Полонский Б.Я. Оспаривание нормативных правовых актов. Основания признания нормативного правового акта недействующим - Специально для системы ГАРАНТ, 2020 г.

Энциклопедия судебной практики
Оспаривание нормативных правовых актов. Основания признания нормативного правового акта недействующим
Обзор судебной практики

ГАРАНТ:

См. пояснение автора к настоящему Обзору

1. Общие положения

1.1. Признаками нормативного правового акта являются: издание его управомоченным органом, наличие в нем правовых норм, обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений

Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (п. 2)

Признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов РФ, двух и более субъектов РФ, Российской Федерации).

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 21 КАС РФ, главы 23 АПК РФ.

1.2. Признаками актов, обладающих нормативными свойствами, являются: издание их управомоченными органами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в отношении неопределенного круга лиц

Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (п. 3)

Существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц.

1.3. Суд проверяет компетенцию органа, принявшего нормативный правовой акт, руководствуясь положениями Конституции РФ о разграничении полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, а также другими законами РФ и субъектов РФ, и в случае установления нарушений компетенции признает нормативный правовой акт недействующим

Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (абз. 1, 2, 4, 5 п. 28)

При проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшим нормативный правовой акт, суд выясняет, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения РФ, полномочиям РФ или полномочиям субъектов РФ по предметам совместного ведения, к ведению субъектов РФ или к вопросам местного значения. При этом следует иметь в виду, что законодатель субъекта РФ по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего регулирования на федеральном уровне.

В указанных случаях суду необходимо проверять, приняты ли оспариваемый акт или его часть в пределах усмотрения субъекта РФ, предоставленного ему при решении вопросов, отнесенных к совместному ведению РФ и ее субъектов.

Если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.

Разрешая вопрос о соблюдении органом или должностным лицом компетенции при издании оспариваемого нормативного правового акта, следует учитывать, что воспроизведение в этом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемого акта.

2. Основания признания судом нормативного правового акта недействующим

2.1. Нарушение порядка принятия нормативного правового акта

2.1.1. Ведомственное письмо с методическими рекомендациями, являющееся по существу нормативным правовым актом, направленное для исполнения подведомственным органам, признается недействующим в случае несоблюдения установленного порядка государственной регистрации и опубликования

Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 28 января 2020 г. N АПЛ19-546

Федеральная таможенная служба (далее также - ФТС России) 4 февраля 2016 г. издала письмо N 01-11/04772 "О направлении Методических рекомендаций по организации и проведению таможенного досмотра (осмотра) до выпуска товаров" (далее - Письмо), в приложении к которому приведены Методические рекомендации по организации и проведению таможенного досмотра (осмотра) до выпуска товаров (далее - Методические рекомендации). Письмо направлено начальникам региональных таможенных управлений, таможен, непосредственно подчинённых ФТС России, и содержит указание обеспечить доведение Методических рекомендаций до сведения подчинённых должностных лиц, их изучение и практическое применение (абзац второй).

ООО обратилось в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании недействующими Методических рекомендаций, ссылаясь на нарушение ФТС России правил введения в действие нормативных правовых актов, установленных Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждёнными постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 г. N 1009 (п.п. 10, 11, 19), Указом Президента РФ от 23.05.1996 г. N 763 (п. 10), поскольку оспариваемый нормативный правовой акт на государственную регистрацию не подавался. ООО указало, что Методические рекомендации обладают признаками нормативного правового акта: регулируют порядок проведения таможенного досмотра (осмотра) товаров, перемещаемых через таможенную территорию, направлены на регулирование правоотношений, складывающихся между лицами, осуществляющими ввоз товаров на территорию РФ, и таможенными органами при реализации ими функций контроля за соблюдением таможенного законодательства, рассчитаны на неоднократное применение в отношении неопределённого круга лиц; были применены к административному истцу Уссурийской таможней при производстве таможенного контроля в виде осмотра/досмотра перемещаемого товара, чем были нарушены права и законные интересы ООО в сфере предпринимательской деятельности. По мнению административного истца, Методические рекомендации не соответствуют ч. 3 ст. 310, ст.ст. 327, 328 ТК ЕАЭС, п. 2 ч. 3 ст. 109, ч. 3 ст. 214 Федерального закона от 3.08.2018 г. N 289-ФЗ, так как не содержат различий между порядком производства досмотра и осмотра товаров, осуществляя одинаковое регулирование отношений между декларантом и таможенными органами при осуществлении названных мер таможенного контроля.

Решением ВС РФ от 5.11.2019 г. административное исковое заявление ООО удовлетворено, Методические рекомендации признаны не действующими со дня принятия. Принимая решение об удовлетворении административного искового заявления ООО, суд первой инстанции правильно исходил из того, что принятие ФТС России Методических рекомендаций и их направление в таможенные органы на исполнение не соответствуют требованиям [п.п. 2, 10, 11, 19 постановления Правительства РФ от 13.08.1997 г. N 1009, предписывающих исключить случаи направления для исполнения нормативных правовых актов, подлежащих государственной регистрации (в частности, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций, имеющих межведомственный характер независимо от срока их действия) в Минюсте России, но не прошедших ее и не опубликованных в установленном порядке].

Приведя в решении подробный правовой анализ содержания Письма и положений Методических рекомендаций, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что оспариваемый акт рассчитан на неоднократное применение в отношении неопределённого круга лиц, устанавливает обязательный для исполнения таможенными органами порядок организации и проведения таможенного досмотра (осмотра) до выпуска товаров, затрагивает права и обязанности граждан, которые являются или могут являться декларантами или иными лицами, обладающими полномочиями в отношении товаров и транспортных средств, в соответствующих таможенных правоотношениях, регулирование которых подобным видом (формой) акта недопустимо.

Так, Методические рекомендации, как следует из их содержания, разработаны ФТС России в целях реализации ст. 116 ТК ТС, положений Федерального закона от 27.11.2010 г. N 311-ФЗ, решения Комиссии ТС от 20.05.2010 г. N 260 и определяют последовательность действий должностных лиц таможенных органов РФ при организации, проведении и оформлении результатов таможенного досмотра до выпуска товаров (п.п. 1.1, 1.2), состоят из нескольких глав и приложений, содержат в абз. 4 п. 2.1.10 общее предписание, что организация проведения таможенного досмотра осуществляется в соответствии с положениями Методических рекомендаций. В тексте оспариваемого акта используются различные формулировки долженствования, указывающие на его обязательный характер и устанавливаемые им правила поведения в отношении неопределённого круга лиц: "должен провести" (абз. 3 п. 2.1.2), "которые необходимо использовать" (абз. 1 п. 2.1.5), "должно быть принято" (п. 2.1.6), "незамедлительно (не позднее 30 минут с момента получения) информирует" (абз. 2 п. 2.1.10), "передаёт в обязательном порядке" (абз. 2 п. 2.1.13), "должна быть обеспечена" (абз. 29 п. 3.4.2), "незамедлительно подготавливает", "незамедлительно обеспечивает" (п. 3.5.3), "таможенные органы обязаны незамедлительно передать" (абз. 2 п. 5.2). Эти нормы сформулированы в качестве обязательных предписаний и не воспроизводят положения каких-либо нормативных правовых актов, в формулировках таких предписаний отсутствуют ссылки на нормативные правовые акты, непосредственно регулирующие затронутые правоотношения. При таких данных содержание Методических рекомендаций не соответствует их названию, поскольку этот акт содержит нормы, имеющие все признаки нормативно-правовых и затрагивающие права, свободы граждан и организаций, в связи с чем рассматриваемый правовой акт подлежал регистрации в Минюсте России и официальному опубликованию.

В нарушение [части 3 статьи 15] Конституции РФ, Указа Президента РФ от 23.05.1996 г. N 763 и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 г. N 1009, Методические рекомендации не прошли государственную регистрацию в Минюсте России и не были официально опубликованы в установленном порядке.

Таким образом, ФТС России в форме Письма с оспариваемым приложением к нему фактически осуществлено нормативное правовое регулирование. Методические рекомендации, подготовленные, принятые и введённые в действие без соблюдения установленных правил, как было установлено судом, применяются таможенными органами в отношениях, связанных с таможенным контролем, что не соответствует требованиям действующего законодательства. Методические рекомендации, являясь нормативным правовым актом, изданным в нарушение требований закона, применялись таможенными органами, в том числе к административному истцу (что не оспаривается административным ответчиком), следовательно, суд правильно исходил из того, что права и законные интересы Общества были нарушены. Установив такие нарушения по данному административному делу, суд первой инстанции вынес правомерное решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью, как не имеющего юридической силы с момента его принятия.

Правовая позиция суда:

Федеральная таможенная служба направила в подведомственные органы Письмо с приложением Методических рекомендаций, регулирующих порядок таможенного досмотра товаров. Данный документ имеет признаки нормативного правового акта, содержит предписания подведомственным органам, обязательные для исполнения. Однако порядок принятия рекомендаций, установленный законодательством, был нарушен, для регистрации и опубликования документ не направлялся. В силу этого Письмо и приложенные к нему Рекомендации признаны недействующими полностью с момента их принятия.

Комментарий автора:

Федеральные таможенные органы наделены полномочиями принятия нормативных правовых актов в области таможенного контроля, однако эта деятельность не может носить произвольного характера. Порядок принятия нормативных правовых актов, утвержденный Правительством РФ, не допускает такой формы акта как письмо, и по содержанию приложенные к Письму Методические рекомендации содержали ряд предписаний таможенным органам и декларантам, исполнение которых было обязательным. Тот факт, что признанный недействующим документ имел название ненормативного характера, не изменяет его содержание по существу. Судебная коллегия установила, что в процессе исполнения Методических рекомендаций к ним применялись требования как к нормативному акту, неисполнение которого недопустимо.

Нормативный правовой акт, принятый с нарушением установленного порядка, обоснованно признан недействующим с момента его принятия, поскольку именно с этого момента он не имеет юридической силы.

Б.Я. Полонский

2.2. Признание акта нарушающим закон

2.2.1. Если установлено, что письмо ФНС, содержащее разъяснения законодательства об уплате налога, не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений, то для признания его недействующим нет оснований

Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 28 июня 2018 г. N ДПЛ18-213

[Предметом спора являлось письмо ФНС России от 17.08.2016 г. N СД-4-3/15110@ (далее - Письмо), согласно которому операции по выполнению работ (оказанию услуг) организаций-должников, признанных банкротами в соответствии с законодательством РФ, в отличие от операций по реализации имущества, в том числе изготовленного в ходе их текущей производственной деятельности, облагаются НДС. ФГУП обратилось в суд с административным иском, требуя признать Письмо недействующим, считая приведенное в нем толкование пп. 15 п. 2 ст. 146 НК РФ нарушающим права налогоплательщика и обладающее нормативными свойствами, поскольку изложенные в Письме правовые позиции были применены к нему при проведении камеральных налоговых проверок за налоговые периоды с 1-го квартала 2016 г. ФНС России настаивала на соответствии выводов Письма действительному смыслу разъясненного законоположения. Позицию административного истца в отзыве на иск поддержал Минюст РФ. Решением ВС РФ от 15.03.2018 г. в удовлетворении административного иска отказано].

Апелляционная коллегия ВС РФ не находит оснований для удовлетворения [жалобы] и отмены обжалуемого решения. ФНС России [в силу п. 1, пп. 6.3 п. 6 Положения о Федеральной налоговой службе, утв. постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 г. N 506] имела полномочия на разъяснение в Письме порядка налогообложения НДС. В силу пп. 1 п. 1 ст. 146 НК РФ реализация товаров (работ, услуг) на территории РФ, в том числе реализация предметов залога и передача товаров (результатов выполненных работ, оказание услуг) по соглашению о предоставлении отступного или новации, а также передача имущественных прав признаются объектом налогообложения. Не признаются объектом налогообложения операции по реализации имущества и (или) имущественных прав должников, признанных в соответствии с законодательством РФ несостоятельными (банкротами) в соответствии с пп. 15 п. 2 ст. 146 НК РФ.

