Анализ споров юридических лиц с органами санитарного эпидемиологического надзора (А. Кулаков, "Административное право", N 4, IV квартал 2013 г.)

Анализ споров юридических лиц с органами санитарного эпидемиологического надзора

Так уж сложилось, что правовые отношения, возникающие по вопросам соблюдения санитарно-эпидемиологического законодательства, всегда находились под пристальным вниманием специальных органов исполнительной власти. Поэтому правовые конфронтации между юридическими лицами и проверяющими государственными органами являются часто встречающимся событием.

На сегодняшний день учреждением, на которое возложена функция осуществления надзора в сфере санитарного законодательства, является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее - Роспотребнадзор), а также его многочисленные территориальные органы. Эта служба, ранее именуемая Санэпиднадзором, была образована 9 мая 2004 года в соответствии с Указом Президента Российской Федерации N 314. Также стоит сказать, что Роспотребнадзор осуществляет и контроль в сфере защиты прав потребителей товаров и услуг в целях повышения социальной защиты и удовлетворенности населения.

Сразу стоит отметить, что судебные тяжбы по спорам, в которых фигурируют эпизоды о нарушении санитарно-эпидемиологического законодательства, характеризуются большими административными штрафами и другими неблагоприятными последствиями для организации. Такое положение вещей вызвано серьезными коллизиями специализированных нормативно-правовых актов, а также прочими различными дефектами законодательного регулирования. Все это приводит к формированию очень интересной судебной практики, требующей глубокого рассмотрения и анализа.

Далее более детально и на примерах будут рассмотрены наиболее типичные споры по нарушениям в области санитарного законодательства, частота возникновения которых позволила сформировать существующую судебную практику и которая продолжает все более и более расширяться в российских судах при рассмотрении споров юридических лиц с Роспотребнадзором.

Анализируя судебную арбитражную практику, а также практику судов общей юрисдикции за последние годы, начиная с 2009 года можно заметить, что основными причинами судебных споров являются нарушения тех санитарно-эпидемиологических требований, которые направлены на обеспечение безопасности здоровья человека и среды его обитания. Названные требования находят свое нормативное закрепление в разрабатываемых Роспотребнадзором нормативных правовых актах, а именно различных санитарных правилах, санитарных нормах, а также гигиенических нормативах (так называемые СанПиНы).

Выявление соответствующих нарушений, как правило, происходит при реализации различных форм контроля проверяющими органами. Одной из наиболее распространенных форм такого контроля за соблюдением санитарного законодательства является проведение внеплановой проверки территориальными органами Роспотребнадзора. Спектр оснований для назначения таких контрольных мероприятий может быть самым различным, начиная от заявления граждан и заканчивая проверкой информации какой-либо статьи газетного издания, как это было в одном из судебных процессов, где фигурировал один из магазинов торговой сети "Магнит". Хотя, безусловно, наиболее распространенным остается заявление или жалоба. Например, в одном из судебных прецедентов, рассматриваемом в Арбитражном суде Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (дело N А75-1427/2012), физическое лицо обратилось с жалобой на действия ОАО "Водоканал" в прокуратуру, которая, в свою очередь, перенаправила ее в один из территориальных органов Роспотребнадзора. Лицо в своей жалобе сообщало, что указанная организация незаконно начисляет и взыскивает плату за водоотведение. По данному факту было принято решение о проведении внеплановой проверки в отношении общества. В ходе проверки проверяющим органом было установлено, что в договоре, заключенном между лицом и организацией, имеется ряд условий, нарушающих права потребителя, а именно: прием сточных вод и производство их очистки в количестве, равном водопотреблению.

Подобные условия договора, по мнению проверяющих, противоречили постановлению Правительства Российской Федерации от 23.05.1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей", в котором установлено, что если условия договора ущемляют права потребителя по сравнению с правилами, установленными законами или иными правовыми актами Российской Федерации в области защиты прав потребителей, то такие условия признаются недействительными.

Как и следовало ожидать, юридическое лицо с вынесенным судебным актом не согласилось и попыталось оспорить его сначала в апелляционной инстанции, а далее и в Высшем Арбитражном Суде РФ. Попытки общества доказать, что наличие зависимости приема и очистки сточных вод от количества водопотребления не является незаконным, а так же и то, что проверяющим органом были допущены процедурные нарушения привлечения к ответственности, успехом не увенчались.

