от 28.12.2013 N 426-ФЗ "О специальной оценке условий труда".

2. Федеральный закон установил принцип запрета ухудшения фактически реализуемых компенсационных мер (сокращенная продолжительность рабочего времени, ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск либо денежная компенсация за них, а также повышенная оплата труда), действующих на 1 января 2014 года.

3. С 1 января 2014 года Федеральный закон прямо запрещает проводить специальную оценку условий труда медицинских работников, должности которых включены в Список, утвержденный Постановлением Госкомтруда СССР, Президиума ВЦСПС от 25.10.1974 N 298/П-22.

4. Действующее законодательство признает включение должности медицинского работника в указанный Список основанием для предоставления установленных Списком компенсационных мер (дает право на дополнительный отпуск и сокращенный рабочий день).

Литература

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г.: [ред. от 21.07.2014] // Собрание законодательства РФ, 2014, 4 августа, N 31, ст. 4398.

2. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О специальной оценке условий труда": Закон РФ от 28.12.2013 N 421-ФЗ // Рос. Газ. - 2013. - 31 дек.

3. О специальной оценке условий труда: Федеральный закон от 28.12.2013 N 426-ФЗ: [ред. от 23.06.2014] // Рос. Газ. - 2013. - 30 дек.

4. Об утверждении Списка производств, цехов, профессий и должностей с вредными условиями труда, работа в которых дает право на дополнительный отпуск и сокращенный рабочий день [Электронный ресурс]: Постановление Госкомтруда СССР, Президиума ВЦСПС от 25.10.1974 N 298/П-22: [ред. от 29.05.1991].

5. Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 14.01.2013 N АКПИ12-1570, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующими пункта 1 Постановления Госкомтруда СССР, Президиума ВЦСПС от 25.10.1974 N 298/П-22, пунктов 1 и 4 Инструкции о порядке применения Списка производств, цехов, профессий и должностей с вредными условиями труда, работа в которых дает право на дополнительный отпуск и сокращенный рабочий день, утв. Постановлением Госкомтруда СССР, Президиума ВЦСПС от 21.11.1975 N 273/П-20: Определение Верховного Суда РФ от 28.03.2013 N АПЛ13-102 // Бюллетень Верховного Суда РФ, 2013, октябрь, N 10.

6. Отраслевое соглашение по федеральным государственным бюджетным и казенным учреждениям, находящимся в ведении Министерства здравоохранения Российской Федерации, на 2013-2016 годы: Отраслевое соглашение от 6 сентября 2013 г.: Зарегистрировано в Роструде 15 октября 2013 года, регистрационный номер 231/13-16 [Электронный ресурс] // Министерство труда и социальной защиты РФ (Минтруд России): [Официальный сайт]. [2014-2015]. URL: http://www.rosmintrud.ru/docs/agreements/104 (дата обращения: 04.04.2015).

7. Отраслевое соглашение по организациям наземного городского электрического транспорта Российской Федерации на 2015-2017 годы: Отраслевое соглашение от 20 ноября 2014 г.: Зарегистрировано в Роструде 31 декабря 2014 года, регистрационный номер 37/15-17 [Электронный ресурс] // Министерство труда и социальной защиты РФ (Минтруд России): [Официальный сайт]. [2014-2015].