Как правильно отмечено в обжалуемом решении, названная норма не разделяет виды реализуемого должником (банкротом) имущества на имущество, включённое в конкурсную массу, и имущество, изготовленное и реализуемое в процессе хозяйственной деятельности предприятия-банкрота. При этом согласно п.п. 2 и 3 статьи 38 НК РФ под имуществом в Кодексе понимаются виды объектов гражданских прав (за исключением имущественных прав), относящихся к имуществу в соответствии с ГК РФ. Как следует из ст. 128 ГК РФ, результаты работ и оказание услуг к имуществу не относятся.

Таким образом, правомерным является вывод суда первой инстанции о том, что из буквального толкования и смысла приведённых положений ст. 146 НК РФ следует исключение из объектов налогообложения по НДС лишь операций по реализации товаров лицами, признанными несостоятельными (банкротами). Операции по реализации этими лицами работ и услуг из объектов налогообложения по НДС не исключены.

При таких обстоятельствах Письмо соответствует адекватному истолкованию положений налогового законодательства, изменений правового регулирования соответствующих общественных отношений не влечёт и не порождает ошибочную практику применения указанных норм НК РФ.

С учётом изложенного доводы апелляционной жалобы о том, что Письмо обладает нормативными свойствами, позволяющими применять его неоднократно в качестве обязательного предписания в отношении неопределённого круга лиц, являются ошибочными.

Установив, что Письмо не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений, суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявленного требования в соответствии с п. 2 ч. 5 ст. 217.1 КАС РФ.

Правовая позиция суда:

Если акт федерального органа исполнительной власти (ФНС России) разъясняет применение налогового законодательства, не содержит признаков нормы права и не обладает иными нормативными свойствами, то в признании оспариваемого акта недействующим следует отказать.

Комментарий автора:

Решением Верховного Суда РФ, принятым в качестве суда первой инстанции, отказано в признании недействующим Письма ФНС, содержащего разъяснения налогового законодательства. Указанные в Письме разъяснения не противоречат Налоговому кодексу. Апелляционная жалоба Судебной коллегией ВС РФ оставлена без удовлетворения.

Б.Я. Полонский

2.2.2. Нормативный правовой акт, принятый органом местного самоуправления, возлагающий обязанность по содержанию земельных участков на лиц, которые собственниками или пользователями участков не являются, не соответствует закону и признается судом недействующим

Определение СК по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 12 марта 2015 г. N 310-КГ14-4599 по делу N А09-10816/2013

[ЗАО обратилось в суд с заявлением о признании не соответствующим статье 71 Конституции РФ, ст. 210 ГК РФ, ч. 4 ст. 7 и ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и недействующими ряда положений муниципального акта - Правил благоустройства, принятых решением Брянского городского Совета народных депутатов от 28.06.2006 N 460 (абз. 2 и 3 п. 2.2, абз 1 и 2 п. 3.15 - относительно устанавливаемых ими обязанностей юридических лиц соблюдать и поддерживать чистоту и порядок на прилегающих территориях, обеспечивать их содержание за счет собственных средств либо путем заключения договоров со спецпредприятиями, производить ежедневную уборку прилегающей к собственным или арендованным помещениям территории в установленных пределах). Суд первой инстанции требования удовлетворил, считая, что в оспариваемой части Правила незаконно возлагают на юридических лиц обязанность по содержанию территорий, собственниками или землепользователями которых они не являются. Суд кассационной инстанции данное решение отменил].

В данном случае суды первой и кассационной инстанций обоснованно пришли к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным должностным лицом и в пределах предоставленных ему полномочий. Между тем Судебная коллегия полагает, что судом кассационной инстанции не учтено следующее.

Из системного толкования [статьи 132 Конституции РФ, ст. 7, п. 19 ч. 1 ст. 14 Закона о местном самоуправлении, ст. 210 ГК РФ, ст.ст. 40, 41, 42 ЗК РФ] следует, что возложение на собственников, владельцев, пользователей земельных участков обязанности по содержанию территории, прилегающей к их земельным участкам, может быть осуществлено либо на основании федерального закона либо на основании договора. Федеральное законодательство такой обязанности не предусматривает. В данном случае указанная обязанность возложена решением органа местного самоуправления.

Установив, что оспариваемые обществом положения Правил устанавливают для собственников, владельцев, пользователей земельных участков дополнительное бремя по содержанию имущества, не принадлежащего им, что согласно приведенным нормам права не относится к компетенции органов местного самоуправления, а может устанавливаться только федеральным законом или договором, суд первой инстанции правомерно признал, что данные положения не могут быть признаны соответствующими вышеуказанным нормам законодательства. У суда кассационной инстанции отсутствовали основания для признания оспариваемых положений Правил соответствующими Закону о местном самоуправлении по вопросам местного значения.

При таких условиях обжалуемое постановление суда кассационной инстанции подлежит отмене на основании ч. 1 ст. 291.11 АПК РФ, как принятое с существенными нарушениями норм материального права, повлиявшими на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов. Решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения.

Правовая позиция суда:

Обязанность содержания и поддержания в надлежащем состоянии земельных участков не может быть возложена на лиц, не являющихся собственниками или землепользователями этих участков. Возложение указанных обязанностей на этих лиц противоречит закону, а принятый органом местного самоуправления нормативный правовой акт, возлагающий указанные обязанности на этих лиц, противоречит закону и признается недействующим.

Комментарий автора:

Правовая позиция Судебной коллегии по экономическим спорам основана на нормах ст. 210 ГК РФ и ст. 40, 41 и 42 Земельного кодекса РФ, обязывающих собственников или пользователей земельных участков соблюдать установленные правила их содержания. Ошибка арбитражного суда округа состоит в неприменении указанных норм права. Положения ст. 72 Конституции РФ не исключают обязанность применения судом указанных выше норм ГК РФ и ЗК РФ.

Б.Я. Полонский

2.2.3. Закон субъекта федерации, устанавливающий обязанность получения прокатного удостоверения на демонстрацию любых аудиовизуальных произведений, а не только кино- и видеофильмов, противоречит федеральному закону, в связи с чем подлежит признанию недействующим в указанной части

Примечание

Данная правовая позиция отражена в определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 2.03.2011 г. N 51-Г11-11; в упоминаемом далее Обзоре судебной практики ВС РФ содержится следующий вывод: наличие прокатного удостоверения требуется только для публичной демонстрации кино- и видеофильмов, а не любых аудиовизуальных произведений.

Обзор судебной практики по делам, связанным с разрешением споров о защите интеллектуальных прав (п. 43) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 23 сентября 2015 г.)

Прокурор обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими ряда норм закона Алтайского края от 4 декабря 1995 г. N 28-ЗС "Об охране общественной нравственности" (в редакции закона Алтайского края от 2 июля 2009 г. N 43-ЗС), в частности п. 3 ст. 3 в части слов "и другие", п. 5 ст. 3, абзаца третьего п. 2 ст. 5 в части слов "и аудиовизуальные", ст. 12, п. 1 ст. 13 в части слов "и аудиовизуальных", ст. 14 в части слов "а также перечень кино- и аудиовизуальных произведений, для просмотра которых установлены возрастные ограничения Администрацией Алтайского края".

Решением суда, оставленным без изменения определением Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ, заявление прокурора удовлетворено в части.

При рассмотрении дела судом установлено, что законодательным собранием принят закон, ст. 13 которого урегулирован порядок публичной демонстрации кино- и аудиовизуальных произведений.

Согласно ч. 1 данной статьи публичная демонстрация кино- и аудиовизуальных произведений осуществляется при наличии прокатного удостоверения в соответствии с требованиями федерального законодательства и данного закона.

По мнению прокурора, наличие прокатного удостоверения в соответствии с федеральным законодательством требуется только для публичной демонстрации кино- и видеофильмов, поэтому норма, предусматривающая наличие прокатного удостоверения для публичной демонстрации аудиовизуальных произведений, противоречит федеральному законодательству.

Разрешая требования прокурора, суд на основании анализа федерального законодательства установил, что законодательство предусматривает наличие прокатного удостоверения только для демонстрации кино- и видеофильмов, тогда как понятие аудиовизуального произведения, данное в ст. 1263 ГК РФ, шире понятия кино- и видеофильма.

В обоснование своего вывода суд сослался на постановление Совета Министров - Правительства РФ от 28.04.1993 г. N 396, которым утверждены Положение о регистрации кино- и видеофильмов и Правила оформления и выдачи прокатных удостоверений на кино- и видеофильмы, а также на Правила по киновидеообслуживанию населения, утв. постановлением Правительства РФ от 17.11.1994 г. N 1264, и Федеральный закон от 22.08.1996 г. N 126-ФЗ, согласно которому на федеральный орган исполнительной власти в области кинематографии возлагаются ведение государственного регистра фильмов и выдача прокатных удостоверений на них в целях регулирования проката фильмов, защиты обладателей прав на фильм, определения возрастной категории зрительской аудитории в порядке, установленном Правительством РФ.

С учетом того, что правила оформления и выдачи прокатных удостоверений установлены федеральным законодательством и предусматривают выдачу прокатных удостоверений только на кино- и видеофильмы, и что выдача прокатных удостоверений осуществляется федеральным органом исполнительной власти, вывод суда о том, что норма Закона, предусматривающая публичную демонстрацию аудиовизуальных произведений при наличии прокатного удостоверения, противоречит федеральному законодательству, является правильным.

Правовая позиция суда:

Федеральное законодательство содержит указание на то, что требуется получение прокатного удостоверения для публичной демонстрации кино- и видеопродукции и расширение этого перечня на всю аудиовизуальную продукцию противоречит закону. Поэтому закон, принятый в субъекте федерации по этому вопросу в указанной части признан недействующим.

Комментарий автора:

Требование о выдаче прокатных удостоверений распространяется только на демонстрацию кино- и видеопродукции, поэтому вывод суда о том, что норма Закона, предусматривающая публичную демонстрацию аудиовизуальных произведений при наличии прокатного удостоверения, противоречит федеральному законодательству, является правильным.

Б.Я. Полонский

2.3. Несоответствие акту, имеющему большую юридическую силу

2.3.1. Нормативный правовой акт, изданный уполномоченным органом, не признается недействующим, если не противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (Федеральному закону), его смыслу и установленным им ограничениям

Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 11 февраля 2020 г. N АПЛ20-1

[Саморегулируемая организация (СРО) арбитражных управляющих просила признать недействующим п. 2.6, абз. 9 п. 3.3 (в части) Федерального стандарта проведения проверок профессиональной деятельности членов СРО, утв. приказом Минэкономразвития РФ от 3.07.2015 N 432 (далее также - Стандарт). Решением ВС РФ от 25.11.2019 г. N АКПИ19-736 административный иск частично удовлетворен, абз. 9 п. 3.3 признан недействующим в той мере, в какой поступившая в адрес СРО жалоба (обращение) на нарушения при проведении процедуры банкротства должна быть рассмотрена после завершения этой процедуры либо отстранения арбитражного управляющего от исполнения обязанностей при ее проведении. Административный ответчик (Минэкономразвития РФ) данное решение обжаловал, требуя отказать в иске полностью на основании положений Закона о банкротстве, устанавливающих, что федеральными стандартами, разрабатываемыми национальным объединением СРО арбитражных управляющих, на арбитражных управляющих, как и на их СРО, могут быть возложены дополнительные обязанности, не предусмотренные Законом о банкротстве, но не противоречащие законодательству РФ. Минюст РФ, привлеченный к участию в деле в качестве заинтересованного лица, указал, что абз. 9 п. 3.3 Стандарта в оспариваемой части противоречит п. 2 ст. 22 Закона о банкротстве, тогда как п. 2.6 Стандарта с нормами действующего законодательства РФ согласуется].