Надо сразу сказать, что весь основной объем сложившейся судебной практики по спорам с санитарной эпидемиологической службой условно можно разделить на две большие группы. Во-первых, это группа споров, в которых юридическое лицо пытается доказать отсутствие факта нарушения санитарно-эпидемиологического и административного законодательства с его стороны. Во-вторых, это та группа, где организация предпринимает попытки указать суду на нарушения порядка привлечения ее к ответственности либо на наличие прочих процедурных дефектов, которые были допущены проверяющим государственным органом.

Одной из наиболее распространенных и значительных категорий споров, если не самой распространенной в первой группе, являются споры о привлечении юридических лиц и их должностных лиц к административной ответственности, а также обжалование размеров сумм штрафа, установленных санкциями статей Кодекса РФ об административных правонарушениях. Подобное, конечно, происходит в тех случаях, когда проверяющий орган выявляет факт нарушения отдельных положений санитарного законодательства, в частности: нарушения требований Федерального закона "Об охране окружающей среды", требований Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", а также требований других различных СанПиНов. В случае выявления проверяющими органами таких нарушений юридическим лицам приходится доказывать в суде, что они, осуществляя свою предпринимательскую деятельность, предприняли все исчерпывающие меры предосторожности (например, по обращению с различными отходами производства и потребления) в соответствии с экологическими и санитарно-эпидемиологическими требованиями.

Наиболее интересным судебным прецедентом здесь можно назвать дело N А73-7138/2013, в котором фигурирует печально известное открытое акционерное общество "Славянка", подконтрольная Министерству обороны РФ и "прославившаяся" событиями уходящего года. В рамках названного судебного дела проверяющие территориальные органы Роспотребнадзора вынесли ряд постановлений о привлечении общества к административной ответственности вследствие неисполнения взятых на себя обязательств - услуг по сбору, накоплению и вывозу твердых бытовых отходов с территории военного городка, которые оно обязано было осуществлять в рамках заключенного государственного контракта. В ходе судебного разбирательства судом было установлено, что общество не исполняло должным образом взятые на себя обязательства, что в свою очередь могло привести к возникновению инфекционных заболеваний, а также к общему ухудшению санитарно-эпидемиологической обстановки на соответствующей территории. Поэтому в мотивировочной части своего решения суд указал на обоснованность привлечения общества к административной ответственности органом Роспотребнадзора.

Что касается второй группы споров (назовем их процедурными), то анализ практики арбитражных судов и судов общей юрисдикции по ним показывает, что, прежде чем суд будет углублять и выяснять все обстоятельства по конкретному делу, первоначально он должен будет проверить законность и обоснованность обжалуемого административного акта, а также был ли соблюден порядок привлечения к административной ответственности. Соответственно, необходимым обстоятельством является установление всех признаков состава правонарушения, а именно субъекта, субъективной стороны, объекта и объективной стороны. Соблюдение этих элементов в полной мере значительно усложняет процедуру привлечения к ответственности проверяемого юридического лица. В этой группе особое внимание суды также уделяют и процедурной стороне фиксирования самого факта совершенного правонарушения. В качестве примера здесь можно вспомнить рассмотренное Арбитражным судом Республики Карелия дело N А26-8151/2012, в котором юридическое лицо, предоставляющее туристические услуги, оспаривало постановление проверяющего органа о привлечении его к административной ответственности по части 2 статьи 14.8 КРФоАП. Причем общество в процессе спора построило свою защиту таким образом, чтобы доказать, что контролирующим органом в ходе рассмотрения материалов проверки и вынесения постановления были допущены существенные нарушения ряда статей КРФоАП. Общество ссылалось на тот факт, что составление протокола об административном правонарушении, а также рассмотрение материалов административного дела производилось в отсутствие представителя юридического лица. Суд принял сторону общества и, удовлетворяя заявленные им требования, в мотивировочной части своего решения указал, что нормы КРФоАП, регламентирующие порядок составления протокола об административном правонарушении, предоставляют ряд гарантий защиты прав тем лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. Поэтому суд, рассматривая дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности, проверяет соблюдение положений статьи 28.2 КРФоАП. Несоблюдение установленного законом порядка дает основания для отмены решения соответствующего органа, проводившего проверку.