Апелляционная коллегия ВС РФ находит подлежащей удовлетворению жалобу Минэкономразвития и не находит оснований для удовлетворения жалобы СРО.

В силу положений п.п. 9, 11 ст. 26.1, п. 4 ст. 29 Закона о банкротстве национальное объединение СРО арбитражных управляющих вправе разрабатывать федеральные стандарты проведения проверки саморегулируемой организацией деятельности своих членов - арбитражных управляющих, которые утверждаются регулирующим органом. Таким органом, осуществляющим утверждение федеральных стандартов профессиональной деятельности арбитражных управляющих и федеральных стандартов деятельности СРО арбитражных управляющих, является Минэкономразвития РФ (абз. 11 ст. 2 Закона о банкротстве, п. 1, пп. 5.3.1(1) п. 5.3 Положения о Министерстве экономического развития Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 5.06.2008 г. N 437).

Проект Стандарта разработан национальным объединением СРО арбитражных управляющих "Российский Союз Саморегулируемых Организаций Арбитражных Управляющих" и письмом от 20.02.2015 г. N 1-03/07 направлен в Минэкономразвития РФ для утверждения. Суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Приказ, которым утвержден Стандарт, принят Минэкономразвития РФ в пределах имеющихся у него полномочий.

Стандарт устанавливает правила проведения СРО арбитражных управляющих проверок профессиональной деятельности членов СРО (арбитражных управляющих) в части соблюдения требований Закона о банкротстве, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, федеральных стандартов, стандартов и правил профессиональной деятельности СРО (п. 1.2). Согласно ч.ч. 1, 2 ст. 9 Закона о саморегулируемых организациях контроль за осуществлением членами СРО предпринимательской или профессиональной деятельности проводится СРО путем проведения плановых и внеплановых проверок. Предметом плановой проверки является соблюдение членами СРО требований стандартов и правил СРО, условий членства в СРО. Продолжительность плановой проверки устанавливается постоянно действующим коллегиальным органом управления СРО.

Как обоснованно отмечено в обжалуемом решении, п. 2.6 Стандарта определяет перечень материалов и сведений, подлежащих анализу при проведении плановой проверки членов СРО (арбитражных управляющих). В частности, анализу подлежат информация, которую арбитражный управляющий представлял в СРО в форме отчетов в порядке, установленном уставом организации или иным документом, утвержденным решением общего собрания членов СРО, иные материалы и сведения, имеющиеся в распоряжении СРО на дату начала проверки или запрошенные у арбитражного управляющего дополнительно, а также размещенные в официальном издании, предусмотренном Законом о банкротстве, в Едином федеральном реестре сведений о банкротстве и на сайте http://www.arbitr.ru.

Вопреки доводам апелляционной жалобы СРО предписания данного пункта не вступают в противоречие с нормами Закона о саморегулируемых организациях, в том числе его ст. 9. Пункт 2.6 Стандарта в полной мере согласуется с приведенными законоположениями.

Утверждение административного истца в апелляционной жалобе о том, что указанный пункт позволяет СРО при проведении проверки анализировать информацию и документы, имеющие непосредственное отношение к деятельности арбитражного управляющего по конкретным процедурам банкротства, в то время как в силу требований Закона о саморегулируемых организациях эти информация и документы подлежат анализу лишь при проведении внеплановой проверки, является несостоятельным. Из положений ст. 9 данного закона не следует, что проверка деятельности арбитражного управляющего в конкретной процедуре банкротства должна осуществляться лишь в рамках внеплановой проверки, так как стандартами и правилами СРО может регламентироваться в том числе профессиональная деятельность арбитражного управляющего, являющегося членом СРО, осуществляющей проверку.

Удовлетворяя требование СРО о признании частично недействующим абз. 9 п. 3.3 Стандарта, суд первой инстанции исходил из того, что Закон о банкротстве не устанавливает обязанность СРО рассматривать жалобы на действия члена такой организации, прекратившего исполнять обязанности арбитражного управляющего в деле о банкротстве. В связи с этим суд сделал вывод о том, что предусмотренная названным положением Стандарта норма о рассмотрении поступившей в адрес СРО жалобы (обращения) на нарушения при проведении процедуры банкротства после завершения (прекращения) процедуры банкротства либо отстранения или освобождения арбитражного управляющего от исполнения обязанностей при проведении данной процедуры банкротства не соответствует законодательству о несостоятельности (банкротстве).

С таким выводом Апелляционная коллегия ВС РФ согласиться не может по следующим основаниям. В силу ч. 2 ст. 1 Закона о саморегулируемых организациях особенности порядка осуществления СРО контроля за деятельностью своих членов и применения СРО мер дисциплинарного воздействия в отношении своих членов могут устанавливаться федеральными законами. Одним из таких законов является Закон о банкротстве, п. 11 ст. 26.1 которого предусматривает, что национальным объединением СРО арбитражных управляющих разрабатываются федеральные стандарты, в том числе в части проведения проверки СРО деятельности своих членов - арбитражных управляющих. Из [абз. 37 ст. 2, абз. 4 п. 2 ст. 22 Закона о банкротстве] усматривается, что Федеральным стандартом могут быть установлены требования к порядку проведения проверки СРО деятельности своих членов, являющиеся обязательными для исполнения арбитражными управляющими и СРО.

Так, п. 3.3 Стандарта определяет перечень оснований для отказа в рассмотрении поступившей в адрес СРО жалобы (обращения) на действия арбитражного управляющего, тем самым детализируя и дополняя нормы федерального законодательства, касающиеся осуществления СРО контроля за профессиональной деятельностью членов такой организации. Абзац 9 названного пункта предусматривает отказ в рассмотрении поступившей в адрес СРО жалобы (обращения) в случае, если процедура банкротства, на нарушения при проведении которой указывается в жалобе (обращении), завершена (прекращена) более года до даты поступления жалобы (обращения) либо арбитражный управляющий был отстранен или освобожден от исполнения обязанностей при проведении данной процедуры банкротства более года до даты поступления жалобы (обращения).

Абзац 5 п. 2 ст. 22 Закона о банкротстве устанавливает обязанность СРО арбитражных управляющих рассматривать жалобы на действия члена СРО, исполняющего обязанности арбитражного управляющего в деле о банкротстве.

Пункт 3.3 Стандарта в оспариваемой части не противоречит приведенной норме Закона о банкротстве, поскольку она не регламентирует основания для отказа в рассмотрении поступивших в адрес СРО жалоб (обращений), в том числе по срокам их подачи. Следует также учитывать, что завершение (прекращение) процедуры банкротства либо отстранение или освобождение арбитражного управляющего от исполнения обязанностей при проведении конкретной процедуры банкротства не прекращает членства арбитражного управляющего в СРО.

Согласно абз. 6 п. 2 ст. 22 Закона о банкротстве СРО арбитражных управляющих обязана применять меры дисциплинарного воздействия, предусмотренные названным законом и внутренними документами СРО, в отношении своих членов, в том числе исключение из членов СРО, соблюдать утвержденный в соответствии с данным законом порядок применения мер дисциплинарного воздействия и порядок рассмотрения дел о нарушении членами СРО требований этого закона, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, федеральных стандартов, стандартов и правил профессиональной деятельности.

Таким образом, закрепление в абз. 9 п. 3.3 Стандарта срока, по истечении которого СРО отказывает в рассмотрении поступившей в ее адрес жалобы (обращения) на действия (бездействие) арбитражного управляющего при проведении процедуры банкротства, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

С учетом изложенного решение суда первой инстанции в части удовлетворения административного искового заявления о признании частично недействующим абз. 9 п. 3.3 Стандарта подлежит отмене с принятием в этой части нового решения об отказе в иске.

Правовая позиция суда:

Правила проверки деятельности арбитражных управляющих за пределами годичного срока завершения банкротства не противоречат имеющему большую юридическую силу Закону о банкротстве (ст. 22). Указанный закон никаких ограничений в части сроков не содержит, а арбитражные управляющие и после завершения процедуры банкротства продолжают оставаться членами саморегулируемой организации. Указанное положение соответствует смыслу Закона о банкротстве, учитывая что процедура признания должника несостоятельным может продолжаться значительно более длительный срок, чем один год. Данные Правила утверждены Приказом Минэкономразвития, и Судебной коллегией обоснованно признаны действующими.

Комментарий автора:

Судебная коллегия ВС РФ по апелляционной жалобе Минэкономразвития отменила решение суда первой инстанции и признала оспариваемый пункт названных выше Правил действующим, поскольку Закон о банкротстве никаких ограничений в части сроков проведения проверки работы арбитражных управляющих после завершения процедуры банкротства не содержит. Таким образом недействующим может быть признан только такой нормативный правовой акт, который противоречит закону, имеющему большую юридическую силу.

Б.Я. Полонский

2.3.2. Основанием для признания недействующим положений нормативного правового акта субъекта РФ, устанавливающего стандарт деятельности создаваемой органом власти структуры, может быть противоречие таких положений федеральному акту большей юридической силы, а также их несоответствие критерию формальной определенности правовой нормы

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 10 февраля 2016 г. N 55-АПГ15-18

Субъект РФ [Республика Хакасия] принял Положение о межведомственной комиссии [по оценке и обследованию помещения в целях признания его жилым помещением, жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания граждан, а также многоквартирного дома в целях признания его аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, относящихся к жилищному фонду Республики Хакасия, утверждено постановлением Правительства РХ от 15.02.2007 г. N 40] в пределах предоставленной компетенции во исполнение постановления Правительства РФ [от 28.01.2006 г. N 47], следовательно, нормы регионального нормативного правового акта, отдельные предписания которого оспариваются, не должны противоречить названному федеральному акту.

Признавая недействующим со дня вступления решения суда в законную силу абз. 1 п. 5 Положения о межведомственной комиссии о проведении заседания Комиссии по мере необходимости, суд первой инстанции сделал правильное суждение о том, что указанная норма не отвечает критерию формальной определённости правовой нормы, поскольку из его содержания невозможно определить срок либо периодичность заседания Комиссии, а, соответственно, и принятия решения по заявлению. Неопределённость стандарта деятельности, произвольный характер организации деятельности как органов государственной власти при решении вопросов собственной компетенции, так и создаваемых ими структур (комиссий, комитетов, иных подразделений), призванных осуществлять юридически значимые действия, недопустим, не соответствует целям и назначению деятельности органов государственной власти в целом и в сфере оказания государственных услуг населению, в частности, не позволяет должностным лицам, в том числе обеспечивающим деятельность межведомственной комиссии, определённо и единообразно толковать и применять указанную норму, а гражданам, чьи вопросы находятся на разрешении, иметь гарантии полноценного и своевременного рассмотрения их заявлений.

Решение суда о признании недействующим абз. 2 п. 11 Положения о межведомственной комиссии также является законным, несмотря на ошибочность суждения суда первой инстанции о том, что первое предложение приведённой нормы содержит юридико-лингвистическую неопределённость в связи с употреблением неоконченной мысли. Сопоставительный анализ содержания оспариваемой нормы с предписаниями абз. 1 п. 11 оспариваемого регионального нормативного правового акта, а также с п. 10 этого же акта позволяет сделать заключение о том, что допущена пунктуационная описка.

Из содержания п. 51 постановления Правительства РФ [N 47] следует, что он регулирует два самостоятельных вопроса.