Наиболее широкий спектр санкций за нарушение санитарно-эпидемиологического законодательства предусмотрен, конечно же, КРФоАП, а именно его главой 6, начиная от нарушений правил эксплуатации жилых и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта, заканчивая нарушениями к организации питания населения. Также и в Уголовном кодексе Российской Федерации в главе 25, посвященной преступлениям против здоровья населения и общественной нравственности, существует статья 236, устанавливающая уголовную ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических правил. Хотя в любом случае стоит помнить, что привлекаться по ней могут только физические - должностные лица, но никак не само юридические лицо. Поэтому организациям тут можно не опасаться. В отличие, скажем, от Соединенных Штатов Америки, где очень распространена практика привлечения юридических лиц не только к административной ответственности за нарушение в области санитарно-эпидемиологического законодательства, но и к уголовной.

Законодателем уже определены такие составы правонарушений, по которым привлечение к ответственности традиционно возможно в отношении не всех поголовно, а только некоторых "избранных" юридических лиц. Например, по статье 6.6 КРФоАП, устанавливающей ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к организации питания населения, может быть привлечена только организация общественного питания (кафе, ресторан и так далее), это, как правило, малый и средний бизнес. Однако и такие крупные компании, как "Макдоналдс", тоже имели проблемы с Роспотребнадзором и привлекались по этой же статье.

Нужно упомянуть и то, что до сих пор очень существенным остается проблема судебных ошибок. Примером может служить ситуация, при которой лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность, в процессе пытается сослаться на судебный акт, которым ранее уже были установлены различные факты и обстоятельства, имеющие для рассматриваемого в данный момент дела существенно важное значение, так называемая преюдиция. Практика показывает, что арбитражные суды довольно часто не принимают во внимание ссылки стороны по делу на установленный факт в решении суда другой юрисдикции. В качестве примера можно указать на дело N А43-16794/2012, рассмотренное Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа, где отделом управления Роспотребнадзора было выдано предписание, которое обязало организацию указать в договоре подряда информацию о дате исполнения обязательства по оформлению акта ввода в эксплуатацию прибора учета воды. Кассационная инстанция, принимая свое постановление от 29.08.2013 г., согласилась с правомерностью позиции суда апелляционной инстанции о возможности не учитывать ссылку общества на решение Канавинского районного суда, в котором содержались выводы относительно предмета спора как не имеющие преюдициального значения. При этом кассационная инстанция указала: "Апелляционный суд правомерно не принял во внимание ссылку общества на решение Канавинского районного суда от 03.07.2012 г. по делу N 2-707/12, поскольку из решения суда не следует, что предметом рассмотрения являлась редакция договора, заключенного с Гавриловым М.Ю., что исключает преюдициальность судебного акта".

Анализ судебной практики позволяет заметить, что зачастую выявленное и зафиксированное сотрудником Роспотребнадзора у юридического лица нарушение может для последнего дорого обойтись, причем опять же из-за дальнейших судебных ошибок, вызванных неправильным применением норм материального права. Очень наглядным примером такой ситуации будет рассмотренное Верховным Судом РФ дело N 25-АД13-3, постановление по которому было вынесено 12.08.2013 г. В рассмотренной судом первой инстанции ситуации организация общественного питания привлечена к административной ответственности, поскольку проверяющими были выявлены соответствующие нарушения санитарного и административного законодательства. В суде вина организации была подтверждена, а сама она подвергнута наказанию в виде административного приостановления деятельности на 30 суток. Последующая попытка обжаловать вынесенный судебный акт ни к чему хорошему не привела, напротив, только усугубила ситуацию, поскольку изначально назначенное наказание было заменено административным штрафом в 20 000 руб. Верховный Суд РФ в своем постановлении указал, что применение мер административного принуждения предполагает не только наличие законных оснований, но и соблюдение установленного законом порядка привлечения. При этом никто не может нести ответственность дважды за одно и то же правонарушение. В данном случае дублирование ответственности вызвано тем, что на момент вынесения последнего судебного акта, которым устанавливался штраф, организация уже исполнила первоначальный - приостановила деятельность на определенный 30-дневный срок.