В абз. 1 приведённого пункта содержится предписание о необходимости в 5-дневный срок со дня принятия решения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания граждан, а также многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции и распоряжения о дальнейшем использовании этого помещения органом исполнительной власти субъекта РФ, указанные в п. 49 названного федерального акта, заявителю и в орган государственного жилищного надзора по месту нахождения перечисленных помещений.

Абзац 2 этого же пункта предусматривает особый случай (выявления оснований для признания жилого помещения непригодным для проживания вследствие наличия вредного воздействия факторов среды обитания, представляющих особую опасность для жизни и здоровья человека, либо представляющих угрозу разрушения здания по причине его аварийного состояния или по основаниям, предусмотренным п. 36 названного федерального правового акта), когда решение Комиссии, предусмотренное п. 47 постановления Правительства РФ [N 47], направляется не только заявителю, но и в соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления и собственнику жилья не позднее рабочего дня, следующего за днём оформления решения.

Между тем в оспариваемом абз. 2 п. 11 Положения о межведомственной комиссии, где, как и в абз. 2 п. 51 постановления Правительства РФ [N 47], перечисляются такие же основания для признания жилого помещения непригодным для проживания, установлена обязанность направить не решения, принимаемые Комиссией и перечисленные в п. 9 Положения о межведомственной комиссии, а решение и распоряжение Министерства имущественных и земельных отношений Республики Хакасия, так как в названной норме содержится ссылка на п. 10 поименованного регионального акта, который в абзацах первом и втором устанавливает порядок проведения заседания Комиссии и голосования при принятии ею решения, а в абз. 3 предусматривает принятие Министерством имущественных и земельных отношений Республики Хакасия решения на основании заключения Комиссии, а также издание распоряжения о дальнейшем использовании помещения.

При этом вопреки предписаниям, содержащимся в абз. 2 п. 51 постановления Правительства РФ [N 47], оспариваемая норма не содержит указания на обязательность направления решения Комиссии и собственнику жилья.

Доводов, которые могли бы служить основанием для отмены постановленного по делу решения, апелляционная жалоба не содержит, следовательно, основания для её удовлетворения и отмены судебного решения отсутствуют.

Правовая позиция суда:

Во исполнение положений Жилищного кодекса РФ (ст. 15) Правительство РФ приняло Постановление, которым утверждено Положение о признании помещения пригодным или непригодным для проживания, в свою очередь Правительство субъекта РФ приняло постановление о создании межведомственной комиссии, призванной обеспечивать проверку состояния жилищного фонда и при необходимости принятие соответствующих мер. Отдельные пункты данного положения о работе Комиссии не обладают свойствами формальной определенности правовой нормы, что может привести к нарушению прав граждан. Указанные правила работы комиссии признаны недействующими, так как противоречат нормам федерального законодательства, имеющим большую юридическую силу (ст. 72 Конституции РФ).

Комментарий автора:

Судебная коллегия ВС РФ исходила из того, что вопросы признания жилья аварийным, непригодным для проживания, опасным для здоровья граждан требуют принятия мер в сроки, предусмотренные федеральным законодательством. Данный вопрос не может содержать неопределенности, которая способна привести к отрицательным последствиям. Кроме этого должны быть поставлены в известность о принятых решениях указанные в законе органы, от которых зависит реализация результатов обследования, зафиксированного в соответствующих актах. Один из пунктов оспариваемого Положения устанавливает, что комиссия созывается "по мере необходимости". Именно такая формулировка свидетельствует о неопределенности сроков созыва заседания комиссии. Нормы федерального законодательства устанавливают определенные сроки созыва заседания комиссии. Кроме этого о принятом решении Комиссия должна известить всех заинтересованных и уполномоченных лиц, к числу которых отнесены органы местного самоуправления, а также собственники жилых помещений, между тем о направлении решения указанным лицам в качестве обязательного адресата в Положении не сказано. Поэтому несоответствие оспариваемых пунктов Положения нормам федерального законодательства послужило основанием для признания этих пунктов недействующими.

Б.Я. Полонский

2.3.3. Приказ, изданный ведомством в субъекте РФ, согласно которому на территории объекта культурного наследия запрещена торговая деятельность, что противоречит Федеральному закону об объектах культурного наследия, в этой части подлежит признанию недействующим

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 июля 2018 г. N 44-АПГ18-6

[ООО, продающее печатные СМИ в розницу через газетные киоски, обжаловало п. 3.2 приложения 3 к приказу Министерства культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края от 8.12.2015 г. N СЭД-27-01-10-1030 "О включении выявленного объекта культурного наследия "проспект им. Ленина" в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Приказ), согласно которому в границах достопримечательного места запрещается в том числе размещение нестационарных торговых объектов, мотивировав требования несоответствием данного положения Федеральному закону от 25.06.2002 г. N 73-ФЗ, не содержащему таких запретов и в силу пп. 3 п. 1 ст. 5.1 не допускающему их введение при условии обеспечения сохранности объекта культурного наследия, и ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ, предписывающего соблюдать норматив минимальной обеспеченности населения торговыми павильонами и киосками по продаже прессы. Решением суда первой инстанции оспариваемое положение признано недействующим со дня вступления судебного акта в законную силу в части содержащейся в нем фразы "размещение нестационарных торговых объектов" в той мере, в которой указанный запрет распространяется на киоск ООО по распространению печатной продукции в пределах объекта, отнесенного к объектам культурного наследия].

Судебная коллегия по административным делам ВС РФ полагает решение суда первой инстанции подлежащим изменению по следующим основаниям.

Разрешая заявленные требования, суд пришел к выводу о том, что оспариваемый Приказ принят Министерством культуры молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края в пределах полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 25.06.2002 г. N 73-ФЗ.

Разрешая вопрос о порядке включения объекта культурного наследия в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, суд пришел к выводу о том, что установленный Федеральным законом от 25.06.2002 г. N 73-ФЗ порядок не нарушен. Суд указал, что составление акта государственной историко-культурной экспертизы до издания приказа Министерства о выявлении объекта культурного наследия от 22.11.2013 г. не может свидетельствовать о допущенных процедурных нарушениях, поскольку названный акт подготовлен в порядке, предусмотренном ст. 10 Закона Пермского края от 7.07.2009 г. N 451-ПК, и указанные обстоятельства не противоречат требованиям Федерального закона от 25.06.2002 г. N 73-ФЗ (в редакции, действовавшей до 22.01.2015 г.).

Также необоснованными признаны судом и доводы о противоречии оспариваемого предписания ч. 1 ст. 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" со ссылкой на то обстоятельство, что на день рассмотрения административных исковых требований нормативы минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов в Пермском крае не установлены.

В то же время суд счел заслуживающими внимания доводы административного истца о несоответствии оспариваемого положения Приказа требованиям пп. 3 п. 1 ст. 5.1 Федерального закона от 25.06.2002 г. N 73-ФЗ, согласно которому на территории достопримечательного места разрешается ведение хозяйственной деятельности, не противоречащей требованиям обеспечения сохранности объекта культурного наследия и позволяющей обеспечить функционирование объекта культурного наследия в современных условиях. При этом суд первой инстанции правильно указал о несоответствии [указанной норме] оспариваемых положений Приказа. Содержание указанной правовой нормы прямо свидетельствует о введении на федеральном уровне такого правового режима использования достопримечательного места, при котором разрешается ведение хозяйственной деятельности на его территории, однако если это не противоречит требованиям обеспечения сохранности объекта культурного наследия и позволяет обеспечить функционирование объекта культурного наследия.

Суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что введение уполномоченными органами субъекта РФ запретов, ограничений хозяйственной деятельности в рамках использования территории достопримечательного места должно быть мотивировано и свидетельствовать о нарушении принципа обеспечения сохранности объекта культурного наследия с указанием на невозможность обеспечения функционирования объекта культурного наследия.

Поскольку такого обоснования не было приведено в оспариваемом нормативном правовом акте, имелись основания для признания не действующим п. 3.2 приложения 3 к Приказу в части запрета на размещение нестационарных торговых объектов.

Однако суд первой инстанции необоснованно ограничил признание недействующим указанного пункта нормативного правового акта признанием недействующим запрета на размещение нестационарных торговых объектов лишь в той мере, в которой данный запрет распространяется на киоск по распространению печатной продукции, принадлежащий ООО, сославшись на то обстоятельство, что в ходе судебного разбирательства установлено нарушение прав административного истца лишь в части размещения указанного киоска печатной продукции, что соответствует объему его нарушенных прав и законных интересов на дату обращения в суд, в связи с чем указание в резолютивной части решения суда на киоск печатной продукции не свидетельствует о частичном удовлетворении заявленных требований. Также суд указал, что административный истец не наделен правом оспаривания нормативных правовых актов в интересах неопределенного круга лиц.

Однако с выводом суда в этой части Судебная коллегия по административным делам ВС РФ согласиться не может, поскольку он не соответствуют требованиям, предъявляемым действующим законодательством к рассмотрению споров о признании недействующими нормативных правовых актов.

Соглашаясь с выводами суда первой инстанции о необходимости признания не действующим со дня вступления решения суда в законную силу п. 3.2 приложения 3 к Приказу, Судебная коллегия полагает необходимым исключить из резолютивной части судебного акта указание на то, что признание недействующим указанного пункта распространяется лишь на размещение киоска по распространению печатной продукции, расположенного по адресу: [...], принадлежащего ООО, поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В данном случае судом установлено, что права административного истца нарушены, в связи с чем имеются основания для признания нормативного правового акта в оспариваемой части недействующим. При этом следует отметить, что судом рассматривались требования о признании недействующим нормативного правового акта и не решался вопрос о восстановлении нарушенных прав административного истца путем размещения принадлежащего ему торгового киоска по указанному адресу, и поскольку было установлено нарушение законодательства при его принятии, то есть несоответствие федеральному законодательству, то у суда имелись основания для признания недействующей всей оспариваемой части нормативного правового акта. В остальной части решение суда первой инстанции является законным и обоснованным и не подлежащим отмене, как постановленное с соблюдением требований действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, и с учетом всех обстоятельств дела, имеющих правовое значение для рассмотрения настоящего спора по существу.

Правовая позиция суда:

Федеральный закон "Об объектах культурного наследия" и ряд других законодательных актов РФ не содержат запрета на размещение нестационарных торговых объектов, не противоречащих требованиям обеспечения сохранности объекта культурного наследия и позволяющих обеспечить их функционирование, в границах занимаемой ими территории. Между тем приказ Минкультуры субъекта РФ запретил размещение торговых киосков на территории названных объектов, распространяющих печатную продукцию, в частности и о культурных ценностях. Таким образом, ведомственный нормативный правовой акт противоречит законам, имеющим большую юридическую силу и по этому основанию признан недействующим.

Комментарий автора:

Смысл законодательства РФ состоит в том, что на территории объекта культурного наследия разрешается ведение хозяйственной деятельности, не противоречащей требованиям обеспечения его сохранности и позволяющей обеспечить его функционирование. Поэтому иное истолкование не соответствует федеральному законодательству.

Б.Я. Полонский

2.3.4. В случае несоответствия положения нормативного правового акта Минфина России - Методических указаний по бухгалтерскому учету основных средств - действующим нормативным актам, регулирующим правила ведения бухгалтерского учета (ПБУ, Федеральным законам) и имеющим по отношению к нему большую юридическую силу, данный акт подлежит признанию недействующим в соответствующей части

Решение Верховного Суда РФ от 23 января 2020 г. N АКПИ19-899

[ООО обратилось с административным иском о признании недействующим второго предложения пп. "б" п. 54 Методических указаний по бухгалтерскому учету основных средств, утв. приказом Минфина России от 13.10.2003 N 91н (далее - Указания N 91н), которым для субъектов малого бизнеса устанавливались допустимые параметры расчета годовой суммы амортизационных отчислений при способе уменьшаемого остатка. По мнению истца, это положение подлежит признанию недействующим с 16.11.2014 г. ввиду его принятия на основании утративших силу или измененных до этой даты нормативных актов, включая прежний Закон о бухгалтерском учете (N 129-ФЗ), отсутствия аналогичного оспариваемому нормативного положения в действующем законодательстве РФ о бухгалтерском учете, применения указанного положения к истцу налоговым органом субъекта РФ при определении размера налога на имущество, повлекшего привлечение к налоговой ответственности, а также его противоречия Федеральным законам от 22.08.2004 г. N 122-ФЗ (п. 2 ст. 156), от 4.11.2014 г. N 344-ФЗ (ст. 13) и непринадлежности, согласно действующему Закону о бухгалтерском учете (N 402-ФЗ), самих Указаний N 91н к рекомендациям по бухгалтерскому учету. Минфин РФ возражал против иска, указав, что право административного истца на применение ускоряющего коэффициента не нарушено. Минюст РФ выразил позицию, что оспариваемое законоположение в соответствие действующему законодательству РФ не приведено].

Верховный Суд РФ находит, что административное исковое заявление подлежит удовлетворению.

Методические указания утверждены уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Установление единых требований к бухгалтерскому учёту, в том числе бухгалтерской (финансовой) отчётности, а также создание правового механизма регулирования бухгалтерского учёта относится к предмету регулирования Федерального закона от 6.12.2011 г. N 402-ФЗ, вступившего в силу с 1.01.2013 г. [(далее - Закон N 402-ФЗ)]. Согласно ч. 1 ст. 30 Закона N 402-ФЗ до утверждения органами государственного регулирования бухгалтерского учёта федеральных и отраслевых стандартов, предусмотренных названным федеральным законом, применяются правила ведения бухгалтерского учёта и составления бухгалтерской отчётности, утверждённые уполномоченным федеральным органом и ЦБ РФ до дня вступления в силу этого закона. В силу ч. 1.1 названной статьи, введённой в действие Федеральным законом от 18.07.2017 г. N 160-ФЗ, Положения по бухгалтерскому учёту, утверждённые Минфином РФ в период с 1.10.1998 г. до дня вступления в силу данного федерального закона, признаются для его целей федеральными стандартами. При этом в силу ч. 15 ст. 21 указанного федерального закона федеральные стандарты не должны ему противоречить.

Экономический субъект обязан вести бухгалтерский учёт в соответствии с Законом N 402-ФЗ, если иное не установлено этим законом (ч. 1 ст. 6).

Указания N 91н согласно их п. 1 определяют порядок организации бухгалтерского учёта основных средств в соответствии с ПБУ 6/01. Исходя из определённого Минфином России целевого назначения Указаний N 91н они, определяя порядок организации бухгалтерского учёта основных средств, в том числе конкретизируя отдельные положения ПБУ 6/01, не могут изменять установленные ПБУ 6/01 общие правила учёта основных средств.

Со дня принятия Указаний N 91н редакция второго предложения пп. "б" п. 54 этого нормативного правового акта не изменялась. Изложенное в данной норме положение о том, что субъекты малого предпринимательства могут применять коэффициент ускорения, равный 2, а по движимому имуществу, составляющему объект финансового лизинга и относимому к активной части основных средств, может применяться коэффициент ускорения согласно условиям договора финансовой аренды не выше 3, имеет непосредственную ссылку на то, что это соответствует законодательству РФ.

Второе предложение пп. "б" п. 54 Указаний N 91н было основано на положениях ст. 31 Федерального закона от 29.10.1998 г. N 164-ФЗ и ст. 10 Федерального закона от 14.06.1995 г. N 88-ФЗ. Федеральным законом от 29.01.2002 г. N 10-ФЗ п. 3 ст. 31 указанного выше федерального закона исключён, а п.п. 1 и 2 данной статьи изложены в следующей редакции: "Предмет лизинга, переданный лизингополучателю по договору лизинга, учитывается на балансе лизингодателя или лизингополучателя по взаимному соглашению. Стороны договора лизинга имеют право по взаимному соглашению применять ускоренную амортизацию предмета лизинга. Амортизационные отчисления производит сторона договора лизинга, на балансе которой находится предмет лизинга". Впоследствии на основании ст. 13 Федерального закона от 4.11.2014 г. N 344-ФЗ приведённое выше законоположение утратило силу с 16.11. 2014 г.

Право субъектов малого предпринимательства применять ускоренную амортизацию основных производственных фондов с отнесением затрат на издержки производства в размере, в два раза превышающем нормы, установленные для соответствующих видов основных фондов, закреплялось ст. 10 Федерального закона от 14.06.1995 г. N 88-ФЗ. Наряду с применением механизма ускоренной амортизации субъектам малого предпринимательства предоставлялась возможность списывать дополнительно как амортизационные отчисления до 50% первоначальной стоимости основных фондов со сроком службы более 3 лет.

Указанные законоположения признаны утратившим силу согласно ст. 156 Федерального закона от 22.08.2004 г. N 122-ФЗ, а в связи с принятием Федерального закона от 24.07.2007 г. N 209-ФЗ (далее - Закон N 209-ФЗ) признан утратившим силу с 1.01.2008 г. и Федеральный закон от 14.06.1995 г. N 88-ФЗ.

В настоящее время Закон N 209-ФЗ и Федеральный закон от 29.10.1998 г. N 164-ФЗ соответственно не содержат положений о применении коэффициента ускорения субъектами малого предпринимательства или в отношении движимого имущества, составляющего объект финансового лизинга и относимого к активной части основных средств. Отсутствуют подобные установления и в иных нормативных правовых актах, регулирующих правила ведения бухгалтерского учёта и имеющих большую юридическую силу в отношении Указаний N 91н.

Действующее законодательство не отождествляет понятия бухгалтерский учёт и налоговый учёт. Так, в силу ст. 313 НК РФ налогоплательщики исчисляют налоговую базу по итогам каждого отчётного (налогового) периода на основе данных налогового учёта, под которым понимается система обобщения информации для определения налоговой базы по налогу на основе данных первичных документов, сгруппированных в соответствии с порядком, предусмотренным Кодексом (абз. 1 и 2).

Принимая во внимание изложенные выше обстоятельства, следует сделать вывод, что второе предложение пп. "б" п. 54 Указаний N 91н в системе действующего правового регулирования не отвечает общеправовому критерию правовой определённости и вытекающим из него требованиям ясности, недвусмысленности и согласованности правовых норм, так как его содержание не обеспечивает однозначное понимание и толкование нормы, приводит к возможности её произвольного применения в отношениях, возникающих в бухгалтерском учёте в связи с определением годовой суммы амортизационных отчислений при способе уменьшаемого остатка.

Минфин России ни в письменных возражениях и дополнениях к ним, ни в устных объяснениях своих уполномоченных представителей в суде не указал и не представил доказательства соответствия второго предложения пп. "б" п. 54 Указаний N 91н требованиям действующего законодательства, на наличие которого имеется ссылка в оспариваемой норме, что также подтверждает вывод о правовой неопределённости нормы, используемой для целей бухгалтерского учёта, несмотря на изменение законодательства, в соответствии с которым она была принята.

Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признаётся не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения (п. 35 постановления Пленума ВС РФ от 25.12.2018 г. N 50).

По результатам рассмотрения административного дела согласно п. 1 ч. 2 ст. 215 КАС РФ второе предложение пп. "б" п. 54 Указаний N 91н подлежит признанию не действующим со дня вступления решения суда в законную силу, поскольку на его основе в том числе реализованы права организаций на применение соответствующего коэффициента ускорения. Признание оспариваемого нормативного положения с указанной, а не более ранней даты, не может являться препятствием для защиты тех прав, которые административный истец считает нарушенными, исходя из правовой позиции КС РФ, согласно которой в конкретном деле нормативный правовой акт в части, признанной не соответствующей иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, применяться не может - вне зависимости от того, с какого момента он признан недействующим (постановление от 6.07.2018 г. N 29-П).

Правовая позиция суда:

Методические указания по бухгалтерскому учёту основных средств, принятые Минфином в 2003 г. как нормативный правовой акт, содержат не предусмотренные законом предписания исчислять стоимость имущества путем проведения необоснованных амортизационных отчислений. Такое требование к ведению бухгалтерского учёта влечет увеличение налога на имущество налогоплательщика. Несоответствие требований бухгалтерского и налогового учёта приводит к правовой неопределенности и не обеспечивает соблюдение прав налогоплательщика. Поэтому в указанной части Методические указания признаны недействующими.

Комментарий автора:

Судебная коллегия ВС РФ установила, что Указания N 91н относительно определения размера амортизационных отчислений не учитывают существенных изменений законодательства ведения бухгалтерского учёта подобных операций. Такое положение привело к противоречию между требованиями бухгалтерского и налогового учёта. Признание недействующими в части Указаний N 91н позволяет устранить противоречивость нормативного регулирования и обеспечить соблюдение прав налогоплательщика при исчислении налога на имущество.

Судебная коллегия ВС РФ особо отметила, что Указания N 91н в оспариваемой части основаны на ряде законодательных актов, которые были признаны утратившими силу, но к требуемой корректировке Указаний N 91н не привели, что повлекло правовую неопределенность.

Б.Я. Полонский

2.4. Наделение акта, разъясняющего закон, нормативными свойствами

2.4.1. Наличие нормативных свойств, противоречащих закону, в принятых ФАС России методических рекомендациях, касающихся проведения проверок соблюдения законодательства о конкуренции, является основанием для признания данных методических рекомендаций недействующими

Определение СК по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 15 октября 2014 г. N 400-ЭС14-2879

ЗАО обратилось в ВАС РФ с заявлением о признании Методических рекомендаций по проведению ФАС и ее территориальными органами плановых и внеплановых выездных проверок по контролю за соблюдением требований антимонопольного законодательства, направленных письмом ФАС России от 26.12.2011 N ИА/48530 (далее - Рекомендации) недействующими как не соответствующими статье 2, части 4 статьи 3, статьям 8, 10, 11, 15, 16, 18, частям 1 и 2 статьи 19, статье 21, части 2 статьи 24, статьям 34, 35, 45, части 1 статьи 46, части 2 статьи 50, части 2 статьи 54, статье 55, части 3 статьи 56, статье 80 Конституции РФ, ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, ст.ст. 22-25.6, 26, 36, 37, гл. 9 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), ст.ст. 15, 20, 21 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, п. 9 Указа Президента РФ от 23.05.1996 N 763 (далее - Порядок N 763), п. 10 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009 (далее - Правила N 1009).

Решением ВАС РФ от 24.06.2014 Рекомендации признаны недействующими, как не имеющие юридической силы с момента их принятия.

В жалобе (заявлении) ФАС России указывает на ненормативный характер оспариваемого акта, а следовательно, на отсутствие необходимости в его регистрации и опубликовании, на неприменение судами Рекомендаций в качестве нормативного акта, а также на то, что права и законные интересы общества Рекомендациями не нарушены, поскольку оспариваемые им положения воспроизводят нормы Закона о защите конкуренции и Административного регламента ФАС по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства РФ, утв. приказом ФАС России от 25.05.2012 N 340, и им не противоречат. В письменных объяснениях Минюста России содержится согласие с выводами ВАС РФ о нормативном характере оспариваемого акта и необходимости его регистрации и опубликования.

Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в жалобе (заявлении), отзыве общества и письменных объяснениях Минюста России, а также в объяснениях представителей ФАС России и общества, Судебная коллегия по экономическим спорам ВС РФ не находит оснований для удовлетворения жалобы.