Специфика положений и норм КРФоАП состоит и в том, что содержит в себе нормы как общего, так и специального характера. Например, те же организации общественного питания, привлеченные изначально органами Роспотребнадзора в рамках одной статьи КРФоАП, в дальнейшем могут вообще не претерпеть никаких отрицательных правовых последствий ввиду судебной переквалификации деяния. Так, Федеральный арбитражный суд Центрального округа, рассматривая дело N А48-1861/2009, вынес постановление от 29.01.2010 г., в котором указал, что, несмотря на то, что проверяющим органом было неправильно квалифицировано деяние организации, последующий вывод судов не привел к принятию незаконных судебных актов, поскольку отсутствовала вина организации и истек срок давности привлечения к ответственности. В качестве другого примера назовем дело N Ф09-8457/09-С1, рассмотренное Федеральным арбитражным судом Уральского округа. Кассационная инстанция в своем постановлении от 02.11.2009 г. отказала в удовлетворении кассационной жалобы отделу управления Роспотребнадзора, поскольку, несмотря на то, что хоть факт правонарушения и был зафиксирован в акте санитарно-эпидемиологического обследования, протоколе об административном правонарушении, а также был установлен судами предыдущих инстанций, деяние организации квалифицировано по общей статье КРФоАП - статье 6.3. Однако учитывая, что предметом проверки в данном случае являлось соблюдение требований санитарного законодательства в столовой общества, то применению подлежала специальная статья КРФоАП - статья 6.6.

Также в судебной практике нередко встречаются и случаи, когда ошибка проверяющего органа в правильной квалификации приводит к определению неверной подведомственности спора. Наиболее интересным по такому виду ошибок можно назвать довольно свежее определение ВАС РФ от 21.10.2013 г. N ВАС-10373/13 по делу N А57-3413/2013, в котором суд пришел к выводу о наличии достаточных правовых основании для передачи дела в Президиум Суда. В данном споре орган санитарно-эпидемиологического надзора обратился с жалобой в Арбитражный суд Саратовской области. Но суд, рассмотрев дело и руководствуясь частью 1 статьи 150 АПК РФ, а также пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", вынес определение о прекращении производства по делу. В судебном акте основной смысл сводится к тому, что неправильная квалификация правонарушения повлекла и невозможность рассмотрения спора по существу ввиду неподведомственности. Не согласившись с такими выводами судебного определения, должностные лица санитарно-эпидемиологической службы подготовили апелляционную жалобу. Однако Двенадцатый арбитражный апелляционный суд согласился с выводами суда первой инстанции и оставил жалобу без удовлетворения. ВАС РФ, назначив дело на рассмотрение в Президиум, все-таки нашел в судебных актах нижестоящих судов то, с чем можно не согласиться. В любом случае те выводы высшего суда по экономическим спорам, которые найдут свое закрепление в его постановлении в отношении этого конкретного дела, будут играть значительную роль в формировании и обогащении судебной практики в целом.