ВАС РФ, проанализировав оспариваемые положения Рекомендаций (пункты 4.6, 5.2, 5.4, 5.11, 5.12), сделал вывод о том, что в них содержатся правила поведения, рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц. Вопреки мнению ФАС России о том, что Рекомендации приняты в соответствии с Законом о защите конкуренции, суд первой инстанции посчитал, что названные положения Рекомендаций дополняют действующее законодательство о внеплановых проверках соблюдения антимонопольного законодательства.

Установив, что Рекомендации содержат положения нормативного характера, и руководствуясь нормами гл. 23 АПК РФ (в редакции, действовавшей на момент рассмотрения дела), частью 3 статьи 15 Конституции РФ, п. 10 Порядка N 763, п.п. 2 и 11 Правил N 1009, суд первой инстанции указал, что Рекомендации неправомерно изданы в форме письма, не направлены для регистрации в Минюст России и официально не опубликованы, а следовательно, являются недействующими с момента их принятия. Довод ФАС России о том, что не имеется сведений о применении судами Рекомендаций в качестве нормативного акта, не влияет на обязанность суда принять по делу одно из решений, предусмотренных ч. 2 ст. 195 АПК РФ (в редакции от 02.11.2013), не прекращая производства по делу.

При изложенных обстоятельствах судебная коллегия считает, что принятое ВАС РФ решение является законным и обоснованным и не подлежит отмене.

Правовая позиция суда:

Федеральный антимонопольный орган принял под видом разъяснения законодательства о проведении проверок документ, названный методическими рекомендациями. Указанный акт предлагает подведомственным органам совершать действия, выходящие за пределы законных требований, и обладает нормативными свойствами. В частности, рекомендации содержат предписания, распространяющиеся на неопределенный круг лиц, рассчитаны на неоднократное применение. По указанным основаниям акт признан недействующим.

Комментарий автора:

Федеральный антимонопольный орган наделен полномочиями принимать акты, разъясняющие применение действующего законодательства при проведении проверок поднадзорных организаций. Между тем, оспариваемый акт принятый в форме методических рекомендаций по своему содержанию выходит за пределы разъяснения действующего антимонопольного законодательства и содержит предписания, носящие характер правовой нормы. Указанные обстоятельства конкретизированы в решении суда первой инстанции с приведением правовых норм, которым оспариваемый акт противоречит. В соответствии с этим суд признал методические рекомендации недействующими. Отсутствие государственной регистрации и опубликования указанных методических рекомендаций является следствием непризнания федеральной антимонопольной службой оспариваемого акта обладающим нормативными свойствами.

Б.Я. Полонский

2.4.2. Письмо Минфина, направленное налоговым органам, разъясняющее вопросы уплаты страховых взносов с компенсации стоимости проезда к месту отпуска и обратно, выплачиваемой членам семей работников небюджетных организаций Крайнего Севера, признается в этой части недействующим ввиду противоречия Трудовому кодексу и ряду норм других законодательных актов, и обладающим нормативными свойствами

Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 14 августа 2018 г. N АПЛ18-366

[АО просило признать недействующим абз. 7 письма Минфина России от 22.11.2017 N 03-15-07/77488 (далее - Письмо), изданного в ответ на обращение ФНС России по вопросу об уплате страховых взносов с сумм выплат работникам, работающим и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в виде компенсации стоимости проезда к месту проведения отпуска и обратно членов их семей. В этом абзаце разъяснялось, что поскольку такая выплата не поименована в перечне не подлежащих обложению страховыми взносами выплат, приведенном в пп. 7 п. 1 ст. 422 НК РФ, такая выплата облагается страховыми взносами в общеустановленном порядке как производимая в рамках трудовых отношений. АО настаивало на том, что эта компенсация не является частью оплаты труда работника, не связана с выполнением им трудовой функции, не зависит от его квалификации, сложности, качества, объема и условий выполняемой им работы, а носит социальный характер и представляет собой меру социальной поддержки членов семьи работника, проживающих в агрессивной природной среде районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностям. Также АО ссылалось на то, что им принят и исполняется локальный нормативный акт, которым для неработающих членов семей работников, проживающих и постоянно работающих в указанных районах, в составе базовых социальных льгот предусмотрена оплата проезда один раз в два года к месту отдыха, что в силу закона для коммерческих организаций обязательным не является, тогда как применение оспариваемого положения Письма может повлечь отказ от предоставления таких льгот. Решением ВС РФ административный иск удовлетворен, абз. 7 Письма признан недействующим со дня вступления решения в законную силу. Обжаловав решение, Минфин России указал, что иного правового регулирования, по сравнению с установленным ст. 422 НК РФ, Письмо не содержит, а спорные выплаты должны квалифицироваться как произведенные в рамках трудовых отношений].

Апелляционная коллегия ВС РФ оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Из материалов административного дела видно, что Письмо издано при реализации Минфином России полномочий по даче письменных разъяснений налоговым органам, налогоплательщикам, ответственному участнику консолидированной группы налогоплательщиков, плательщикам сборов, плательщикам страховых взносов и налоговым агентам по вопросам применения законодательства РФ о налогах и сборах (п. 1 ст. 34 НК РФ) и представляет собой ответ директора Департамента налоговой и таможенной политики Министерства на обращение ФНС России, разъясняющий порядок уплаты страховых взносов с сумм выплат работникам, работающим и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в виде компенсации стоимости проезда к месту проведения отпуска и обратно членов их семей. Данное письмо направлено нижестоящим налоговым органам для сведения и использования в работе (письмо ФНС России от 5.12.2017 г. N ГД-4-11/24606@), следовательно, является для них обязательным.

Государственные гарантии и компенсации по возмещению дополнительных материальных и физиологических затрат гражданам в связи с работой и проживанием в экстремальных природно-климатических условиях Севера установлены Законом РФ от 19.02.1993 г. N 4520-I. В силу ст. 33 названного закона компенсация расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно лицам, работающим в организациях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, устанавливается ТК РФ.

В соответствии со ст. 313 ТК РФ государственные гарантии и компенсации лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, устанавливаются этим кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Дополнительные гарантии и компенсации указанным лицам могут устанавливаться законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами исходя из финансовых возможностей соответствующих субъектов РФ, органов местного самоуправления и работодателей (ч.ч. 1, 2). Статья 325 ТК РФ предусматривает, что лица, работающие в организациях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, имеют право на оплату один раз в два года за счет средств работодателя стоимости проезда и провоза багажа в пределах территории РФ к месту использования отпуска и обратно (ч. 1).

Федеральные государственные органы, государственные внебюджетные фонды РФ, федеральные государственные учреждения оплачивают работнику стоимость проезда в пределах территории РФ к месту использования отпуска и обратно любым видом транспорта (за исключением такси), в том числе личным, стоимость провоза багажа весом до 30 килограммов, а также стоимость проезда и провоза багажа к месту использования отпуска работника и обратно неработающим членам его семьи (мужу, жене, несовершеннолетним детям, фактически проживающим с работником) независимо от времени использования отпуска (ч. 2).

Из содержания пп. 1 п. 1 ст. 420 НК РФ следует, что объектом обложения страховыми взносами для плательщиков, указанных в абз. 2 и 3 пп. 1 п. 1 ст. 419 этого кодекса, если иное не предусмотрено данной статьей, признаются выплаты и иные вознаграждения в пользу физических лиц, подлежащих обязательному социальному страхованию в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования (за исключением вознаграждений, выплачиваемых лицам, указанным в пп. 2 п. 1 ст. 419 названного кодекса) в рамках трудовых отношений и по гражданско-правовым договорам, предметом которых является выполнение работ, оказание услуг.

Поскольку члены семей работников не состоят в трудовых отношениях с организацией, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что суммы компенсации стоимости проезда и провоза багажа неработающих членов семей работников, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, не признаются объектом обложения страховыми взносами на основании пп. 1 п. 1 ст. 420 НК РФ.

При этом в обжалуемом решении обоснованно отмечено, что Минфин России в Письме ставит обложение страховыми взносами компенсационных выплат неработающим членам семьи в зависимость от способа их уплаты работодателем. Так, при выплате компенсации непосредственно работнику, а не члену семьи, такая выплата расценивается административным ответчиком как производимая в рамках трудовых отношений и, следовательно, подлежащая обложению страховыми взносами, поскольку не предусмотрена пп. 7 п. 1 ст. 422 НК РФ, а в случае ее выплаты неработающему члену семьи посредством перечисления денежных средств организации, осуществляющей продажу проездных документов, компенсационная выплата в силу п. 1 ст. 420 НК РФ не подлежит обложению страховыми взносами, так как производится за физическое лицо, не являющееся работником организации.

Суд первой инстанции правомерно указал в решении, что такое правовое регулирование не соответствует положениям действующего законодательства, из которого усматривается, что данные выплаты являются компенсационными, гарантированными государством, в связи с чем не могут быть признаны вознаграждением, выплачиваемым работникам в рамках трудовых отношений и по гражданско-правовым договорам о выполнении работ (оказании услуг), и не облагаются страховыми взносами.

Работодатели, не относящиеся к бюджетной сфере и осуществляющие предпринимательскую и (или) иную экономическую деятельность в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, самостоятельно в рамках коллективного договора, локального нормативного акта или в трудовом договоре с работником устанавливают размер, условия и порядок предоставления работнику и неработающим членам его семьи компенсации расходов на оплату стоимости проезда к месту использования отпуска и обратно.

Разъяснив, что компенсационная выплата на оплату стоимости проезда к месту проведения отпуска и обратно членам семьи работника, работающего и проживающего в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, считается таковой и не облагается страховыми взносами только при условии перечисления денежных средств организации, осуществляющей продажу проездных документов, Минфин России фактически ввел новое нормативно-правовое регулирование, не предусмотренное законом. Следовательно, абз. 7 Письма не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, что является основанием для признания его недействующим.

Законность и обоснованность обжалуемого решения подтверждается Федеральным законом от 3 августа 2018 г. N 300-ФЗ (опубликован 3.08.2018 г. на "Официальном интернет-портале правовой информации" www.pravo.gov.ru и 7.08.2018 г. в "Российской газете" N 171), которым пп. 7 п. 1 ст. 422 НК РФ дополнен положением о том, что стоимость проезда неработающих членов семьи работника (мужа, жены, несовершеннолетних детей, фактически проживающих с работником) к месту использования отпуска и обратно и стоимость провоза ими багажа, оплачиваемые плательщиком страховых взносов лицам, работающим и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, не подлежат обложению страховыми взносами. Приведенные изменения вступили в силу со дня опубликования названного федерального закона, то есть с 3.08.2018 г.

Таким образом, абз. 7 Письма, содержащий разъяснение о том, что выплата работнику в виде компенсации его расходов на оплату стоимости проезда к месту проведения отпуска и обратно члена его семьи не предусмотрена пп. 7 п. 1 ст. 422 НК РФ, вследствие чего такая выплата облагается страховыми взносами в общеустановленном порядке, вступает в прямое противоречие с действующей редакцией указанного законоположения.

С учетом изложенного довод апелляционной жалобы о том, что Письмо в оспариваемой части не устанавливает иного правового регулирования, отличного от закрепленного в ст. 422 НК РФ, является ошибочным.

Установив, что абз. 7 Письма не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение, суд первой инстанции, руководствуясь п. 1 ч. 5 ст. 217.1 КАС РФ, правомерно признал его недействующим, удовлетворив административное исковое заявление Общества.

Правовая позиция суда:

Минфин как федеральный орган исполнительной власти наделен полномочиями давать разъяснения по применению законодательства о налогах и сборах. В соответствии с этим он направил в федеральную налоговую службу письмо, в котором указал, что при выплате коммерческими организациями компенсации членам семей работников Крайнего Севера стоимости проезда к месту отпуска и обратно с указанных сумм подлежат уплате страховые взносы. Указание в этой части противоречит нормам Трудового кодекса и ряда других законодательных актов. На момент рассмотрения данного дела в апелляционном порядке в Налоговый кодекс были внесены дополнения прямо предусматривающие, что в указанных случаях страховые взносы уплате не подлежат. Ранее действовавшие правила об уплате страховых взносов касались лиц, находящихся в трудовых отношениях с коммерческими организациями, в то время как члены семей в трудовых отношениях с этими организациями не состояли.

2.4.3. Ответ ФНС в виде Письма на запрос конкретной организации, содержащий разъяснения налогового законодательства, противоречащие НК РФ, и применяемый налоговыми органами в отношении других лиц, в силу этого обладает нормативными свойствами и признается недействующим в части

Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 27 августа 2019 г. N АПЛ19-333

ИП обратился в ВС РФ с административным исковым заявлением о признании не действующим абз. 7 письма [ФНС России от 16.10.2015 г. N СД-4-3/18072, далее - Письмо] в части слов "в отношении контрагентов проверяемого налогоплательщика, а также третьих лиц - участников сделки", ссылаясь на то, что Письмо обладает нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределённого круга лиц, по своему содержанию не соответствует действительному смыслу разъясняемых нормативных положений, а именно п. 1 ст. 92 НК РФ, противоречит части 3 статьи 55 Конституции РФ; устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила. Нарушение своих прав связывает с тем, что оспариваемое положение Письма фактически расширяет субъективный состав лиц, территории и помещения которых могут быть подвергнуты осмотру, что представляет собой не предусмотренное федеральным законом ограничение свободы экономической деятельности указанных лиц.

Решением ВС РФ от 10.06.2019 г. административное исковое заявление ИП удовлетворено. Абзац 7 Письма признан не действующим со дня принятия в той мере, в какой данный абзац в системе действующего правового регулирования допускает проведение налоговыми органами мероприятий налогового контроля посредством осмотра помещений и территорий в отношении контрагентов проверяемого налогоплательщика, а также третьих лиц - участников сделки, когда такие помещения и территории не используются проверяемым налогоплательщиком для извлечения дохода (прибыли) и не связаны с содержанием объектов налогообложения.

То обстоятельство, что являясь актом казуального толкования, данное Письмо в силу принципа ведомственной субординации опосредованно, через правоприменительную деятельность должностных лиц территориальных органов ФНС России, приобрело, по сути, обязательный характер в отношениях налоговых органов с неопределённым кругом лиц, нашло своё подтверждение в суде первой инстанции на основании материалов, представленных административным истцом по вопросу вынесения постановления о проведении осмотра занимаемых им территорий, помещений в рамках проведения мероприятий налогового контроля в отношении его контрагента. Содержание имеющейся в материалах дела копии решения руководителя УФНС России, подтверждает, что ст.ст. 86, 90, 92, 93.1, 95-97 НК РФ о мероприятиях налогового контроля применяются налоговыми органами в истолковании, изложенном ФНС России в разъяснениях, данных в абзаце 7 Письма. В частности, эти разъяснения допускают проведение налоговыми органами такого мероприятия налогового контроля, предусмотренного п. 1 ст. 92 НК РФ, как осмотр территорий, помещений не только лица, в отношении которого проводится налоговая проверка (выездная либо камеральная), но и в отношении контрагентов проверяемого налогоплательщика, а также третьих лиц - участников сделки, и в тех случаях, когда такие помещения и территории не используются проверяемым налогоплательщиком для извлечения дохода (прибыли) и не связаны с содержанием объектов налогообложения.

Статьёй 31 НК РФ предусмотрено право налоговых органов проводить налоговые проверки в порядке, установленном этим кодексом (пп. 2 п. 1); в порядке, предусмотренном ст. 92 НК РФ, осматривать любые используемые налогоплательщиком для извлечения дохода либо связанные с содержанием объектов налогообложения независимо от места их нахождения производственные, складские, торговые и иные помещения и территории, проводить инвентаризацию принадлежащего налогоплательщику имущества (пп. 6 п. 1). Аналогичные положения содержатся в п.п. 3, 3.1 ст. 7 Закона РФ от 21.03.1991 г. N 943-I.

Налоговый контроль согласно абз. 2 п. 1 ст. 82 НК РФ проводится должностными лицами налоговых органов в пределах своей компетенции посредством налоговых проверок, получения объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сбора, плательщиков страховых взносов, проверки данных учёта и отчётности, осмотра помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли), а также в других формах, предусмотренных данным кодексом. Статья 92 НК РФ определяет, что должностное лицо налогового органа, производящее выездную налоговую проверку либо камеральную налоговую проверку на основе налоговой декларации по НДС в определённых законом случаях в целях выяснения обстоятельств, имеющих значение для полноты проверки, вправе производить осмотр территорий, помещений лица, в отношении которого проводится налоговая проверка, документов и предметов (п. 1). Осмотр документов и предметов в случаях, не предусмотренных п. 1 этой статьи, допускается, если документы и предметы были получены должностным лицом налогового органа в результате ранее произведённых действий по осуществлению налогового контроля или при согласии владельца этих предметов на проведение их осмотра (п. 2).

Принимая решение об удовлетворении административного искового заявления, суд правильно исходил из того, что разъяснение, содержащееся в абз. 7 Письма, в части, допускающей проведение налоговыми органами мероприятий налогового контроля посредством осмотра помещений и территорий в отношении контрагентов проверяемого налогоплательщика, а также третьих лиц - участников сделки, когда такие помещения и территории не используются проверяемым налогоплательщиком для извлечения дохода (прибыли) и не связаны с содержанием объектов налогообложения, не соответствует действительному смыслу п. 1 ст. 92 НК РФ, который предусматривает проведение названного мероприятия налогового контроля исключительно в отношении проверяемого налогоплательщика. Оспоренное же разъяснение фактически расширяет круг лиц, в отношении которых может быть проведено обозначенное выше мероприятие налогового контроля, что влечёт изменение правового регулирования соответствующих налоговых отношений.

Приведённое выше законоположение устанавливает право должностного лица налогового органа, производящего выездную налоговую проверку либо камеральную налоговую проверку на основе налоговой декларации по НДС, в случаях, предусмотренных п.п. 8 и 8.1 ст. 88 НК РФ, в целях выяснения обстоятельств, имеющих значение для полноты проверки, производить осмотр территорий, помещений лица, в отношении которого проводится налоговая проверка, документов и предметов. Приводя в решении подробный правовой анализ, суд правильно исходил из того, что из взаимосвязанных положений п. 1 ст. 92 и пп.пп. 2, 6 п. 1 ст. 31, п. 1 ст. 82 НК РФ следует, что при проведении выездной или камеральной налоговой проверки в отношении конкретного налогоплательщика допускается осмотр лишь тех территорий и помещений, которые используются таким лицом для извлечения дохода (прибыли) либо связаны с содержанием объектов налогообложения. Право налогового органа на осмотр территорий или помещений контрагентов проверяемого налогоплательщика, а также третьих лиц - участников сделки в случаях, когда такие территории и помещения не используются проверяемым налогоплательщиком для извлечения дохода (прибыли) и не связаны с содержанием объектов налогообложения, приведённые выше законоположения не предусматривают. В связи с этим расширительное толкование в оспоренном абзаце Письма п. 1 ст. 92 НК РФ в отношении субъектного состава лиц, в отношении которых могут проводиться указанные в данной норме мероприятия налогового контроля, не соответствует закону.

На основании изложенного правомерен вывод суда о том, что содержание абз. 7 Письма в части сформулированного в нём разъяснения относительно осмотра территорий и помещений устанавливает не предусмотренные НК РФ полномочия налоговых органов в отношении контрагентов проверяемого налогоплательщика, а также третьих лиц - участников сделки. Эти разъяснения через правоприменительную деятельность налоговых органов оказывают общерегулирующее воздействие на налоговые правоотношения, выходят за рамки адекватного истолкования (интерпретации) п. 1 ст. 92 НК РФ во взаимосвязи с его ст.ст. 31 и 82 и влекут изменение правового регулирования. Поскольку реализация оспоренного разъяснения на практике в рассматриваемой сфере налоговых правоотношений фактически вводит дополнительные не предусмотренные законом обязанности в отношении контрагентов проверяемого налогоплательщика, а также третьих лиц - участников сделки по предоставлению для осмотра занимаемых им территорий, помещений (в том числе и для административного истца), ссылка в апелляционной жалобе на отсутствие данных о нарушении его прав, несостоятельна.

Доводы административного ответчика (изложенные и в апелляционной жалобе) о том, что оспоренное разъяснение было обусловлено целью мероприятия - сбором максимально полной доказательственной базы, направленной на установление наличия или отсутствия фактов получения налогоплательщиком необоснованной налоговой выгоды, судом проверялись и правильно были признаны несостоятельными, как не основанные на законе.

Указания в апелляционной жалобе на п. 2 ст. 92 НК РФ не свидетельствуют о незаконности обжалованного решения, поскольку данная правовая норма не может обусловливать расширительное толкование п. 1 этой же статьи, так как регулирует отношения, связанные исключительно с осмотром документов и предметов, в том числе при согласии владельца этих предметов на проведение их осмотра, и не затрагивает случаи, порядок и основания осмотра территорий и помещений, то есть иных объектов обследования.

Ссылки в апелляционной жалобе на судебные постановления, принятые судами различных инстанций по конкретным делам в сфере налоговых правоотношений, не могут свидетельствовать о незаконности обжалованного решения суда, которым в порядке абстрактного нормоконтроля были проверены оспоренные разъяснения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Установив, что абз. 7 Письма в части не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределённый круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение, суд первой инстанции, руководствуясь п. 1 ч. 5 ст. 217.1 КАС РФ, правомерно признал его частично недействующим, удовлетворив административное исковое заявление индивидуального предпринимателя.

Правовая позиция суда:

В соответствии с требованиями Налогового кодекса (п. 1 ст. 92) налоговый орган при проведении проверки не вправе досматривать помещения, занимаемые третьими лицами и не используемые проверяемым налогоплательщиком в целях извлечения доходов. Разъяснения ФНС, данные в Письме на конкретный запрос, вопреки указанному положению, предоставляют налоговой инспекции полномочия, нарушающие права других лиц. Данное разъяснение получило широкое распространение в системе налоговых органов, что привело суд к выводу о наличии в Письме нормативных свойств. По указанным основаниям Письмо в соответствующей его части признано недействующим.

Комментарий автора:

Налоговый орган при проведении проверки соблюдения налогоплательщиком требований закона не вправе вторгаться в деятельность других организаций и проверять их помещения, которые не используются для извлечения доходов проверяемым налогоплательщиком. Поскольку первоначально Письмо носило индивидуальный характер и было адресовано конкретной организации, но впоследствии стало применяться при других налоговых проверках, тем самым приобрело признаки, характеризующие данный документ, как обладающий нормативными свойствами. По этим основаниям Верховный суд РФ как суд первой инстанции и Судебная коллегия ВС РФ в качестве суда апелляционной инстанции признали Письмо недействующим в этой части.