Еще одной часто встречающейся ситуацией в судебной практике является формирование противоположных судебных позиций по спорам, с, казалось бы, аналогичными или почти аналогичными обстоятельствами. Примеры сказанного в довольно большом объеме можно обнаружить при рассмотрении тех судебных решений, где юридическое лицо привлекается к административной ответственности по части 1 и части 2 статьи 14.43 КРФоАП. Ранее уже было отмечено, что если вдаваться в теорию права, то разграничения правонарушений проводится по элементам его состава - по объекту, объективной стороне, субъекту и субъективной стороне. Так же и в отношении разграничения составов двух вышеназванных частей, но ко всему прочему в части 2 статьи 14.43 КРФоАП присутствуют дополнительные квалифицирующие признаки: "Действия, предусмотренные частью 1 статьи 14.43 КРФоАП, повлекшие причинение вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц... либо создавшие угрозу причинения вреда жизни или здоровью граждан, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений". Тем самым часть 2 характеризуется большей степенью общественной опасности. Поэтому выявление проверяющими органами Роспотребнадзора этих квалифицирующих признаков создает возможность применения более неблагоприятной для юридических лиц санкции. Во многих, но, конечно же, не во всех судебных актах, где лицо привлекается к административной ответственности по части 1 статьи 14.43 КРФоАП, есть упоминание об установленной существенной угрозе, скажем, здоровью населения административным правонарушением общества. Тем самым есть наличие дополнительных квалифицирующих признаков, предусмотренных частью 2 названной статьи, однако суды продолжают оперировать именно частью 1 в своих решениях и постановлениях. Так, в решении Арбитражного суда Республики Марий Эл от 01.06.2012 г. по делу N А38-1087/2012 (выше оно уже упоминалось), которое впоследствии было оставлено апелляционной инстанцией без изменений, описана следующая ситуация. Проверяющий территориальный орган Роспотребнадзора, проводя внеплановую выездную проверку в отношении закрытого акционерного общества "Тандер", составил протокол по признакам административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 14.43 КРФоАП, и обратился в судебный орган с соответствующим заявлением о привлечении общества к ответственности. Суд, рассмотрев дело, вынес решение, где переквалифицировал первоначально вменяемое юридическому лицу правонарушение с части 2 на часть 1. Обосновывая переквалификацию правонарушения, судом в своем судебном акте было указано на отсутствие доказательств возникновения угрозы для жизни и здоровья. По другому, практически аналогичному делу N А50-3135/2012, Арбитражный суд Пермского края в своем решении от 20.04.2012 г. также осуществил переквалификацию вменяемого юридическому лицу административного правонарушения с части 2 на часть 1 статьи 14.43 КРФоАП, мотивировав отсутствием доказанности угрозы для жизни и здоровья людей в результате реализации продукции общества.

Последнее, и одно из наиболее важных, на что хотелось бы обратить внимание в этом обзоре, - отсутствие унифицированной судебной практики по тем спорам, в которых проверяющими органами Роспотребнадзора поднимается вопрос об обязательном обеспечении информацией, содержащейся в технических регламентах, продавцом потребителя. Такая ситуация сложилась по следующим причинам: во-первых, суды не всегда могут точно определиться, какую статью КРФоАП нужно применять при квалификации деяния - статью 14.8, или статью 14.5, или все-таки статью 14.43 КРФоАП. Как правило, судебный орган отдает предпочтение в применении последней - статье 14.43 КРФоАП, поскольку рассматривает ее как специальную норму. Но проверяющие органы с этим утверждениям соглашаются не всегда. Во-вторых - наличие недостаточного правового урегулирования, поскольку зачастую у проверяющего органа Роспотребнадзора на момент привлечения юридического лица к ответственности отсутствовали полномочия по осуществлению государственного контроля за соблюдением требований технических регламентов. Так, при рассмотрении дела N А19-15781/2012 Арбитражным судом Иркутской области было принято решение от 10.10.2012 г. В рассматриваемом деле контролирующий орган Роспотребнадзора обратился с заявлением о привлечении лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность, к административной ответственности по части 1 статьи 14.43 КРФоАП. В суде было установлено, что лицо осуществляло реализацию товара, при этом не указывая на товаре необходимой информации, как того требуют нормы технических регламентов. Суд согласился с доводами проверяющих органов и вынес судебный акт, которым хозяйствующий субъект привлекался к административной ответственности. Однако Четвертый арбитражный апелляционной суд в своем постановлении от 03.12.2012 г. пришел к совершенно иному выводу. Отменив судебный акт первой инстанции и прекратив производство по делу, апелляционная инстанция указала, что в момент выявления административного правонарушения у проверяющего органа Роспотребнадзора отсутствовали полномочия по осуществлению государственного надзора за соблюдением требований технического порядка.

Таким образом, резюмируя все вышеизложенное, можно заметить, что как арбитражные суды, так и суды общей юрисдикции довольно остро реагируют на неправильность квалификации содеянного. Принимая судебные акты по делу, они исходят из приоритета, который традиционно сложился в романо-германской правовой системе, а именно специальной нормы над общей нормой. Такой подход создает дополнительную гарантию при защите юридическим лицом своих нарушенных прав. Но даже такие действия судебных органов различных инстанций не дают стопроцентной уверенности в том, что на каком-либо из этапов судебного процесса не будет допущена судебная ошибка.

А. Кулаков,

налоговый специалист

"Административное право", N 4, IV квартал 2013 г.