Б.Я. Полонский

2.5. Превышение полномочий органом, принявшим оспариваемый акт

2.5.1. Поскольку ФАС России не уполномочена давать разъяснения по вопросам применения налогового законодательства и Закона о контрактной системе (N 44-ФЗ), то изданное ею письмо с разъяснениями их положений, приобретшее нормативные свойства в правоприменительной деятельности ее территориальных органов, подлежит признанию недействующим как изданное в нарушение компетенции налоговых органов, в том числе в случае ошибочности приведенного в нем толкования

Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 19 марта 2020 г. N АПЛ20-49

[Администрация городского округа обратилась в ВС РФ с административным иском о признании не действующим письма ФАС России от 18.06.2019 N ИА/50880/19 (далее - Письмо), содержащим разъяснения положений Федерального закона от 5.04.2013 г. N 44-ФЗ (далее - Закон о контрактной системе) по вопросу заключения контракта с победителем закупки, применяющим УСН, адресованным руководителям высших органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов ФАС России. Истец указывал, что данное Письмо обладает нормативными свойствами и содержит вывод об обязательности указания в проекте контракта вариативного условия о цене контракта "включая НДС/НДС не облагается" вне зависимости от волеизъявления заказчика, противоречащий смыслу разъясняемых законоположений, причем в отношении истца данным письмом руководствовался территориальный орган ФАС России, расценивший как нарушение указание истцом в проекте контракта условия о цене с НДС и руководствовавшийся этой же позиции в возникшем в этой связи арбитражном споре. Минюст России в отзыве на иск поддержал позицию истца, указав на введение Письмом нового правового регулирования и издание его органом, не уполномоченным разъяснять положения ни налогового законодательства, ни Закона о контрактной системе].

При рассмотрении настоящего административного дела суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что имеются обстоятельства для удовлетворения административного иска. Как следует из преамбулы Письма, оно издано ФАС России на основании п. 5.4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утв. постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 г. N 331, и п. 9.1 Регламента, утв. приказом ФАС России от 9.04.2007 г. N 105, и разъясняет положения Закона о контрактной системе по вопросу заключения государственного контракта с победителем закупки, применяющим упрощенную систему налогообложения.

Согласно п. 2 постановления Правительства РФ от 26.08.2013 г. N 728, п. 1 Положения, утв. постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 г. N 331, ФАС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в числе прочего функции по контролю (надзору) в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Судом первой инстанции правильно указано в решении, что действующим законодательством ФАС России не наделена полномочиями давать разъяснения норм Закона о контрактной системе, а также разъяснения по вопросам применения законодательства РФ о налогах и сборах. ФАС России обобщает и анализирует практику применения законодательства РФ в установленной сфере деятельности, разрабатывает рекомендации по применению антимонопольного законодательства, при осуществлении взаимодействия с территориальными органами может направлять в территориальные органы приказы ФАС России, информационные письма.

В силу п. 4 ч. 1 ст. 3 Закона о контрактной системе участником закупки может быть любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, за исключением юридического лица, местом регистрации которого являются государство или территория, включенные в утверждаемый в соответствии с пп. 1 п. 3 ст. 284 НК РФ перечень государств и территорий, предоставляющих льготный налоговый режим налогообложения и (или) не предусматривающих раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций (офшорные зоны) в отношении юридических лиц, или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя. В п. 2 Письма ФАС России приводит изложенное законоположение и разъясняет, что указание в проекте контракта вариативного условия о цене контракта "включая НДС/НДС не облагается" является необходимым и обязательным и не зависит от волеизъявления заказчика. Между тем данный вывод из содержания названной нормы Закона о контрактной системе не вытекает, поскольку она не регламентирует вопросы об условиях, включаемых в проект контракта, связанных с налогообложением.

Суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что ФАС России, разъяснив в Письме, что указание в проекте контракта вариативного условия о цене контракта "включая НДС/НДС не облагается" является обязательным и не зависит от волеизъявления заказчика, фактически ввела новое нормативное правовое регулирование, которое не соответствует действительному смыслу разъясняемых и иных положений Закона о контрактной системе.

Письмо издано федеральным органом исполнительной власти, направлено для использования в работе в подведомственные органы, указывает на необходимость учета изложенной в нем позиции при осуществлении контроля за соблюдением законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок, а также на необходимость доведения указанной позиции до сведения всех сотрудников территориальных органов ФАС России, что свидетельствует о наличии у него нормативных свойств. Поскольку Письмо не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение, издано административным ответчиком с превышением имеющихся полномочий, суд первой инстанции правомерно в соответствии с п. 1 ч. 5 ст. 217.1 КАС РФ признал его не действующим со дня принятия.

Утверждение в апелляционной жалобе о том, что оспариваемое письмо является обобщенным ответом ФАС России на поступающие вопросы ее территориальных управлений и не является обязательным для исполнения ими, в связи с чем не обладает нормативными свойствами, неверно, поскольку Письмо адресовано руководителям территориальных органов ФАС России, которые в силу ведомственной субординации должны применять в своей деятельности предписание закона, разъяснение которого направлено в их адрес, исключительно в соответствии со смыслом, придаваемым ему их вышестоящим органом, которым является ФАС России. Кроме того, Письмо адресовано не только руководителям территориальных органов ФАС России, но и руководителям высших органов исполнительной власти субъектов РФ, и в нем содержатся императивные указания на то, каким образом надлежит действовать заказчикам при осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд. Оно не носит индивидуального характера и распространяется на неопределенный круг лиц.

Довод апелляционной жалобы о том, что вывод ФАС России об обязательности установления заказчиками вариативного условия о цене контракта "включая НДС/НДС не облагается" вытекает из положений постановления Правительства РФ от 2.07.2014 г. N 606, несостоятелен. Данным постановлением предусмотрено, что типовые контракты, типовые условия контрактов для закупки товаров, работ, услуг разрабатываются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими нормативное правовое регулирование в соответствующей сфере деятельности, и утверждаются нормативными актами ответственных органов.

Таким образом, доводы апелляционной жалобы о наличии оснований для отмены решения суда первой инстанции, предусмотренных ст. 310 КАС РФ, материалами административного дела не подтверждаются, оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Правовая позиция суда:

ФАС направила письмо главам исполнительных органов субъектов РФ и подведомственным органам, дав разъяснения о применении закона, регулирующего контрактную систему закупок (ФЗ N 44 от 5 апреля 2013 г.), а также о применении связанного с закупками налогового законодательства. Указанное разъяснение не соответствует смыслу и содержанию закона. Направление письма главам субъектов РФ носит императивный характер, а для руководителей подведомственных органов является обязательным для исполнения, что свидетельствует о наличии у оспариваемого Письма нормативных свойств. Исходя из положения о ФАС, утвержденного Правительством РФ, указанный федеральный орган исполнительной власти не наделен полномочиями давать разъяснения по применению названного выше закона, а также законодательства о налогах и сборах. При таких обстоятельствах Письмо ФАС признано недействующим.

Комментарий автора:

Оценка акта, содержащего разъяснения закона и обладающего нормативными свойствами, при признании его недействующим определяется исходя не из названия оспариваемого акта, а из его содержания и фактического применения. Что касается компетенции ФАС, то вопрос о правомочности давать разъяснения конкретных законов должен быть прямо предусмотрен в установленном порядке. Из федеральных органов исполнительной власти полномочиями давать разъяснения налогового законодательства наделены Минфин и ФНС.

Б.Я. Полонский

2.5.2. В соответствии с федеральным законодательством и законами субъекта РФ полномочиями на принятие правил землепользования и застройки на территории сельских образований обладают муниципальные органы, в то время как администрация сельских поселений такого правомочия не имеет, поэтому принятые ею нормативные правовые акты по этому вопросу признаются недействующими

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 июня 2019 г. N 11-АПА19-7

[Гражданка обратилась в ВС Республики Татарстан (РТ) с административным иском о признании не действующими с момента принятия решения Совета Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района от 17.10.2016 г. N 35 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района Республики Татарстан" (далее - Решение N 35) и Правил землепользования и застройки Орловского сельского поселения, утв. решением Совета Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района от 28.08.2013 г. N 76 (в редакции решения Совета Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района от 17.10.2016 г. N 35) (далее - Правила), ссылаясь на то, что изменение ими территориальной зоны принадлежащего ей земельного участка лишает ее возможности возведения на нем объектов капитального строительства, а также на то, что данные акты были приняты с нарушением требований ст. 31 ГрК РФ, вопрос об изменении территориальной зоны в отношении ее участка на обсуждение не выносился. Решением суда первой инстанции Решение N 35 и Правила признаны не действующими с момента принятия].

Согласно ч. 4 ст. 3 ГрК РФ по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить названному кодексу. К полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относятся в том числе утверждение правил землепользования и застройки поселений (ч. 1 ст. 8 ГрК РФ) и внесение изменений в правила землепользования и застройки (ч. 1 ст. 33 ГрК РФ).

Наряду с этим согласно ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 6.10.2003 г. N 131-ФЗ (далее также - Закон N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Названный федеральный закон, устанавливая в соответствии с Конституцией РФ государственные гарантии осуществления местного самоуправления в РФ, а также общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы его организации (преамбула), определяет и нормативную основу компетенции муниципальных образований, включая определение вопросов местного значения и их дифференциацию по видам муниципальных образований.

Проанализировав [положения ст. 14 Закона N 131-ФЗ в редакции, действовавшей на дату принятия Решения N 35], а также учитывая положения ч. 5 ст. 15 Закона РТ от 28.07.2004 г. N 45-ЗРТ "О местном самоуправлении в Республике Татарстан", Устава Лаишевского муниципального района и Устава Орловского сельского поселения, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты Советом Орловского сельского поселения с нарушением полномочий органа, издавшего эти акты, что является основанием для признания их недействующими.

Согласно разъяснениям, содержащимся в п. 21 постановления Пленума ВС РФ от 25.12.2018 г. N 50 (далее также - Постановление N 50), исходя из положений ч.ч. 4 и 5 ст. 38 КАС РФ к административным ответчикам по делам об оспаривании нормативных правовых актов относятся орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченная организация, должностное лицо, принявшие оспариваемый акт.

Вместе с тем оспаривание нормативного правового акта является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными гл. 21 КАС РФ. Такое оспаривание производится посредством подачи административного искового заявления о признании недействующим нормативного правового акта, как не соответствующего федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и в связи с этим не подлежащим применению для регулирования тех или иных общественных отношений. Последствием признания судом нормативного правового акта, а также акта, обладающего нормативными свойствами, недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части (п. 1 Постановления N 50).

С учетом приведенных норм и изложенных разъяснений, Судебная коллегия соглашается с доводом апелляционной жалобы [гражданки] об отсутствии оснований для указания в резолютивной части решения суда на отказ в удовлетворении административного искового заявления к Совету Лаишевского муниципального района Республики Татарстан. В этой части решение суда подлежит изменению, а ходатайство [гражданки] о прекращении производства по делу в этой части - отклонению. С учетом принятия решения Совета Орловского сельского поселения от 17.10.2016 г. N 35 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района Республики Татарстан" и изложения Правил в новой редакции с нарушением полномочий суд правильно признал их не действующими с даты принятия.

Правовая позиция суда:

Органы сельского поселения, принявшие нормативный правовой акт о правилах землепользования и застройки на его территории, вышли за пределы предоставленных им полномочий. Такие решения вправе принимать, в соответствии с Градостроительным кодексом (ч. 4 ст. 3, ч. 1 ст. 8 и ч. 1 ст. 33 ГрК РФ), а также другими законодательными актами РФ и субъектов РФ, муниципальные образования. По указанным основаниям решение сельского органа признано недействующим.

Комментарий автора:

Превышение пределов полномочий при принятии нормативных правовых актов является самостоятельным основанием для признания решения органа, принявшего оспариваемый акт, недействующим. Принятое Судебной коллегией ВС РФ определение содержит анализ законодательных актов РФ и субъекта РФ, на территории которого были допущены нарушения.

Б.Я. Полонский